Decizie nr. 682 din 27 iunie 2012

I.1. Cu Adresa nr. 51/2.251 din 31 mai 2012, secretarul general al Camerei Deputaţilor a trimis Curţii Constituţionale sesizarea formulată de 54 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, referitoare la neconstituţionalitatea Legii pentru modificarea şi completarea art. 48 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

2.Autorii sesizării sunt următorii: Mircea-Nicu Toader, Iulian Vladu, Valeriu Tabără, Dănuţ Liga, Victor Boiangiu, Samoil Vîlcu, Mihai Doru Oprişcan, Adrian Gurzău, Toader Stroian, Marius Rogin, Maria Stavrositu, Zanfir Iorguş, Stelian Fuia, Adrian Popescu, Mihai Banu, Vasile Gherasim, Costică Canacheu, Gheorghe Albu, Ioan-Nelu Botiş, Valerian Vreme, Mihai Stroe, Adrian Henorel Niţu, Constantin Dascălu, Stelian Ghiţă-Eftemie, Cristina Elena Dobre, Sever Voinescu-Cotoi, Daniel Buda, Carmen Axenie, Alin Augustin Florin Popoviciu, Viorel Arion, Sorin Ştefan Zamfirescu, Claudia Boghicevici, Ioan Bălan, Sanda Maria Ardeleanu, Mihai Surpăţeanu, Cătălin Ovidiu Buhăianu-Obuf, Dumitru Pardău, Gelu Vişan, Marius-Sorin Gondor, Ioan Oltean, Bogdan Cantaragiu, Ioan Holdiş, Adrian Florescu, Doiniţa-Mariana Chircu, Florian Daniel Geantă, Elena Gabriela Udrea, Ştefan-Daniel Pirpiliu, Sulfina Barbu, Dan Gabriel Gospodaru, Cristian Alexandru Boureanu, Tinel Gheorghe, Dan-Radu Zătreanu, Sorin Andi Pandele şi Lucian Nicolae Bode.

3.Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituţie şi al art. 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 3.834 din 31 mai 2012 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.042 A/2012.

II. Obiectul sesizării, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea art. 48 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

III. Criticile de neconstituţionalitate sunt, în esenţă, următoarele:

1.Modificările aduse legii electorale privitoare la alegerile parlamentare încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 2, potrivit cărora suveranitatea naţională se exercită prin organele reprezentative ale statului român şi prin referendum.

1.1.În opinia autorilor sesizării, legea criticată "încalcă voinţa cetăţenilor români exprimată în referendumul din 22 noiembrie 2009", referendum la care majoritatea participanţilor la vot au fost în favoarea trecerii la un Parlament unicameral şi a reducerii numărului de parlamentari la maximum 300 de persoane.

1.2.Chiar dacă voinţa exprimată la referendum ar trebui transpusă prin modificarea Constituţiei, "totuşi trebuie avută în vedere atunci când se doreşte modificarea legilor electorale". Se apreciază că este neconstituţională o lege care, "pe lângă faptul că modifică substanţial modul de alocare a mandatelor, aduce şi un plus de parlamentari faţă de numărul în vigoare la data organizării referendumului, ignorând art. 62 alin. (3) din Constituţie, care specifică în mod expres faptul că numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării". Or, conform ultimului recensământ, populaţia României a scăzut în număr considerabil.

2.Modificările aduse prin legea contestată sunt de natură să perturbe stabilitatea dreptului electoral

2.1.Se încalcă astfel, potrivit sesizării, recomandările Comisiei de la Veneţia cuprinse în Raportul explicativ adoptat în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), reţinute şi în Decizia Curţii Constituţionale nr. 51/2012, potrivit cărora trebuie evitată modificarea frecventă a sistemelor de scrutin sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri.

2.2.Se apreciază că şi în cauză este aceeaşi situaţie cu aceea sancţionată de Curte prin decizia mai sus menţionată, adică "modificarea legii electorale cu puţine luni înainte de alegeri şi inducerea unei confuzii pentru alegători în ceea ce priveşte modalitatea de stabilire a mandatelor". Se încalcă astfel principiul securităţii juridice, normele internaţionale în materie la care Curtea Constituţională face referire în Decizia nr. 51/2012, precum şi principiile desprinse din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, care, într-o jurisprudenţă constantă (invocată în cuprinsul aceleiaşi decizii la care autorii sesizării fac referire), subliniază importanţa stabilităţii legii "indiferent din ce domeniu, însă cu prioritate în materie electorală".

2.3.Invocându-se acelaşi document al Comisiei de la Veneţia, se mai arată şi că, "din moment ce prin legea contestată se modifică procedura electorală şi modalitatea de atribuire a mandatelor de deputat şi senator, apar în mod inevitabil dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa".

2.4.Se prezintă, în fundamentarea aceloraşi susţineri, considerentele Deciziei nr. 51/2012 a Curţii Constituţionale, prin care se arată deficienţele legislaţiei electorale şi se reţine faptul că se impune o reconsiderare a acesteia "din perspectiva alegerilor parlamentare din anul 2012, care să asigure, sub toate aspectele, organizarea şi desfăşurarea unor alegeri democratice în România".

3.Punctul 16 din legea supusă controlului de constituţionalitate, care introduce la art. 48 din lege două noi alineate - (11^1) şi (11^2) - încalcă principiul egalităţii în drepturi, al reprezentativităţii şi echilibrului politic, legea, în ansamblul ei, afectând ideea reprezentativităţii prevăzute de Legea fundamentală.

3.1.Se arată că din modul de redactare a textului alin. (11^2) rezultă o inegalitate între cetăţenii aparţinând diferitelor judeţe ale ţării.

3.2.Astfel, la un număr relativ egal de cetăţeni, numărul mandatelor pentru Camera Deputaţilor va fi diferit, respectiv numărul va fi stabilit nu în funcţie de principiul reprezentativităţii, ci în raport cu ponderea minorităţilor naţionale sau a comunităţii româneşti, care poate sau nu depăşi pragul minim de 7% stabilit în mod aleatoriu de către legiuitor.

3.3.În colegiile în care există această situaţie de fapt se poate ajunge ca numărul mandatelor să fie majorat semnificativ în raport cu numărul mandatelor atribuite pentru colegiile în care nu locuiesc minorităţi naţionale.

3.4.Se poate ajunge astfel ca, în două judeţe în care există aproximativ acelaşi număr de locuitori, cetăţenii să fie reprezentaţi diferit în Parlament, astfel încât în judeţul în care există o comunitate românească/minoritate naţională care depăşeşte 7% din totalul de locuitori al întregului judeţ, numărul de mandate să îl depăşească pe cel aferent unui judeţ a cărui comunitate românească/minoritate naţională nu atinge acest procent.

3.5.Pentru aceste motive, autorii sesizării apreciază că reglementările criticate au un caracter discriminatoriu şi abuziv, determinând o reprezentare incorectă şi inegală a voturilor cetăţenilor în Parlamentul României, având în vedere în acest sens şi prevederile art. 62 alin. (2) din Constituţie.

4.Prevederile alin. (11^2) al art. 48 din Legea nr. 35/2008, nou-introduse, conţin o noţiune care nu se regăseşte în Constituţie şi care este contrară art. 62 alin. (2) din Legea fundamentală, respectiv sintagma de "comunitate românească".

4.1.Se arată că, pe lângă faptul că acest concept nu este definit prin lege şi aduce, în acest sens, dificultăţi în aplicarea noilor modificări, acesta stabileşte un mod de alocare a mandatelor de deputaţi care nu este conform Constituţiei.

4.2.Prin aplicarea noilor prevederi s-ar atribui mandate în plus faţă de cele stabilite pentru judeţul respectiv pentru locuitorii comunităţilor româneşti ce depăşesc 7% din populaţia întregului judeţ. Or, potrivit Constituţiei, această excepţie se aplică, în conformitate cu art. 62 alin. (2) din Constituţie, doar organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale. Prin urmare, doar aceste organizaţii au dreptul instituit de Constituţie la câte un loc de deputat dacă nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament.

4.3.Se creează, pe de o parte, o confuzie între noţiunea de minoritate naţională şi minoritate locală, instituind reguli diferite pentru fiecare categorie. Pe de altă parte, se permite ca minoritatea să fie reprezentată proporţional, în schimb majoritatea este lipsită de o reprezentativitate reală, conducând la derapaje antidemocratice.

4.4.Se încalcă astfel şi statuările obligatorii din considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 51/2012 privind necesitatea raţionalizării Parlamentului.

4.5.În concluzie, prin legea contestată se urmăreşte modificarea semnificativă a sistemului electoral, ajungându-se chiar la o majorare a numărului de mandate de deputaţi sau de senatori, ignorându-se, în mod flagrant, voinţa cetăţenilor de a reduce numărul de parlamentari la 300 şi de restructurare a Parlamentului bicameral în unul unicameral, precum şi rezultatele recensământului.

IV. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

V. Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. L 213 din 13 iunie 2012, punctul său de vedere în sensul că legea criticată este neconstituţională.

1.Se apreciază că legea supusă controlului de constituţionalitate încalcă prevederile art. 1 alin. (5) şi art. 2 coroborate cu cele ale art. 61 şi ale art. 62 alin. (3) din Constituţia României, sub aspectul nerespectării exigenţei constituţionale referitoare la necesitatea asigurării stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral.

2.Referindu-se la principiile statuate de Curtea Constituţională prin deciziile nr. 61/2010 şi nr. 51/2012, se apreciază că modificările aduse legislaţiei electorale cu câteva luni înainte de alegeri aduc atingere stabilităţii electorale şi încalcă principiul securităţii juridice instituit de art. 1 alin. (5) din Constituţie. Se încalcă totodată şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii.

3.Totodată, prin modificările aduse sistemului electoral, legea dedusă controlului de constituţionalitate încalcă voinţa cetăţenilor exprimată la referendumul din 22 noiembrie 2009, în sensul reducerii numărului de parlamentari şi a modificării structurii Parlamentului. Se încalcă astfel prevederile art. 2 din Constituţia României, prin raportare şi la prevederile art. 62 alin. (3), care specifică expres faptul că numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării.

4.Se mai arată că, în dezacord cu principiile şi recomandările Comisiei de la Veneţia, legea criticată induce alegătorului ideea că dreptul său electoral este utilizat într-un mecanism manipulat de cei care sunt la putere. În plus, câtă vreme se modifică procedura electorală şi modalitatea de atribuire a mandatelor de deputat şi de senator, apar în mod inevitabil dificultăţi suplimentare în aplicarea sa de către autorităţile competente în materie.

5.Cu privire la alin. (11^2) al art. 48, introdus prin legea criticată, se arată că încalcă principiul egalităţii în drepturi, al reprezentativităţii, dar şi echilibrului politic, legea în ansamblul ei afectând ideea reprezentativităţii prevăzute de Legea fundamentală.

6.Astfel, din conţinutul normativ al textului menţionat rezultă o inegalitate între cetăţenii aparţinând diferitelor judeţe ale ţării. La un număr relativ egal de cetăţeni, numărul mandatelor pentru Camera Deputaţilor va fi diferit, fiind stabilit nu în funcţie de principiul reprezentativităţii, ci în raport cu ponderea minorităţilor naţionale sau a comunităţii româneşti, care poate sau nu depăşi pragul de minimum 7% stabilit în mod aleatoriu de către legiuitor. În colegiile în care există această situaţie de fapt se poate ajunge ca numărul mandatelor să fie majorat semnificativ în raport cu numărul mandatelor atribuite pentru colegiile în care nu locuiesc minorităţi naţionale. Dispoziţiile criticate determină astfel o reprezentare incorectă şi inegală a voturilor cetăţenilor în Parlamentul României.

7.Se mai arată că sintagma "comunitate românească", prevăzută în aceleaşi dispoziţii nou-introduse, nu se regăseşte în Constituţie, fiind contrară prevederilor art. 62 alin. (2) din Legea fundamentală. Prin aplicarea modificărilor aduse legii electorale s-ar atribui mandate în plus faţă de cele stabilite pentru judeţul respectiv, în condiţiile în care această excepţie se aplică, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţie, doar organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale. Totodată, se creează o confuzie între noţiunea de minoritate naţională şi minoritate locală, se permite ca minoritatea să fie reprezentată proporţional, în timp ce majoritatea este lipsită de o reprezentativitate reală, ceea ce conduce la derapaje antidemocratice şi încalcă atât principiul egalităţii, cât şi al reprezentativităţii.

VI. Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 51/2.453 din 13 iunie 2012, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, pentru următoarele motive:

1.Legea criticată nu respectă principiul statului de drept, încălcând voinţa cetăţenilor exprimată în referendumul din 22 noiembrie 2009, în sensul trecerii la un Parlament unicameral şi al reducerii numărului de parlamentari. Astfel, din conţinutul acesteia rezultă că numărul parlamentarilor nu numai că nu se va reduce, ci va creşte într-o anumită măsură, "ceea ce este neconform voinţei populare exprimate".

2.Se mai arată că adoptarea acestei legi cu mai puţin de 6 luni înainte de data alegerilor parlamentare încalcă principiul securităţii juridice instituit implicit de art. 1 alin. (5) din Constituţie.

3.Potrivit aceluiaşi punct de vedere, legea criticată, la pct. 16, încalcă grav prevederile art. 62 alin. (2) din Constituţie, pentru că se creează o nouă grupare socială, şi anume comunităţile româneşti din cadrul unor judeţe, comunităţi asimilate astfel cu minorităţile sociale judeţene. Se apreciază că "acest text este contrar tuturor dispoziţiilor din Constituţie referitoare la minorităţi, care nu pot fi decât naţionale şi nicidecum judeţene". Se invocă Hotărârea pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Cauza Grosaru împotriva României, 2010.

4.Cu privire la procentul de 7% instituit prin dispoziţiile criticate, se arată că nu este reglementat de art. 62 alin. (2) din Constituţie şi "modifică neconstituţional modalitatea de a caracteriza un grup social ca fiind format din persoane aparţinând minorităţilor naţionale". Se arată că "minorităţile naţionale rezultă din raportarea numărului de persoane care le aparţin la numărul total al locuitorilor unui stat, şi nu la cel al unui judeţ", apreciindu-se că "este profund neconstituţional ca raportarea în cauză să se facă la numărul de locuitori ai unui judeţ, mai ales că în acel judeţ este posibil ca persoane care aparţin majorităţii etnice la nivel naţional să devină minoritate".

5.Se mai arată şi că prin legea criticată se aduce atingere caracterului reprezentativ al Parlamentului României, încălcându-se astfel prevederile art. 2 alin. (1) şi art. 61 alin. (1) din Constituţie. Astfel, tipul de scrutin trebuie să fie conform sistemului de partide, adică într-un sistem de două partide este posibil un scrutin majoritar uninominal cu un tur, în timp ce într-un sistem multipartidist sunt posibile doar reprezentarea proporţională şi scrutinele mixte. Într-un stat multipartidist, cum este cazul României, nu poate fi asigurată reprezentativitatea printr-un tip de scrutin majoritar uninominal cu un tur specific sistemului de două partide.

VII. Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/3.992/2012, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.217 din 21 iunie 2012, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, pentru următoarele motive:

1.Cât priveşte criticile aduse legii în ansamblul ei în sensul că reglementările propuse intervin chiar în anul electoral, ceea ce ar aduce atingere stabilităţii electorale, în punctul de vedere exprimat se observă că şi legislaţia electorală anterioară a fost modificată cu mai puţin de un an înainte de alegeri, fapt ce nu a fost sancţionat de Curtea Constituţională cu ocazia exercitării controlului de constituţionalitate, şi nu a creat dificultăţi deosebite autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa. Referitor la dispoziţiile Codului bunelor practici în materie electorală elaborat de Comisia de la Veneţia, se arată că nu are caracter obligatoriu; statele îşi pot manifesta opţiunea liberă în materie electorală, având în vedere respectarea drepturilor omului, în general, şi a dreptului de a fi ales şi de a alege, în special, considerente reţinute în Decizia nr. 61/2010 a Curţii Constituţionale.

2.Se mai arată că prin reglementările criticate s-a dorit corectarea unora dintre problemele majore relevate din alegerile parlamentare precedente, în acord cu constatările Curţii Constituţionale cuprinse în Decizia nr. 61/2010.

3.Referitor la susţinerea autorilor sesizării privind importanţa asigurării accesibilităţii şi previzibilităţii legii, se remarcă faptul că legea criticată nu aduce modificări procedurii de vot, stabilind doar un nou mecanism de repartizare a mandatelor, specific tipului de scrutin majoritar uninominal. Se opinează că "acest fapt nu este de natură a crea probleme cetăţenilor în procesul votării, nefiind susceptibil a aduce atingere drepturilor electorale, ci, dimpotrivă, aduce noi garanţii pentru respectarea principiilor constituţionale ale egalităţii în faţa legii şi reprezentativităţii".

4.Referitor la referendumul privind reducerea numărului de parlamentari, se arată că este unul consultativ şi, prin urmare, nu obligă autorităţile statului la adoptarea unei decizii în concordanţă cu voinţa poporului rezultată în urma referendumului.

5.În ceea ce priveşte art. 16 din lege, se apreciază că includerea unei asemenea dispoziţii a reieşit din necesitatea reglementării situaţiei unor cetăţeni români aparţinând comunităţii româneşti sau unor minorităţi naţionale pentru care actuala lege electorală nu asigură respectarea principiilor egalităţii şi reprezentativităţii. Invocându-se sub acest aspect considerente cuprinse în Decizia nr. 148/2003 a Curţii Constituţionale, se apreciază că reglementarea criticată dă eficienţă principiului egalităţii şi reprezentativităţii, dat fiind faptul că atât minorităţile naţionale care au un anumit procent în anumite circumscripţii electorale, cât şi comunitatea românească minoritară în alte circumscripţii primesc în egală măsură mandate, de drept, în temeiul legii. În plus, circumscripţiile electorale sunt egale ca număr de locuitori, indiferent de numărul mandatelor atribuite suplimentar.

6.Cu privire la pretinsa încălcare a art. 15 din Constituţie, se arată că autorii obiecţiei nu motivează în niciun fel viciile de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul judecătorului-raportor, Legea privind modificarea şi completarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

VIII. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de cei 54 de deputaţi aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal.

IX.

1.Obiectul sesizării, astfel cum a fost formulat, îl constituie Legea pentru modificarea şi completarea art. 48 din Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

2.Examinând actele dosarului, precum şi fişa legislativă a actului contestat, Curtea constată că, în realitate, obiectul sesizării îl constituie Legea privind modificarea şi completarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

X. Criticile formulate de autorii sesizării privesc atât legea în ansamblul său, cât şi, în mod distinct, dispoziţii ale acesteia, respectiv alin. (11^1) şi (11^2), introduse la art. 48 din Legea nr. 35/2008, care au următorul cuprins:

(11^1)În caz de balotaj se va organiza un nou tur de scrutin la două săptămâni de la primul tur. La al doilea tur de scrutin participă numai candidaţii aflaţi în situaţie de balotaj. În al doilea tur de scrutin este declarat ales candidatul care a obţinut numărul cel mai mare de voturi valabil exprimate.

(11^2)Dacă într-un judeţ în care locuitorii aparţinând comunităţii româneşti sau unei minorităţi naţionale depăşesc, conform datelor oficiale finale ale ultimului recensământ al populaţiei 7% din totalul locuitorilor judeţului, niciun candidat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi nu a obţinut mandat conform alin. (11), se acordă un mandat în Camera Deputaţilor candidatului cel mai bine plasat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi. Acest mandat se atribuie peste numărul de mandate ce revin judeţului respectiv.

XI.

1.Se susţine că legea supusă controlului de constituţionalitate încalcă următoarele dispoziţii din Constituţie : art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, art. 2 - Suveranitatea, art. 15 alin. (1) - Universalitatea, art. 16 alin. (1) privind egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului) şi art. 62 - Alegerea Camerelor.

2.Se invocă, în temeiul dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, considerentele care au fundamentat pronunţarea de către Curtea Constituţională a Deciziei nr. 51 din 25 ianuarie 2012 referitoare la obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modifi carea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012. De asemenea, se invocă şi actele internaţionale la care această decizie a Curţii Constituţionale face referire, respectiv: art. 21 alin. (3) din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, art. 25 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice, art. 3 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, precum şi recomandările Comisiei de la Veneţia cuprinse în Raportul explicativ adoptat în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002).

XII. Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că aceasta este întemeiată şi urmează a fi admisă, pentru următoarele considerente:

1.Legea criticată încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 1 alin. (3), potrivit cărora "România este stat de drept [...]", ale art. 2 - Suveranitatea şi ale art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului), întrucât consacră o soluţie legislativă contrară voinţei poporului exprimate la referendumul naţional din data de 22 noiembrie 2009.

1.1.Autorii sesizării susţin că legea ce face obiectul sesizării încalcă dispoziţiile constituţionale ale art. 2 potrivit cărora suveranitatea naţională se exercită prin organele reprezentative ale statului român şi prin referendum, întrucât nu respectă voinţa cetăţenilor români exprimată la referendumul din 22 noiembrie 2009 în sensul trecerii la un Parlament unicameral şi al reducerii numărului de parlamentari la maximum 300 de persoane. În opinia acestora, prin modul de atribuire a mandatelor, legea aduce un plus de parlamentari faţă de numărul în vigoare la data organizării referendumului, ignorând art. 62 alin. (3) din Constituţie, care specifică în mod expres faptul că numărul deputaţilor şi al senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării, care, conform ultimului recensământ, a scăzut în număr considerabil.

1.2.Curtea constată că, la data de 22 octombrie 2009, Preşedintele României, după consultarea Parlamentului, a emis Decretul nr. 1.507/2009 pentru organizarea unui referendum naţional, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 22 octombrie 2009, prin care a chemat poporul român să îşi exprime voinţa cu privire la două probleme de interes naţional: trecerea la un Parlament unicameral şi reducerea numărului de parlamentari la maximum 300 de persoane.

1.3.Până la momentul adoptării legii criticate în prezenta cauză, opţiunea poporului în sensul reducerii numărului de parlamentari nu a format obiectul niciunei reglementări legislative. În ceea ce priveşte reglementarea criticată, aceasta modifică legea electorală, respectiv Legea nr. 35/2008, iar, prin reglementarea tipului de scrutin, poate determina o creştere a numărului de parlamentari, care nu respectă voinţa poporului exprimată la referendum.

1.4.Or, referendumul, indiferent de caracterul său - decizional sau consultativ - cum este cazul referendumului naţional din anul 2009, reprezintă o modalitate de exercitare a suveranităţii naţionale.

1.5.Art. 2 din Constituţie prevede în acest sens că "Suveranitatea naţională aparţine poporului român, care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum." Cu privire la acest text din Legea fundamentală, Curtea Constituţională a statuat, de exemplu prin Decizia nr. 419 din 26 martie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 274 din 28 aprilie 2009, că "exprimă voinţa constituantului român, potrivit căreia, în cadrul democraţiei reprezentative, suveranitatea naţională aparţine într-adevăr poporului român, însă aceasta nu poate fi exercitată într-un mod direct, nemijlocit, la nivel individual, forma de exercitare fiind cea indirectă, mijlocită, prin procedeul alegerii organelor reprezentative. Modalitatea de constituire a acestora din urmă reprezintă expresia suveranităţii naţionale, manifestată prin exprimarea voinţei cetăţenilor în cadrul alegerilor libere, periodice şi corecte, precum şi prin referendum".

1.6.Întrucât pot exista situaţii în care problematica asupra căreia poporul este chemat să îşi exprime voinţa să afecteze interesele reprezentanţilor aleşi (cum este cazul reducerii numărului de parlamentari sau al reducerii indemnizaţiilor parlamentarilor), Comisia de la Veneţia, în documentul intitulat Linii directoare pentru organizarea referendumului, adoptat la cea de-a 68-a sesiune plenară (13-14 octombrie 2007), a reţinut că efectele referendumului trebuie să fie expres prevăzute în Constituţie sau prin lege, fie că referendumul este consultativ, fie că este decizional. Totodată, este preferabil ca un referendum asupra chestiunilor de principiu sau a altor propuneri formulate generic să aibă caracter consultativ. Dacă însă are caracter decizional, trebuie să existe norme care să prevadă în mod expres procedura ulterioară.

1.7.Faptul că, în cazul referendumului consultativ, nu este stabilită o astfel de procedură ulterioară nu se traduce într-o lipsă a efectelor acestui referendum. Nici nu ar fi admisibil într-un stat de drept ca voinţa populară, exprimată cu o largă majoritate (în cazul de faţă, 83,31% dintre voturile valabil exprimate), să fie ignorată de reprezentanţii aleşi ai poporului.

1.8.În acelaşi sens, într-o cauză în care a avut a se pronunţa cu privire la efectele referendumului consultativ, Curtea Supremă a Canadei a statuat că "ordinea constituţională canadiană existentă nu poate rămâne indiferentă în faţa expresiei clare a unei majorităţi clare a cetăţenilor din Quebec [...]" exprimată cu prilejul unui asemenea referendum. (Renvoi relatif a la secession du Quebec, 1998, R.C.S. 217, paragraful 92).

1.9.Tot astfel, practica statelor democratice relevă faptul că reprezentanţii poporului sunt în mod substanţial legaţi de rezultatele consultărilor populare. Astfel, de exemplu, în Norvegia, un referendum consultativ a condus, în anul 1972, la respingerea aderării la Comunităţile Europene, în contextul în care majoritatea membrilor Parlamentului erau în favoarea aderării. Tot astfel, în Danemarca, un referendum consultativ a permis ca Actului Unic European, iniţial respins de Parlamentul danez, să fie ratificat. Aşadar, chiar dacă, teoretic, reprezentanţii aleşi ai poporului sunt liberi să decidă distinct de voinţa populară, în practică se supun acestei voinţe.

1.10.Din această perspectivă, ceea ce distinge un referendum consultativ de unul decizional nu este, în principal, chestiunea privitoare la respectarea sau nu a voinţei populare - această voinţă nu poate fi ignorată de aleşii poporului, întrucât este o expresie a suveranităţii naţionale -, ci caracterul efectului referendumului (direct sau indirect). Spre deosebire de referendumul decizional, referendumul consultativ produce un efect indirect, în sensul că necesită intervenţia altor organe, de cele mai multe ori a celor legislative, pentru a pune în operă voinţa exprimată de corpul electoral.

1.11.Această interpretare se întemeiază şi pe principiul loialităţii constituţionale, desprins şi interpretat prin coroborarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 - Statul român, art. 2 - Suveranitatea şi art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului), principiu care, în această materie, impune ca autorităţile cu competenţe decizionale în domeniile vizate de problematica supusă referendumului (în cazul de faţă Parlamentul) să ia în considerare, să analizeze şi să identifice modalităţi de punere în practică a voinţei exprimate de popor. O altă viziune asupra efectelor referendumului consultativ l-ar reduce pe acesta la un exerciţiu pur formal, un simplu sondaj de opinie.

1.12.Pentru aceste considerente, Curtea constată că reglementarea unor prevederi prin care se tinde la o soluţie legislativă care nu respectă voinţa exprimată de popor la referendumul consultativ menţionat este în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 1, 2 şi 61.

2.Legea criticată încalcă principiul securităţii juridice, consacrat implicit de art. 1 alin. (5) din Constituţie, întrucât modifică legislaţia electorală în anul în care au loc alegeri, iar această modificare are consecinţe negative asupra bunei desfăşurări a procesului electoral şi a exercitării dreptului la vot.

2.1.Autorii sesizării susţin că modificările aduse prin legea contestată sunt de natură să perturbe stabilitatea dreptului electoral, încălcând o serie de dispoziţii constituţionale şi din documente internaţionale, recomandările Comisiei de la Veneţia cuprinse în Raportul explicativ adoptat în cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), reţinute prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 51/2012, potrivit cărora trebuie evitată modificarea frecventă a sistemelor de scrutin sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri, precum şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în materie.

2.2.Curtea constată că Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali a fost adoptată de Camera Deputaţilor în calitate de Cameră decizională în data de 4 martie 2008, fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 196 din 13 martie 2008.

2.3.La două luni de la adoptare, legea a fost modificată substanţial prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 409 din 30 mai 2008, iar, la 5 luni de la adoptare, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 630 din 29 august 2008.

2.4.În anul 2009, Legea nr. 35/2008 a fost modificată prin legile de aprobare a celor două ordonanţe de urgenţă a Guvernului menţionate ( Legea nr. 50/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 26 martie 2009, şi Legea nr. 323/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 21 octombrie 2009), iar în anul 2012 a fost modificată prin Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012.

2.5.Curtea Constituţională s-a pronunţat prin mai multe decizii cu privire la dispoziţii ale Legii nr. 35/2008. De referinţă sub aspectul criticilor de neconstituţionalitate formulate, în sensul că este invocată ca temei al acestora, este jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale începând cu anul 2010, orientată către evidenţierea unor obligaţii ale legiuitorului în această materie, determinate de constatarea numeroaselor modificări ale legislaţiei electorale şi a deficienţelor sistemului electoral sesizate cu prilejul alegerilor parlamentare din anul 2008 şi a celor prezidenţiale din 2009. În această jurisprudenţă, Curtea Constituţională a subliniat necesitatea reexaminării întregii legislaţii electorale, evidenţiind aspectele care trebuie supuse reexaminării şi principiile pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere în acest sens şi, totodată, a subliniat necesitatea stabilităţii legii în materie electorală, expresie a principiului securităţii juridice.

2.6.Astfel, prin Decizia nr. 61 din 14 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 76 din 3 februarie 2010, Curtea a reţinut următoarele: "În activitatea sa Curtea Constituţională a soluţionat mai multe cauze privind constituţionalitatea unor dispoziţii ale Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, constatând că actuala reglementare a sistemului electoral românesc prezintă o serie de imperfecţiuni şi, ca atare, se impune o reconsiderare a acesteia din perspectiva alegerilor parlamentare din anul 2012, care să asigure, sub toate aspectele, organizarea şi desfăşurarea unor alegeri democratice în România. În această privinţă, Curtea consideră că trebuie, în primul rând, să se pornească de la realităţile economice, politice şi sociale ale ţării, de la rolul partidelor politice în procesul electoral, de la necesitatea raţionalizării Parlamentului şi, în final, să fie reglementat un tip de scrutin corespunzător concluziilor desprinse şi care să aibă corespondent în tipurile de scrutin care se regăsesc în majoritatea statelor europene."

2.7.Curtea a reţinut, totodată, că " Legea nr. 35/2008, cu modificările şi completările ulterioare, reglementează un mecanism electoral care nu are nicio legătură cu elementele de conţinut ale tipului de scrutin majoritar uninominal, organizat cu un singur tur şi care este practicat în alte state. Este de reţinut că niciun sistem electoral în care este reglementat un tip de scrutin majoritar uninominal cu un singur tur de scrutin nu prevede vreun prag electoral, în timp ce Legea nr. 35/2008 prevede două tipuri de praguri electorale alternative. Rezultatele alegerilor parlamentare din noiembrie 2008 au arătat că mecanismul utilizat pentru atribuirea mandatelor a avut drept consecinţă rezultate neconforme celor specifice unui tip de scrutin majoritar uninominal, rezultate determinate de calculele matematice reglementate de regulile procedurii electorale ale scrutinului uninominal prevăzut de Legea nr. 35/2008. Aşa se face că desemnarea unor parlamentari s-a realizat pe baza unor calcule, fără ca o asemenea desemnare să rezulte din alegeri, în urma exprimării prin vot a opţiunilor politice".

2.8.Prin Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 28 mai 2010, Curtea a admis excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 48 alin. (17) din Legea nr. 35/2008, întrucât îndepărta de la procesul electoral, în cazul alegerilor parţiale, candidatura ca independent a unei persoane, încălcând astfel prevederile art. 37 din Constituţie - "Dreptul de a fi ales".

2.9.Prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a admis obiecţia de neconstituţionalitate a Legii privind organizarea şi desfăşurarea alegerilor pentru autorităţile administraţiei publice locale şi a alegerilor pentru Camera Deputaţilor şi Senat din anul 2012, precum şi pentru modificarea şi completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

2.10.Cu acel prilej, Curtea a reţinut în mod critic frecventele modificări ale legislaţiei electorale, observând că " Legea nr. 35/2008 fost modificată, la două luni de la adoptarea de către Parlament prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 66/2008, [...], şi la 5 luni de la adoptare prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 97/2008, [...]. Prin aceasta din urmă ordonanţă au fost aduse 92 de modificări şi completări legii, în condiţiile în care legea adoptată iniţial de Parlament cu respectarea art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie cuprindea 76 de articole şi o anexă referitoare la circumscripţiile electorale".

2.11.Totodată, statuând că "dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigenţe, între care şi aceea a stabilităţii normelor juridice în domeniul electoral", respectiv că "stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securităţii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constituţie ", şi observând că modificarea legislativă intempestivă "poate fi de natură să creeze dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou- instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune", respectiv că "această reglementare este de natură să determine dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept", Curtea a constatat neconstituţionalitatea legii criticate. Considerentele deciziei au avut în vedere şi Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de către Comisia de la Veneţia, act în care se arată faptul că stabilitatea dreptului este un element important al credibilităţii procesului electoral, iar modificarea frecventă a normelor şi caracterul lor complex pot dezorienta alegătorul, respectiv că ceea ce trebuie evitat nu este atât modificarea sistemelor de scrutin, ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (mai puţin de un an) înainte de alegeri.

2.12.Referindu-se la considerentele Deciziei nr. 61/2010, Curtea a arătat din nou că "actuala reglementare a sistemului electoral românesc prezintă o serie de imperfecţiuni, [...], şi, ca atare, se impune o reconsiderare a acesteia din perspectiva alegerilor parlamentare din anul 2012, care să asigure sub toate aspectele organizarea şi desfăşurarea unor alegeri democratice în România", subliniind "necesitatea ca întreaga legislaţie electorală referitoare la alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, a Preşedintelui României, alegerile pentru Parlamentul European, precum şi la alegerea autorităţilor administraţiei publice locale să fie reexaminată, urmând a fi concentrată într-un cod electoral, ale cărui dispoziţii comune şi speciale să asigure, în concordanţă cu principiile constituţionale, organizarea unui scrutin democratic, corect şi transparent".

2.13.Astfel cum a reţinut şi Curtea Constituţională în jurisprudenţa invocată, Codul bunelor practici în materie electorală - Linii directoare şi raport explicativ, adoptat de Comisia Europeană pentru Democraţie prin Drept în cadrul celei de-a 52-a Sesiuni Plenare (Veneţia, 18-19 octombrie 2002), accentuează stabilitatea unor reguli ale dreptului electoral, "în special cele care reglementează sistemul electoral propriu-zis, componenţa comisiilor electorale şi constituirea teritorială a circumscripţiilor". În acelaşi document se mai statuează că "ar fi necesar a se evita, nu atât modificarea sistemelor de scrutin - ele pot fi întotdeauna îmbunătăţite - ci modificarea lor frecventă sau cu puţin timp (cel puţin un an) înainte de alegeri. Chiar în absenţa unei intenţii de manipulare, modificările vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic".

2.14.Subliniind aceleaşi principii, Raportul asupra calendarului şi inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice cu ocazia celei de-a 34-a Reuniuni (Veneţia, 14 octombrie 2010) reţine, totodată, că "orice reformă care vizează legislaţia electorală care urmează să se aplice unor alegeri trebuie să aibă loc suficient de devreme pentru a putea fi cu adevărat aplicabilă". Cu toate acestea, în anumite situaţii, "pot fi acceptate excepţii de la regula de un an, de exemplu, dacă este necesar să fie remediate pe cale legislativă probleme neprevăzute, sau pentru a rectifica legislaţia electorală, acolo unde aceasta ar aduce atingere drepturilor recunoscute la nivel internaţional".

2.15.Cu privire la forţa juridică a dispoziţiilor Codului bunelor practici în materie electorală, elaborat de Comisia de la Veneţia, invocat de autorii sesizării, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 61/2010, că "într-adevăr acest act nu are un caracter obligatoriu, însă recomandările sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizează ca aparţinând acestui tip de regim - îşi pot manifesta opţiunea liberă în materie electorală, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, şi a dreptului de a fi ales şi de a alege, în special".

2.16.De altfel, Codul bunelor practici în materie electorală este reţinut ca document internaţional relevant şi în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului (de exemplu, Hotărârea pronunţată în Cauza Petkov şi alţii împotriva Bulgariei din 11 iunie 2009 sau Hotărârea pronunţată în Cauza Grosaru împotriva României din 2 martie 2010).

2.17.Autorii sesizării invocă şi jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului prin care s-a statuat cu privire la cerinţele accesibilităţii şi previzibilităţii legii, respectiv reperele pe care legiuitorul trebuie să le aibă în vedere pentru asigurarea acestor exigenţe (hotărârile pronunţate în cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Amman împotriva Elveţiei, 2005).

2.18.Jurisprudenţa şi documentele examinate relevă instabilitatea legislaţiei româneşti în materie electorală, în contradicţie cu principiile statului de drept, existenţa unor deficienţe ale sistemului electoral actual, necesitatea modificării legislaţiei electorale şi faptul că aceasta trebuie să aibă o solidă fundamentare, respectiv să se concretizeze într-un act complex - un cod electoral, precum şi faptul că modificarea trebuie să respecte principiul securităţii juridice, respectiv să nu intervină (cu unele excepţii admisibile) cu mai puţin de un an înainte de alegeri.

2.19.Examinând legea criticată, Curtea constată că aceasta modifică, în principal, tipul de scrutin stabilit de reglementarea electorală actuală în materie, în încercarea de a corecta unele dintre deficienţele acesteia. Astfel, potrivit expunerii de motive care însoţeşte proiectul de lege, modificările aduse Legii nr. 35/2008 "vizează eliminarea elementelor discriminatorii, prin reglementarea atribuirii mandatului de parlamentar candidaţilor care au obţinut numărul cel mai mare de voturi valabil exprimate în colegiul uninominal în care au candidat [...]."

2.20.Demersul legiuitorului nu este însă fundamentat în sensul reţinut de Curte în jurisprudenţa sa (în raport cu realităţile economice, politice şi sociale ale ţării, rolul partidelor politice în procesul electoral, necesitatea raţionalizării Parlamentului), aspect criticat de autorii sesizării cu referire la dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

2.21.Curtea constată în acest sens că dispoziţiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative. Potrivit alin. (1) al art. 6 din Legea nr. 24/2000, soluţiile pe care proiectul de act normativ le cuprinde "[...] trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte, precum şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului", iar, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, "pentru fundamentarea noii reglementări se va porni de la dezideratele sociale prezente şi de perspectivă, precum şi de la insuficienţele legislaţiei în vigoare".

2.22.Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină, pentru motivele arătate, încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5), potrivit cărora, "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie", precum şi ale art. 147 alin. (4) potrivit cărora deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii.

2.23.Se constată, totodată, că modificarea Legii nr. 35/2008 - în esenţa acesteia, câtă vreme modificarea priveşte tipul de scrutin reglementat de actuala legislaţie - intervine cu aproximativ 6 luni înaintea alegerilor, ceea ce, astfel cum susţin şi autorii sesizării în motivarea acesteia, încalcă principiile statuate de Curtea Constituţională în aplicarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, interpretat în concordanţă cu dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale şi cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, cu raportare şi la Codul bunelor practici în materie electorală adoptat de Comisia de la Veneţia.

2.24.Curtea constată că şi legislaţia electorală actuală a fost modificată cu mai puţin de un an înainte de alegeri. Spre deosebire însă de situaţiile în care a avut a examina prevederi ale acestei legislaţii, situaţii când nu a fost sesizată cu critici în acest sens, în prezenta cauză Curtea a fost sesizată şi trebuie să se pronunţe cu privire la modificarea intempestivă a legislaţiei electorale din perspectiva consecinţelor pe care aceasta le produce - la fel ca în precedentul soluţionat prin Decizia nr. 51/2012 -, precum şi cu privire la nerespectarea dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, care consacră caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

2.25.Pentru a răspunde acestor critici, Curtea trebuie să aibă în vedere evoluţia legislaţiei electorale şi a problemelor de constituţionalitate pe care aceasta le-a ridicat de-a lungul timpului, reflectate în jurisprudenţa sa în materie, jurisprudenţă care a încorporat, în raport cu această evoluţie, prin receptarea jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, o serie de principii statuate în documente internaţionale de referinţă.

2.26.Astfel, de-a lungul timpului, instabilitatea legislativă în materie electorală, determinată de modificarea acestei legislaţii, cu precădere, în anii electorali, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridică, ci şi o cauză a deficienţelor acestei legislaţii, constatate cu prilejul aplicării sale. De aceea, Curtea a constatat şi a subliniat în repetate rânduri necesitatea fundamentării actului de legiferare, precum şi a realizării unui demers legislativ complex în materie electorală - a unei reexaminări "de ansamblu" a Legii nr. 35/2008. Ceea ce a sancţionat Curtea prin Decizia nr. 51/2012, invocată de autorii sesizării, nu a fost doar modificarea legislaţiei electorale într-un an în care au loc alegeri. Reţinând încălcarea, prin legea criticată, a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie, Curtea a analizat consecinţele acestei modificări: "dificultăţi suplimentare autorităţilor însărcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptării la procedura nou instituită şi operaţiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune", "dificultăţi în exercitarea dreptului de vot, dificultăţi care pot avea ca efect, în cele din urmă, restrângerea exerciţiului acestui drept".

2.27.Sunt astfel încălcate dispoziţiile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5), precum şi ale art. 2.

3.Punctul 16 din legea ce face obiectul sesizării, respectiv alin. (11^2) introdus la art. 48 din Legea nr. 35/2008, încalcă prevederile constituţionale ale art. 2 - Suveranitatea, art. 4 - Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 61 alin. (1) teza întâi potrivit căruia "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român [...]" şi art. 62 alin. (1) potrivit căruia "Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale".

3.1.În opinia autorilor sesizării, alin. (11^2) al art. 48 din Legea nr. 35/2008 încalcă principiul egalităţii în drepturi, al reprezentativităţii şi echilibrului politic, legea, în ansamblul ei, afectând ideea reprezentativităţii prevăzute de Legea fundamentală.

3.2.Faţă de aceste susţineri, Curtea constată, mai întâi, că pun în discuţie modul de atribuire a mandatelor de deputaţi şi senatori, aşadar tipul de scrutin reglementat de lege. În principiu, opţiunea pentru un anume tip de scrutin aparţine legiuitorului, soluţie care rezultă din dispoziţiile art. 62 din Constituţie care obligă la alegerea prin vot a Parlamentului, lăsând legiuitorului posibilitatea de a stabili prin lege tipul sistemului electoral, precum şi modalităţile concrete de organizare şi desfăşurare a scrutinului.

3.3.În acelaşi sens sunt şi dispoziţiile art. 3 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturiloromului şi a libertăţilor fundamentale. Cu privire la aceste dispoziţii, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că stabilesc obligaţia statelor contractante de a derula alegeri "libere", "la intervale rezonabile", "prin scrutin secret", "în condiţii care să asigure libera exprimare a voinţei poporului", fără a impune introducerea unui sistem determinat de vot, cum ar fi votul proporţional sau cel majoritar, cu unul sau două tururi de scrutin (Hotărârea pronunţată în Cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, din 2 martie 1987, paragraful 54).

3.4.Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut, de asemenea, că există numeroase moduri de a organiza şi de a face să funcţioneze sistemele electorale, după cum se constată existenţa unei multitudini de diferenţe între statele contractante în această materie, datorate evoluţiei lor istorice, diversităţii culturale şi de gândire politică, astfel că fiecare stat va "încorpora" aceste elemente în propria viziune despre democraţie (Hotărârea pronunţată în Cauza Hirst împotriva Regatului Unit, din 6 octombrie 2005, paragraful 61).

3.5.Aceeaşi Curte a mai statuat că, pentru a răspunde scopurilor art. 3, orice sistem electoral are a fi apreciat în funcţie de evoluţia politică a unui stat, încât detalii inacceptabile în cadrul unui sistem determinat pot să apară ca justificate în altul, cerinţa esenţială rămânând aceea ca sistemul adoptat să îndeplinească, în esenţă, condiţiile asigurării liberei exprimări a voinţei poporului în alegerea corpului legislativ (Hotărârea pronunţată în Cauza Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, din 2 martie 1987, paragraful 54). Astfel, niciuna dintre condiţiile impuse, dacă este cazul, nu trebuie să împiedice libera exprimare a poporului cu privire la alegerea corpului legislativ - cu alte cuvinte, ele trebuie să reflecte sau să nu contracareze preocuparea de a menţine integritatea şi eficienţa unei proceduri electorale ce urmăreşte să determine voinţa poporului prin intermediul sufragiului universal (Hotărârea pronunţată în Cauza Yumak şi Sadak împotriva Turciei, din 8 iulie 2008, paragraful 109). Această alegere, dictată de considerente de ordin istoric şi politic care îi sunt proprii, ţine în principiu de domeniul de competenţă exclusivă a statului (Hotărârea pronunţată în Cauza Podkolzina împotriva Letoniei, din 9 aprilie 2002, paragraful 34).

3.6.Indiferent de sistemul electoral sau tipul de scrutin pentru care optează legiuitorul, Curtea Constituţională este competentă să se pronunţe dacă sunt respectate, în reglementarea acestora, principiile şi dispoziţiile Constituţiei.

3.7.Curtea constată în acest sens că, dacă alin. (11) al art. 48 din Legea nr. 35/2008, astfel cum a fost modificată, prevede un scrutin majoritar uninominal, potrivit căruia mandatele de deputaţi şi senatori se atribuie candidaţilor care au obţinut cel mai mare număr de voturi în cadrul colegiilor uninominale, alin. (11^2) al aceluiaşi articol, introdus ca urmare a admiterii unui amendament formulat la Camera Deputaţilor, prevede reguli suplimentare de atribuire a mandatelor de deputat.

3.8.Astfel, în plus faţă de mandatele rezultate din alegerea prin scrutin majoritar uninominal, la nivelul fiecărui judeţ "în care locuitorii aparţinând comunităţii româneşti sau unei minorităţi naţionale depăşesc, conform datelor oficiale finale ale ultimului recensământ al populaţiei, 7% din totalul locuitorilor judeţului", "se acordă un mandat în Camera Deputaţilor candidatului cel mai bine plasat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi" în cazul în care "niciun candidat al competitorilor electorali aparţinând acelei comunităţi nu a obţinut mandat conform alin. (11)".

3.9.Aşadar, la numărul de mandate stabilite pe baza normei de reprezentare reglementate de art. 5 din Legea nr. 35/2008, se va adăuga un număr de mandate variabil în funcţie de două criterii: ponderea unei minorităţi naţionale, respectiv comunităţi româneşti în populaţia unui judeţ şi opţiunea alegătorilor din judeţul respectiv (care îl poate plasa ori nu pe unul sau mai mulţi reprezentanţi ai minorităţii/comunităţii printre cei aleşi pe baza scrutinului uninominal). Astfel, în afara mandatelor de deputaţi şi senatori ce rezultă direct din scrutin, poate exista un număr de mandate de deputaţi rezultate indirect din scrutin, altele decât cele la care se referă dispoziţiile art. 62 alin. (2) teza a doua din Constituţie (a cărei aplicare este realizată în legea electorală de un alt text - art. 9 din Legea nr. 35/2008 ).

3.10.Această reglementare este neconstituţională prin:

a)lipsa de legitimitate şi reprezentativitate a unui mandat astfel stabilit şi obţinut;

b)incompatibilitatea cu dispoziţiile art. 62 alin. (2) teza întâi din Constituţie, potrivit cărora "organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale";

c)incompatibilitatea cu dispoziţiile constituţionale a conceptului de "comunitate românească" cu referire la populaţia unui judeţ al României.

3.11.Astfel, mandatele atribuite în conformitate cu regula stabilită de alin. (11^2) al art. 48 din Legea nr. 35/2008 rezultă indirect din scrutin, iar numărul voturilor pe care îl obţin persoanele cărora li se atribuie aceste mandate, în raport cu numărul voturilor competitorilor electorali care obţin mandate prin scrutin majoritar uninominal la nivel de colegiu, respectiv circumscripţie electorală, determină o reprezentare incorectă şi inegală a voturilor cetăţenilor în Parlamentul României, în contradicţie cu prevederile constituţionale ale art. 2 - Suveranitatea, art. 61 alin. (1) referitor la rolul Parlamentului şi art. 62 alin. (1) potrivit căruia "Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale".

3.12.Acest număr de mandate nu se stabileşte în funcţie de principiul reprezentativităţii, ci în raport cu ponderea minorităţilor naţionale sau a comunităţii româneşti în cadrul circumscripţiei electorale, care poate sau nu depăşi pragul minim de 7% stabilit în mod aleatoriu de către legiuitor. Se observă că stabilirea acestui prag nu are niciun temei constituţional sau legal. De altfel, reglementarea sa nu este motivată nici în Raportul întocmit de Comisia juridică de disciplină şi imunităţi din Camera Deputaţilor, acolo unde amendamentul a fost introdus.

3.13.Curtea Constituţională a reţinut în jurisprudenţa sa ( Decizia nr. 53 din 12 februarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 18 martie 2004 ) că în România "însăşi Constituţia conferă un regim special organizaţiilor aparţinând minorităţilor naţionale, care să le permită acestora reprezentarea politică în cadrul autorităţii legiuitoare". Acest regim special este reglementat prin dispoziţiile art. 62 alin. (2).

3.14.Textul de lege criticat este în contradicţie cu dispoziţiile art. 62 alin. (2) din Constituţie, întrucât, în temeiul său, organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament pot dobândi mai multe locuri de deputat, în funcţie de numărul circumscripţiilor electorale aflate în ipoteza reglementată de textul de lege. Or, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţie, aceste organizaţii aflate în ipoteza prevăzută de norma constituţională (aceeaşi cu a textului legal criticat) "au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale". "Condiţiile legii electorale" la care face trimitere dispoziţia citată se referă la reglementarea modului de atribuire a acestui loc şi nu poate fi interpretat în sensul că, prin legea electorală, organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament ar putea dobândi un număr mai mare de locuri de deputat într-un alt mod decât prin vot "universal, egal, direct, secret şi liber exprimat".

3.15.O reprezentare diferită în Parlament în raport cu structura etnică a circumscripţiilor electorale (judeţele ţării) - în sensul că la un număr identic sau apropiat de alegători, cărora, potrivit normei de reprezentare, le revine un număr identic de mandate de parlamentari, va exista, în realitate, un număr diferit de mandate rezultate în mod diferit - direct sau indirect din scrutin - corespunzător structurii etnice a judeţelor în cauză, contravine principiilor constituţionale enunţate şi, totodată, încalcă prevederile art. 4 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora "statul are ca fundament unitatea poporului român [...]".

3.16.Curtea constată, totodată, că dispoziţiile alin. (11^2) al art. 48 din Legea nr. 35/2008 determină o dublă reglementare a situaţiei minorităţilor naţionale care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, câtă vreme Legea nr. 35/2008 stabileşte, în art. 9 alin. (1), că "(1) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale definite potrivit art. 2 pct. 29, legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel puţin un mandat de deputat sau de senator au dreptul, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţia României, republicată, la un mandat de deputat, dacă au obţinut, pe întreaga ţară, un număr de voturi egal cu cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat".

3.17.Mai mult, textul criticat extinde excepţia prevăzută de Constituţie pentru cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale (definită de Legea nr. 35/2008, în art. 2 pct. 29, ca fiind "acea etnie care este reprezentată în Consiliul Minorităţilor Naţionale") şi în ceea ce priveşte persoanele de etnie română, pe care, printr-o sintagmă fără niciun suport constituţional, respectiv aceea de "comunitate românească", le asimilează, sub acest aspect, minorităţilor naţionale.

3.18.Or, sintagma "poporul român" pe care legiuitorul constituant o foloseşte atunci când, în art. 2 alin. (1) stabileşte că "suveranitatea naţională aparţine poporului român", implică în mod necesar unitatea şi unicitatea poporului, fiind incompatibilă cu identificarea, în cadrul poporului român şi pe teritoriul României, a unor structuri bazate pe apartenenţa la etnia română - "comunităţi româneşti", ai căror membri să beneficieze, în virtutea unui statut asimilat minorităţilor naţionale, de drepturi conferite cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale în considerarea acestei apartenenţe. O astfel de reglementare încalcă şi dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări".

3.19.În ceea ce priveşte reglementările internaţionale, Convenţia-cadru pentru protecţia minorităţilor naţionale, ratificată prin Legea nr. 33/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 4 mai 1995, prevede în preambul "protecţia efectivă a minorităţilor naţionale şi a drepturilor persoanelor aparţinând acestora, în cadrul statului de drept, cu respectarea integrităţii teritoriale şi a suveranităţii naţionale".

3.20.Art. 2 din convenţia menţionată stabileşte în acest sens obligaţia părţilor semnatare de a adopta, "dacă este cazul, măsuri adecvate pentru a promova, în toate domeniile vieţii economice, sociale, politice şi culturale, egalitatea deplină şi efectivă între persoanele aparţinând unei minorităţi naţionale şi cele aparţinând majorităţii. Ele vor ţine seama în mod corespunzător, în această privinţă, de condiţiile specifice în care se află persoanele aparţinând minorităţilor naţionale".

3.21.Referitor la raporturile majoritate - minoritate, Convenţia statuează că "În exercitarea drepturilor şi libertăţilor decurgând din principiile înscrise în prezenta convenţie-cadru, orice persoană aparţinând unei minorităţi naţionale va respecta legislaţia naţională şi drepturile celorlalţi, în special ale persoanelor aparţinând majorităţii sau altor minorităţi naţionale".

3.22.Unul dintre documentele internaţionale care tratează problema reprezentării minorităţilor naţionale, receptat în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi evocat chiar în contextul examinării unei cauze împotriva României (Hotărârea pronunţată în Cauza Grosaru împotriva României, 2010) îl constituie Recomandările de la Lund cu privire la participarea efectivă a minorităţilor naţionale la viaţa publică.

XIII. În final, Curtea reţine că, întrucât calitatea reprezentării politice depinde într-o mare măsură de aspecte tehnice precum sistemul electoral, opţiunea pentru un anume astfel de sistem trebuie să reflecte realităţile şi situaţia specifică a statului, schimbarea tipului de scrutin presupunând nu doar o modificare a modului de atribuire a mandatelor de deputaţi şi senatori, ci o nouă concepţie cu privire la întregul sistem electoral.

XIV. Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că legea criticată încalcă, în ansamblul său, dispoziţiile Constituţiei cuprinse în art. 1 - Statul român, art. 2 - Suveranitatea, art. 4 - Unitatea poporului şi egalitatea între cetăţeni, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 61 - Rolul şi structura (Parlamentului), art. 62 - Alegerea Camerelor şi art. 147 alin. (4) privind caracterul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale.

În final, Curtea constată că, potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie 1995, "puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină aceasta". În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţia României, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că Legea privind modificarea şi completarea Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru modificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali este neconstituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 27 iunie 2012 şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Pentru

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta,

semnează

Magistrat-asistent-şef,

Doina Suliman