Decizie nr. 1.353 din 10 decembrie 2008

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Antonia Constantin - procuror

Claudia-Margareta - magistrat-asistent

Krupenschi

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.994/108/2007.

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 2 decembrie 2008, cu participarea părţii Societatea Comercială "Casarom Arad" - S.A. şi a reprezentantului Ministerului Public, şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată, iar în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 10 decembrie 2008, când a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 16 aprilie 2008, pronunţată în Dosarul nr. 1.994/108/2007, Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată.

Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată din oficiu de instanţa de judecată într-o cauză privind soluţionarea unui recurs împotriva unei sentinţe civile prin care s-a admis acţiunea formulată de prefectul judeţului Arad privind anularea Hotărârii nr. 289/2006 a Consiliului Local al Municipiului Arad, prin care s-a aprobat un act adiţional la un contract de vânzare-cumpărare de terenuri din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, contract încheiat între municipiul Arad şi Societatea Comercială "Casarom" Arad - S.A.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate instanţa de judecată constată existenţa unei aparente neconcordanţe între sfera actelor emise de autorităţile publice locale şi care pot fi atacate în contenciosul administrativ de prefect, astfel cum această sferă este menţionată în art. 123 alin. (5) din Constituţia României, şi cele la care se referă art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, considerând că rezolvarea pretinsei neconcordanţe depinde de modul de interpretare a dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală.

Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal arată că "într-o interpretare literală - în condiţiile în care art. 123 alin. (5) din Constituţia României nu face distincţie între diferitele acte ce pot fi atacate în justiţie de prefect - se poate aprecia că limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsă în art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, apare ca neconformă cu dispoziţia constituţională citată, care nu limitează dreptul prefectului la a ataca în justiţie numai actele administrative". Apreciază că "instanţa de contencios administrativ nu este competentă să interpreteze art. 123 alin. (5) din Constituţia României şi nu poate constata - fără a înfrânge competenţa Curţii Constituţionale - dacă art. 123 alin. (5) din Constituţia României se referă exclusiv la actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale sau, dimpotrivă, permite prefectului să atace în justiţie şi alte categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice". "Interpretarea art. 123 alin. (5) din Constituţia României este de competenţa exclusivă a Curţii Constituţionale".

În opinia instanţei art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 contravine art. 123 alin. (5) din Constituţia României, în măsura în care textul constituţional menţionat ar permite prefectului să atace în faţa instanţei de contencios administrativ nu numai actele administrative emise de consiliul judeţean, de consiliul local sau de primar, dar şi alte categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice locale.

Într-o opinie separată, exprimată asupra problemelor în discuţie, se arată că "operaţiunea de aplicare a unei dispoziţii legale, inclusiv a unei norme constituţionale, presupune în mod necesar şi obligatoriu interpretarea normei în discuţie de către judecătorul cauzei, care, atunci când îşi expune opinia cu privire la o excepţie de neconstituţionalitate, urmează să facă atât o interpretare a normei legale, cât şi a normei constituţionale. Interpretarea literală a dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie, în sensul că prefectul poate ataca toate actele juridice ale administraţiei publice locale, este nesatisfăcătoare. Singura interpretare corectă este interpretarea teleologică, din care rezultă fără echivoc că, în condiţiile în care textul precizat reglementează la nivel de principiu constituţional controlul de tutelă administrativă, între art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală şi art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 nu există nicio contradicţie. A accepta punctul de vedere contrar ar însemna, fără îndoială, a admite ingerinţa puterii executive în sfera actelor juridice reglementate de dreptul privat".

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Din redactarea dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie, care fac referire la competenţa materială a instanţei de "contencios administrativ" în faţa căreia prefectul poate ataca un act considerat nelegal, dar şi din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care conţine definiţia "contenciosului administrativ", rezultă, dincolo de orice îndoială, că, atâta timp cât un act al autorităţii publice se încadrează în categoria actelor administrative, acesta poate fi atacat în faţa instanţelor de contencios administrativ, inclusiv de către prefect. Orice alt act va putea fi cenzurat de către instanţele cu competenţă teritorială sau materială conform regimului juridic aplicabil acelui act, iar aprecierea cu privire la caracterul administrativ sau nu al unui act al autorităţii publice locale aparţine instanţei sesizate, care este obligată să îşi verifice competenţa generală, atât materială, cât şi teritorială. Se mai arată că este exclusă intervenţia prefectului, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, în activitatea autorităţilor administraţiei locale prin posibilitatea de a ataca în instanţă alte acte decât cele administrative, o altă interpretare fiind de natură a reprezenta o intervenţie a puterii executive prin eludarea principiului constituţional al autonomiei locale.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului sunt constituţionale, acestea reprezentând, potrivit Deciziei nr. 436/2007 a Curţii Constituţionale, o consacrare şi o garanţie a executării legilor, şi nu o încălcare a principiilor constituţionale. Prefectul, în virtutea calităţii sale de reprezentant al Guvernului pe plan local, are posibilitatea de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative ale autorităţilor administraţiei publice locale ori judeţene, dacă le consideră nelegale. Această atribuţie se exercită în baza tutelei administrative, care, aşa cum a statuat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 314/2005, "presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorităţi a administraţiei statului asupra actelor autorităţilor locale alese, ce funcţionează în virtutea principiului autonomiei locale".

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu următorul cuprins:

–Art. 19 alin. (1) lit. e): "(1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale: (...) e) verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului."

Normele fundamentale invocate în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 123 alin. (5), potrivit cărora "Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept".

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată următoarele:

În primul rând, se impun unele observaţii cu privire la susţinerea instanţei de judecată potrivit căreia interpretarea unui text constituţional este atributul exclusiv al Curţii Constituţionale. Această afirmaţie este privită de Curte cu unele rezerve. Desigur, atributul interpretării Constituţiei, cu efecte erga omnes, revine prioritar instanţei de contencios constituţional, deciziile Curţii fiind, conform art. 147 alin. (4) teza a doua din Legea fundamentală, general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Din examinarea dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie rezultă că excepţiile de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele sunt ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial. În cazul în care excepţia este ridicată din oficiu de instanţă, aceasta are obligaţia, potrivit art. 29 alin. (4) teza finală din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, de a o motiva prin încheierea de sesizare a Curţii. Fără îndoială că pentru a realiza această obligaţie legală instanţa procedează la interpretarea atât a legilor, cât şi a Constituţiei, pentru că numai astfel va putea pune în evidenţă motivele pentru care apreciază că o anumită dispoziţie dintr-o lege este sau nu conformă cu dispoziţiile sau principiile Constituţiei. Această operaţiune reprezintă mijlocul prin care Constituţia şi legea asociază instanţele judecătoreşti la controlul constituţionalităţii legilor. Aşadar, în ceea ce priveşte motivarea prezentei excepţii invocate din oficiu de instanţa de judecată, Curtea constată că aprecierea cu privire la caracterul de act administrativ sau nu al unui act emis sau adoptat de autorităţile publice locale aparţine instanţei sesizate cu soluţionarea litigiului.

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate, potrivit căreia prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului contravin, într-o anumită interpretare, dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.

Art. 123 alin. (5) consacră la nivel constituţional instituţia tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. Curtea observă că textul constituţional nu impune niciun fel de limite sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, pe cale de consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ. Dispoziţiile constituţionale ale art. 123 alin. (5) îşi găsesc concretizarea expresă pe planul legislaţiei infraconstituţionale în art. 3 alin. (1) - Tutela administrativă - din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptată de Parlament ca lege organică, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie -, lege cadru în materie, precum şi în art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului -, lege specială în materie.

Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, "garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local". Recunoaşterea posibilităţii prefectului de a ataca în instanţă alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituţional al autonomiei locale.

Textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât şi alin. (6) al art. 126 din Legea fundamentală consacră instituţia contenciosului administrativ.

Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Totodată, în situaţia în care un act al autorităţii publice este un act administrativ - aşa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în acele materii.

Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituţiei prefectului şi, ca atare, dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extinse şi la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziţiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de graniţele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.

Dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, care fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, prevăd una dintre atribuţiile pe care legea le conferă prefectului, şi anume aceea de a "verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului".

Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat de către acesta "în faţa instanţei de contencios administrativ"; mai mult, actul atacat este suspendat de drept.

Curtea constată, aşadar, că interpretarea instanţei de judecată, expusă în motivarea excepţiei invocate din oficiu, este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative.

În fine, Curtea observă că dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 [în numerotarea anterioară republicării legii, acest text fiind cuprins la art. 24 alin. (1) lit. f)] au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, iar din jurisprudenţa constituţională în materie rezultă că, la examinarea conformităţii acestor prevederi cu normele fundamentale, competenţele prefectului au fost întotdeauna analizate prin raportare la actele administrative ale autorităţilor publice locale.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.994/108/2007.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 decembrie 2008.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi