Decizie nr. 660 din 4 iulie 2007

Ioan Vida - preşedinte

Nicolae Cochinescu - judecător

Aspazia Cojocaru - judecător

Kozsokar Gabor - judecător

Petre Ninosu - judecător

Ion Predescu - judecător

Şerban Viorel Stănoiu - judecător

Antonia Constantin - procuror

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005).

Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 28 iunie 2007 şi au fost consemnate în încheierea de la acea dată, când, în urma deliberărilor, Curtea a dispus amânarea pronunţării pentru data de 4 iulie 2007.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 23 ianuarie 2007, pronunţată în Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005), Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat din oficiu Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată într-o cauză având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ, în cadrul căreia Curtea Constituţională a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 134/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, excepţie ridicată de reclamantul Radu Ştefan Mazăre şi respinsă, ca inadmisibilă, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal arată că, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, Curtea Constituţională a constatat că nu este admisibilă sesizarea sa cu o excepţie care să formeze obiectul unei acţiuni principale, o astfel de sesizare fiind contrară dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie. În acea speţă, sesizarea Curţii Constituţionale s-a făcut în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În aceste condiţii, dacă sesizarea Curţii Constituţionale cu o asemenea excepţie nu este conformă cu dispoziţiile constituţionale, rezultă, în opinia instanţei de judecată, că este pusă sub semnul întrebării constituţionalitatea întregului mecanism reglementat de art. 9 din Legea contenciosului administrativ. Doar alin. 4 al acestui articol ar putea, eventual, să fie considerat conform Constituţiei, întrucât conţine norme de procedură privind acordarea de despăgubiri în situaţia admiterii unei excepţii de neconstituţionalitate într-un alt dosar.

Totodată, dispoziţiile alin. (3) al art. 9 apar ca neconstituţionale şi sub aspectul încălcării dreptului la apărare, reglementat de art. 24 din Constituţie. Aceasta, deoarece din textul legal menţionat rezultă că, în cazul respingerii excepţiei de neconstituţionalitate ca inadmisibilă, instanţa de contencios administrativ respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond, fără a mai repune cauza pe rol şi fără a mai cita părţile, deci fără a mai judeca, practic, fondul cauzei.

În ceea ce priveşte legătura textului legal criticat cu fondul cauzei, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal precizează că art. 9 constituie însuşi temeiul acţiunii, astfel încât soluţionarea cererii depinde în mod direct de dispoziţiile acestui articol.

Potrivit dispoziţiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 este neîntemeiată. În opinia acestuia, scopul normei criticate este de a asigura posibilitatea sesizării Curţii Constituţionale. În situaţia în care instanţa de contencios constituţional respinge excepţia de neconstituţionalitate, persoana vătămată are posibilitatea de a formula o acţiune în justiţie, în condiţiile Legii nr. 554/2004, împotriva autorităţii administraţiei publice, în cazul în care consideră că aceasta a emis actul administrativ cu încălcarea respectivei ordonanţe, textul vizând o problemă de contencios administrativ propriu-zisă, precum şi o problemă de contencios constituţional referitoare la ordonanţa contestată. Menţionează, de asemenea, că, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea Constituţională a mai examinat constituţionalitatea dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, constatând, pentru argumentele acolo arătate, că acestea nu afectează liberul acces la justiţie, consacrat de art. 21 din Constituţie.

Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituţionale. Susţine, în acest sens, că textul legal criticat nu contravine art. 24 din Legea fundamentală, consacrat dreptului la apărare, fiind, totodată, în concordanţă şi cu prevederile constituţionale ale art. 126 alin. (6) teza finală, care stabilesc că "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". În plus, arată că, prin Decizia nr. 894/2006, Curtea Constituţională a statuat că textul criticat nu reprezintă un obstacol în calea examinării şi soluţionării efective de către instanţă a acţiunii în contencios administrativ.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului şi dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, care au următorul conţinut:

Art. 9

Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului:

(1)Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.

(2)Instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează prin încheiere motivată Curtea Constituţională şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond.

(3)Instanţa de contencios administrativ, după pronunţarea Curţii Constituţionale, repune cauza pe rol şi va da termen, cu citarea părţilor, numai dacă ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională. În caz contrar, respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond.

(4)În situaţia în care decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, sesizarea instanţei de contencios administrativ se va face în condiţiile art. 7 alin. (5) şi ale art. 11 alin. (1) şi (2), cu precizarea că termenele încep să curgă de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

În motivarea excepţiei, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal susţine, pe de o parte, că textul legal criticat este contrar prevederilor constituţionale ale art. 146 lit. d), care prevăd atribuţia Curţii Constituţionale de a hotărî asupra excepţiilor de neconstituţionalitate, iar pe de altă parte, încalcă dreptul la apărare, consacrat de art. 24 din Legea fundamentală.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

Prin mai multe decizii, Curtea Constituţională a respins, ca inadmisibile, excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în cauze având ca obiect soluţionarea unei acţiuni în contencios administrativ prin care s-a solicitat constatarea neconstituţionalităţii unor ordonanţe sau dispoziţii din acestea, în baza art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reţinând că sesizarea Curţii este nelegală, fiind contrară dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie şi ale art. 29 alin. (1) şi (6) din Legea nr. 47/1992. În acest sens sunt Decizia nr. 761 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 980 din 7 decembrie 2006, Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 8 din 5 ianuarie 2007, Decizia nr. 5 din 9 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 74 din 31 ianuarie 2007, Decizia nr. 66 din 25 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 114 din 15 februarie 2007, Decizia nr. 174 din 6 martie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2007, Decizia nr. 342 din 3 aprilie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2007.

Respingând ca inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 134/2005 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 43/2002 privind Direcţia Naţională Anticorupţie, Curtea a reţinut, prin Decizia nr. 764 din 31 octombrie 2006 - pronunţată în acelaşi dosar al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal -, că "excepţia de neconstituţionalitate constituie una dintre căile prin care Curtea Constituţională este sesizată în vederea exercitării controlului a posteriori asupra constituţionalităţii legilor şi ordonanţelor. (...)

În cadrul procesului judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură prin care partea care le ridică, instanţa de judecată din oficiu sau procurorul urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. În aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă. Aşa se şi explică prevederea cuprinsă în art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, în conformitate cu care, lt; lt;pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă gt; gt;.

Aşadar, excepţia de neconstituţionalitate nu poate forma obiectul unei acţiuni principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluţionare, şi nici în faţa Curţii Constituţionale".

În aceeaşi ordine de idei, Curtea constată că, în conformitate cu prevederile art. 126 alin. (6) teza a doua din Constituţie, "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale". Totodată, potrivit art. 146 lit. d) teza întâi din Constituţie, Curtea Constituţională "hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial". Această din urmă dispoziţie constituţională a fost dezvoltată în legea organică a Curţii Constituţionale, care, la art. 29, prevede următoarele:

(1)Curtea Constituţională decide asupra excepţiilor ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial privind neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare, care are legătură cu soluţionarea cauzei în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia.

(2)Excepţia poate fi ridicată la cererea uneia dintre părţi sau, din oficiu, de către instanţa de judecată ori de arbitraj comercial. De asemenea, excepţia poate fi ridicată de procuror în faţa instanţei de judecată, în cauzele la care participă.

(3)Nu pot face obiectul excepţiei prevederile constatate ca fiind neconstituţionale printr-o decizie anterioară a Curţii Constituţionale. (4) (...) (5) Pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate judecarea cauzei se suspendă.

(6)Dacă excepţia este inadmisibilă, fiind contrară prevederilor alin. (1), (2) şi (3), instanţa respinge printr-o încheiere motivată cererea de sesizare a Curţii Constituţionale. (...)

Din textele menţionate rezultă că soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate a unei legi sau a unei ordonanţe, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial, reprezintă o formă de control al constituţionalităţii care se derulează a posteriori. Atât art. 146 lit. d) din Constituţie, cât şi art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 se referă la excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în faţa "instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial", "în orice fază a litigiului şi oricare ar fi obiectul acestuia". Excepţia trebuie să aibă ca obiect neconstituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau dintr-o ordonanţă în vigoare "care are legătură cu soluţionarea cauzei".

Se deduce că posibilitatea ridicării excepţiei de neconstituţionalitate presupune existenţa unui litigiu pe rolul instanţei, iar soluţionarea acestuia depinde de rezolvarea de către Curtea Constituţională a unei excepţii care are legătură cu cauza.

Aceeaşi concluzie se desprinde şi din jurisprudenţa mai sus indicată, prin care Curtea Constituţională, respingând ca inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate, a statuat că legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim.

Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art. 9 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus.

Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii.

În ceea ce priveşte teza a doua a alin. (3) al art. 9 din legea criticată - "În caz contrar, instanţa respinge acţiunea ca inadmisibilă pe fond"-, Curtea constată că textul nu prezintă elemente de neconstituţionalitate, însă se impune ca soluţia legislativă să fie reexaminată de către legiuitor, cu prilejul punerii de acord a întregului mecanism al art. 9 cu decizia de faţă.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite excepţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt neconstituţionale în măsura în care permit ca acţiunea introdusă la instanţa de contencios administrativ să aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a unei dispoziţii dintr-o ordonanţă. Excepţia a fost invocată din oficiu de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 38.222/2/2005 (nr. 4.724/2005).

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 4 iulie 2007.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent,

Claudia-Margareta Krupenschi