interpretarea și aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010
Dosar nr. 2.614/1/2017
| Iulia Cristina Tarcea | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Lavinia Curelea | - președintele delegat al Secției I civile |
| Eugenia Voicheci | - președintele Secției a II-a civile |
| Ionel Barbă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Viorica Cosma | - judecător la Secția I civilă |
| Paula C. Pantea | - judecător la Secția I civilă |
| Bianca Elena Țăndărescu | - judecător la Secția I civilă |
| Crețu Dragu | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Gina Pietreanu | - judecător la Secția I civilă |
| Petronela Iulia Nițu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mărioara Isailă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Cosmin Horia Mihăianu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Mirela Polițeanu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Ruxandra Monica Duță | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Elena Gherasim | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilia Claudia Vișoiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept învestit cu soluționarea Dosarului nr. 2.614/1/2017 este constituit conform dispozițiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă și ale art. 27^5 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna Mihaela Lorena Mitroi, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 47.842/3/2015**, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, care a fost comunicat părților, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, nefiind depuse de către părți puncte de vedere formulate în scris privind chestiunea de drept supusă judecății. La dosar au fost comunicate opiniile exprimate la nivelul instanțelor naționale și au fost transmise hotărâri judecătorești relevante. Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii. Se mai referă că, la data de 30 octombrie 2017, s-a înregistrat o cerere de intervenție accesorie formulată de Dumitrescu Virgil Radu Ion, Dumitrescu Maria, Popescu Ioan Dan, Popescu Elena și Delavrancea Imobiliare - S.R.L., Sodony Ventures - S.R.L. și Eldapo - S.R.L., toți reprezentați convențional de S.C.A. Piperea și Asociații, iar la data de 31 ianuarie 2018 a fost înregistrată o altă cerere de intervenție formulată de Anghel Lucian, prin mandatar Anghel Stelian.
Deliberând, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept respinge ca inadmisibile cererile de intervenție formulate, având în vedere că, în cazul mecanismelor procedurale de asigurare a unei practici judiciare unitare, instanța supremă procedează la dezlegarea cu caracter obligatoriu și de principiu a problemelor sau chestiunilor de drept cu care este învestită, fără a realiza o activitate de judecată specifică procesului civil.
Doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, constată că nu mai există chestiuni prealabile, iar completul rămâne în pronunțare asupra sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă a dispus, prin Încheierea din data de 19 aprilie 2017, în Dosarul nr. 47.842/3/2015**, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în baza art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarele chestiuni de drept:
Cum se interpretează prevederile art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, forma în vigoare în anul 2010, față de dispozițiile art. 22 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv este obligația de plată a sumei echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor o obligație fiscală?
În caz afirmativ, este această obligație supusă termenului de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare, sau termenului general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat?
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Secției a II-a de contencios administrativ și fiscal a Tribunalului București la data de 30 decembrie 2015, reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții a solicitat obligarea pârâtei la plata sumelor de 76.122,47 lei reprezentând diferența de plată în urma regularizării cotei de 0,1%, prevăzută de art. 30 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991), și 702.936,79 reprezentând diferența de plată în urma regularizării cotei de 0,7%, prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, forma în vigoare în anul 2010 (Legea nr. 10/1995), precum și a penalităților de întârziere aferente acestor debite, în sumă de 779.059,26 lei.
Prin Încheierea din data de 31 mai 2016, Tribunalul București - Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței funcționale și a trimis cererea spre soluționare secțiilor civile, cauza fiind reînregistrată sub numărul de Dosar 47.842/3/2015** pe rolul Secției a III-a civile.
Prin Sentința civilă nr. 1.209 din 11 octombrie 2016, Tribunalul București - Secția a III-a civilă a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de către pârâtă prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții, ca fiind prescris dreptul la acțiune.
În motivare s-a reținut că, la data de 16 noiembrie 2007, Primăria Sectorului 5 București a emis în beneficiul pârâtei autorizația de construire cu privire la obiectivul de investiții de locuințe format din 2 corpuri de clădiri S+P+6E situate în București. Valoarea declarată a construcțiilor la emiterea autorizației de construire a fost de 48.221.784 lei. La finalizarea acestora au fost emise procesele-verbale xxxx din 16.03.2010 pentru valoarea finală de 47.455.389 lei și xxxxx din 15.12.2010 pentru valoarea finală de 76.889.090 lei.
Prima instanță a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 40 din Legea nr. 10/1995, în forma în vigoare la data întocmirii proceselor-verbale de recepție la terminarea lucrărilor.
Cu privire la termenul în care contravaloarea finală a cotelor trebuia achitată de către pârâtă s-a constatat că acesta a fost 15 zile de la datele de 16 martie 2010 și, respectiv, 15 decembrie 2010, date la care au fost încheiate procesele-verbale la finalizarea lucrărilor. Deci termenele de prescripție au început să curgă de la datele de scadență anterior amintite.
Luând în considerare că cererea a fost înregistrată la data de 30 decembrie 2015, s-a constatat că se confruntă două opinii ale părților litigante, referitoare la termenul de prescripție, respectiv opinia reclamantului, potrivit căreia termenul de prescripție este cel de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 92/2003), aplicabil creanțelor fiscale și opinia pârâtei, potrivit căreia termenul de prescripție este cel de drept comun în materia drepturilor de creanță, de 3 ani.
S-a observat că art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001 privind înființarea Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C., aprobată cu modificări prin Legea nr. 707/2001, forma în vigoare la data recepționării lucrărilor (Ordonanța Guvernului nr. 63/2001), prevede că instituția se organizează în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței, fără a fi cuprinsă nicio dispoziție cu privire la modalitatea de finanțare.
Rezultă că, la data încheierii proceselor-verbale de recepție a lucrărilor, finanțarea reclamantului era asigurată din fondurile bugetului de stat, veniturile sale având, de asemenea, ca destinație bugetul general consolidat, de vreme ce nu există o dispoziție derogatorie privind finanțarea din venituri proprii.
Însă, din analiza coroborată a dispozițiilor art. 21 și art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 rezultă că termenul de prescripție de 5 ani se aplică obligațiilor fiscale stabilite de către organul fiscal.
Or, reclamantul nu are calitatea de organ fiscal, neavând ca atribuție urmărirea încasării sumelor datorate de către contribuabili și neemițând acte administrativ-fiscale.
Art. 21 alin. (3) și art. 23 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală leagă dispozițiile privind prescripția de 5 ani de activitatea organelor fiscale de stabilire a sumelor datorate bugetului de stat, destinatarii acestor norme fiind unitățile administrativ-teritoriale care acționează prin direcțiile fiscale de administrare a impozitelor și taxelor locale și Agenția Națională de Administrare Fiscală care se ramifică în teritoriu prin direcțiile generale regionale ale finanțelor publice.
S-a mai subliniat că din coroborarea textelor legale menționate rezultă că termenul de 5 ani se aplică în cazul creanțelor fiscale datorate de către contribuabili nemijlocit bugetului de stat. Această concluzie se întemeiază pe referința exclusivă la colectarea creanțelor datorate bugetului de stat stabilite de organele fiscale. Acestea din urmă au ca unică activitate stabilirea, încasarea și urmărirea valorificării impozitelor și taxelor pe care particularii le datorează statului sau unităților administrativ-teritoriale, fără ca aria de atribuții a organelor fiscale să interfereze cu veniturile obținute de alte autorități cu personalitate juridică proprie, cum este cazul Inspectoratului de Stat în Construcții.
În prezenta cauză, potrivit art. 30 din Legea nr. 50/1991 și art. 40 din Legea nr. 10/1995, creditorul cotelor de 0,1% și 0,70% este reclamantul, iar nu bugetul de stat sau bugetul unităților administrativ-teritoriale, împrejurarea că această sumă este destinată a reveni bugetului de stat ținând de raporturile administrative ale Inspectoratului de Stat în Construcții cu instituțiile în subordinea cărora funcționează.
Modalitatea de organizare a unei instituții publice nu este de natură să atragă concluzia incidenței termenului de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, sumele reprezentând cotele menționate putând fi urmărite în termenul general de prescripție al drepturilor de creanță, de 3 ani.
În concluzie, limitele art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 sunt date de calitatea de creditor a statului sau a unităților administrativ-teritoriale, adică suma datorată de către contribuabil să fie plătită de către acesta direct în bugetul de stat sau în bugetul local, și de prezența organului fiscal care urmărește valorificarea creanței.
Prin urmare, avându-se în vedere lipsa raporturilor nemijlocite ale pârâtei cu bugetul de stat sau bugetul unităților administrativ-teritoriale, observându-se că în privința veniturilor din prezenta cauză calitatea de creditor revine reclamantului care acționează în nume propriu, iar nu ca reprezentant al statului și ținându-se seama de faptul că dreptul de creanță nu a fost stabilit prin decizie a organului fiscal, prima instanță a reținut că nu este aplicabil termenul de prescripție de 5 ani, care curge de la data de 1 ianuarie a anului următor celui în care s-a născut dreptul de creanță.
Or, raportat la incidența termenului de prescripție de drept comun de 3 ani calculat de la scadențele obligațiilor de plată rezultă că acesta s-a împlinit anterior introducerii cererii de chemare în judecată, motiv pentru care cererea a fost respinsă în considerarea intervenirii prescripției dreptului la acțiune.
Împotriva acestei sentințe a formulat apel reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții, în motivarea căruia a susținut că nu are posibilitatea legală de a emite decizii de impunere, tocmai acesta fiind motivul pentru care s-a adresat instanțelor de judecată pentru constituirea titlului de creanță.
Creanțele pretinse prin cererea introductivă, însă, se încadrează în prevederile art. 21 alin. (2) lit. a) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, conform cărora sumele de bani datorate și care constituie venituri ale bugetului general consolidat sunt creanțe fiscale.
A crea un regim diferit de prescripție, respectiv de protecție pentru sumele de bani colectate de către Agenția Națională de Administrare Fiscală prin direcțiile generale regionale din subordinea sa, în comparație cu sumele de bani colectate de către alte instituții, care se varsă tot la bugetul statului, este ilogic și nu aceasta a fost voința legiuitorului.
Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a arătat că pretinsa creanță nu este fiscală și nu i se aplică termenul de prescripție de 5 ani, deoarece nu a fost stabilită în conformitate cu prevederile art. 85 și următoarele din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, adică prin declarație fiscală sau prin decizie de impunere. Arată că procedura reglementată de Codul de procedură fiscală este specială și obligatorie pentru nașterea și executarea unei creanțe fiscale.
Prin încheierea de sesizare din data de 19 aprilie 2017, completul de judecată al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, după cum urmează:
a)existența unei cauze aflate în curs de judecată - această condiție este îndeplinită deoarece litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea se află în curs de judecată pe rolul Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă;
b)cauza să fie soluționată în ultimă instanță - această condiție este îndeplinită, deoarece Curtea de Apel București urmează să soluționeze cauza în ultimă instanță prin pronunțarea unei hotărâri judecătorești care este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acțiune evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal de cerere este mai mică de 1.000.000 lei;
c)de lămurirea modului de interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu cele ale art. 22 și art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, depinde soluționarea litigiului dedus judecății;
d)chestiunea de drept enunțată este nouă, deoarece din consultarea jurisprudenței s-a constatat că, asupra acestei probleme, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Apelantul-reclamant Inspectoratul de Stat în Construcții a arătat că, din coroborarea dispozițiilor art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 cu prevederile art. 21, art. 91 și art. 131 din același act normativ, reiese că legiuitorul a dorit să instituie o protecție suplimentară sumelor de bani care se fac venit la bugetul consolidat al statului, indiferent de instituția care colectează aceste sume.
Această concluzie se desprinde și din vechea reglementare în domeniul prescripției (Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat) care prin art. 22 prevede că impozitele și taxele datorate statului rămân supuse dispozițiilor privitoare la prescripție din legile speciale.
Intimata-pârâtă a arătat că modalitatea de organizare a instituției publice apelante (respectiv împrejurarea că, după colectarea creanțelor în temeiul legislației în domeniul construcțiilor, Inspectoratul de Stat în Construcții virează aceste sume la bugetul de stat) nu este de natură a atrage incidența termenului de prescripție de 5 ani aplicabil creanțelor fiscale, raporturile Inspectoratului de Stat în Construcții cu instituțiile care gestionează bugetul statului fiind un raport juridic distinct de cel stabilit între intimata-pârâtă și Inspectoratul de Stat în Construcții, în temeiul Legii nr. 10/1995 și al Legii nr. 50/1991.
Din analiza coroborată a prevederilor art. 21 și art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 rezultă că termenul de prescripție de 5 ani aplicabil obligațiilor fiscale este incident când acestea sunt stabilite de organul fiscal, ceea ce nu este cazul în speță.
După comunicarea raportului, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părțile nu au formulat puncte de vedere cu privire la chestiunea de drept.
În opinia instanței de trimitere, pentru stabilirea termenului de prescripție este necesară lămurirea în prealabil a naturii raportului juridic din care a luat naștere obligația de plată a sumei de bani pretinse de reclamant, pe calea cererii de chemare în judecată.
Termenul general de prescripție de 3 ani este aplicabil ori de câte ori legea nu prevede un alt termen, astfel că stabilirea naturii raportului juridic dedus judecății va conduce automat la stabilirea dreptului aplicabil în materie de prescripție, în sensul că, dacă se va statua că obligația pretinsă intimatei-pârâte reiese dintr-un raport juridic de drept civil, atunci va fi aplicabil termenul general de prescripție de 3 ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958 privitor la prescripția extinctivă, republicat (Decretul nr. 167/1958), iar dacă se va statua că obligația pretinsă intimatei-pârâte reiese dintr-un raport juridic de drept fiscal, atunci va fi aplicabil termenul de prescripție de 5 ani prevăzut de Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, prin art. 91.
Din punctul de vedere al instanței de sesizare, obligația de plată a sumei de bani reprezentând regularizarea cotei de 0,70%, respectiv de 0,1% la valoarea finală a lucrărilor are caracter fiscal.
În acest sens s-a avut în vedere domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, astfel cum este reglementat prin art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003.
Astfel, potrivit art. 1 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003: „Prezentul cod se aplică și pentru administrarea drepturilor vamale, precum și pentru administrarea creanțelor provenind din contribuții, amenzi și alte sume ce constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit legii, în măsura în care prin lege nu se prevede altfel“.
Art. 1 alin. (3) lit. b) din același act normativ definește noțiunea de „administrare a (…) altor sume datorate bugetului general consolidat“, prin care se înțelege ansamblul activităților desfășurate de organele fiscale în legătură cu colectarea altor sume datorate bugetului general consolidat.
Potrivit definiției creanțelor fiscale prevăzute de art. 21 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003:
(1)Creanțele fiscale reprezintă drepturi patrimoniale care, potrivit legii, rezultă din raporturile de drept material fiscal.
(2)Din raporturile de drept prevăzute la alin. (1) rezultă atât conținutul, cât și cuantumul creanțelor fiscale, reprezentând drepturi determinate constând în:
a)dreptul la perceperea impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, dreptul la rambursarea taxei pe valoarea adăugată, dreptul la restituirea impozitelor, taxelor, contribuțiilor și a altor sume care constituie venituri ale bugetului general consolidat, potrivit alin. (4), denumite creanțe fiscale principale;
b)dreptul la perceperea dobânzilor, penalităților de întârziere sau majorărilor de întârziere, după caz, în condițiile legii, denumite creanțe fiscale accesorii. (...)
În mod similar, prin obligație fiscală se înțelege, potrivit art. 22 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, acea obligație „de a plăti la termenele legale (…) alte sume datorate bugetului general consolidat“ [art. 22 lit. c)].
Or, potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorități și instituții publice, raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri și respectarea acordurilor-cadru cu Comisia Europeană și Fondul Monetar Internațional, de asemenea în redactarea în vigoare la data recepționării lucrărilor, „Începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, veniturile obținute de autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau parțial din venituri proprii, care sunt reorganizate ca instituții publice finanțate integral de la bugetul de stat, potrivit anexelor nr. 1 și 2, se fac venit la bugetul de stat“, iar Inspectoratul de Stat în Construcții figurează menționat în anexa nr. 1, poziția 5.
Prin urmare, veniturile apelantului-reclamant Inspectoratul de Stat în Construcții se fac venit la bugetul de stat, iar noțiunea de buget general consolidat include bugetul de stat.
Rezultă, în opinia completului de judecată al Curții de Apel București - Secția a IV-a civilă, că obligația de plată a sumei de bani reprezentând regularizarea cotei de 0,70%, respectiv de 0,1% la valoarea finală a lucrărilor are caracter fiscal, în raport cu beneficiarul acestei taxe - statul.
Pentru calificarea naturii fiscale a raportului juridic dedus judecății este indiferentă problema dacă, pentru colectarea acestei sume, Inspectoratul de Stat în Construcții a emis sau nu un titlu de creanță, deoarece obligația nu este stabilită de apelantul-reclamant, ci ea derivă din lege, respectiv din art. 40 din Legea nr. 10/1995.
În urma solicitării adresate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, majoritatea instanțelor naționale au comunicat că nu au practică judiciară cu privire la chestiunile de drept sesizate, unele dintre acestea exprimând însă opinii teoretice. Au fost identificate hotărâri judecătorești relevante la nivelul Curții de Apel București, Curții de Apel Iași, Curții de Apel Timișoara, Curții de Apel Brașov și al Curții de Apel Alba Iulia.
Opiniile au fost divergente, fie că obligația de plată a sumei echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și lucrărilor este o obligație fiscală, fiind supusă termenului de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, fie că nu este o obligație fiscală și, ca atare, este incident termenul general de prescripție extinctivă de 3 ani prevăzut de Decretul nr. 167/1958.
La nivelul Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii de speță cu privire la această chestiune de drept.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, prin Adresa nr. 2.422/C/4.525/III-5/2017 din 17 noiembrie 2017, a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii în problema de drept care formează obiectul prezentei sesizări.
Nu au fost identificate decizii relevante ale Curții Constituționale referitor la chestiunea de drept în discuție.
Prin raportul întocmit în cauză, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, potrivit dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă.
Asupra rezolvării de principiu a chestiunilor de drept sesizate, pentru ipoteza în care completul desemnat în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile ar ajunge la concluzia întrunirii condițiilor de admisibilitate, opinia judecătorilor-raportori a fost în sensul că obligația de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 și pentru care se emit, în condițiile legii, autorizații de construire este o obligație fiscală și că obligația fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripție de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale.
Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori, punctele de vedere formulate de către părți și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:
În ceea ce privește admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, din cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă următoarele condiții de admisibilitate pentru declanșarea acestei proceduri, condiții care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv:
–existența unei chestiuni de drept; problema care face obiectul sesizării trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;
–chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;
–chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea acesteia depinde soluționarea pe fond a cauzei;
–chestiunea de drept să fie nouă;
–chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept.
Prima condiție de admisibilitate referitoare la existența unei veritabile chestiuni de drept este îndeplinită, chiar dacă instanța de trimitere a omis să arate care sunt dificultățile de interpretare a dispozițiilor legale incidente.
Rezultă din cuprinsul încheierii de sesizare că prima instanță învestită cu soluționarea fondului litigiului, reținând incidența termenului general de prescripție a dreptului la acțiune referitor la dreptul de creanță, prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1957, a evitat să stabilească natura juridică a creanței pretinse și, respectiv, a obligației corelative. În schimb, referindu-se la dispozițiile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, care instituie termenul de prescripție de 5 ani în materie fiscală, a reținut că aceste dispoziții sunt aplicabile numai în ipoteza în care calitatea de creditor al obligației fiscale o are statul sau o unitate administrativ-teritorială, condiție înțeleasă în sensul că suma se plătește nemijlocit la bugetul de stat sau la bugetul local, iar dreptul de a stabili creanța revine organului fiscal.
Instanța de apel s-a referit la importanța lămuririi naturii raportului juridic din care a luat naștere obligația de plată, în vederea stabilirii regulilor în materie de prescripție aplicabile cererii și a apreciat (prin opinia exprimată asupra chestiunii de drept) că, odată stabilită natura juridică fiscală a obligației de plată, se aplică regulile referitoare la prescripție din Codul de procedură fiscală, fiind nerelevantă lipsa atributului de organ fiscal al colectorului - Inspectoratul de Stat în Construcții.
Este de remarcat că, deși cererea de chemare în judecată are ca obiect sume reprezentând atât regularizarea cotei de 0,70% prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, cât și regularizarea cotei de 0,1% prevăzute de art. 30 din Legea nr. 50/1991, iar instanța de trimitere, în expunerea punctului său de vedere asupra chestiunilor de drept, se referă la ambele cote, sesizarea privește exclusiv interpretarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010.
Drept urmare, Înalta Curte de Casație și Justiție urmează a analiza chestiunile de drept în limitele trasate de dispozitivul încheierii de sesizare, care nu se referă la art. 30 din Legea nr. 50/1991.
Astfel, sunt supuse analizei Înaltei Curți de Casație și Justiție două chestiuni de drept: prima, referitoare la natura creanței și a obligației corelative de plată a cotei de 0,70% din valoarea construcțiilor sau lucrărilor, prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, iar cea de-a doua, referitoare la incidența regulilor din materie fiscală referitoare la prescripție în cazul dreptului patrimonial anterior menționat.
Există o dificultate de interpretare a art. 40 din Legea nr. 10/1995, sub aspectul stabilirii naturii dreptului de creanță constând în cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor prevăzute la art. 2 din aceeași lege, legiuitorul rezumându-se la reglementarea obligației de plată, sub aspectul actelor/faptelor în care își are izvorul și a persoanelor obligate la plată.
Subsecvent există o dificultate de interpretare a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 92/2003 și, în special, a art. 91 din acest act normativ, referitor la prescripție, în corelație cu dispozițiile Legii nr. 10/1995, având în vedere că, în concepția Codului de procedură fiscală, obligațiile fiscale sunt date în competența generală de administrare a organelor fiscale. Pe cale de consecință, art. 91 din cod se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligațiile fiscale. Se naște, astfel, întrebarea dacă regulile referitoare la prescripție sunt aplicabile și unei creanțe fiscale care nu este administrată de un organ fiscal și pentru care colectorul nu are prerogativa legală de a emite titlul de creanță.
Împrejurarea că normele legale incidente sunt susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite rezultă și din opiniile și hotărârile judecătorești transmise de curțile de apel asupra chestiunilor de drept analizate în prezenta cauză.
Este considerată îndeplinită și condiția de admisibilitate potrivit căreia chestiunea de drept trebuie să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță.
La data sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanța de trimitere a constatat că pricina urmează să fie soluționată în ultimă instanță prin pronunțarea unei hotărâri în apel care este definitivă potrivit dispozițiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 (în forma anterioară publicării Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017, în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017), având în vedere că tribunalul a fost sesizat în fond cu o acțiune evaluabilă în bani, iar valoarea obiectului cererii arătată în capătul principal de cerere este mai mică de 1.000.000 lei.
În practica sa anterioară, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (Decizia nr. 3 din 22 ianuarie 2018) a stabilit că efectele Deciziei Curții Constituționale nr. 369 din 30 mai 2017 privesc hotărârile pronunțate în apel după publicarea în Monitorul Oficial al României a acestei decizii, însă în litigiile pornite după data de 20 iulie 2017, având în vedere cele statuate de Curtea Constituțională, coroborate în mod necesar cu prevederile art. 27 din Codul de procedură civilă (cu denumirea marginală „Legea aplicabilă hotărârilor“), potrivit cărora: „Hotărârile rămân supuse căilor de atac, motivelor și termenelor prevăzute de legea sub care a început procesul“.
Această concluzie se impune întrucât art. 27 din Codul de procedură civilă nu a făcut obiectul controlului de constituționalitate prin menționata decizie, nici direct și nici prin extinderea controlului de constituționalitate aflat la îndemâna instanței de contencios constituțional, în aplicarea prevederilor art. 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, cu modificările ulterioare, potrivit cărora: „(1) Dezbaterea are loc în plenul Curții Constituționale, cu participarea judecătorilor Curții, pe baza sesizării, a documentelor și a punctelor de vedere primite, atât asupra prevederilor menționate în sesizare, cât și asupra celor de care, în mod necesar și evident, nu pot fi disociate“.
Litigiul ce face obiectul dosarului în care a fost formulată sesizarea a fost inițiat pe rolul Tribunalului București la data de 30 decembrie 2015. Ca atare, apelul declarat în cauză de către reclamantul Inspectoratul de Stat în Construcții cade în competența de soluționare a Curții de Apel București, instanță de trimitere care judecă în ultimă instanță și, în consecință, va pronunța o hotărâre definitivă (nesusceptibilă de recurs), astfel cum rezultă din art. 634 alin. (1) pct. 4 teza întâi, coroborat cu art. 634 alin. (2) din Codul de procedură civilă.
Și celelalte condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, respectiv de lămurirea chestiunilor de drept care fac obiectul sesizării depinde soluționarea pe fond a cauzei, având în vedere că prescripția dreptului la acțiune este un aspect litigios central al cauzei de fond.
Chestiunile de drept sunt noi, iar asupra acestora Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu fac obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Asupra fondului sesizării, cu privire la prima chestiune de drept - calificarea obligației de plată prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010 - se reține că obligația de plată a unei sume echivalente cu o cotă de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor de modernizare, modificare, transformare, consolidare sau reparații ale construcțiilor, pentru care se emit, în condițiile legii, autorizații de construire, a fost instituită prin Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții în sarcina investitorilor/proprietarilor, în considerarea serviciului public constând în exercitarea controlului statal cu privire la aplicarea unitară a prevederilor legale în domeniul calității construcțiilor, control care se exercită prin intermediul instituției publice Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., în conformitate cu art. 20 și art. 30 din lege.
Art. 40 alin. 1 din lege a stabilit că sumele reprezentând cota de 0,70% din cheltuielile anterior menționate se virează către Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., alimentând fondul constituit de Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. pentru îndeplinirea atribuțiilor (70% din sume) și, respectiv, fondul constituit la nivelul Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor și Locuinței, utilizat pentru o seamă de operațiuni menționate explicit în art. 40 din lege. De asemenea, art. 40 alin. 4 a calificat veniturile colectate din cota menționată ca fiind venituri extrabugetare (adică, venituri proprii ale beneficiarilor).
Rezultă că, inițial, cota a fost concepută ca o taxă parafiscală, destinată să finanțeze activitatea organismului public tehnic specializat, însărcinat cu controlul de stat al calității construcțiilor, precum și anumite activități ale ministerului tutelar.
Începând cu 1 ianuarie 2010, an în care s-au născut obligațiile de plată pretinse de reclamant (constând în regularizări ale cotei), prevederile Ordonanței Guvernului nr. 63/2001 privind înființarea Inspectoratului de Stat în Construcții - I.S.C. au fost implicit amendate prin dispozițiile Legii nr. 329/2009 care, prin art. 7 coroborat cu anexa nr. 1 la lege, a stabilit că se fac venit la bugetul de stat, începând cu data intrării în vigoare a acestei legi, veniturile obținute de autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau parțial din venituri proprii, reorganizate ca instituții publice finanțate integral de la bugetul de stat, printre care s-a numărat și Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C.
Prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 1/2010 privind unele măsuri de reîncadrare în funcții a unor categorii de personal din sectorul bugetar și stabilirea salariilor acestora, precum și alte măsuri în domeniul bugetar, în considerarea dispozițiilor Legii nr. 329/2009, a fost abrogat art. 4 alin. (1), (2) și (4) din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, articol care stabilea că această instituție publică se finanțează integral din venituri extrabugetare.
Începând cu data de 1 ianuarie 2015, în conformitate cu prevederile Ordonanței Guvernului nr. 24/2014 pentru stabilirea unor măsuri privind controlul statului în domeniul construcțiilor, aprobată prin Legea nr. 35/2015, care a abrogat poziția 5 din anexa nr. 1 la Legea nr. 329/2009, cu modificările și completările ulterioare, Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. a redevenit instituție publică (aflată în subordinea Ministerului Dezvoltării Regionale și Administrației Publice) care se finanțează integral din venituri proprii.
La datele la care s-au născut obligațiile de plată, așa cum au fost evidențiate de instanța de trimitere, respectiv în anul 2010, Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C. era finanțat de la bugetul de stat, cota de 0,70% prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se vira în contul său și avea ca destinație bugetul de stat, I.S.C. fiind colectorul sumelor, iar prevederile referitoare la destinația sumelor colectate, cuprinse în art. 40, deși neabrogate expres, deveniseră anacronice în raport cu prevederile Legii nr. 329/2009.
Analizând dispozițiile art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu ale art. 20 și art. 30 din aceeași lege, cu art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 63/2001, precum și cu ale art. 1 alin. (2) și art. 2 pct. 40 și 42 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, rezultă că obligația de plată menționată se încadrează în noțiunea de taxă fiscală, fiind o prelevare cu caracter fiscal destinată a alimenta bugetul de stat, în considerarea serviciului prestat de instituția publică, de control al calității construcțiilor, fără a fi un echivalent al acestui serviciu.
Astfel, sub imperiul prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995 coroborate cu prevederile art. 7 din Legea nr. 329/2009, cota de 0,70% a devenit o taxă fiscală, pierzând caracteristica de excepție a afectării veniturilor astfel colectate unei destinații expres stabilite - finanțarea instituției publice.
Potrivit art. 1 și 2 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, raporturile privind administrarea taxelor datorate bugetului de stat sunt raporturi juridice fiscale, iar această administrare se îndeplinește conform dispozițiilor Codului de procedură fiscală.
Potrivit art. 21 din acest act normativ, drepturile patrimoniale care rezultă din raporturi de drept material fiscal sunt creanțe fiscale, iar, potrivit art. 22, obligațiile de a plăti la termenele legale impozitele, taxele, contribuțiile și alte sume datorate bugetului general consolidat constituie obligații fiscale.
În baza tuturor acestor dispoziții legale coroborate se impune concluzia că obligația de plată prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, a unei sume echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și lucrărilor pentru care se emit autorizații de construire este o obligație fiscală, rezultând dintr-un raport de drept material fiscal.
Legea definește creanțele fiscale în funcție de destinația sumelor, iar nu în funcție de statutul colectorului. Distincția în funcție de colectarea la bugetul de stat a sumelor direct sau indirect, prin intermediul unei instituții publice, este, de asemenea, nerelevantă din perspectiva calificării creanței fiscale și, respectiv, a obligației fiscale.
Referitor la cea de-a doua chestiune de drept - supunerea obligației fiscale anterior menționate termenului de prescripție de 5 ani prevăzut de art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 sau termenului general de prescripție de 3 ani prevăzut de art. 3 din Decretul nr. 167/1958, se constată următoarele:
Dificultatea interpretării prevederilor art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 decurge din exprimarea legiuitorului potrivit căreia „dreptul organului fiscal de a stabili obligații fiscale se prescrie în termen de 5 ani“.
Textul conține o trimitere la raportul de drept material fiscal, prin referința la obligațiile fiscale, și o trimitere la raportul de drept procedural fiscal, prin referința la dreptul organului fiscal de a stabili aceste obligații.
Regimul de prescripție a dreptului de creanță privește raportul de drept material/substanțial. Rezultă astfel că relevantă pentru aplicarea regimului de prescripție instituit de Codul de procedură fiscală, mai favorabil creditorului decât regimul de drept comun, este stabilirea naturii juridice fiscale a creanței.
Demonstrative în acest sens sunt dispozițiile art. 1 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 care reglementează domeniul de aplicare al Codului de procedură fiscală, dar și dispozițiile art. 22 din Decretul nr. 167/1958. Aceste prevederi stabilesc, concordant și coerent, că drepturile și obligațiile părților din raporturile juridice fiscale sunt reglementate de legea fiscală și că impozitele și taxele datorate statului rămân supuse dispozițiilor privitoare la prescripție din legile speciale.
Este adevărat că taxa prevăzută de art. 40 din Legea nr. 10/1995 este administrată de Inspectoratul de Stat în Construcții - I.S.C., care îndeplinește, în materie de administrare a acestei taxe, numai unele dintre atribuțiile specifice unui organ fiscal, respectiv exercită controlul asupra îndeplinirii obligației de plată și rolul de colector al taxei, fără să fie învestit și cu atributul de a stabili obligația fiscală, pe calea emiterii titlului de creanță.
Însă, această diferență, care privește raportul de drept procedural fiscal, nu scoate creanța fiscală de sub regimul de prescripție prevăzut de legea fiscală, întrucât nu prerogativele colectorului sunt relevante pentru aplicarea regulilor speciale privitoare la prescripție, ci calificarea creanței ca fiind una fiscală.
Nu poate fi conceput un regim de prescripție diferit al creanțelor fiscale, în funcție de instituția publică sau autoritatea care administrează aceste creanțe, respectiv de stabilirea sau nu, pe cale legală, a atributului colectorului de a emite titlul de creanță.
În acest sens pledează și jurisprudența Curții Constituționale care, printr-o serie de decizii (Decizia nr. 158 din 10 noiembrie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 24 februarie 1999, Decizia nr. 432 din 21 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1176 din 13 decembrie 2004, Decizia nr. 513 din 8 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 26 iunie 2008), a statuat că legiuitorul a stabilit norme speciale derogatorii de la regulile de drept comun în materie de prescripție a creanțelor fiscale, în considerarea împrejurării că încasarea acestor creanțe fiscale constituie surse ale bugetului de stat, ceea ce reprezintă un interes general al societății. Soluția referitoare la termenul de prescripție prevăzut de legea fiscală este determinată de natura specială a creanțelor fiscale, care reprezintă surse ale bugetului de stat, situație care justifică diferența de tratament juridic în ceea ce privește normele de prescripție a dreptului de a constitui titlul de creanță, ca și a celui de a proceda la executare.
Deci, regimul special de prescripție este instituit în considerarea naturii creanței fiscale, iar nu în considerarea atribuțiilor legale ale colectorului.
Art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003 se referă la dreptul organului fiscal de a stabili obligația fiscală, întrucât, conform regulii instituite de Codul de procedură fiscală, stabilirea creanțelor fiscale este în competența generală a organelor fiscale, care sunt abilitate legal să emită titluri de creanță.
Lipsa unei reglementări similare în legea specială care instituie taxa, care să abiliteze instituția publică colectoare la emiterea titlului de creanță, nu atrage o schimbare a regimului juridic al creanței fiscale în privința prescripției dreptului la acțiune.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel București - Secția a IV-a civilă, în Dosarul nr. 47.842/3/2015**, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu art. 7 din Legea nr. 329/2009 și poziția 5 din anexa nr. 1 la aceeași lege, precum și cu prevederile art. 21 și 22 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare, obligația de plată a sumei echivalente cu cota de 0,70% din cheltuielile pentru executarea construcțiilor și a lucrărilor prevăzute la art. 2 din Legea nr. 10/1995 și pentru care se emit, în condițiile legii, autorizații de construire este o obligație fiscală.
În interpretarea și aplicarea prevederilor art. 40 din Legea nr. 10/1995, forma în vigoare în anul 2010, coroborate cu prevederile art. 91 din Ordonanța Guvernului nr. 92/2003, republicată, cu modificările și completările ulterioare, obligația fiscală de plată a cotei prevăzute de art. 40 din Legea nr. 10/1995 se supune termenului de prescripție de 5 ani, specific raporturilor juridice fiscale.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 19 februarie 2018.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Mihaela Lorena Mitroi
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
