Decizia nr. 850 din 13 decembrie 2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) și art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, excepție ridicată de Societatea „Metalgusty“ - S.R.L., din comuna Chiscani, județul Brăila, în Dosarul nr. 152/44/2017 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.070D/2017.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că prevederile criticate sunt conforme Legii fundamentale, fiind redactate într-o manieră lipsită de echivoc, astfel încât destinatarii normei să își poată orândui o conduită corespunzătoare. Apreciază, de asemenea, că instituirea contribuției datorate către Fondul de mediu nu este una discriminatorie, aceasta fiind stabilită în sarcina unei întregi categorii de operatori economici.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Prin Încheierea din 12 iunie 2017 pronunțată în Dosarul nr. 152/44/2017 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal, Curtea Constituțională a fost sesizată cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) și art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu. Excepția a fost invocată de Societatea „Metalgusty“ - S.R.L., din comuna Chiscani, județul Brăila, cu ocazia soluționării unei cereri de revizuire a unei decizii civile pronunțate de Curtea de Apel Galați, prin care s-a soluționat recursul declarat împotriva sentinței civile pronunțate de Judecătoria Brăila, într-o cauză având ca obiect anularea unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției, în contradictoriu cu Garda Națională de Mediu - Serviciul Comisariatului Județean Brăila.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autoarea acesteia susține, în esență, că prevederile criticate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu sunt neclare și imprecise/imprevizibile, situație generată de faptul că expresiile „generatorul deșeului“ și „deținătorul bunurilor destinate dezmembrării“ nu sunt definite concret de textele de lege criticate ori de actul normativ. De asemenea, susține că aceste texte nu sunt corelate cu o altă lege sau cu un alt act normativ în care expresiile amintite să fie definite concret și în raport cu care destinatarii normei să poată adopta o conduită corespunzătoare.

6.Apreciază, totodată, că, prin lipsa de precizie și calitate a normelor criticate, se încalcă și dispozițiile art. 20 din Constituție, deoarece drepturile și libertățile cetățenilor nu pot fi interpretate și aplicate în concordanță cu convențiile internaționale, atât timp cât din reglementarea criticată nu se poate desluși în mod clar care sunt categoriile de persoane cărora li se adresează. Așa fiind, în opinia autoarei excepției, cerințele clarității și previzibilității legii îndeamnă la o responsabilizare a procesului legislativ, ceea ce presupune o educație politică și juridică mult mai temeinică a legiuitorului.

7.Opinia Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal este în sensul respingerii excepției de neconstituționalitate. Apreciază că instituirea contribuției de 3% este nediscriminatorie, fiind stabilită în sarcina unei întregi categorii de operatori economici. Noțiunea de generator al deșeurilor este una clară, fiind vorba de persoana care deține bunul cu orice titlu și care săvârșește operațiunea materială în urma căreia o parte din bunul util devine neutilizabil (deșeu). În mod similar, instanța de judecată apreciază că este clară și noțiunea de deținător al bunurilor destinate dezmembrării. Arată, astfel, că legiuitorul nu poate acoperi toate situațiile care se ivesc în practică, așa încât revine instanțelor de judecată sarcina de a stabili, în anumite situații particulare, dacă un operator economic se încadrează sau nu în categoria de generator al deșeurilor sau de deținător al bunurilor destinate dezmembrării, iar această intervenție a instanțelor nu face ca norma să devină neclară sau lipsită de precizie.

8.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

9.Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. În acest sens, referitor la critica privind lipsa de claritate și previzibilitate a normei, apreciază ca fiind relevante considerentele Deciziei Curții Constituționale nr. 184 din 29 martie 2016. Totodată, Guvernul consideră că norma criticată nu este de natură a institui un tratament discriminatoriu, fiind aplicabilă tuturor persoanelor aflate în situații similare.

10.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

12.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie prevederile art. 9 alin. (1) lit. a) și art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.193 din 30 decembrie 2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare. Din susținerile autoarei excepției, Curtea constată că aceasta critică prevederile mai sus menționate în redactarea pe care o aveau ca urmare a modificărilor aduse prin Legea nr. 167/2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 20 iulie 2010, și anume:

–Art. 9 alin. (1): „Veniturile Fondului pentru mediu se constituie din:

a)o contribuție de 3% din veniturile realizate din vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase, inclusiv a bunurilor destinate dezmembrării, obținute de către generatorul deșeurilor, respectiv deținătorul bunurilor destinate dezmembrării, persoană fizică sau juridică. Sumele se rețin prin stopaj la sursă de către operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau valorificare a deșeurilor, care au obligația să le vireze la Fondul pentru mediu;“;

–Art. 11 alin. (1): „Sumele prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. a), b), e) și f) se declară și se plătesc lunar de către persoanele juridice și fizice care desfășoară activitățile respective, până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care s-a desfășurat activitatea.“13. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la previzibilitate și claritate, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în fața legii, art. 20 privind tratatele internaționale privind drepturile omului, art. 21 privind accesul liber la justiție, precum și celor ale art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare.

14.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea arată că, așa cum a reținut în jurisprudența sa în această materie, necesitatea emiterii Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 196/2005 a fost aceea de a se clarifica regimul juridic al veniturilor din care se constituie Fondul pentru mediu și al atribuțiilor Administrației Fondului pentru Mediu în ceea ce privește activitatea privind declararea, constatarea, controlul, colectarea, soluționarea contestațiilor și executarea silită a contribuțiilor datorate la Fondul pentru mediu, în contextul diminuării veniturilor încasate la Fondul pentru mediu. De asemenea, adoptarea acestei ordonanțe de urgență a fost justificată de necesitatea asigurării finanțării proiectelor prioritare privind prevenirea și controlul integrat al poluării, în vederea îndeplinirii angajamentelor asumate de România în plan european. Astfel cum este definit de legiuitorul delegat, Fondul pentru mediu este un instrument economico-financiar destinat susținerii și realizării proiectelor și programelor pentru protecția mediului și pentru atingerea obiectivelor Uniunii Europene în domeniul mediului și schimbărilor climatice, în conformitate cu dispozițiile legale în vigoare (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 77 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 303 din 27 aprilie 2017, sau Decizia nr. 268 din 27 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 629 din 2 august 2017).

15.Curtea observă că art. 1, capitolul I, din anexa intitulată Metodologie de calcul al contribuțiilor, taxelor, penalităților și altor sume datorate la Fondul pentru mediu, parte integrantă din Ordinul ministrului mediului, apelor și pădurilor nr. 2.413/2016 privind modificarea Ordinului ministrului mediului și gospodăririi apelor nr. 578/2006, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.064 din 29 decembrie 2016, prevede că această metodologie stabilește modul de calcul al contribuțiilor, taxelor, penalităților și altor sume pe care contribuabilii/plătitorii trebuie să le declare și să le plătească la Fondul pentru mediu.

16.De asemenea, Curtea reține că în capitolul II din aceeași anexă, intitulat „Modul de calcul al contribuției prevăzute la art. 9 alin. (1) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 105/2006, cu modificările și completările ulterioare“, se prevede că sunt obligați la plata contribuției de 3% din veniturile realizate din vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase generatorii deșeurilor, persoane fizice sau juridice, fiind exceptate de la plata contribuției de 3% veniturile realizate de către operatorii economici cu capital integral sau majoritar de stat din vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase provenite din sistemul de apărare. Se învederează faptul că obligația de a calcula, de a reține, de a declara și de a vira la Fondul pentru mediu contribuția de 3% din veniturile realizate din vânzarea de deșeuri metalice feroase și neferoase revine operatorilor economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor. Contribuția de 3% din veniturile realizate din vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase se reține prin stopaj la sursă de către operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor, care au obligația să o declare și să o vireze la Fondul pentru mediu până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care s-a desfășurat activitatea. Vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase de către generatorii deșeurilor, persoane juridice, către operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor se face pe bază de factură, cu evidențierea distinctă a contribuției de 3% și cu reținerea acesteia. De asemenea, vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase de către generatorii deșeurilor persoane fizice către operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor se face pe bază de borderou de achiziție/ factură/adeverință de primire și plată, cu reținerea contribuției de 3% la achitarea sumei cuvenite vânzătorului de deșeuri. În cazul în care veniturile din vânzarea deșeurilor metalice feroase și neferoase sunt realizate de către generatorii deșeurilor, persoane fizice sau juridice, care nu au calitatea de colector și/sau de valorificator autorizat în condițiile legii, baza de calcul la care se aplică contribuția de 3% reprezintă valoarea de vânzare a deșeurilor metalice feroase și neferoase către operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor, exclusiv taxa pe valoarea adăugată. În cazul în care operatorii economici care desfășoară activități de colectare și/sau de valorificare a deșeurilor devin deținători de deșeuri metalice feroase și neferoase provenite din activități de producție, dezmembrare și/sau casare de bunuri, mijloace fixe ori obiecte de inventar proprii sau devenite proprii prin achiziție au obligația de a plăti contribuția de 3% la Fondul pentru mediu în cazul vânzării acestora. Baza de calcul la care se aplică contribuția de 3% reprezintă valoarea de vânzare a deșeurilor metalice feroase și neferoase provenite din activități de producție, dezmembrare și/sau casare de bunuri, mijloace fixe ori obiecte de inventar proprii sau devenite proprii prin achiziție, exclusiv taxa pe valoarea adăugată.

17.Prin urmare, Curtea constată că instituirea contribuției de 3% nu este discriminatorie, aceasta fiind stabilită în sarcina unei întregi categorii de operatori economici. De asemenea, din coroborarea prevederilor art. 9 alin. (1) lit. a) și art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 rezultă că autoarea excepției de neconstituționalitate, în calitate de achizitor de deșeuri metalice feroase și neferoase, are obligația de a vira 3% din veniturile realizate din vânzarea acestora către Fondul de mediu în baza declarațiilor lunare, a căror obligativitate de depunere este expres dispusă de actul normativ.

18.Referitor la criticile formulate în sensul că prevederile criticate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 sunt neclare și imprecise, situație generată de faptul că expresiile „generatorul deșeului“ și „deținătorul bunurilor destinate dezmembrării“ nu sunt definite concret de textele de lege criticate ori de actul normativ în sine și nici nu sunt corelate cu o altă lege sau cu un alt act normativ, în raport cu care destinatarii normei să își poată orândui o conduită corespunzătoare, Curtea constată că și aceste susțineri sunt neîntemeiate.

19.Curtea precizează că noțiunea de generator al deșeurilor este una clară, fiind vorba de persoana care deține bunul cu orice titlu și care săvârșește operațiunea materială în urma căreia bunul util devine neutilizabil, prin urmare un deșeu generat de propria activitate. În acest sens, în anexa nr. 1 din Legea nr. 211/2011 privind regimul deșeurilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 220 din 28 martie 2014, la pct. 9, 10, 17 și 17^1 este prezentată semnificația unor termeni, și anume: deșeu - orice substanță sau obiect pe care deținătorul îl aruncă ori are intenția sau obligația să îl arunce; deținător de deșeuri - producătorul deșeurilor sau persoana fizică ori juridică ce se află în posesia acestora; producător (generator) de deșeuri - producătorul inițial de deșeuri sau orice persoană care efectuează operațiuni de preprocesare, amestecare sau de alt tip, care duc la modificarea naturii sau a compoziției acestor deșeuri; producător inițial de deșeuri - orice persoană ale cărei activități generează deșeuri.

20.În acest context, Curtea apreciază că este clară și noțiunea de deținător al bunurilor destinate dezmembrării, iar normele criticate nu trebuie interpretate în mod singular, disparat, ci trebuie avută în vedere o coroborare a acestora cu întreg cadrul legislativ în materie. Legiuitorul nu poate acoperi toate situațiile care se ivesc în practică, așa încât revine instanțelor de judecată sarcina de a stabili, în anumite situații particulare, dacă un operator economic se încadrează sau nu în categoria de generator al deșeurilor sau de deținător al bunurilor destinate dezmembrării.

21.În ceea ce privește calitatea legii, respectiv claritatea și previzibilitatea acesteia, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat, de exemplu, prin Hotărârea din 20 mai 1999, pronunțată în Cauza Rekvenyi împotriva Ungariei, paragraful 34, că previzibilitatea consecințelor ce decurg dintr-un act normativ determinat nu poate avea o certitudine absolută, întrucât, oricât de dorită ar fi aceasta, ea ar da naștere unei rigidități excesive a reglementării. Totodată, prin Hotărârea din 24 mai 2007, pronunțată în Cauza Dragotoniu și Militaru-Pidhorni împotriva României, paragraful 35, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reținut că însemnătatea noțiunii de previzibilitate depinde în mare măsură de contextul prevederii legale, de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și calitatea destinatarilor săi (a se vedea și Hotărârea din 28 martie 1990, pronunțată în Cauza Groppera Radio AG și alții împotriva Elveției, paragraful 68). Instanța europeană a mai reținut că, dat fiind principiul generalității legilor, conținutul acestora nu poate prezenta o precizie absolută. În acest sens, Curtea de la Strasbourg a remarcat că „una din tehnicile tip de reglementare constă în recurgerea mai degrabă la categorii generale decât la liste exhaustive și că numeroase legi se folosesc de eficacitatea formulelor mai mult sau mai puțin vagi pentru a evita o rigiditate excesivă și a se putea adapta la schimbările de situație“.

22.În același sens s-a pronunțat Curtea Constituțională prin Decizia nr. 184 din 29 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 10 iunie 2016, și a constatat că semnificația noțiunii de previzibilitate depinde într-o mare măsură de conținutul textului despre care este vorba și de domeniul pe care îl acoperă, precum și de numărul și de calitatea destinatarilor săi. Principiul previzibilității legii nu se opune ideii ca persoana în cauză să fie determinată să recurgă la îndrumări clarificatoare pentru a putea evalua, într-o măsură rezonabilă în circumstanțele cauzei, consecințele ce ar putea rezulta dintr-o anumită faptă. Este în special cazul profesioniștilor care sunt obligați să dea dovadă de o mare prudență în exercitarea profesiei lor, motiv pentru care se așteaptă din partea lor să acorde o atenție specială evaluării riscurilor pe care aceasta le prezintă. Deși certitudinea este extrem de dezirabilă, aceasta ar putea antrena o rigiditate excesivă, or legea trebuie să fie capabilă să se adapteze schimbărilor de situație, iar aici intervine rolul decizional conferit instanțelor, care urmăresc tocmai înlăturarea dubiilor ce persistă cu ocazia interpretării normelor.

23.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Societatea „Metalgusty“ - S.R.L., din comuna Chiscani, județul Brăila, în Dosarul nr. 152/44/2017 al Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 9 alin. (1) lit. a) și art. 11 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 13 decembrie 2018.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Ingrid Alina Tudora