Decizia nr. 858 din 14 decembrie 2017

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Cosmin Grancea.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 297 alin. (1) din Codul penal, excepție ridicată de Staia Martin și Haracicu Smaranda Maria în Dosarul nr. 2.842/30/2016 al Tribunalului Timiș - Secția penală. Excepția formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 896D/2017.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra cererii depuse la dosar de către partea Miut Nicușor Constantin, prin care acesta solicită judecarea în lipsă.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate, ca inadmisibilă. În acest sens, arată că, răspunzând unei critici similare, instanța de contencios constituțional a pronunțat o decizie de admitere, fapt ce determină inadmisibilitatea excepției în prezenta cauză.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Prin Încheierea din 6 martie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 2.842/30/2016, Tribunalul Timiș - Secția penală a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 297 alin. (1) din Codul penal, excepție ridicată de Staia Martin și Haracicu Smaranda Maria, cu ocazia soluționării unei cauze penale.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin că norma de incriminare a abuzului în serviciu are caracterul unei norme generale în raport cu celelalte activități abuzive ale funcționarilor, incriminate ca infracțiuni distincte, motiv pentru care în baza principiului lex specialia generalibus derogant nu se poate reține concurs între infracțiunea de abuz în serviciu și infracțiunile de delapidare, purtare abuzivă, uzurparea funcției etc. În condițiile în care orice faptă de încălcare a atribuțiilor de serviciu sau de îndeplinire defectuoasă a acestora constituie infracțiune se încalcă principiul potrivit căruia soluția penală este ultima ratio. Astfel, o faptă trebuie incriminată numai în măsura în care acest lucru este necesar într-o societate democratică și sancțiunea este proporțională cu încălcarea care a determinat luarea acestei măsuri. În final, făcând referire la cele reținute de instanța de contencios constituțional în Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, precum și la lipsa unei limite valorice de la care fapta poate constitui infracțiune, autorii excepției consideră că dispoziția criticată este neconstituțională.

6.Tribunalul Timiș - Secția penală arată că ilicitul penal este cea mai gravă formă de încălcare a unor valori sociale, iar consecințele aplicării legii penale sunt dintre cele mai grave. Parlamentul este autoritatea legislativă care decide cu privire la politica penală a statului și beneficiază de posibilitatea de apreciere în funcție de o serie de criterii sociale, de necesitatea unei anumite politici penale. Scopul urmărit prin legislația penală este acela de a apăra ordinea de drept, prin protejarea valorilor sociale indicate în partea specială a Codului penal, însă răspunderea penală a persoanei trebuie să intervină doar în acele situații în care alte mijloace de sancționare a eventualelor abateri nu sunt eficiente. Totodată, măsurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmărit trebuie să fie adecvate, necesare și să respecte un just echilibru între interesul public și cel individual, aspect care consacră respectarea principiului proporționalității incriminării cu gravitatea faptei sancționate. Așa fiind, instanța judecătorească opinează în sensul că textul art. 297 alin. (1) din Codul penal, așa cum a fost interpretat prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016 a Curții Constituționale, respectă acest principiu întrucât, din modul de redactare a textului, rezultă faptul că nu orice încălcare a legii constituie infracțiune, ci doar acel tip de încălcare care are o anume gravitate, respectiv producerea unei pagube sau o vătămare a intereselor unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Pe de altă parte, din conținutul textului se desprinde concluzia că incriminarea penală vizează doar fapte săvârșite cu vinovăție în forma intenției directe sau indirecte.

7.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

8.Guvernul susține că reacția blândă față de acest gen de fapte face ineficientă lupta împotriva fenomenului corupției și generează neîncredere în capacitatea justiției de a reacționa la astfel de fenomene, punându-se în pericol ordinea publică. Limita prejudiciului nu reprezintă o chestiune neglijabilă ori de gravitate redusă, deoarece reprezintă o veritabilă încurajare a comiterii faptelor de abuz în serviciu cu prejudicii apropiate plafonului, scoate în afara ilicitului penal faptele săvârșite cu ocazia unor achiziții directe, existând și consecințe din perspectiva termenului de prescripție. De asemenea, Guvernul apreciază că reducerea sferei incriminării acestei fapte nu se justifică și pentru că valoarea socială apărată este bunul mers al instituțiilor și nu numai patrimoniul acestora. Prin noua reglementare va fi încurajată conduita abuzivă a funcționarilor, incorectitudinea, lipsa de onestitate și de probitate a acestora în soluționarea unor drepturi și interese ale persoanelor fizice sau juridice.

9.În continuare, Guvernul arată că textul actual al art. 297 din Codul penal, în interpretarea dată de instanța de contencios constituțional reprezintă tocmai o aplicare a prevederilor art. 53 din Constituție, în condițiile în care restrângerea se circumscrie motivelor prevăzute în mod expres în alin. (1) al art. 53 și este necesară într-o societate democratică și proporțională cu situația care a determinat-o, în condițiile în care nu orice comportament al funcționarului public constituie infracțiune, ci numai acela care presupune o intenție în fraudarea normelor legale primare, element suficient de grav încât să justifice intervenția represiunii penale. Apreciază că cele reținute în considerentele Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016 nu semnifică nașterea unei obligații în sarcina legiuitorului pozitiv de a introduce un prag valoric pentru definirea conținutului infracțiunii de abuz în serviciu. Pentru aceste motive, apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

10.Avocatul Poporului apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Arată că textul legal criticat nu consacră un caz de restrângere a exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți fundamentale în sensul art. 53 din Constituție, situație în care ar fi obligatorie respectarea principiului instituit la alin. (2) al aceluiași articol. Restrângerea exercițiului unor drepturi, spre a fi caracterizată ca atare, trebuie să decurgă nemijlocit din lege, să aibă caracter temporar, să fie proporțională cu situația care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu și să fie instituită doar pentru perioada în care acționează cauzele ce au determinat-o. Domeniul de aplicare a dispozițiilor art. 53 din Constituție este circumscris restrângerii exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți prevăzute de Legea fundamentală, iar nu restrângerii exercițiului oricărui drept subiectiv, chiar dacă el izvorăște dintr-un act normativ.

11.Astfel, Avocatul Poporului apreciază că, din analiza art. 297 alin. (1) din Codul penal, reiese că nu este incriminată orice încălcare a legii, ci doar acel tip de încălcare care duce la producerea unei pagube ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice. Sancțiunea penală se aplică doar în condițiile în care fapta se realizează, din punctul de vedere al elementului material, printr-o acțiune a făptuitorului - funcționar public, iar termenul „act“ utilizat de textul incriminator are înțelesul de operație pe care subiectul activ trebuie să o efectueze în virtutea atribuțiilor de serviciu. În acest sens, prin neîndeplinirea unui „act“ se înțelege omisiunea făptuitorului de a efectua acea activitate, acea operație pe care era obligat să o facă, iar prin „îndeplinirea în mod defectuos a unui act“ se înțelege efectuarea unei operații în mod abuziv, respectiv altfel de cum trebuia făcută, adică în alte condiții decât prevede legea.

12.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului și cel al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 297 alin. (1) din Codul penal, cu următorul conținut: „Fapta funcționarului public care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, nu îndeplinește un act sau îl îndeplinește în mod defectuos și prin aceasta cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice se pedepsește cu închisoarea de la 2 la 7 ani și interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcție publică.“15. Autorii excepției de neconstituționalitate susțin că textul criticat contravine prevederilor constituționale cuprinse în art. 53 referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

16.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că, prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, a reținut că, în exercitarea competenței de legiferare în materie penală, legiuitorul trebuie să țină seama de principiul potrivit căruia incriminarea unei fapte ca infracțiune trebuie să intervină ca ultim resort în protejarea unei valori sociale, ghidându-se după principiul „ultima ratio“. Referitor la principiul ultima ratio în materie penală, Curtea a observat că acesta provine din limba latină, sintagma „ultima“ provine din latinul „ultimus“ însemnând „ultimul“, iar „ratio“ în limba latină are semnificația de „procedeu“, „metodă“, „plan“. Astfel, ultima ratio are semnificația comună de procedeu sau metodă ultimă sau finală folosită pentru a atinge scopul urmărit. Curtea a apreciat că, în materie penală, acest principiu nu trebuie interpretat ca având semnificația că legea penală trebuie privită ca ultimă măsură aplicată din perspectivă cronologică, ci trebuie interpretat ca având semnificația că legea penală este singura în măsură să atingă scopul urmărit, alte măsuri de ordin civil, administrativ etc., fiind improprii în realizarea acestui deziderat.

17.Curtea a apreciat că, în sens larg, scopul urmărit de legiuitor prin legislația penală este acela de a apăra ordinea de drept, iar, în sens restrâns, este acela de a apăra valori sociale, identificate de legiuitor în partea specială a Codului penal, acest scop fiind, în principiu, legitim. Totodată, măsurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmărit trebuie să fie adecvate, necesare și să respecte un just echilibru între interesul public și cel individual. Curtea a reținut că, din perspectiva principiului „ultima ratio“ în materie penală, nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice sancțiunea penală.

18.Curtea a observat că acest principiu este receptat în jurisprudența curților constituționale, precum și în cuprinsul unor documente ale Comisiei europene pentru democrație prin drept (Comisia de la Veneția) sau ale altor entități.

19.Având în vedere aceste premise și analizând conținutul constitutiv al infracțiunii de abuz în serviciu, Curtea a constatat că orice acțiune sau inacțiune a persoanei care se circumscrie calităților cerute subiectului activ, indiferent de gravitatea faptei săvârșite, poate intra în sfera normei de incriminare. Această constatare a determinat Curtea să aibă rezerve în a aprecia că aceasta a fost voința legiuitorului când a incriminat fapta de abuz în serviciu. Aceasta cu atât mai mult cu cât Curtea a constatat că legiuitorul a identificat și a reglementat la nivel legislativ extrapenal pârghiile necesare înlăturării consecințelor unor fapte care, deși, potrivit reglementării actuale se pot circumscrie săvârșirii infracțiunii de abuz în serviciu, nu prezintă gradul de intensitate necesar aplicării unei pedepse penale.

20.Totodată, analizând comparativ reglementarea infracțiunii de abuz în serviciu cu dispozițiile legale ce instituie alte forme ale răspunderii decât cea penală, Curtea a reținut că, deși nu sunt identice, acestea se aseamănă într-o măsură care determină posibilitatea ca, în cazul săvârșirii unei fapte, să poată fi incidente atât răspunderea penală, cât și alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară, administrativă sau civilă. Aceasta este posibil, având în vedere că, astfel cum s-a arătat, legiuitorul nu a precizat necesitatea existenței unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite intensități a vătămării rezultate din comiterea faptei.

21.În concluzie, Curtea a reținut că sarcina aplicării principiului „ultima ratio“ revine, pe de-o parte, legiuitorului, iar, pe de altă parte, organelor judiciare chemate să aplice legea. Astfel, Curtea a apreciat că responsabilitatea de a reglementa și aplica, în acord cu principiul anterior menționat, prevederile privind „abuzul în serviciu“, ține atât de autoritatea legiuitoare primară/delegată (Parlament/Guvern), cât și de organele judiciare - Ministerul Public și instanțele judecătorești -, indiferent dacă subiectul activ este acuzat conform unor reguli speciale de acuzare sau unor proceduri penale ordinare.

22.În continuare, Curtea reține că, prin Decizia nr. 392 din 6 iunie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 30 iunie 2017, în ceea ce privește criticile de neconstituționalitate referitoare la lipsa unui prag valoric sau a intensității vătămării rezultate din comiterea faptei, Curtea a reținut că, încă din data de 8 iulie 2016, data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Deciziei Curții Constituționale nr. 405 din 15 iunie 2016, în sarcina legiuitorului primar sau delegat s-a născut obligația de a reglementa valoarea pagubei și gravitatea vătămării rezultate din comiterea faptei de „abuz în serviciu“, cu aplicarea principiului „ultima ratio“, astfel cum acesta a fost dezvoltat în doctrină și jurisprudență (inclusiv cea a Curții Constituționale). Dezvoltând raționamentul juridic pe care s-a întemeiat soluția pronunțată în decizia menționată, Curtea a considerat că delimitarea dintre diferitele forme de răspundere juridică și răspunderea penală nu poate avea drept unic criteriu tipul actului normativ încălcat în exercitarea atribuțiilor de serviciu, respectiv un act de reglementare primară (lege sau ordonanță a Guvernului) sau un act normativ administrativ, ci, dimpotrivă, reținând posibilitatea ca în cazul săvârșirii unei fapte prin încălcarea unei legi sau ordonanțe a Guvernului să poată fi incidentă atât răspunderea penală, cât și alte forme de răspundere extrapenală, cum este cea disciplinară, administrativă sau civilă, Curtea a reținut, drept criteriu suplimentar, gradul de intensitate necesar aplicării unei pedepse penale, respectiv necesitatea existenței unei anumite valori a pagubei sau a unei anumite gravități a vătămării drepturilor sau intereselor legitime rezultate din comiterea faptei.

23.De altfel, Curtea a reținut că nu este prima dată când stabilește o astfel de legătură între gravitatea faptei și incidența răspunderii penale. În jurisprudența sa, Curtea a statuat că incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracțiuni țin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile și exigențele constituționale. Prin reglementarea protecției penale doar a faptelor care produc anumite consecințe, legiuitorul trebuie să se plaseze în interiorul acestei marje, întrucât nicio dispoziție constituțională nu obligă explicit/implicit la stabilirea unui standard de referință care să determine în mod automat incriminarea penală a oricărei vătămări aduse unei valori consacrate constituțional sau legal. În acest sens, prin Decizia nr. 683 din 19 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015, cu privire la soluția legislativă care a instituit pragul de peste 90 de zile de spitalizare ale victimei unui accident de circulație soldat cu vătămări corporale care atrage incidența legii penale, cu consecința dezincriminării faptelor care au generat vătămări care au necesitat îngrijiri medicale sub acest prag, Curtea a reținut că „legiuitorul are îndreptățirea de a plasa protecția constituțională a valorii care nu intră sub incidența penalului, în sfera răspunderii civile delictuale“, deci, implicit, Curtea a acceptat teza potrivit căreia incidența răspunderii penale este condiționată de o anumită gravitate a faptei sau de un anumit nivel de afectare a valorii protejate prin norma penală.

24.În ceea ce privește dispozițiile penale referitoare la fapta de „abuz în serviciu“, Curtea a constatat că lipsa unor circumstanțieri cu privire la determinarea unui anumit cuantum al pagubei ori a unei anume gravități a vătămării drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice face dificilă și, uneori, imposibilă, delimitarea răspunderii penale de celelalte forme de răspundere juridică, cu consecința deschiderii procedurilor de cercetare penală, trimitere în judecată și condamnare a persoanelor care, în exercitarea atribuțiilor de serviciu, cauzează o pagubă ori o vătămare a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau ale unei persoane juridice, indiferent de valoarea pagubei sau de intensitatea vătămării. Dispozițiile penale în vigoare sunt formulate în sens larg și în termeni vagi, ce determină un grad sporit de impredictibilitate, aspect problematic din perspectiva art. 7 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și a altor cerințe fundamentale ale principiului statului de drept, această redactare constituind premisa unor interpretări și aplicări arbitrare/aleatorii. O asemenea omisiune are relevanță constituțională în cauza de față [a se vedea și Decizia nr. 503 din 20 aprilie 2010, Decizia nr. 107 din 27 februarie 2014 sau Decizia nr. 308 din 12 mai 2016, paragraful 41, prin care Curtea a statuat că „omisiunea și imprecizia legislativă sunt cele care generează încălcarea dreptului fundamental pretins a fi încălcat“] pentru că afectează drepturi și libertăți fundamentale ale persoanei împotriva căreia se formulează o astfel de acuzație penală. În aceste condiții, Curtea, fiind ținută de obligația de a interpreta o dispoziție legală în sensul de a produce efecte și pentru a da, astfel, un sens constituțional acesteia [a se vedea în acest sens Decizia nr. 223 din 13 martie 2012], consideră necesară instituirea unui prag al pagubei și circumstanțierea vătămării produse prin comiterea faptei, elemente în funcție de care să se aprecieze incidența sau nu a legii penale.

25.Dată fiind natura omisiunii legislative relevate, Curtea Constituțională nu are competența de a complini acest viciu normativ, întrucât și-ar depăși atribuțiile legale, acționând în sfera exclusivă de competență a legiuitorului primar sau delegat. Pe cale de consecință, ținând seama de dispozițiile constituționale ale art. 142 alin. (1), potrivit cărora „Curtea Constituțională este garantul supremației Constituției“, și de cele ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora, „în România, respectarea [...] legilor este obligatorie“, Curtea a subliniat că legiuitorul are obligația de a reglementa pragul valoric al pagubei și intensitatea vătămării dreptului sau interesului legitim rezultate din comiterea faptei în cuprinsul normelor penale referitoare la infracțiunea de abuz în serviciu, pasivitatea acestuia fiind de natură să determine apariția unor situații de incoerență și instabilitate, contrare principiului securității raporturilor juridice în componenta sa referitoare la claritatea și previzibilitatea legii.

26.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 297 alin. (1) din Codul penal, excepție ridicată de Staia Martin și Haracicu Smaranda Maria în Dosarul nr. 2.842/30/2016 al Tribunalului Timiș - Secția penală.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Timiș - Secția penală și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 14 decembrie 2017.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Marițiu