Decizie nr. 1.629 din 3 decembrie 2009

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Carmen-Cătălina Gliga - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, excepţie ridicată de Laurenţiu Achimescu în Dosarul nr. 551/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public.

Acesta susţine, în principal, respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate, deoarece Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, criticată, este în prezent abrogată expres prin art. art. XIV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Totodată, chiar şi în condiţiile în care Curtea Constituţională se va pronunţa asupra dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 pe motivul că aceasta preia, în cuprinsul său, conţinutul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, reprezentantul Ministerului Public consideră că şi o excepţie cu un asemenea obiect este, de asemenea, inadmisibilă, deoarece Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 nu a fost încă supusă dezbaterii Parlamentului pentru aprobare prin lege, un astfel de impediment fiind apreciat, în conformitate cu cele reţinute de Curte prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, de natură să împiedice examinarea constituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă. În subsidiar, în eventualitatea în care Curtea va trece la examinarea dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, consideră că excepţia de neconstituţionalitate trebuie admisă, pe aceleaşi considerente pentru care Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 1.257/2009, a constatat neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 3 iunie 2009, pronunţată în Dosarul nr. 551/46/2009, Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.

Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Laurenţiu Achimescu într-o cauză având ca obiect anularea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi a unui ordin prin care autorul excepţiei a fost eliberat din funcţie.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată, mai întâi, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 reglementează, de principiu, aceeaşi soluţie legislativă cuprinsă în Legea de modificare a Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, lege asupra căreia Curtea Constituţională a exercitat controlul de constituţionalitate înainte de promulgare. Guvernul a adoptat ordonanţa de urgenţă criticată înainte de pronunţarea acestei decizii, lipsind-o astfel de orice fel de efect juridic şi încălcând "o mulţime de prevederi constituţionale, începând cu art. 1 alin. (4)", care instituie principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, dar şi art. 61 alin. (1) din Legea fundamentală, referitor la Parlament ca unică autoritate legiuitoare a ţării.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 nu este, practic, motivată sub aspectul urgenţei şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale care a determinat adoptarea sa în regim de urgenţă, ceea ce contravine prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie. Adevăratul motiv ce a stat la baza adoptării acestui act normativ a fost, în opinia autorului excepţiei, "contracararea posibilelor efecte ale exercitării unui drept constituţional de către un număr de parlamentari împotriva unei legi deja adoptată de Parlament."

În ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, se arată că aceeaşi ordonanţă de urgenţă afectează drepturile prevăzute de Constituţie, şi anume dreptul la muncă, drept complex reglementat de Constituţia României, şi Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale şi care cuprinde dreptul la protecţia socială a muncii şi dreptul la un nivel de trai decent. Mai mult decât atât, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului statuează că noţiunea de "bun" înglobează orice interes al unei persoane de drept privat ce are o valoare economică, astfel că dreptul la salariu poate fi asimilat unui drept de proprietate, iar afectarea primului echivalează, sub acest aspect, cu o expropriere, fapt ce contravine art. 44 alin. (3) din Constituţie.

Curtea de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal se pronunţă numai în sensul admisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate, nu şi asupra temeiniciei acesteia.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate ridicată.

Guvernul, în punctul său de vedere, consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, susţine, în esenţă, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 a fost adoptată cu respectarea prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, astfel cum rezultă din Nota de fundamentare şi preambulul acesteia, şi nici nu afectează, prin conţinutul său, exercitarea dreptului la muncă sau dreptul la un nivel de trai decent.

Avocatul Poporului, în punctul său de vedere, apreciază că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 sunt constituţionale. Aceasta cuprinde în preambulul său motivarea urgenţei şi a situaţiei extraordinare, iar dispoziţiile sale nu conţin norme contrare art. 115 alin. (6), art. 44, art. 47 alin. (1) şi (2), art. 54 alin. (2) sau art. 16 alin. (3) din Constituţie.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare şi motivării autorului excepţiei, "Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice", publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009. La o dată ulterioară sesizării Curţii Constituţionale cu prezenta excepţie, actul normativ criticat a fost abrogat expres prin art. XIV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009.

Faţă de această situaţie, Curtea observă că, prin Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. III din 31 octombrie 1995 privind judecarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale modificate ulterior invocării excepţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 259 din 9 noiembrie 1995, aceasta a decis: "În cazul în care, după invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate în faţa instanţelor judecătoreşti, prevederea legală supusă controlului a fost modificată, Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii prevederii legale, în noua sa redactare, numai dacă soluţia legislativă din legea sau ordonanţa modificată este, în principiu, aceeaşi cu cea dinaintea modificării." Aceeaşi soluţie se impune, cu atât mai mult, nu doar în cazul modificării ulterioare a dispoziţiilor legale criticate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate şi preluate, într-o nouă redactare, dar cu aceeaşi soluţie juridică de principiu, de un alt act normativ, ci şi în situaţia în care textul legal criticat a fost, ulterior invocării excepţiei, abrogat expres şi preluat în integralitatea sa fără modificări de esenţă în cuprinsul actului normativ abrogator. O soluţie contrară ar echivala cu sancţionarea autorului unei excepţii de neconstituţionalitate pentru abrogarea, ulterior invocării excepţiei, a textului legal criticat şi îngrădirea sau îngreunarea, în acest mod, a accesului liber la justiţie, independent de un act propriu de voinţă. Mai mult, uzitarea unui formalism excesiv este nejustificată în condiţiile în care soluţia legislativă criticată este în continuare în vigoare, singura diferenţă fiind una de formă, în sensul raportării obiectului excepţiei la un alt act normativ, care îl înlocuieşte pe cel abrogat.

Văzând cuprinsul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, Curtea constată că acestea preiau în integralitate şi cu modificări nesemnificative conţinutul dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, criticate, în prezent abrogată.

În concluzie, Curtea Constituţională, urmează să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, care reglementează, în prezent, aceleaşi soluţii juridice cuprinse în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, iniţial criticată.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că "Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice" încalcă, în ordinea invocării lor, următoarele texte din Constituţie: art. 115 alin. (4) şi (6) privind condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă, art. 61 alin. (1) potrivit căruia "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării", art. 41 - Munca şi protecţia socială a muncii, art. 47 alin. (1) referitor la obligaţia statului de a asigura cetăţenilor un nivel de trai decent, art. 20 - Tratatele internaţionale privind drepturile omului, art. 44 - Dreptul de proprietate privată şi ale art. 1 alin. (5) conform cărora "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie". De asemenea, sunt invocate prevederile art. 6 pct. 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, care recunosc dreptul la muncă şi ale art. 1 paragraful 1 din Primul protocol adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, referitoare la protecţia proprietăţii.

Analizând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea Constituţională constată că aceasta urmează să fie admisă, având în vedere următoarele considerente:

La data de 6 octombrie 2009 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local. Potrivit art. XIV alin. (1) din aceasta, "(1) Pe data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, se abrogă."

La data de 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a pronunţat, în cadrul controlului de constituţionalitate a priori, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, prin care Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice a fost declarată ca fiind neconstituţională. Aşadar, cu acel prilej, Curtea Constituţională a examinat, înainte de promulgare, deci de intrarea sa în vigoare, Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, controlul de constituţionalitate raportându-se, în mod indisolubil, la actul normativ supus aprobării prin lege. Chiar dacă ordonanţa de urgenţă astfel examinată era la acel moment abrogată prin efectul art. XIV alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, un transfer al obiectului controlului asupra acestui din urmă act normativ în vigoare ar fi fost inadmisibil, deoarece, în cadrul controlului de constituţionalitate exercitat a priori, deci numai asupra legilor înainte de promulgare, Curtea Constituţională se pronunţă doar în limitele sesizării sale. Cu alte cuvinte, în contextul arătat, unele dispoziţii ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 ori actul normativ în integralitatea sa puteau fi examinate fie în cadrul controlului de constituţionalitate a posteriori, pe calea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate în condiţiile Constituţiei şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, fie în cadrul controlului a priori, dar exercitat numai asupra Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, la sesizare, potrivit art. 146 lit. a) din Constituţie.

Prin procedeul legislativ utilizat, Guvernul a determinat ca prevederile actului normativ abrogate şi declarat neconstituţional - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 - să producă în continuare efecte juridice, sub forma unui act nou - Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 - care, aşa cum s-a arătat, a preluat în integralitate, cu unele modificări nesemnificative, dispoziţiile iniţiale în materia respectivă. Aşa cum s-a menţionat şi în Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, o astfel de situaţie "pune în discuţie comportamentul constituţional de ordin legislativ al Executivului faţă de Parlament şi, nu în cele din urmă, faţă de Curtea Constituţională."

În motivarea prezentei excepţii de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 contravine prevederilor art. 115 alin. (6) din Legea fundamentală, potrivit cărora: "Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică."

Prin Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, mai sus menţionată, Curtea Constituţională a constatat că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie. În esenţă, Curtea a reţinut, în acest sens, că "prin reglementările sale, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 «afectează» statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică" şi că "prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând, astfel, dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie." De asemenea, cu acelaşi prilej, Curtea a analizat ordonanţa de urgenţă în ansamblul său şi sub aspectul noii concepţii pe care o consacră în domeniul administraţiei publice, referitoare la desfiinţarea funcţiilor publice, a funcţiilor publice specifice şi a posturilor încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia şi instituirea, corelativ, a funcţiei de "director coordonator al serviciului public deconcentrat", persoană numită, în urma câştigării unui concurs anume organizat, prin "act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv şi care îşi exercită funcţiile în baza unui "contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat "contractului individual de muncă". Curtea a conchis că "această construcţie juridică deficitară şi confuză ridică problema statutului juridic al «directorului coordonator» şi a naturii juridice a «contractului de management»".

Aşa cum s-a arătat, obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local.

Întrucât aceste dispoziţiile legale determinate din cuprinsul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul criticii formulate de autorul excepţiei, Curtea constată că argumentele reţinute în Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, referitoare la încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie şi menţionate mai sus, sunt, mutatis mutandis, valabile şi în prezenta cauză. În plus, potrivit art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, deciziile Curţii Constituţionale "sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor."

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Laurenţiu Achimescu în Dosarul nr. 551/46/2009 al Curţii de Apel Piteşti - Secţia comercială şi de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 3 decembrie 2009.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi