Decizie nr. 219 din 12 aprilie 2016

Augustin Zegrean - preşedinte

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ingrid Alina Tudora - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, excepţie ridicată de Vasile Frâncu şi Societatea F M Bunkering Services - S.R.L. din municipiul Constanţa în Dosarul nr. 5.759/118/2014 al Curţii de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. Excepţia de neconstituţionalitate formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.338D/2015.

2.La apelul nominal lipsesc părţile, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că Vasile Frâncu, în calitate de autor al excepţiei de neconstituţionalitate, a formulat o cerere de acordare a unui nou termen de judecată, invocând imposibilitatea de prezentare în faţa Curţii Constituţionale a avocatului desemnat să îl reprezinte, conform împuternicirii avocaţiale depuse la dosar.

4.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a cererii de amânare a soluţionării cauzei.

5.Deliberând, Curtea respinge cererea de acordare a unui nou termen de judecată, apreciind că motivele invocate nu justifică amânarea soluţionării cauzei, având în vedere faptul că, în cazul în care avocatul se află în imposibilitatea de a-şi îndeplini serviciul profesional ce i-a fost încredinţat, acesta îşi poate asigura substituirea.

6.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul, pe fond, reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens, invocă jurisprudenţa Curţii Constituţionale, concretizată prin Decizia nr. 141 din 12 martie 2015 şi Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

7.Prin Încheierea din 28 mai 2015, pronunţată în Dosarul nr. 5.759/118/2014, Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Vasile Frâncu şi Societatea F M Bunkering Services - S.R.L. din municipiul Constanţa într-o cauză având ca obiect o acţiune în constatare.

8.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia susţin că reglementarea legală criticată este neconstituţională, deoarece din perspectiva art. 488 din noul Cod de procedură civilă, în materia recursului de contencios administrativ, calea de atac nu ar mai fi devolutivă (apelul), ci doar extraordinară (recursul), exercitată pentru stricte motive de nelegalitate, expres prevăzute de lege. O asemenea reglementare este nouă, nu doar sub aspectul noilor prevederi aplicabile ale Codului de procedură civilă, ci şi al noii concepţii legislative asupra recursului în contencios administrativ, având în vedere că "recursul se transformă dintr-o cale de atac extrem de permisivă, care facilita analiza cauzei sub toate aspectele - în virtutea prevederilor art. 304^1 din vechiul Cod de procedură civilă, într-o cale extraordinară de atac prohibitivă, limitată doar la stricte motive de nelegalitate şi, în plus, subsidiară unui unic grad devolutiv de jurisdicţie." În opinia autorilor excepţiei, această modificare a instituţiei juridice a recursului în contencios administrativ s-ar datora unui singur text de lege, şi anume art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, criticat în prezenta cauză, precum şi interpretării date acestui text de Curtea Constituţională, prin Decizia nr. 747/2014. În acest context, apreciază că în motivarea deciziei precitate, Curtea "a acţionat ca instanţă de judecată, omiţând limitele de competenţă materială impuse acesteia de art. 126 din Constituţia României", o asemenea competenţă revenind doar Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, potrivit art. 126 alin. (3) din Legea fundamentală, aşa încât aceştia consideră că se impune (re) sesizarea instanţei de contencios constituţional.

9.Prin urmare, autorii excepţiei de neconstituţionalitate apreciază că noua concepţie asupra recursului în materia contenciosului administrativ se impune a fi reanalizată în acord cu regulile de interpretare a normelor juridice. Arată, astfel, că din interpretarea coroborată a prevederilor art. 7 alin. (1) şi (2) cu cele ale alin. (3) din Legea nr. 76/2012 reiese că prevederile art. 7 alin. (3) nu întrunesc condiţiile de claritate, previzibilitate şi accesibilitate impuse de art. 1 alin. (5) din Constituţie, care consacră principiul legalităţii. Totodată, arată că din interpretarea literară a reglementării criticate, normele art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 nu sunt decât norme de excludere a situaţiilor prevăzute de art. 7 alin. (1) şi (2), acestea din urmă fiind şi ele, la rândul lor, norme juridice de excludere a unei terminologii anterioare, şi nu de prescriere a unei anumite căi de atac. Astfel, în opinia autorilor excepţiei, "excluderea unei terminologii nu echivalează cu excluderea unei căi de atac şi a unui grad de jurisdicţie, numai pentru că terminologia ar deţine, în mod interpretabil, anumite conotaţii juridice". Apreciază, deci, că "excluderea unei căi de atac şi a unui grad de jurisdicţie nu trebuie să reiasă pe bază de interpretare".

10.Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal opinează în sensul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate. Apreciază, astfel, că prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 nu contravin art. 129 din Constituţie, legiuitorul având în mod exclusiv aptitudinea de a stabili sistemul căilor de atac al hotărârilor judecătoreşti, astfel încât nemulţumirile autorilor excepţiei, vizând lipsa caracterului devolutiv al recursului, pot fi rezolvate numai în cadrul procesului legislativ, de lege ferenda.

11.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

12.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. În acest sens, invocă jurisprudenţa în materie a Curţii Constituţionale, concretizată prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 şi Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, decizii prin care s-a constatat constituţionalitatea prevederilor de lege criticate.

13.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere ale Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

14.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

15.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, potrivit cărora "(3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în materie de contencios administrativ şi fiscal, inclusiv în materia azilului."

16.În susţinerea neconstituţionalităţii prevederilor legale criticate, autorii excepţiei invocă încălcarea dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 4 şi art. 2 din Protocolul 7 ale Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, prin raportare la dispoziţiile constituţionale ale art. 20 "Tratatele internaţionale privind drepturile omului" şi art. 148 alin. (2) potrivit căruia "ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare", art. 24 privind dreptul la apărare, art. 31 alin. (2) care prevede că "autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal", şi art. 52 referitor la "Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică".

17.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că prevederile de lege criticate în prezenta cauză au mai format obiect al controlului de constituţionalitate, din perspectiva unor critici similare, în acest sens fiind Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 98 din 6 februarie 2015, şi Decizia nr. 141 din 12 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 311 din 7 mai 2015, prin care Curtea a constatat că prevederile de lege criticate sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

18.Prin deciziile menţionate, Curtea a reţinut că natura juridică a recursului în sistemul căilor de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti a cunoscut modificări de-a lungul timpului, recursul fiind considerat uneori o cale de atac ordinară, alteori, deşi considerat o cale extraordinară de atac, el putea fi exercitat şi pentru motive de netemeinicie a hotărârii, pentru ca în prezent, în noua reglementare a acestei instituţii juridice, recursul să fie calificat ca fiind o cale extraordinară de atac, exclusiv pentru motive de nelegalitate a hotărârii. Prin prevederile art. 488 din Codul de procedură civilă, care consacră motivele de casare ale unor hotărâri judecătoreşti, legiuitorul a acordat o eficienţă sporită principiului conform căruia recursul este o cale de atac nedevolutivă. Astfel, spre deosebire de vechea reglementare, care instituia posibilitatea examinării cauzei sub toate aspectele, conform art. 304^1 din Codul de procedură civilă din 1865, noile norme nu mai prevăd nicio excepţie de la regula mai sus amintită.

19.Curtea a constatat că după adoptarea noului Cod de procedură civilă, în materia contenciosului administrativ este menţinut sistemul dublului grad de jurisdicţie, respectiv, instanţele de fond care soluţionează litigiile de contencios administrativ sunt, după caz, secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor sau ale curţilor de apel, fiind menţinută, de asemenea, prin prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, calea de atac a recursului împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate de către instanţele de fond. Astfel, şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, recursul împotriva hotărârii instanţei de fond se exercită în condiţiile prevăzute de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de 15 zile de la comunicare, acesta fiind suspensiv de executare. Curtea a reţinut că, în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului Cod de procedură civilă, situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012, potrivit căreia, în materia contenciosului administrativ şi fiscal, precum şi în materia azilului, nu este prevăzută calea de atac a apelului.

20.Prin derogare de la regimul de drept comun prevăzut în Codul de procedură civilă, în contenciosul administrativ, recursul este, în toate cazurile, suspensiv de executare, aşadar hotărârea pronunţată în primă instanţă, potrivit legii contenciosului administrativ, deşi nu este susceptibilă de apel, nu poate fi pusă în executare. În cazul admiterii recursului, instanţa casează sentinţa şi rejudecă procesul în fond. Casarea cu trimitere spre rejudecare la prima instanţă este permisă o singură dată în cursul unui proces, în două cazuri expres şi limitativ prevăzute în art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, şi anume atunci când hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul sau dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată, atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului. Nu se poate dispune casarea cu trimitere dacă judecata în primă instanţă s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată la administrarea probelor, dar a fost legal citată la dezbaterea fondului, în acest caz urmând ca instanţa de recurs să caseze sentinţa şi să rejudece litigiul în fond.

21.De asemenea, în jurisprudenţa sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, Curtea a reţinut că "legiuitorul are îndreptăţirea constituţională de a considera materia contenciosului administrativ ca fiind una aparte, cu reguli specifice, inclusiv în ceea ce priveşte stabilirea căilor de atac". Astfel, "în materia contenciosului administrativ, spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acestuia cu calea de atac a apelului. În lumina noului Cod de procedură civilă, recursul în materia contenciosului administrativ este esenţialmente diferit de recursul exercitat în această materie în vechea reglementare, care permitea, de principiu, examinarea cauzei sub toate aspectele pe calea reculului. Aşadar, ca urmare a acestei excluderi, hotărârile primei instanţe date în litigiile de contencios administrativ rămân a fi supuse în continuare recursului."

22.Astfel, potrivit prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, "Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare." Prin Decizia nr. 679 din 5 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 16 iunie 2009, şi Decizia nr. 549 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 9 iunie 2008, instanţa de control constituţional a reţinut că dispoziţiile art. 129 din Constituţie "conţin precizarea esenţială potrivit căreia hotărârile instanţelor pot fi atacate, de Ministerul Public sau de părţile interesate, în condiţiile legii. În plus, art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală oferă legiuitorului dreptul de a legifera cu privire la acest aspect, de aici se desprinde concluzia că nimic nu împiedică edictarea unei soluţii legislative ca cea cuprinsă în textul de lege criticat. De altfel, această opţiune a legiuitorului a fost impusă de exigenţa soluţionării cu celeritate a procesului dedus judecăţii, aceasta fiind una dintre caracteristicile acţiunii în contencios administrativ." S-a reţinut, totodată, că, "potrivit art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care recursul este admis, fondul cauzei va fi examinat din nou, fie chiar de către instanţa de recurs, fie de către prima instanţă, după casarea cu trimitere sau ca urmare a constatării că prima instanţă nu a judecat fondul. Partea interesată va avea astfel posibilitatea de a-şi realiza o apărare eficientă."

23.De asemenea, referitor la critica potrivit căreia posibilitatea exercitării recursului nu are semnificaţia asigurării dublului grad de jurisdicţie, având în vedere că recursul nu are caracter devolutiv, fapt ce nu conduce la o nouă judecată în fond, ci este o cale de atac care asigură doar un control de legalitate asupra hotărârii judecătoreşti atacate, prin Decizia nr. 544 din 28 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 21 iulie 2011, Curtea a reţinut că "dreptul la două grade de jurisdicţie este garantat numai în materie penală, potrivit prevederilor art. 2 din Protocolul nr. 7 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar şi aici putând fi instituite, însă, unele excepţii de la această regulă". În acelaşi sens, este şi Decizia nr. 491 din 6 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 446 din 13 iunie 2008, prin care Curtea, analizând o critică referitoare la lipsa posibilităţii de a declara şi calea de atac a apelului împotriva hotărârii instanţei de contencios administrativ, a reţinut că "este de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti şi modalitatea de exercitare a căilor de atac, iar principiul accesului liber la justiţie presupune posibilitatea celor interesaţi de a le exercita, în condiţiile stabilite prin lege, astfel încât accesul liber la justiţie nu presupune accesul la toate structurile judecătoreşti şi la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte justiţia. Niciun text din Constituţie nu garantează dreptul la două grade de jurisdicţie. Chiar şi reglementările internaţionale în domeniul drepturilor omului, respectiv art. 2 din Protocolul nr. 7 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, garantează dreptul la dublul grad de jurisdicţie exclusiv în materie penală, nu şi în cauzele de natură administrativă."

24.În fine, în jurisprudenţa sa, spre exemplu fiind Decizia nr. 423 din 8 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 9 septembrie 2014, Curtea a statuat că "exercitarea unui drept de către titularul său nu poate avea loc decât într-un anumit cadru juridic, stabilit de legiuitor, cu respectarea anumitor exigenţe, de natură a preveni eventualele abuzuri şi tergiversarea soluţionării cauzelor deduse judecăţii." Ca atare, prin reglementarea criticată, legiuitorul nu a înţeles să restrângă accesul liber la justiţie sau dreptul la apărare, ci să asigure un climat de ordine indispensabil exercitării în condiţii optime a acestor drepturi constituţionale.

25.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Vasile Frâncu şi Societatea F M Bunkering Services - S.R.L. din municipiul Constanţa în Dosarul nr. 5.759/118/2014 al Curţii de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 12 aprilie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ingrid Alina Tudora