referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată
Dosar nr. 2.003/1/2017
| Ionel Barbă | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Daniel-Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Dana Iarina Vartires | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Rodica Florica Voicu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Năstasie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina-Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).
Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 250/40/2017, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
Interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar.
Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere, din analiza cărora rezultă că jurisprudența și opiniile juridice exprimate în legătură cu problema de drept supusă dezlegării sunt cvasiunitare; se arată, de asemenea, că a fost depus la dosar raportul întocmit de judecătorul-raportor, actul fiind comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, dintre care numai reclamantul și-a exprimat punctul de vedere.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 22 mai 2017, pronunțată în Dosarul nr. 250/40/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare (Legea nr. 176/2010), în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar.
Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 23.01.2017, reclamantul, persoană fizică, în contradictoriu cu pârâta instituția prefectului județului Botoșani, a solicitat anularea Ordinului nr. 1 din 3 ianuarie 2017 emis de aceasta, precum și suspendarea executării actului contestat, până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cererii în anulare.
În motivarea cererii de chemare în judecată s-a arătat că prin actul contestat s-a constatat încetarea de drept a mandatului reclamantului - de primar al comunei M. și decăderea din dreptul de a exercita o funcție sau o demnitate publică dintre cele care fac obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, pe o perioadă de trei ani de la data încetării de drept a mandatului.
La emiterea ordinului contestat s-a avut în vedere Raportul de evaluare al Agenției Naționale de Integritate nr. 14.953/G/II/03.04.2014, definitiv prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 3.426 din 7.12.2016, prin care s-a constatat existența stării de incompatibilitate în ceea ce îl privește pe reclamant.
Reclamantul a susținut, în esență, că ordinul atacat este anulabil, întrucât încetarea de drept a mandatului și decăderea efectivă, prevăzute de art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, sunt sancțiuni juridice care nu trebuie aplicate în mod automat, ci în funcție de gravitatea faptelor și a actelor materiale care sunt incompatibile cu funcția exercitată, orice sancțiune juridică trebuind să fie rezultatul unei individualizări în funcție de gravitatea faptelor și proporțională cu această gravitate, iar faptele de incompatibilitate trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate care să justifice o atare sancțiune juridică.
Evocând hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului, pronunțată în 30 martie 2004, în Cauza Hirst contra Marea Britanie (74.025/01), reclamantul a arătat că sancțiunea decăderii nu ar trebui aplicată în cazul unor fapte nesemnificative, dreptul de a fi ales fiind un drept fundamental esențial, care trebuie exercitat în conformitate cu dispozițiile art. 37 alin. (1) din Constituția României; nu poate fi justificat un sistem care aplică o privare de eligibilitate în mod global și obligatoriu tuturor aleșilor locali care au încălcat obligațiile legale privind conflictul de interese sau starea de incompatibilitate, indiferent de natura și gravitatea faptei, de circumstanțele reale sau personale.
Prin Încheierea din 28.04.2017, tribunalul a admis cererea reclamantului și a sesizat instanța de contencios constituțional cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în raport cu dispozițiile art. 1 alin. (5), art. 20,art. 37 alin. (1) și art. 53 din Constituția României.
Articolul 69
(...) (2) Mandatul primarului încetează de drept în condițiile legii statutului aleșilor locali, precum și în următoarele situații:
a)dacă acesta se află în imposibilitatea exercitării funcției datorită unei boli grave, certificate, care nu permite desfășurarea activității în bune condiții timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic;
b)dacă acesta nu își exercită, în mod nejustificat, mandatul timp de 45 de zile consecutiv.
(3)În cazurile prevăzute la alin. (2), prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.
(4)Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.
(5)Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.
Articolul 15
(...) (2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri:
(...)
b)incompatibilitate;
Articolul 25
(1)Fapta persoanei cu privire la care s-a constatat că a emis un act administrativ, a încheiat un act juridic, a luat o decizie sau a participat la luarea unei decizii cu încălcarea obligațiilor legale privind conflictul de interese ori starea de incompatibilitate constituie abatere disciplinară și se sancționează potrivit reglementării aplicabile demnității, funcției sau activității respective, în măsura în care prevederile prezentei legi nu derogă de la aceasta și dacă fapta nu întrunește elementele constitutive ale unei infracțiuni.
(2)*) Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează, potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate.
Reclamantul, reluând argumentele invocate în cererea de sesizare a Curții Constituționale, a susținut că instanța de judecată trebuie să realizeze un control real și efectiv de proporționalitate, și nu doar să se limiteze la simpla validare formală a unei aplicări automate și nediferențiate a unei sancțiuni juridice.
Evocând jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (Cauza C-189/01 Jippes ș.a., Hotărârea din 12 iulie 2001 paragraful 81; Cauza C-558/07 S.P.C.M. ș.a., Hotărârea din 7 iulie 2009, paragraful 41; Cauza C-379/08 și C-380/08 ERG ș.a., Hotărârea din 9 martie 2010, paragraful 86; Cauza C343/09 Afton Chemical Limited, Hotărârea din 8 iulie 2010, paragraful 45), reclamantul arată că principiul proporționalității impune ca, în toate cazurile, actele instituțiilor să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru realizarea obiectivelor legitime urmărite de reglementarea în cauză, astfel încât, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare, iar inconvenientele cauzate prin aceasta nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate.
Principiul proporționalității impune existența unei legături perceptibile între sancțiune și comportament, fiind inacceptabil caracterul automat și nediferențiat al unei interdicții și lipsa oricărei analize a proporționalității din partea instanțelor (Cauza Calmovici c. României, Hotărârea din 1 iulie 2008, paragraful 153).
O interdicție globală care se aplică în mod automat, indiferent de natura sau gravitatea faptei și de situația personală, depășește marja de apreciere acceptabilă (Cauza Hirst c. Regatului Unit).
Conform principiului proporționalității, principiu integrat conținutului normativ al drepturilor și libertăților prevăzute de Constituție, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară, adică să nu depășească ceea ce este necesar pentru îndeplinirea scopului, și proporțională - corespunzătoare scopului urmărit (Curtea Constituțională - deciziile nr. 266 din 21 mai 2013; nr. 462 din 17 septembrie 2014; nr. 279 din 3 aprilie 2015).
Aplicând principiul proporționalității, trebuie reținut că dreptul la exercitarea mandatului este inclus în dreptul de a fi ales, care este un drept fundamental. Încetarea de drept a mandatului și interdicția de a nu mai ocupa aceeași funcție eligibilă pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului reprezintă o sancțiune cu natură juridică distinctă, scopul urmărit de legiuitor fiind unul legitim, respectiv asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice și prevenirea corupției instituționale (Curtea Constituțională - Decizia nr. 562 din 12 iulie 2016).
Pârâta nu și-a exprimat punctul de vedere.
Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept este una veritabilă, vizând problema imposibilității instanțelor de judecată de a realiza un control total și efectiv asupra acestui tip de act administrativ - ordinul prefectului de constatare a încetării de drept, înainte de termen, a mandatului de primar, chestiunea este ridicată în cursul judecății în fața unui complet al tribunalului învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță [conform art. 69 alin. (5) din Legea nr. 215/2001], de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei, este nouă, nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare și nu este deja lămurită de instanța supremă, printr-o hotărâre pronunțată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării
Completul de trimitere a apreciat că instanța sesizată cu judecarea unei acțiuni formulate împotriva ordinului prin care prefectul ia act de încetarea, înainte de termen, a mandatului primarului nu poate exercita și un control de proporționalitate asupra sancțiunii, întrucât aceasta este prevăzută expres de legiuitor atât în conținutul art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, cât și în conținutul art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.
Prin urmare, instanța de judecată învestită cu o astfel de cerere poate verifica doar legalitatea emiterii ordinului emis de prefect, exclusiv din punctul de vedere al îndeplinirii cerințelor de formă și al existenței/inexistenței unei stări de incompatibilitate constatate corespunzător și anterior emiterii actului de constatare a încetării de drept a calității de primar.
Referindu-se la jurisprudența Tribunalului Botoșani, completul de trimitere a menționat Sentința nr. 290 din 3.03.2017, prin care a fost respinsă, ca nefondată, cererea reclamantului, persoană fizică, formulată în contradictoriu cu pârâții Instituția Prefectului Județului Botoșani și prefectul județului Botoșani, având ca obiect anularea ordinului emis de acesta din urmă.
S-a reținut că intenția legiuitorului a fost aceea de a sancționa persoanele cu privire la care s-a constatat încălcarea regimului juridic privind incompatibilitățile, cum este cazul reclamantului, sancțiunea având două componente: eliberarea din funcție, conform art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004, și interdicția de a mai ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea de drept a mandatului.
La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat hotărâri și/sau puncte de vedere referitoare la problema de drept supusă dezlegării, din analiza cărora rezultă că jurisprudența și opiniile juridice exprimate cu privire la această problemă sunt cvasiunitare.
Astfel, cvasitotalitatea instanțelor de judecată au apreciat că interpretarea dispozițiilor legale ce constituie obiectul sesizării trebuie făcută în sensul că instanța de judecată efectuează asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar exclusiv un control de legalitate, respectiv verifică dacă sunt incidente dispozițiile art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001 și dacă este dovedită situația prevăzută de art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004. Constatarea de către prefect și de către instanță a incompatibilităților se face în baza documentelor emise de autoritățile competente, respectiv Agenția Națională de Integritate și, după caz, instanțele judecătorești, în cazul contestării actelor emise de agenție.
În acest sens s-au pronunțat, respectiv și-au exprimat opinia următoarele instanțe: Tribunalul Sibiu - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Neamț - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (sentințele nr. 267 din 10.06.2014 și nr. 887 din 29.09.2014); Tribunalul Sălaj; Tribunalul Mehedinți; Tribunalul Bihor (Sentința nr. 2.225/CA/2016); Tribunalul Argeș - Secția civilă (Sentința nr. 377 din 18.04.2016); Tribunalul Dâmbovița - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 290 din 3.03.2017, definitivă prin Decizia nr. 962 din 15.05.2017 a Curții de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal); Tribunalul Olt - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Sentința nr. 474 din 6 iulie 2015); Curtea de Apel Brașov; Curtea de Apel Galați; Curtea de Apel Oradea; Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.230/R-CONT din 10 iunie 2015); Curtea de Apel Suceava - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 962 din 15.05.2017); Curtea de Apel Târgu Mureș; Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și Curtea de Apel Craiova.
În sprijinul acestei orientări s-a arătat că prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că prin acesta se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se astfel raporturi juridice stabilite anterior prin alte acte juridice.
Controlul instanței de judecată poate viza, în aceste condiții, strict cerințele de formă ale actului emis de prefect și existența situației expres prevăzute de lege, care justifică încetarea de drept a mandatului de primar.
Instanța de contencios administrativ efectuează, așadar, în limitele învestirii sale, un control de legalitate în ceea ce privește existența situației premisă pentru emiterea ordinului prefectului, prin care se ia act de încetarea de drept, înaintea duratei normale, a mandatului de primar, respectiv rămânerea definitivă a raportului de evaluare privind încălcarea regimului juridic al incompatibilității [fie ca urmare a necontestării raportului în condițiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, fie în ipoteza contestării raportului de evaluare la instanța de contencios administrativ conform dispoziției normative anterior menționate, ca urmare a rămânerii definitive/irevocabile a hotărârii judecătorești pronunțate în cauză].
Din economia dispozițiilor legale supuse interpretării rezultă că instanța de contencios administrativ nu poate exercita un control de proporționalitate a sancțiunii destituirii din funcție ca urmare a încetării de drept a calității de primar înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în caz de incompatibilitate, deoarece legea însăși prevede expres un atare efect fără a lăsa judecătorului de contencios administrativ posibilitatea de a avea o anumită marjă de apreciere prin utilizarea anumitor criterii. Pe de altă parte, se constată că dispozițiile legale ce fac obiectul sesizării nu instituie numai efectul încetării de drept a mandatului în această situație, ci și o sancțiune suplimentară, complementară, aceea a decăderii, materializată prin interdicția ocupării funcției de primar pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării din funcție. Or, și sub acest aspect, deși excedează controlului de legalitate al ordinului prefectului, prevăzut la art. 69 alin. (4) din Legea nr. 215/2001, legea însăși este cea care prevede sancțiunea în mod direct, fără posibilitatea de apreciere sub aspectul oportunității aplicării acesteia.
Într-o opinie singulară, neargumentată, Tribunalul Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal a considerat că instanța de contencios administrativ poate efectua asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar un control atât asupra legalității, cât și asupra temeiniciei actului contestat (sentințele nr. 454 din 12.02.2014, nr. 12 din 7.01.2016, nr. 711 din 12.04.2017 și nr. 908 din 22.05.2017).VII. Jurisprudența Curții Constituționale
Prin Decizia Curții Constituționale nr. 418 din 3 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 25 alin. (2) teza a doua din Legea nr. 176/2010, constatându-se că acestea sunt constituționale, în măsura în care sintagma „aceeași funcție“ se referă la toate funcțiile eligibile prevăzute de art. 1 din aceeași lege.
De asemenea, Curtea Constituțională s-a pronunțat asupra constituționalității dispozițiilor legale supuse interpretării, stabilind că acestea sunt conforme cu prevederile Legii fundamentale, prin mai multe decizii, dintre care menționăm ca fiind relevante deciziile nr. 229 din 6 aprilie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 6 iulie 2017; nr. 175 din 29 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 435 din 10 iunie 2016; nr. 544 din 12 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 862 din 28 octombrie 2016; nr. 856 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 3 martie 2016; nr. 483 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 82 din 31 ianuarie 2014, și nr. 550 din 16 iulie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 623 din 17 august 2015. S-a statuat de către instanța de contencios constituțional că:
„(…) prevederile legale supuse controlului de constituționalitate, instituind reguli privind constatarea încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a condamnării la o pedeapsă privativă de libertate nu conțin norme contrare nici dreptului fundamental de a fi ales. Astfel, referitor la dreptul de a exercita în mod netulburat funcția dobândită ca urmare a opțiunii electorale, se reține că acesta nu este un drept absolut, fiind protejat de prevederile Constituției atât timp cât se realizează cu respectarea condițiilor prevăzute de aceasta și de legi. (...) iar consecințele legale pe care nerespectarea condițiilor de exercitare a unei funcții le antrenează nu pot fi considerate o restrângere a exercițiului acelei funcții, astfel că nu poate fi reținută încălcarea prevederilor art. 37 din Constituție.“ (Decizia nr. 229 din 6 aprilie 2017)
„(…) normele de lege criticate atribuie prefectului rolul de a «constata», respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în caz de incompatibilitate. Așadar, în acest caz, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect. (…) Curtea constată că ordinul emis de prefect, în temeiul acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice. (…) atribuția legală exercitată de prefect, prin emiterea unui asemenea act administrativ, nu este de natură să creeze raporturi de subordonare între prefect și primar, neafectând prevederile art. 123 alin. (4) din Constituție, și nici nu modifică situații juridice preexistente, cum este în speță cea de incompatibilitate, stabilită prin alte acte juridice.“ (Decizia nr. 175 din 29 martie 2016)
„(…) Legea nr. 393/2004 nu instituie reguli privind răspunderea disciplinară a primarului/președintelui consiliului județean, stabilind prin art. 55 că aleșii locali răspund, în condițiile legii, administrativ, civil sau penal, după caz, pentru faptele săvârșite în exercitarea atribuțiilor ce le revin. Astfel, sancțiunea încetării mandatului de primar/președinte al consiliului județean înainte de termen ca urmare a constatării stării de incompatibilitate reprezintă o sancțiune specifică acestor funcții, distinctă de cele aplicabile în cazul stabilirii vreunei forme de răspundere disciplinară în cazul altor funcții, demnități sau activități desfășurate.“ (Decizia nr. 856 din 10 decembrie 2015)
„(…) Curtea observă că aceste norme (art. 25 alin. 2 din Legea nr. 176/2010 - n.r.) instituie sancțiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcție, ca urmare a săvârșirii abaterii disciplinare prevăzute de lege, de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010, o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Această interdicție de 3 ani privește funcțiile sau demnitățile publice prevăzute de Legea nr. 176/2010, cu excepția celor electorale. În aceste condiții, Curtea reține că interdicția de a mai exercita, timp de 3 ani, o funcție sau o demnitate publică, cu excepția celor electorale, este o sancțiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară constând în interdicția temporară a exercitării unor drepturi, în speță drepturi electorale. Legea nr. 176/2010 vizează asigurarea integrității și transparenței în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal și sancțiunilor penale. Pe cale de consecință, Curtea constată că reglementarea supusă controlului de constituționalitate se integrează scopului legii și nu contravine normelor constituționale privind dreptul de a fi ales și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți. Limitele prevăzute de art. 37 din Constituție cu privire la exercitarea dreptului de a fi ales se referă la vârsta minimă a prezumtivului candidat, la capacitatea acestuia de a-și exercita dreptul de vot în condițiile art. 36 din Constituție, la condițiile prevăzute de art. 16 alin. (3) din aceasta cu privire la ocuparea funcțiilor și demnităților publice, civile sau militare, în condițiile legii, de către persoane care au cetățenia română și domiciliul în țară, precum și la categoriile de persoane prevăzute la art. 40 alin. (3), care nu pot face parte din partide politice (judecătorii Curții Constituționale, avocații poporului, magistrații, membrii activi ai armatei, polițiștii și alte categorii de funcționari publici stabilite prin lege organică).“ (Decizia nr. 483 din 21 noiembrie 2013)
„(…) stabilirea în concret a stării de incompatibilitate în cazul primarului, viceprimarului, primarului general, viceprimarului municipiului București, președintelui și vicepreședintelui consiliului județean, care exercită funcția de reprezentant al unității administrativ-teritoriale în adunările generale ale societăților comerciale de interes local sau de reprezentant al statului în adunarea generală a unei societăți comerciale de interes național, revine instanței judecătorești, care, cu prilejul soluționării acțiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenția Națională de Integritate, analizează particularitățile fiecărei spețe, în lumina dispozițiilor legale cu incidență în materie, astfel încât soluția dispusă să corespundă scopului legii, de asigurare a imparțialității, protejare a interesului social și evitare a conflictului de interese.“ (Decizia nr. 550 din 16 iulie 2015) VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție
Prin Adresa nr. 1.832/C/3.109/III-5/2017 din 10.08.2017, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.IX. Raportul asupra chestiunii de drept
Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile prevăzute de art. 519 din același cod pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile.X. Înalta Curte de Casație și Justiție
Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:
Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.
Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:
–existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;
–chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;
–chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
–chestiunea de drept să fie nouă;
–chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele (intră în această categorie hotărârile pronunțate într-un recurs în interesul legii și hotărârile preliminare).
În cauză se constată că sesizarea analizată nu întrunește toate cerințele legale menționate, întrucât nu ne aflăm în fața unei veritabile probleme de drept care să justifice declanșarea procedurii hotărârii prealabile.
Art. 519 din Codul de procedură civilă nu definește noțiunea de „chestiune de drept“. În doctrină s-a arătat însă că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma juridică disputată să fie îndoielnică, imperfectă, lacunară sau neclară. Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5.10.2016).
Instanța de trimitere a apreciat că această condiție este îndeplinită, dar nu a indicat elementele concrete care fac ca dispozițiile legale analizate să fie susceptibile de interpretări diferite.
Mai precis, prin actul de sesizare se solicită Înaltei Curți de Casație și Justiție ca aceasta să se pronunțe cu privire la „interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar“.
Art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 prevede următoarele: „(2) Calitatea de primar și, respectiv, de președinte al consiliului județean încetează, de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului în următoarele cazuri: (…) b) incompatibilitate“.
De asemenea, art. 69 alin. (3)-(5) din Legea nr. 215/2001 reglementează procedura de constatare a acestei încetări de drept, prevăzând că:
(3)(…) prefectul, prin ordin, ia act de încetarea mandatului primarului.
(4)Ordinul prefectului poate fi atacat de primar la instanța de contencios administrativ în termen de 10 zile de la comunicare.
(5)Instanța de contencios administrativ este obligată să se pronunțe în termen de 30 de zile. În acest caz, procedura prealabilă nu se mai efectuează, iar hotărârea primei instanțe este definitivă și irevocabilă.
Normele legale citate sunt edictate în termeni clari și neechivoci, în sensul că încetarea înainte de termen a mandatului de primar, în caz de incompatibilitate, intervine de drept, iar prefectul, prin ordin, nu face altceva decât să constate faptul că a intervenit această situație. În consecință, prefectul nu dispune de nicio marjă de apreciere în exercitarea acestei atribuții și, implicit, nici instanța de judecată nu poate face aprecieri privind oportunitatea sancțiunii.
De altfel, normele legale în discuție au făcut obiectul mai multor excepții de neconstituționalitate, Curtea Constituțională confirmând, o dată în plus, această interpretare și eliminând orice posibilă îndoială în legătură cu sensul legii. Astfel, Curtea Constituțională a reținut, cu referire la situația încetării de drept a mandatului de primar, ca urmare a unei condamnări penale, considerentele fiind pe deplin aplicabile și în cazul încetării de drept a mandatului din cauza stării de incompatibilitate, că normele vizate „atribuie prefectului rolul de a constata, respectiv de «a lua act» de încetarea mandatului de primar, în anumite cazuri, expres prevăzute de lege, printre care și cel al condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Așadar, prefectul îndeplinește, în temeiul legii, o formalitate necesară în vederea asigurării funcționării autorității administrației publice, în condiții de imparțialitate, fără a fi pusă în discuție crearea unui raport de subordonare între primar și prefect și fără ca prefectul să se substituie unei instanțe judecătorești în înfăptuirea justiției. Ordinul emis de prefect, în exercitarea acestei atribuții legale, este un act administrativ de autoritate, cu caracter declarativ, iar nu constitutiv de drepturi subiective, în sensul că, prin acesta, se ia act de o situație juridică preexistentă, clarificându-se și definitivându-se, astfel, raporturi juridice stabilite anterior, prin alte acte juridice. Prin urmare, atribuția legală exercitată de prefect, prin emiterea unui asemenea act administrativ nu modifică situații juridice preexistente, cum este, în speță, cea de condamnare prin hotărâre judecătorească definitivă.“ (Decizia Curții Constituționale nr. 544 din 12 iulie 2016, paragraful 16; în același sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 175 din 29 martie 2016, paragrafele 24 și 25).
Cât privește dispozițiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 se constată că acestea reglementează decăderea persoanei al cărei mandat a încetat, ca urmare a încălcării normelor privind conflictul de interese sau incompatibilitatea, din dreptul de a mai ocupa anumite funcții pentru o perioadă de trei ani. Articolul invocat este edictat după cum urmează: „Persoana eliberată sau destituită din funcție potrivit prevederilor alin. (1) sau față de care s-a constatat existența conflictului de interese ori starea de incompatibilitate este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcție sau o demnitate publică ce face obiectul prevederilor prezentei legi, cu excepția celor electorale, pe o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcția ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului. Dacă persoana a ocupat o funcție eligibilă, nu mai poate ocupa aceeași funcție pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcție sau o demnitate publică la data constatării stării de incompatibilitate ori a conflictului de interese, interdicția de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive și irevocabile a hotărârii judecătorești de confirmare a existenței unui conflict de interese sau a unei stări de incompatibilitate“.
Această sancțiune operează automat atunci când sunt întrunite condițiile prevăzute de lege, fără a fi necesar un act de autoritate prin care să se constate intervenită decăderea. Norma legală are ca efect interdicția pentru persoana vizată de a ocupa o funcție dintre cele menționate în textul legii, această interdicție putând să îi fie opusă, în temeiul simplei declarări a stării de incompatibilitate, ori de câte ori persoana respectivă își manifestă intenția de a accede la o funcție de această natură, fără a mai fi necesar ca prefectul să se fi pronunțat cu privire la acest aspect. Faptul că în ordinul prin care prefectul constată că a încetat de drept mandatul de primar sunt enunțate aceste consecințe juridice este lipsit de relevanță, decăderea decurgând oricum din lege, independent de poziția prefectului cu privire la această sancțiune, iar instanța de judecată nu ar putea înlătura aceste consecințe pe criterii de oportunitate, întrucât ar încălca principiul separației puterilor în stat, substituindu-se puterii legislative.
Jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene, invocată de parte în fața instanței de fond, nu este relevantă, întrucât se referă la situații fundamental diferite de cea din speță și, de altfel, nu s-a pus în cauză problema incidenței unei norme europene.
De asemenea, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului invocată în litigiul de fond nu se referă la situații comparabile cu cea din speță. În Cauza Calmanovici c. României s-a pus problema prelungirii unei arestări preventive, iar în Cauza Hirst c. Regatul Unit s-a apreciat că este disproporționată o măsură de restrângere a dreptului de vot aplicată în mod automat tuturor condamnaților la o sancțiune privativă de libertate, pe toată perioada executării pedepsei.
Or, în speță este vorba de încetarea mandatului de primar ca urmare a constatării unei situații nelegale imputabile persoanei (starea de incompatibilitate) și de interdicția de a mai ocupa funcții eligibile pe o perioadă de trei ani. Este afectat, așadar, dreptul de a fi ales, nu dreptul de a alege, restrângerea este limitată în timp și există o vădită legătură între fapta imputată și sancțiune. Este nerelevant faptul că încetarea de drept a mandatului și decăderea din dreptul de a mai ocupa funcții eligibile se aplică în mod automat pentru toate situațiile de incompatibilitate, opțiunea legiuitorului situându-se în marja de apreciere a statului, acesta fiind în drept să considere că, ori de câte ori au fost încălcate normele privind incompatibilitatea, persoana vinovată nu mai poate fi învestită cu exercițiul autorității publice o perioadă limitată de timp.
În același sens, în Cauza Naidin c. României, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a apreciat că o interdicție de ocupare a unei funcții publice aplicată în mod automat tuturor persoanelor cu privire la care s-a constatat că au avut calitatea de lucrători sau colaboratori ai fostei securități este conformă cu Convenția, inclusiv sub aspectul proporționalității.
Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Tribunalul Botoșani - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 250/40/2017, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:
Interpretarea dispozițiilor art. 69 alin. (4) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la prevederile art. 15 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleșilor locali, cu modificările și completările ulterioare, și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, cu modificările ulterioare, în sensul de a lămuri ce fel de control poate efectua instanța de contencios administrativ asupra ordinului prefectului prin care se constată încetarea de drept, înainte de termen, a mandatului de primar.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședința publică din data de 9 octombrie 2017.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
IONEL BARBĂ
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
