Decizie nr. 479 din 18 iunie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Luminiţa Nicolescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de Gheorghe Marosul în Dosarul nr. 718/115/2014 al Tribunalului Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 168D/2015.

2.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, arătând că prin dispoziţiile legale criticate din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 se reglementează o modalitate specială de sesizare a Curţii Constituţionale, având în vedere natura actului atacat.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

4.Prin Sentinţa civilă nr. 34 din 23 ianuarie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 718/115/2014, Tribunalul Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, excepţie ridicată de Gheorghe Marosul, într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei cereri privind restituirea timbrului de mediu.

5.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia arată, în esenţă, că dispoziţiile art. 9 alin. (1) din lege sunt neconstituţionale în măsura în care excepţia de neconstituţionalitate trebuie introdusă odată cu acţiunea principală, iar cele ale art. 9 alin. (3) în măsura în care sancţiunea neintroducerii excepţiei de neconstituţionalitate odată cu acţiunea principală este respingerea acţiunii ca inadmisibilă. Se arată că prin aceste modificări se creează un cadru procesual distinct privitor la momentul ridicării excepţiei de neconstituţionalitate în favoarea ordonanţelor (lato sensu, ordonanţele Guvernului sau ordonanţe de urgenţă ale Guvernului) faţă de legile organice sau ordinare (edictate de Parlament). Astfel, prin articolele criticate, ordonanţele Guvernului dobândesc o putere juridică superioară legii, prin restrângerea cadrului procesual în care poate fi ridicată o excepţie de neconstituţionalitate.

6.Tribunalul Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, contrar dispoziţiilor art. 29 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, nu şi-a exprimat opinia asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

7.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

8.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

9.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

10.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, prevederi care au următorul conţinut: "(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.[...]

(3)După pronunţarea Curţii Constituţionale, instanţa de contencios administrativ repune cauza pe rol şi dă termen, cu citarea părţilor. Dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională, instanţa soluţionează fondul cauzei; în caz contrar, acţiunea se respinge ca inadmisibilă."

11.În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 73 privind categoriile de legi, ale art. 74 privind iniţiativa legislativă, art. 75 privind sesizarea Camerelor, art. 76 privind adoptarea legilor şi a hotărârilor, art. 77 privind promulgarea legii, art. 78 privind intrarea în vigoare a legii şi art. 79 privind Consiliul Legislativ.

12.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că autorul excepţiei îşi raportează critica, de fapt, la dispoziţiile constituţionale ale art. 73 privind categoriile de legi, coroborate cu cele ale art. 115 referitoare la instituţia delegării legislative. Autorul susţine, în esenţă, că prevederile art. 9 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 plasează ordonanţele Guvernului deasupra legilor în arhitectura ordinii juridice interne, acest lucru având drept consecinţă respingerea ca inadmisibilă a acţiunii în contencios administrativ dacă aceasta nu este însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor ordonanţei Guvernului care vatămă persoana într-un drept sau într-un interes legitim.

13.Înainte de a trece la analiza criticilor formulate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea urmează să facă o delimitare a cadrului legislativ care permite justiţiabililor să acţioneze împotriva ordonanţelor Guvernului, prin prisma efectelor produse de acestea. Astfel, art. 8 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

14.În schimb, art. 9 din aceeaşi lege vizează situaţiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanţă a Guvernului, independent de existenţa unui act administrativ individual adoptat în baza acelei ordonanţe. Atât timp cât acţiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanţei Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Raţiunea acestei reglementări este dată de faptul că ordonanţele Guvernului sunt acte administrative normative cu caracter legislativ.

15.În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, Curtea constată că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competenţă prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competenţă legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanţa nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material (a se vedea Decizia nr. 120 din 16 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie 2004).

16.De asemenea, Curtea mai reţine că prevederile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 vizează atât ordonanţele simple ale Guvernului, adoptate în temeiul art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie, în baza unei legi de abilitare, cât şi ordonanţele de urgenţă ale Guvernului, adoptate în temeiul şi în condiţiile prevăzute de art. 115 alin. (4)-(6) din Constituţie.

17.Dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 au fost introduse în forma criticată de autorul excepţiei prin Legea nr. 100/2008 pentru modificarea alin. (1) al art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 375 din 16 mai 2008. Legiuitorul a operat această modificare, în baza art. 147 alin. (1) din Constituţie, în urma pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 660 din 4 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august 2007, prin care instanţa de contencios constituţional a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 erau neconstituţionale în măsura în care permiteau ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă.

18.Pe de altă parte, prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 30 iulie 2007, a fost modificat art. 9 alin. (3) şi (4) din lege şi a fost introdus alineatul (5). Acest din urmă alineat prevede că "Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

19.Având în vedere cele expuse anterior, Curtea reţine că art. 8 din Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, iar art. 9 din aceeaşi lege reprezintă o procedură specială care completează cadrul general, ţinând cont atât de specificul acţiunii, cât şi de exigenţele privind termenul rezonabil în cadrul unui proces echitabil. În temeiul art. 8 din lege, persoana vătămată poate solicita anularea actului administrativ individual, putând invoca, pe parcursul procedurii desfăşurate în faţa instanţei de contencios administrativ, excepţia de neconstituţionalitate, atunci când din datele cauzei şi dezbaterile în faţa instanţei reiese faptul că vătămarea îşi are temeiul, de fapt, în prevederile actului normativ în baza căruia a fost emis actul administrativ, deci inclusiv în baza prevederilor unei ordonanţe a Guvernului.

20.Potrivit art. 9 din lege, reclamantul poate promova o acţiune care are ca obiect repararea unei vătămări produse de o ordonanţă a Guvernului, ca act administrativ normativ, vătămarea provenind, într-o atare situaţie, din însăşi conformarea cu măsurile dispuse prin actul Guvernului. De asemenea, art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 îşi poate găsi aplicarea şi în situaţia emiterii sau refuzului emiterii unui act administrativ individual subsecvent, dar numai în condiţiile în care sursa vătămării o reprezintă în mod efectiv ordonanţa Guvernului transpusă în acel act. Curtea constată că aceasta este raţiunea pentru care legea obligă reclamantul să formuleze odată cu acţiunea principală excepţia de neconstituţionalitate având ca obiect dispoziţiile ordonanţei Guvernului. Art. 9 din lege reprezintă expresia prevederilor constituţionale ale art. 126 alin. (6) teza a doua potrivit cărora "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". Totodată, potrivit art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, Curtea Constituţională, în calitate de unică instanţă de contencios constituţional, "hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial". Aceste două prevederi constituţionale constituie, în acest caz, temeiurile juridice ale competenţelor partajate ale instanţei de contencios administrativ şi ale instanţei de contencios constituţional, iar prevederile art. 9 din lege dau expresie colaborării instituţionale dintre cele două instanţe în scopul protejării drepturilor şi intereselor legitime ale justiţiabililor. Mai mult, Curtea constată că art. 9 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 prevede singurul caz în care operează suspendarea de drept a cauzei pe durata soluţionării unei excepţii de neconstituţionalitate, întrucât de decizia pronunţată de Curtea Constituţională depinde soluţionarea acţiunii principale în temeiul art. 9 alin. (4) din aceeaşi lege. Prin urmare, Curtea constată că argumentele invocate de autorul excepţiei de neconstituţionalitate în susţinerea criticilor sale sunt neîntemeiate. Dispoziţiile legale criticate reglementează o procedură specială determinată de natura specifică a actelor adoptate de Guvern pe calea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, iar soluţia legislativă apare ca fiind justificată şi rezonabilă, întrucât, în materia contenciosului administrativ, soluţia pronunţată de Curtea Constituţională, în urma efectuării unui control de constituţionalitate asupra ordonanţelor Guvernului, constituie o condiţie de admisibilitate a acţiunii. Pe de altă parte, procedura prevăzută de art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o facilitate acordată justiţiabilului care, în cazul admiterii excepţiei de neconstituţionalitate are, astfel, posibilitatea de a-i fi soluţionată acţiunea într-un termen mult mai scurt, prin intermediul unei proceduri care preîntâmpină formularea unei căi extraordinare de atac - revizuirea.

21.Astfel, o soluţie de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate privind o ordonanţă sau o dispoziţie dintr-o ordonanţă a Guvernului permite instanţei analizarea pe fond a pretenţiilor reclamantului, în vreme ce soluţia de respingere a criticii de neconstituţionalitate constituie un fine de neprimire, ce obligă instanţa de contencios administrativ la respingerea acţiunii. Cu alte cuvinte, în această materie, decizia Curţii are efecte asupra însăşi admisibilităţii acţiunii principale (a se vedea mutatis mutandis Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.106 din 22 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010).

22.Aşadar, Curtea reţine că textele de lege criticate conţin norme de procedură asupra cărora legiuitorul este suveran a legifera, evident cu respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, în temeiul art. 126 alin. (2) din Constituţie, potrivit căruia competenţa şi procedura de judecată sunt stabilite de lege. În aceste condiţii, nu se poate reţine încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 73 privind categoriile de legi coroborate cu cele ale art. 115 referitor la instituţia delegării legislative, excepţia de neconstituţionalitate urmând a fi respinsă ca neîntemeiată.

23.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Gheorghe Marosul în Dosarul nr. 718/115/2014 al Tribunalului Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Caraş-Severin - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 18 iunie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae