Decizie nr. 12 din 22 ianuarie 2013

Acsinte Gaspar - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) şi e), art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Radio XXI" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 4.931/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 933D/2012 al Curţii Constituţionale.

La apelul nominal răspunde partea Consiliul Naţional al Audiovizualului, prin consilier juridic cu delegaţie depusă la dosar, lipsind autorul excepţiei, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul părţii prezente, care solicită, în principal, respingerea, ca inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, susţine, pe de o parte, că textele de lege criticate nu au legătură cu obiectul cauzei, fondul acesteia constând în aplicarea unor sancţiuni în baza altui temei de drept. Pe de altă parte, arată că, în realitate, critica de neconstituţionalitate vizează normele secundare emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului în aplicarea legii şi că există o confuzie a autorului excepţiei între delegarea legislativă şi delegarea de competenţă a Consiliului Naţional al Audiovizualului cu privire la emiterea de acte normative ca acte secundare.

Pe fondul excepţiei, reprezentantul legal al părţii Consiliul Naţional al Audiovizualului susţine că aceasta este neîntemeiată.

Autorul pretinde încălcarea art. 53 din Constituţie şi încearcă, în acest sens, să creeze un nou drept fundamental, respectiv dreptul suveran al părinţilor asupra creşterii şi educării copiilor, arătând în continuare că autoritatea cu care se află în litigiu emite în afara cadrului constituţional norme secundare lipsite de claritate şi previzibilitate, ce nu îşi dovedesc necesitatea într-o societate democratică. Or, unul dintre scopurile ce stau la baza înfiinţării Consiliului Naţional al Audiovizualului constă în protecţia minorilor prin mijloacele sale specifice, fiind evident, faţă de circumstanţele speţei în discuţie, că şi programele audio, difuzate prin radio, şi nu numai cele video, pot afecta dezvoltarea copiilor.

În ceea ce priveşte susţinerile autorului excepţiei referitoare la nerespectarea prezumţiei de nevinovăţie, în sensul că nu a fost audiat înainte de a i se aplică sancţiunea, reprezentantul legal al Consiliului Naţional al Audiovizualului subliniază că posibilitatea reclamantului de a formula o excepţie de neconstituţionalitate demonstrează garantarea acestui principiu. Pe de altă parte, nicio dispoziţie din cuprinsul Legii audiovizualului nr. 504/2002 nu conţine vreo obligaţie în acest sens.

Având cuvântul asupra excepţiei de neconstituţionalitate, reprezentantul Ministerului Public arată că dispoziţiile pe care Consiliul Naţional al Audiovizualului le emite în baza Legii nr. 504/2002 sunt norme de reglementare, şi nu au caracter normativ. Criticile de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei nu pot fi reţinute, deoarece drepturile invocate de acestea nu au un caracter absolut, iar categoria minorilor reprezintă, pe de altă parte, o categorie de persoane protejate juridic în mod deosebit. Prezumţia de nevinovăţie, reglementată de art. 23 alin. (11) din Constituţie, este specifică procesului penal, autorul excepţiei beneficiind, în schimb, de toate garanţiile specifice dreptului la un proces echitabil.

Pentru aceste considerente redate succint, reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Sentinţa civilă nr. 7.266 din 2 decembrie 2011, pronunţată în Dosarul nr. 4.931/2/2011, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) şi e), art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Radio XXI" - S.R.L. din Bucureşti într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în anulare a unui act administrativ emis de Consiliul Naţional al Audiovizualului.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, mai întâi, că prevederile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) şi ale art. 17 alin. (1) lit. d)-e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin dispoziţiilor art. 53 din Constituţie, raportat la art. 30 şi art. 31 din Legea fundamentală.

Art. 53 din Constituţie permite restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi numai prin lege, fiind astfel exclusă intervenţia normativă a altor autorităţi ale administraţiei publice, cu excepţia Guvernului, care poate legifera în această materie în condiţiile delegării legislative.

Or, activitatea Consiliului Naţional al Audiovizualului şi actele administrative cu caracter normativ emise de această autoritate conduc spre concluzia că textele de lege supuse controlului de constituţionalitate au fost interpretate şi aplicate în sensul în care Consiliul este autorizat să creeze drept, să emită norme noi,adăugând la lege şi limitând, astfel, exerciţiul dreptului la liberă exprimare. Restrângerea exerciţiului unui drept fundamental nu poate fi dispusă printr-un act cu caracter normativ al Consiliului Naţional al Audiovizualului, aşa cum actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce ţin în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenţa puterii legislative. În consecinţă, autorul excepţiei apreciază că dispoziţiile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) şi ale art. 17 alin. (1) lit. d)-e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstituţionale în măsura în care deleagă Consiliului Naţional al Audiovizualului posibilitatea reglementării prin acte administrative cu caracter normativ într-un domeniu rezervat în mod exclusiv legii.

În ce priveşte dispoziţiile art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, acestea contravin, în opinia autorului excepţiei, prevederilor art. 20 şi ale art. 23 din Constituţie.

Dreptul la prezumţia de nevinovăţie nu se limitează la o garanţie procedurală proprie procesului penal, ci se extinde, în accepţiunea tratatelor şi convenţiilor la care România este parte, la orice activitate prin care se stabileşte vinovăţia unei persoane, chiar şi contravenţională.

Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu prevede un mecanism procedural care să instituie pentru colegiul Consiliului Naţional al Audiovizualului obligaţia de a da posibilitatea celui cercetat să fie ascultat înaintea luării unei decizii de sancţionare. Excluderea deciziilor acestei autorităţi de la aplicabilitatea dreptului contravenţional şi plasarea acestora în materia dreptului administrativ nu înlătură obligaţia statului de a respecta garanţiile care se rezumă în orice procedură ce are sau ar putea avea ca rezultat sancţionarea unei persoane. Mai mult, în virtutea dreptului la bună administrare, instituit de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, orice persoană are dreptul de a fi ascultată înaintea de luarea oricărei măsuri individuale care ar putea să îi aducă atingere. Scopul final al acestei norme este acela de a preîntâmpina posibilitatea congestionării rolului instanţelor judecătoreşti în cauze ce ar putea fi stinse prin simpla ascultare a persoanei implicate.

Faptul că şedinţele Consiliului Naţional al Audiovizualului sunt publice nu implică acoperirea acestui drept de a fi ascultat şi nu îi garantează caracterul efectiv. Absenţa unei înştiinţări prealabile din care să rezulte în mod efectiv pentru persoana interesată că situaţia sa urmează a fi luată în discuţie, posibilitatea de a participa şi metodele de apărare duc practic la lipsirea de efecte a garanţiei instituite prin Cartă. În temeiul textelor de lege criticate, Consiliul Naţional al Audiovizualului are competenţa generală de a aplica sancţiuni de natură contravenţională prin acte administrative, însă calificarea actului constatator ca fiind administrativ nu poate scuti organul emitent de la obligaţia respectării unei garanţii europene.

Se mai arată că decizia de sancţionare instituie şi obligaţia difuzării textului deciziei, ceea ce echivalează cu o asumare publică a vinovăţiei, indiferent dacă decizia este atacată în instanţă şi indiferent dacă aceasta se pronunţă în sensul nelegalităţii actului constatator. Prejudiciul astfel creat este evident şi imposibil de reparat. Se stabileşte astfel un regim sancţionator dublu şi inechitabil, având în vedere că persoana sancţionată trebuie să plătească şi o amendă, dar să îşi asume public această sancţiune pentru a nu se supune unor sancţiuni mult mai drastice, care pot ajunge până la suspendarea dreptului de transmisie.

În consecinţă, lipsa posibilităţii persoanei de a fi ascultată şi imposibilitatea acesteia de a se apăra în faţa publicului reprezintă o încălcare a normelor europene care garantează drepturile fundamentale şi înfrânge prevederile art. 20 şi ale art. 23 din Constituţie.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Prevederile art. 15 alin. (5) şi ale art. 17 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 504/2002 reglementează expres competenţa Consiliului Naţional al Audiovizualului de a emite decizii în aplicarea dispoziţiilor acestei legi; or, art. 53 din Constituţie, pretins încălcat, permite restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi numai prin lege, noţiunea de lege fiind utilizată în sensul său larg, ceea ce înseamnă că pot fi incluse în această categorie şi deciziile cu caracter normativ emise în baza legii. Pe de altă parte, atribuţiile ce intră în competenţa legală a Consiliului Naţional al Audiovizualului nu pot avea vreo legătură cu normele art. 53 din Constituţie.

În privinţa dispoziţiilor art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, instanţa de judecată apreciază că nu sunt contrare principiului prezumţiei de nevinovăţie, deoarece dreptul la apărare al persoanei este pe deplin respectat prin ascultarea acesteia de către instanţa judecătorească competentă să soluţioneze contestaţia formulată. În plus, niciun text din Constituţie nu instituie obligaţia creării unei proceduri în care persoana să fie ascultată înainte de luarea unei decizii de sancţionare, aşa cum legiuitorul constituant nu a consacrat nici caracterul suspensiv de executare al contestaţiilor formulate împotriva deciziilor sancţionatoare, aşa cum pretinde autorul excepţiei.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale. Textele de lege criticate prin care se reglementează posibilitatea Consiliului Naţional al Audiovizualului de a emite decizii în vederea exercitării atribuţiilor sale legale nu consacră un caz de restrângere a exerciţiuluiunor drepturi sau al unor libertăţi fundamentale în sensul art. 53 alin. (1) din Constituţie. Se susţine că nu poate fi reţinută pretinsa încălcare a prezumţiei de nevinovăţie, în condiţiile în care aceasta se referă exclusiv la procese cu caracter penal, fiind reglementată de Constituţie în legătură cu libertatea individuală a persoanei. Or, textul criticat nu vizează astfel de situaţii care să aducă atingere libertăţii individuale şi nici nu pune contravenientul în faţa unui verdict definitiv de vinovăţie şi răspundere, ci doar în faţa unui act administrativ de constatare, ale cărui efecte pot fi înlăturate prin exercitarea căilor de atac prevăzute de lege. Se mai menţionează că prevederile art. 20 din Constituţie, invocate, nu sunt incidente în cauză.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) şi e), art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul cuprins:

–Art. 6 alin. (4), modificat prin art. I pct. 7 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea şi completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 3 decembrie 2008: "(4) Nu constituie ingerinţe deciziile şi instrucţiunile având caracter normativ, emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului în aplicarea prezentei legi şi cu respectarea dispoziţiilor legale, precum şi a normelor privind drepturile omului, prevăzute în convenţiile şi tratatele ratificate de România.";

–Art. 10 alin. (2), modificat prin art. I pct. 8 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 181/2008: "(2) Consiliul este autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale, în condiţiile şi cu respectarea prevederilor prezentei legi.";

–Art. 15 alin. (5), modificat prin art. I pct. 6 din Legea nr. 402/2003 privind modificarea şi completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 10 octombrie 2003: "(5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.";

–Art. 17 alin. (1) lit. d) şi e), modificate de art. I pct. 12 din Legea nr. 333/2009 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea şi completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 19 noiembrie 2009, şi, respectiv, de art. I pct. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 181/2008: "(1) Consiliul este autorizat: (...)

d)să emită, în aplicarea dispoziţiilor prezentei legi, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizării atribuţiilor sale prevăzute expres în prezenta lege şi, cu precădere, cu privire la:

1.asigurarea informării corecte a opiniei publice;

2.urmărirea exprimării corecte în limba română şi în limbile minorităţilor naţionale;

3.asigurarea echidistanţei şi a pluralismului opiniilor;

4.transmiterea informaţiilor şi a comunicatelor oficiale ale autorităţilor publice cu privire la calamităţi naturale, starea de necesitate sau de urgenţă, starea de asediu ori de conflict armat;

5.protecţia minorilor;

6.apărarea demnităţii umane şi a dreptului la propria imagine;

7.politici nediscriminatorii cu privire la rasă, sex, naţionalitate, religie, convingeri politice şi orientări sexuale;

8.exercitarea dreptului la replică, rectificare şi alte măsuri echivalente;

9.comunicări comerciale audiovizuale, inclusiv publicitate, plasare de produse, publicitate electorală şi teleshopping;

10.sponsorizare;

11.normele şi regulile de reflectare a desfăşurării campaniilor electorale şi a celor pentru referendum, în serviciile de programe audiovizuale, în cadrul şi pentru punerea în aplicare a legislaţiei electorale;

12.responsabilităţile culturale ale furnizorilor de servicii media audiovizuale.

e)să elaboreze instrucţiuni şi să emită recomandări pentru desfăşurarea activităţilor în domeniul comunicării audiovizuale.";

–Art. 88 alin. (1), modificat prin art. I pct. 52 din Legea nr. 333/2009: "(1) Supravegherea respectării, controlul îndeplinirii obligaţiilor şi sancţionarea încălcării prevederilor prezentei legi, precum şi a deciziilor şi instrucţiunilor cu caracter normativ emise în baza şi pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, cu excepţia prevederilor aplicabile licenţelor de emisie, licenţelor de utilizare a frecvenţelor radio în sistem digital terestru ori autorizaţiilor tehnice, a căror respectare, supraveghere, control şi, respectiv, sancţionare a încălcării revin de drept Autorităţii Naţionale pentru Administrare şi Reglementare în Comunicaţii, în conformitate cu atribuţiile pe care le are, conform legii.";

–Art. 91, modificat prin art. I pct. 56 din Legea nr. 333/2009: "(1) Constituie contravenţie nerespectarea de către furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispoziţiilor prezentei legi prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) şi (2), art. 26^1 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) şi (5), art. 39 1 şi art. 48, precum şi ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu.

(2)În cazurile prevăzute la alin. (1) Consiliul va emite o somaţie conţinând condiţii şi termene precise de intrare în legalitate.

(3)În cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul şi în condiţiile stabilite prin somaţie ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică o amendă contravenţională de la 5.000 lei la 100.000 lei.";

–Art. 93^1, introdus prin art. I pct. 58 din Legea nr. 333/2009: "(1) Radiodifuzorul căruia i s-a aplicat o sancţiune sau i s-a adresat o somaţie de intrare în legalitate de către Consiliu are obligaţia de a comunică publicului motivele şi obiectul sancţiunii sau ale somaţiei, în formularea transmisă de Consiliu.

(2)În cazul serviciilor de programe de televiziune, textul somaţiei sau al sancţiunii se difuzează în următoarele 24 de ore de la comunicare, sonor şi vizual, de cel puţin 3 ori, în intervalul orar 18,00-22,00, din care o dată în principala emisiune de ştiri.

(3)În cazul serviciilor de programe de radiodifuziune sonoră, textul somaţiei sau al sancţiunii se difuzează în următoarele 24 de ore de la comunicare, de cel puţin 3 ori, în intervalul 6,00-14,00, din care o dată în principala emisiune de ştiri.

(4)Pentru serviciile de programe de televiziune sau de radiodifuziune sonoră care, în intervalele orare precizate la alin. (2) şi (3), retransmit un alt serviciu de programe, modalitatea de difuzare este stabilită prin decizia de sancţionare sau în somaţie.

(5)Nerespectarea prevederilor alin. (1)-(4) se sancţionează cu amendă contravenţională de la 2.500 lei la 50.000 lei."

În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, textele de lege criticate contravin normelor constituţionale ale art. 20 - Tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 23 alin. (11) referitoare la prezumţia de nevinovăţie, art. 30 - Libertatea de exprimare, art. 31 - Dreptul la informaţie şi ale art. 53 - Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Este invocat, de asemenea, dreptul la bună administrare, reglementat de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulată, Curtea constată următoarele:

1.Dispoziţiile art. 10 alin. (2), ale art. 15 alin. (5) şi ale art. 17 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstituţionale, în opinia autorului excepţiei, "în măsura în care acestea recunosc posibilitatea Consiliului Naţional al Audiovizualului să emită dispoziţii cu caracter normativ altfel decât în aplicarea Legii nr. 504/2002 ". Se susţine în argumentarea acestei teze că "textele de lege supuse controlului constituţional au fost interpretate şi aplicate în sensul în care Consiliul este autorizat să creeze drept, prin emiterea de norme noi, adăugând la lege" şi limitând, într-un mod nepermis de art. 53 din Legea fundamentală, exerciţiul dreptului la liberă exprimare şi al dreptului la informaţie, prevăzute de art. 30 şi art. 31 din Constituţie. În concluzie, dacă restricţia este impusă printr-un act al unei autorităţi administrative, şi nu prin lege, contravine normelor mai sus enunţate ale Constituţiei.

Analizând dispoziţiile Legii audiovizualului nr. 504/2002, în ansamblul său, Curtea constată că, potrivit acestora, Consiliul Naţional al Audiovizualului este autoritatea publică autonomă aflată sub control parlamentar care, în calitate de autoritate unică de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale şi de garant al interesului public în domeniul comunicării audiovizuale, emite, în îndeplinirea funcţiilor şi a atribuţiilor sale legale, decizii, instrucţiuni şi recomandări. În temeiul art. 17 alin. (1) lit. d) din legea criticată, Consiliul este autorizat să emită, în aplicarea dispoziţiilor legii, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizării atribuţiilor sale prevăzute expres în lege. Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I, în conformitate cu alin. (5) al art. 15, iar potrivit alin. (7) al aceluiaşi articol, actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea.

Actele Consiliului Naţional al Audiovizualului sunt acte administrative, fie cu caracter normativ, deci cuprinzând norme de reglementare, fie cu caracter individual, emise în temeiul Legii audiovizualului nr. 504/2002 în scopul îndeplinirii atribuţiilor legale ale Consiliului. Prin urmare, exercitându-şi competenţa în limitele prevăzute de lege, nu se poate susţine, cel puţin la nivel teoretic, că actele administrative de nivel secundar ale Consiliului sunt emise cu depăşirea atribuţiilor sale legale. De aceea, acestea nu constituie izvor de drept şi nu pot conduce la "crearea dreptului", în sensul de legiferare, aşa cum susţine autorul excepţiei.

Cât priveşte modalitatea de interpretare şi aplicare a acestor texte de lege, Curtea reaminteşte că autorităţile publice trebuie să respecte cadrul constituţional mai înainte menţionat şi că nu poate forma obiectul controlului de constituţionalitate modalitatea individuală/concretă în care autorităţile publice înţeleg să îşi exercite competenţa. În plus, Curtea reţine că, potrivit legii, aceste acte administrative urmăresc punerea în aplicare şi executare a dispoziţiilor Legii nr. 504/2002 şi pot fi contestate la instanţa de contencios administrativ de către orice persoană care se consideră prejudiciată de acestea, instanţa judecătorească fiind unica autoritate competentă să decidă asupra modului de interpretare şi aplicare a normelor juridice incidente într-un litigiu dedus soluţionării în faţa sa.

Curtea observă că, în realitate, autorul excepţiei este nemulţumit de faptul că prin actele sale secundare, de aplicare a legii, prin care constată şi sancţionează săvârşirea unor fapte prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, Consiliul Naţional al Audiovizualului operează o restrângere neconstituţională a exerciţiului dreptului la liberă exprimare şi a dreptului la informaţie. Or, Consiliul Naţional al Audiovizualului reprezintă unica autoritate în domeniul controlului serviciilor media audiovizuale şi are competenţa, potrivit art. 88 şi următoarele din Legea nr. 504/2002, de a constata şi sancţiona, prin personal de specialitate împuternicit în acest scop, încălcări ale prevederilor legii, precum şi ale deciziilor şi instrucţiunilor cu caracter normativ emise în baza şi pentru aplicarea acesteia. Potrivit art. 93 alin. (3) din legea criticată, actele Consiliului prin care sunt sancţionate încălcări ale prevederilor Legii nr. 504/2002 pot fi atacate direct la secţia de contencios administrativ a curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin urmare, persoana în cauză poate contesta legalitatea unui asemenea act administrativ al Consiliului Naţional al Audiovizualului, astfel că nu pot fi reţinute criticile de neconstituţionalitate referitoare la o aşa-numită putere de lege pe care autorul excepţiei o atribuie actelor Consiliului.

Totodată, Curtea constată că textele de lege criticate nu conţin norme care să afecteze libertatea de exprimare şi nici exerciţiul dreptului la informaţie, invocate de autorul excepţiei, astfel că prevederile art. 53 din Constituţie, referitoare la restrângerea exerciţiului unui drept sau al unei libertăţi fundamentale, nu sunt incidente în cauză.

2.Dispoziţiile art. 88 alin. (1), ale art. 91 şi 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin, în opinia autorului excepţiei, prevederilor art. 20 şi 23 din Constituţie, cu referire la prezumţia de nevinovăţie, precum şi ale art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitor la dreptul la bună administrare. În susţinerea pretinsei neconstituţionalităţi a textelor de lege criticate se arată că întregul mecanism procedural prevăzut de Legea nr. 504/2002 este lipsit de garanţia prezumţiei de nevinovăţie, pornind de la competenţa generală a Consiliului Naţional al Audiovizualului de a constata şi aplica sancţiuni de natură contravenţională prin acte administrative şi până la lipsa înştiinţării prealabile din care să rezulte în mod efectiv pentru persoana interesată că se va lua în discuţie situaţia sa, urmată de lipsa posibilităţii acelei persoane de a fi ascultată în prealabil, pentru ca, prin exercitarea dreptului la apărare şi depunerea unor probe, să se preîntâmpine posibilitatea congestionării rolului instanţelor în cauze care ar putea fi stinse prin simpla sa ascultare. În acest context, autorul precizează că în sfera dreptului Uniunii Europene prezumţia de nevinovăţie a fost extinsă, spre deosebire de dreptul român, de la domeniul dreptului penal la orice sancţiune aplicabilă persoanelor, jurisprudenţa europeană fiind constantă în a o aplica şi în materie contravenţională, administrativă şi chiar fiscală. Este nesocotit totodată şi dreptul la bună administrare, care implică obligaţia corelativă din partea administraţiei de a respecta prezumţia de nevinovăţie şi, implicit, dreptul la apărare, înainte de a adopta orice măsură individuală împotriva unei persoane.

Faţă de susţinerile de neconstituţionalitate formulate, Curtea Constituţională reţine că prezumţia de nevinovăţie este consacrată la nivel constituţional de art. 23 alin. (11), dispoziţii potrivit cărora "Până la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti de condamnare, persoana este considerată nevinovată."

În ceea ce priveşte Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, aceasta consacră, la art. 6, dreptul la un proces echitabil, prevăzând, în paragraful 1, că "orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. (...)" Norma convenţională redată defineşte aşadar sfera de aplicare a dreptului la un proces echitabil, atât la domeniul civil, cât şi în materie penală, conferindu-i astfel un grad maxim de aplicabilitate, general. Sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil este corolarul dreptului de acces la o instanţă independentă, imparţială şi instituită de lege, al dreptului la judecarea în mod public, echitabil şi într-un termen rezonabil, precum şi reflectarea caracterului public al şedinţelor de judecată, cu excepţiile enumerate în acest text. Scopul şi obiectul art. 6 paragraful 1 îl reprezintă protecţia dreptului la apărare al oricărei persoane ce se consideră lezată într-un drept sau interes legitim al său, fiind enumerate în acest sens garanţiile de mai sus.

Prezumţia de nevinovăţie este şi ea componentă a dreptului la un proces echitabil, fiind reglementată distinct la paragraful 2 al art. 6 din Convenţie. Analizând terminologia folosită în cuprinsul normei juridice, rezultă că aceasta se referă la domeniul penal în sens larg, sintagma "acuzaţie în materie penală" fiind utilizată în concepţia materială a noţiunii şi cu valoare autonomă, aşa cum şi sintagma "acuzat de comiterea unei infracţiuni" desemnează o arie mai vastă decât noţiunile propriu-zise folosite în sintagmă, adică persoana care este acuzată de săvârşirea unei fapte penale.

Curtea Constituţională a preluat considerentele de principiu din jurisprudenţa în această materie a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a arătat, de pildă, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, invocând Hotărârea din 21 februarie 1984 pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Ozturk împotriva Germaniei, paragraful 50, că, în scopul aplicării prevederilor art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale [acuzaţie "în materie penală"], trebuie avute în vedere 3 criterii:

1.caracterizarea faptei în dreptul naţional;

2.natura faptei;

3.natura şi gradul de gravitate ale sancţiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză.

Se reţine deci că modul de definire a faptelor prin dreptul intern are o valoare relativă, esenţială fiind natura faptei şi a sancţiunii. În acest sens sunt invocate hotărârile Curţii Europene a Drepturilor Omului pronunţate la 24 septembrie 1997 în Cauza Garyfallou Aebe împotriva Greciei, paragraful 32, la 2 septembrie 1998 în cauzele Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 56, precum şi Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 50.

Un alt precedent constituţional relevant sub aspectul domeniului de aplicare a prevederilor art. 6 din Convenţie îl constituie Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, prin care Curtea Constituţională a stabilit că "legislaţia contravenţională din România, similară celei germane, intră sub prevederile art. 6 al Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale".

Totodată, prin Decizia nr. 252 din 15 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2012, Curtea Constituţională, făcând referire la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie, a observat că, prin hotărârile din 23 octombrie 1995, 2 septembrie 1998, 16 noiembrie 2004, 18 iulie 2006 şi 27 septembrie 2011, pronunţate în cauzele Gradinger împotriva Austriei, paragraful 42, Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 57, Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 64, Canady împotriva Slovaciei, paragraful 31, Stefanec împotriva Republicii Cehe, paragraful 26, Menarini diagnostics - S.R.L. împotriva Italiei, paragraful 58, s-au reţinut următoarele: dacă încredinţarea către autorităţile administrative a sarcinii de a constata şi de a sancţiona contravenţiile nu este incompatibilă cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, trebuie subliniat totuşi că este obligatoriu ca partea sancţionată să poată sesiza un tribunal pentru a se pronunţa asupra deciziei care a fost luată împotriva sa, tribunal care să ofere garanţiile prevăzute la art. 6 din Convenţie.

Din lumina considerentelor la care s-a făcut referire, Curtea conchide că respectarea dreptului la un proces echitabil, care include şi principiul prezumţiei de nevinovăţie, cu circumstanţierile arătate, impune, în esenţă, nu atât obligaţia statului de a reglementa, în toate cazurile, o procedură prealabilă celei judiciare, care să vizeze raportul dintre autoritatea/instituţia/organul emitent al actului prin care se ia o măsură individuală împotriva unei persoane şi respectiva persoană, ci, în primul rând, este imperativă garantarea accesului liber la justiţie, astfel încât persoana vizată să îşi poată reclama şi susţine vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime prin acel act al acelei entităţi publice, în faţa unei instanţe judecătoreşti independente, imparţiale şi instituite prin lege. Totodată, principiul accesului liber la justiţie şi respectarea prezumţiei denevinovăţie sunt respectate de vreme ce autorul poate formula plângere împotriva procesului-verbal de constatare şi sancţionare a contravenţiei şi poate ataca cu recurs sentinţa prin care plângerea sa este respinsă în faţa unor instanţe independente şi imparţiale, respectiv judecătoria şi tribunalul.

Revenind la textele de lege criticate, Curtea reţine că dispoziţiile art. 91 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 califică drept contravenţii "nerespectarea de către furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispoziţiilor prezentei legi prevăzute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) şi (2), art. 26^1 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) şi (5), art. 39^1 şi art. 48, precum şi ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu". Sancţiunea aplicată o constituie, potrivit alin. (2) al art. 91, o somaţie conţinând condiţii şi termene precise de intrare în legalitate, iar în cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intră în legalitate în termenul şi în condiţiile stabilite prin somaţie ori încalcă din nou aceste prevederi, se aplică, în temeiul alin. (3) al aceluiaşi articol, o amendă contravenţională de la 5.000 lei la 100.000 lei.

Într-adevăr, Curtea constată că Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu conţine, aşa cum ar dori autorul excepţiei, prevederi exprese care să oblige Consiliul Naţional al Audiovizualului să respecte unele măsuri prealabile adoptării deciziilor de sancţionare, prin care să ofere posibilitatea persoanei în cauză să îşi susţină punctul de vedere, să fie ascultată şi să dea explicaţii cu privire la încălcările constatate de Consiliu.

Curtea constată însă că procedura desfăşurată în cadrul Consiliului Naţional al Audiovizualului şi care se finalizează cu emiterea unei decizii de sancţionare are un caracter intern şi administrativ, iar decizia respectivă, deşi aplică o sancţiune de natură contravenţională, aparţine categoriei actelor administrative, fiind supusă controlului instanţei judecătoreşti, în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (3) din legea examinată: "Actele emise în condiţiile prevăzute la alin. (1) pot fi atacate direct la secţia de contencios administrativ a curţii de apel, fără a fi necesară formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspendă de drept efectele acestora."

Prin urmare, Curtea constată că dispoziţiile de lege criticate garantează accesul liber la justiţie, astfel că, prezentă în faţa unei instanţe judecătoreşti, independente, imparţiale şi instituite de lege, persoana interesată beneficiază de toate garanţiile specifice dreptului la un proces echitabil.

O altă critică de neconstituţionalitate priveşte obligaţia furnizorului sau distribuitorului de servicii media audiovizuale, instituită prin decizia de sancţionare, de a difuza textul deciziei, asumându-şi astfel în mod public şi ireversibil vinovăţia şi prejudiciindu-şi imaginea, înainte ca o instanţă judecătorească să se pronunţe definitiv şi irevocabil asupra legalităţii actului constatator.

Curtea constată că o astfel de sancţiune este specifică domeniului serviciilor media audiovizuale, iar modalitatea de executare este adaptată mijloacelor specifice prin care a fost săvârşită contravenţia. Chiar dacă persoana interesată are posibilitatea legală de a contesta în justiţie decizia sancţionatoare, acţiunea de chemare în judecată nu are efect suspensiv de executare, deoarece ar lipsi de o minimă eficienţă sancţiunea în sine. Contravenţia săvârşită are efecte imediate, receptarea publică a mesajului media producând vătămări asupra unei largi mase de persoane, aceste vătămări vizând valori morale fundamentale, cum ar fi demnitatea umană, ce include, printre altele, şi protecţia dreptului persoanelor la propria imagine, şi viaţa particulară a persoanei. Această vătămare are, de asemenea, un caracter ireversibil în memoria şi conştiinţa publicului sau poate consta în influenţarea negativă a dezvoltării psihice, morale şi individuale a receptorilor mesajului media. Prin urmare, este pe deplin justificat ca şi sancţiunea constând în difuzarea textului deciziei sancţionatoare să fie executată imediat, prin aceleaşi mijloace, printr-o acţiune energică, fermă şi rapidă, pentru a-şi produce efectul urmărit: conştientizarea abaterilor săvârşite şi evidenţierea valorilor morale afectate. Un asemenea efect nu se poate realiza decât într-un timp cât mai scurt de la vătămarea produsă prin contravenţia săvârşită, memoria publicului fiind astfel receptivă cu privire la situaţia respectivă. Totodată, o asemenea sancţiune are şi rol preventiv pentru comportamentul tuturor celorlalţi distribuitori sau furnizori de servicii media audiovizuale. Este adevărat că difuzarea textului deciziei sancţionatoare poate produce prejudicii imposibil de recuperat pentru furnizorul sau distribuitorul de servicii media, însă, în această situaţie, este evidentă şi justificată prevalarea drepturilor şi intereselor legitime ale publicului, ca subiect de drept colectiv, sub aspectul măsurilor instituite de stat ce vizează ocrotirea în mod specific şi eficient a valorilor morale ale societăţii umane.

În ce priveşte prevederile art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitoare la dreptul la bună administrare, Curtea observă, mai întâi, că acestea pot fi invocate prin prisma art. 148, şi nu a art. 20 din Constituţie, cum a indicat autorul excepţiei, deoarece, potrivit art. 6 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană (versiunea consolidată), "Uniunea recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptată la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeaşi valoare juridică cu cea a tratatelor." De altfel, în acelaşi sens a statuat Curtea Constituţională şi prin Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2012: "raportarea acestor prevederi (art. 47 - Dreptul la o cale de atac eficientă şi la un proces echitabil cuprinse în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene - subl. ns.) cuprinse într-un act având aceeaşi forţă juridică ca şi tratatele constitutive ale Uniunii Europene trebuie să se facă la dispoziţiile art. 148 din Constituţie, iar nu la cele cuprinse în art. 20 din Legea fundamentală, care se referă la tratatele internaţionale privind drepturile omului".

Cu referire la fondul dreptului invocat, Curtea constată că acesta nu are incidenţă în cauza de faţă. Potrivit dispoziţiilor art. 41 din Cartă, dreptul la bună administrare semnifică dreptul oricărei persoane - cetăţean al Uniunii Europene - "de a beneficia, în ce priveşte problemele sale, de un tratament imparţial, echitabil şi într-un termen rezonabil din partea instituţiilor, organelor, oficiilor şi agenţiilor Uniunii". Aşadar, dreptul la bună administrare, astfel cum acesta este prevăzut în Cartă, poate fi invocat în relaţia dintre cetăţenii Uniunii Europene şi instituţiile, organele şi agenţiile Uniunii, cu privire la activitatea acestora din urmă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) şi e), art. 88 alin. (1), art. 91 şi ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, excepţie ridicată de Societatea Comercială Radio XXI - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 4.931/2/2011 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 22 ianuarie 2013.

PREŞEDINTE,

ACSINTE GASPAR

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluţia adoptată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 trebuia admisă pentru următoarele motive:

Considerăm că prin aceste prevederi se aduce atingere prezumţiei de nevinovăţie a contravenientului.

În Constituţia României prezumţia de nevinovăţie este reglementată în art. 23 alin. (11) privind libertatea individuală, articol distinct de art. 21 referitor la accesul liber la justiţie.

Astfel cum s-a reţinut în Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013, Curtea Constituţională a statuat în practica sa, făcând referire la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, că prezumţia de nevinovăţie, componentă a dreptului la un proces echitabil, se aplică şi domeniului contravenţional.

Reamintim că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, pentru ca o faptă să fie considerată "acuzaţie în materie penală" este necesară îndeplinirea "criteriilor Engel", respectiv: caracterizarea faptei în dreptul naţional, natura faptei şi natura şi gravitatea sancţiunii care ar putea fi aplicată persoanei în cauză, criterii care nu este obligatoriu să fie cumulative.

Pe de altă parte, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauzele C-235/92 P Montecatini SpA împotriva Comisiei, paragrafele 175 şi 176, a considerat că prezumţia de nevinovăţie este un principiu fundamental al drepturilor omului şi nu se aplică în mod exclusiv în cauzele penale.

În acelaşi timp, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin Hotărârea din 10 februarie 1995 pronunţată în cauzele Allenet de Ribemont împotriva Franţei, precum şi prin Hotărârea Comisiei din 3 octombrie 1978 pronunţată în Cauza Krause împotriva Elveţiei, a statuat că prezumţia de nevinovăţie este aplicabilă şi în cazul în care autorităţile publice tratează pe cineva ca fiind vinovat înainte ca vinovăţia să fie stabilită de o instanţă competentă.

Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în Cauza Omer C-340/1997 Omer Nazli, Caglar Nazli and Melike Nazli v Stadt Nurnberg, paragrafele 42-45, a arătat că prezumţia de nevinovăţie trebuie să fie interpretată într-o manieră în care să nu determine îngrădirea altor drepturi ale "acuzatului".

Considerăm că neaplicarea prezumţiei de nevinovăţie a contravenientului, în sensul în care acesta nu are dreptul de a se apăra, inclusiv prin administrare de probe, în situaţia prevăzută în art. 91 alin. (2) şi (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 poate duce la o îngrădire a altor drepturi ale contravenientului (spre exemplu, dreptului de proprietate), existând chiar riscul ca acesta să între în insolvenţă datorită cuantumului ridicat al amenzii şi a duratei îndelungate de soluţionare a procesului.

Considerăm că instanţa de contencios constituţional trebuia să îşi exercite rolul activ în sensul în care trebuia să se raporteze şi la art. 48 referitor la prezumţia de nevinovăţie din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care se aplică potrivit art. 148 din Constituţie.

Curtea ar fi trebuit să elaboreze raţionamentul potrivit căruia Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene constituie un instrument juridic care are o valoare constituţională, elucidând în acelaşi timp statutul tratatelor privind drepturile omului la care face referire art. 20 din Constituţie.

Judecător,

prof. univ. dr. Iulia Antoanella Motoc