Decizia nr. 81 din 18 februarie 2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, excepție ridicată de Daniela Timofei, Georgeta Ignat, Elena Trofimenco și de Gabriela Manea în Dosarul nr. 583/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.570D/2018.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Președintele Curții dispune a se face apelul și în Dosarul nr. 433D/2019, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017, excepție ridicată de Mihai Iulian Tudose în Dosarul nr. 31.493/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal.

4.La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepției, Mariana Preda, avocat din cadrul Baroului București, cu împuternicire avocațială depusă la dosar. Lipsește partea Direcția Generală de Poliție a Municipiului București, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

5.Magistratul-asistent referă asupra cauzei și arată că, la dosar, partea Direcția Generală de Poliție a Municipiului București a depus note scrise prin care solicită respingerea excepției de neconstituționalitate.

6.Având în vedere obiectul identic al excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. Avocatul autorului excepției în Dosarul nr. 433D/2019 și reprezentantul Ministerului Public sunt de acord cu măsura conexării dosarelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 433D/2019 la Dosarul nr. 1.570D/2018, care a fost primul înregistrat.

7.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul avocatului autorului excepției prezent, care solicită admiterea criticilor de neconstituționalitate. Susține că prevederile de lege criticate, cuprinzând o normă de trimitere, care determină ultraactivitatea valorii de referință, în raport cu care se calculează drepturile salariale ale polițiștilor, încalcă principiul securității juridice și art. 1 alin. (3) și (5), art. 16 și art. 47 din Constituție. Astfel, nivelul de salarizare a polițiștilor rămâne la nivelul anului 2009, spre deosebire de alte categorii de personal plătit din fonduri publice (spre exemplu, din personalul din învățământ sau personalul medical) ale căror venituri cresc.

8.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate, în principal, ca inadmisibilă, sens în care susține că, în realitate, criticile formulate vizează aspecte privind interpretarea și aplicarea legii. În subsidiar, susține că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, de vreme ce prevederile legale criticate sunt expresia opțiunii legiuitorului în materia salarizării personalului plătit din fonduri publice, fără a încălca dispozițiile din Constituție invocate de autorii excepției.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

9.Prin Încheierea din 24 septembrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 583/2/2018, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice. Excepția a fost ridicată de Daniela Timofei, Georgeta Ignat, Elena Trofimenco și de Gabriela Manea într-o cauză având ca obiect „anularea unui act administrativ -Hotărârea nr. 13/20.12.2017“.

10.Prin Încheierea din 20 februarie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 31.493/3/2018, Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017. Excepția a fost ridicată de Mihai Iulian Tudose într-o cauză având ca obiect un „litigiu privind funcționarii publici“.

11.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin, în esență, că prevederile legale criticate generează discriminări între grefierii arhivari și grefierii de ședință și sunt neconstituționale în măsura în care se interpretează în sensul că grefierilor arhivari li se va menține cuantumul brut al salariului la nivelul anului 2017, fără a li se egaliza salariile cu cele ale grefierilor de ședință, în condițiile în care Legea-cadru nr. 153/2017 prevede că aceste două funcții se află în aceeași grilă de salarizare, fiind într-o situație juridică identică. De asemenea se susține că aplicarea tale quale a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 dă naștere unor situații discriminatorii și din perspectiva prevederilor art. 39 din Legea-cadru nr. 153/2017, care se referă la nivelul de salarizare pentru funcții similare în cazul personalului nou-încadrat/promovat. În susținerea criticii de neconstituționalitate sunt invocate Decizia Curții Constituționale nr. 794 din 15 decembrie 2016 și Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 36 din 4 iunie 2018 privind interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (5^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 83/2014 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2015, precum și alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 71/2015, cu modificările și completările ulterioare.

12.Distinct, se susține că art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 încalcă principiul securității raporturilor juridice și principiul statului de drept, întrucât prin conținutul lui se manifestă ca o normă de trimitere care ultraactivează coeficienții de ierarhizare și valoarea de referință de 197,33 lei utilizată pentru calculul drepturilor salariale ale polițiștilor. Se încalcă principiul nediscriminării, întrucât legiuitorul a blocat salarizarea și nivelul de trai al polițiștilor la nivelul anului 2009. Se arată că nivelul de salarizare este mult diferit în sistemul public, iar în perioada 2009-2018, salariul minim brut pe țară a crescut de la 600 lei la 1900 lei. Dar, în cazul polițiștilor, salariul de funcție nu a crescut din anul 2009. În aceste condiții, prevederile art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 instituie un tratament discriminatoriu al polițiștilor față de persoanele care ocupă celelalte funcții publice.

13.Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal consideră că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Astfel, prevederile art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 nu determină aplicarea unui tratament diferit unor situații similare sau un tratament egal pentru situații diferite pentru a fi în prezența unor discriminări prohibite de art. 16 alin. (1) și (2) din Constituție.

14.Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal consideră că prevederile art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 nu încalcă principiile securității raporturilor juridice - art. 1 alin. (5) din Constituție, al statului de drept - art. 1 alin. (3) din Constituție, al nediscriminării - art. 16 din Constituție și nici dreptul la un nivel de trai decent - art. 47 din Constituție sau principiul la muncă egală, remunerație egală (art. 41 din Constituție). Reține că dispozițiile legale criticate stabilesc criteriile de bază, în vederea unei noi salarizări a personalului bugetar, legiuitorul urmărind ca nivelul salariului să nu fie inferior celui din luna iunie 2017. Având în vedere că statul este suveran în reglementarea politicii de salarizare și că scopul declarat al Legii-cadru nr. 153/2017 a fost acela de a dezvolta un sistem de fundamentare a politicilor salariale în sectorul bugetar și de supraveghere a aplicării acestora, precum și de dezvoltare a unui sistem de distribuire a resurselor bugetare alocate pentru cheltuielile de personal, prin stabilirea salariilor de bază, în sectorul bugetar, în vederea promovării performanței individuale [art. 1 alin. (2) lit. a) și b) din Legea-cadru nr. 153/2017], dispoziția legală analizată în cauză nu contravine prevederilor constituționale. Reglementarea unui nou sistem de salarizare, care să asigure atât recompensarea performanței individuale în cadrul categoriei profesionale, dar și ierarhizarea salarială a personalului plătit din fonduri publice, nu poate fi apreciată drept neconstituțională. Pe de altă parte, susținerile referitoare la cuantumul efectiv al drepturilor salariale vizează aplicarea corectă sau nu a Legii-cadru nr. 153/2017, aspecte care nu pot fi analizate pe calea excepției de neconstituționalitate.

15.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

16.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, susținerile avocatului autorului excepției prezent în Dosarul nr. 433D/2019, note scrise depuse la dosar de partea Direcției Generale de Poliție a Municipiului București, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

17.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. l alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

18.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017, care au următorul cuprins:

(2)Începând cu data de 1 iulie 2017:

a)se mențin în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, până la 31 decembrie 2017, cuantumul brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție și indemnizațiilor de încadrare, precum și cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizația brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

19.În opinia autorilor excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor art. 1 alin. (3) și (5) privind trăsăturile statului român și obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor, ale art. 16 alin. (1) și (2) privind egalitatea în drepturi, ale art. 41 privind munca și protecția socială a muncii și ale art. 47 alin. (1) privind nivelul de trai.

20.Examinând excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017, Curtea reține că normele legale evocate instituie reguli privind aplicarea în timp a legii-cadru a salarizării personalului plătit din fonduri publice, stabilind, pentru perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017, obligația menținerii în plată la nivelul acordat pentru luna iunie 2017 a cuantumului brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție și indemnizațiilor de încadrare, precum și a cuantumului sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizația brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

21.Analizând prevederile legale criticate în ansamblul actului normativ din care fac parte, Curtea reține că Legea-cadru nr. 153/2017 are ca obiect de reglementare stabilirea unui sistem de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului, începând cu data de 1 iulie 2017, data intrării în vigoare a legii. De la această dată, drepturile salariale ale personalului plătit din bugetul general consolidat al statului sunt și rămân, în mod exclusiv, cele prevăzute în lege, astfel cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea-cadru nr. 153/2017.

22.În privința modului de stabilire a salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, a indemnizațiilor de încadrare și a indemnizațiilor lunare, art. 12 alin. (1) din Legea-cadru nr. 153/2017 dispune că acestea se stabilesc potrivit prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 și anexelor nr. I-IX la lege, astfel încât, împreună cu celelalte elemente ale sistemului de salarizare, să se încadreze în fondurile aprobate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale și bugetele fondurilor speciale pentru cheltuielile de personal, în vederea realizării obiectivelor, programelor și proiectelor stabilite. Începând cu anul 2023, potrivit prevederilor art. 12 alin. (2) din lege, salariile de bază, soldele de funcție/salariile de funcție, indemnizațiile de încadrare se vor stabili pentru toate funcțiile cuprinse în anexele nr. I-VIII la lege, prin înmulțirea coeficienților prevăzuți în anexele nr. I-VIII cu salariul de bază minim brut pe țară garantat în plată în vigoare.

23.În vederea punerii în aplicare a dispozițiilor Legii-cadru nr. 153/2017, prin art. 36 din acest act normativ s-a stabilit că, la data intrării în vigoare, 1 iulie 2017, trebuie să se procedeze la reîncadrarea personalului salarizat „pe noile funcții, grade/trepte profesionale, gradație corespunzătoare vechimii în muncă și vechime în specialitate/vechime în învățământ avute, cu stabilirea salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție, indemnizațiilor de încadrare și indemnizațiilor lunare potrivit art. 38“. Astfel, art. 38 din Legea-cadru nr. 153/2017 cuprinde dispoziții prin care se determină în mod specific condițiile de aplicare în timp a legii. Prin alin. (1) al acestui articol este instituită regula aplicării etapizate a legii, începând cu data de 1 iulie 2017, iar etapele ulterioare sunt enunțate în alin. (2)-(6). Prima etapă, reglementată prin art. 38 alin. (2) lit. a) din lege, privește perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017. Pentru această perioadă s-a adoptat măsura menținerii în plată, la nivelul acordat pentru luna iunie 2017, a cuantumului brut al salariilor de bază, soldelor de funcție/salariilor de funcție și indemnizațiilor de încadrare, precum și cuantumul sporurilor, indemnizațiilor, compensațiilor, primelor și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care fac parte, potrivit legii, din salariul brut lunar, indemnizația brută de încadrare, solda lunară de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, în măsura în care personalul ocupă aceeași funcție și își desfășoară activitatea în aceleași condiții.

24.În acest context, Curtea reține că prevederile legale criticate vizează toate categoriile de personal plătit din fonduri publice și se circumscriu scopului general urmărit de legiuitor de a regla în timp disfuncționalitățile existente în sistemul public de salarizare. Pe fondul prevederilor legale anterioare privind salarizarea bugetarilor, reglementarea salarizării personalului plătit din fonduri publice prin Legea-cadru nr. 153/2017 apare ca un proces complex, care, în mod necesar, presupune, în timp, o serie de corecții și corelări cu ansamblul actelor normative care fac parte din fondul activ al legislației, aspecte de competența autorității legiuitoare.

25.Referitor la critica de neconstituționalitate vizând instituirea unei pretinse discriminări între diferite categorii de personal plătit din fonduri publice, Curtea reține că prevederile art. 16 din Constituție vizează egalitatea în drepturi între cetățeni în ceea ce privește recunoașterea în favoarea acestora a unor drepturi și libertăți fundamentale, nu și identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit față de anumite categorii de persoane, dar și necesitatea lui (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002). Este dreptul exclusiv al legiuitorului să facă diferențierea corespunzătoare la stabilirea drepturilor salariale. Atribuțiile, competențele, sarcinile specifice, responsabilitățile și importanța activității desfășurate sunt diferite chiar și pentru personalul care este încadrat pe funcții similare, la diferite autorități sau instituții publice.

26.Totodată, în jurisprudența sa, de exemplu, prin Decizia nr. 44 din 24 aprilie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 345 din 17 decembrie 1996, Curtea Constituțională a reținut în mod constant faptul că nu constituie discriminare dacă, prin jocul unor prevederi legale, anumite persoane pot ajunge în situații defavorabile, apreciate subiectiv, prin prisma propriilor lor interese, ca defavorabile.

27.În raport cu acestea, Curtea constată că stabilirea regulii menținerii drepturilor salariale în perioada 1 iulie 2017-31 decembrie 2017 la nivelul lunii iunie 2017 nu reprezintă o discriminare care să afecteze constituționalitatea prevederilor din lege criticate.

28.De asemenea, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a statuat că stabilirea principiilor și a condițiilor concrete de acordare a drepturilor salariale personalului bugetar intră în atribuțiile exclusive ale legiuitorului. Constituția prevede în art. 41 alin. (2), printre drepturile salariaților la protecția socială a muncii, „instituirea unui salariu minim brut pe țară“, fără să dispună cu privire la cuantumul acestuia (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 706 din 11 septembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 714 din 23 octombrie 2007.)

29.Curtea a mai statuat că legiuitorul are dreptul de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanță cu condițiile economice și sociale existente la un moment dat (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 707 din 29 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 127 din 17 februarie 2017, Decizia nr. 291 din 22 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 451 din 20 iunie 2014, și Decizia nr. 31 din 5 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266 din 13 mai 2013). În același sens este și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, potrivit căreia statele se bucură de o largă marjă de apreciere pentru a determina oportunitatea și intensitatea politicilor lor în domeniul sumelor care urmează a fi plătite angajaților lor din bugetul de stat, și anume Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunțată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23, Hotărârea din 8 decembrie 2009, pronunțată în Cauza Wieczorek împotriva Poloniei, paragraful 59, Hotărârea din 2 februarie 2010, pronunțată în Cauza Aizpurua Ortiz împotriva Spaniei, paragraful 57, Decizia din 6 decembrie 2011 pronunțată în cauzele Felicia Mihăieș împotriva României și Adrian Gavril Senteș împotriva României, paragraful 15.30. În raport cu cele enunțate și aplicând aceste considerente de principiu în prezenta cauză, Curtea constată că prevederile legale criticate, prin conținutul lor normativ, nu pun în discuție o restrângere a dreptului fundamental la salariu, ci vizează o redimensionare a politicii salariale în cazul personalului plătit din fonduri publice, aspect care se înscrie în marja de apreciere a legiuitorului.

31.Referitor la invocarea dispozițiilor art. 1 alin. (3) din Constituție, Curtea observă că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, în Convenția pentru apărarea drepturilor omului, nu se conferă dreptul de a primi în continuare un salariu într-un anumit cuantum (a se vedea, în acest sens, Hotărârea din 19 aprilie 2007, pronunțată în Cauza Vilho Eskelinen și alții împotriva Finlandei, paragraful 94). Prin urmare, stabilirea prin lege a regulii menținerii în plată a cuantumului salariului pe o perioadă limitată nu are semnificația încălcării regulilor fundamentale și convenționale invocate.

32.Cât privește critica de neconstituționalitate formulată prin raportare la art. 47 din Constituție privind dreptul la un nivel de trai decent, Curtea reține că stabilirea acelui standard al nivelului de trai care poate fi considerat decent trebuie apreciată de la caz la caz, în funcție de o serie de factori conjuncturali. Situația economică a țării, resursele de care dispune statul în vederea atingerii acestui obiectiv, dar și nivelul de dezvoltare al societății la un anumit moment și modul de organizare a societății reprezintă deopotrivă coordonate care trebuie luate în considerare atunci când se evaluează nivelul „decent“ al vieții, nefiind posibilă stabilirea unui standard fix, imuabil (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 765 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 476 din 6 iulie 2011). În același timp, obligația statului de a asigura un trai decent trebuie adusă la îndeplinire în mod egal, față de toți cetățenii săi, indiferent de ipostaza juridică în care se află aceștia. Or, măsura stabilită prin textele de lege criticate se integrează în ansamblul de acțiuni ale statului de adaptare la resursele financiare existente, neputându-se reține o afectare a nivelului de trai decent, contrară Constituției.

33.În fine, referitor la susținerile privind încadrarea unei anumite categorii profesionale în prevederile legii-cadru în vederea stabilirii salariilor de bază, Curtea subliniază că acestea vizează modalitatea de aplicare în concret a Legii-cadru nr. 153/2017, ceea ce excedează controlului de constituționalitate exercitat de instanța de contencios constituțional, revenind autorităților publice responsabile, iar în caz de litigiu, instanțelor judecătorești.

34.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Daniela Timofei, Georgeta Ignat, Elena Trofimenco și de Gabriela Manea în Dosarul nr. 583/2/2018 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, precum și de Mihai Iulian Tudose în Dosarul nr. 31.493/3/2018 al Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 38 alin. (2) lit. a) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și Tribunalului București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 18 februarie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin