Decizia nr. 32 din 27 ianuarie 2022

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepție ridicată de Faur Nistor Isai în Dosarul nr. 799/108/2018 al Tribunalului Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.474D/2018.2. La apelul nominal se constată lipsa părților. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent referă asupra faptului că autorul excepției de neconstituționalitate a depus înscrisuri prin care solicită judecarea cauzei în lipsă.

4.Cauza fiind în stare de judecată, președintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepției de neconstituționalitate ca inadmisibilă, în raport cu aspectele cuprinse în motivarea acesteia.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5.Prin Încheierea din 3 octombrie 2018, pronunțată în Dosarul nr. 799/108/2018, Tribunalul Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

6.Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Faur Nistor Isai într-o cauză având ca obiect soluționarea unei cereri privind anularea Deciziei emise de Comisia superioară de evaluare a persoanelor adulte cu handicap ca urmare a contestării unor certificate de încadrare în grad de handicap stabilite în baza prevederilor Legii nr. 448/2006 privind protecția și promovarea drepturilor persoanelor cu handicap și ale ordinelor ministrului muncii și protecției sociale date în aplicarea legii și prin care sunt aprobate criteriile medico-psihosociale pe baza cărora se stabilește încadrarea în grad de handicap și Regulamentul de organizare și funcționare a Comisiei superioare de evaluare a persoanelor adulte cu handicap. În acest context, a fost invocată excepția de nelegalitate a acestor ordine și, în temeiul art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, aceasta a fost respinsă de către instanța judecătorească.

7.În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că prevederile criticate încalcă dreptul la apărare, accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil, întrucât îngrădesc posibilitatea exercitării unui control de legalitate a unui act administrativ cu caracter normativ pe calea excepției de nelegalitate, invocate în cadrul unui proces aflat pe rolul instanței. De asemenea, sunt încălcate prevederile art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție privind interzicerea generală a discriminării, întrucât nu este normal ca un act normativ cu forță juridică inferioară unei legi să nu poată fi contestat pe calea excepției de neconstituționalitate, în vreme ce o lege poate forma obiectul unei excepții de neconstituționalitate.

8.Tribunalul Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale opinează că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată, întrucât prevederile criticate nu încalcă dreptul la apărare, accesul liber la justiție și dreptul la un proces echitabil. Chiar dacă textul de lege criticat nu permite atacarea actelor administrative cu caracter normativ pe calea excepției de nelegalitate, aceste acte nu sunt scutite de controlul de legalitate care se poate realiza separat pe calea acțiunii în anulare, după cum este precizat chiar în cuprinsul art. 4 din Legea nr. 554/2004. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenție, apreciază că argumentele cuprinse în critică excedează obiectului excepției de neconstituționalitate, deoarece prevederile criticate nu se referă la excepția de neconstituționalitate a actelor administrative cu caracter normativ, ci la excepția de nelegalitate.

9.Potrivit dispozițiilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

10.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere cu privire la excepția de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, notele scrise depuse, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

11.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze prezenta excepție.

12.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, care au următorul cuprins: „(4) Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate. Controlul judecătoresc al actelor administrative cu caracter normativ se exercită de către instanța de contencios administrativ în cadrul acțiunii în anulare, în condițiile prevăzute de prezenta lege.“13. În susținerea neconstituționalității acestor dispoziții legale sunt invocate prevederile constituționale ale art. 1 - Statul român, ale art. 11 - Dreptul internațional și dreptul intern, ale art. 16 - Egalitatea în drepturi, ale art. 20 - Tratatele internaționale privind drepturile omului, ale art. 21 - Accesul liber la justiție, ale art. 22 alin. (2) - Dreptul la viață și la integritate fizică și psihică și ale art. 24 - Dreptul la apărare. De asemenea, sunt menționate prevederile art. 1 - Dreptul la viață, art. 3 - Interzicerea torturii, art. 6 - Dreptul la un proces echitabil, art. 8 - Dreptul la respectarea vieții private și de familie, art. 13 - Dreptul la un remediu efectiv și 14 - Interzicerea discriminării din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, precum și ale art. 1 privind interzicerea generală a discriminării din Protocolul nr. 12 la Convenție.

14.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea constată că soluția legislativă criticată a mai format obiectul controlului de constituționalitate, în raport cu critici și prevederi constituționale similare, care s-a concretizat, spre exemplu, prin Decizia nr. 602 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 57 din 29 ianuarie 2020, Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 12 decembrie 2014, Decizia nr. 267 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 538 din 21 iulie 2014, Decizia nr. 646 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 32 din 15 ianuarie 2015, Decizia nr. 837 din 14 decembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 234 din 16 martie 2018, și Decizia nr. 259 din 24 aprilie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 606 din 16 iulie 2018, prin care a respins excepția de neconstituționalitate ca neîntemeiată.

15.Cu acele prilejuri, Curtea a observat că dispozițiile de lege criticate au fost introduse în Legea nr. 554/2004 prin art. 54 pct. 1 din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, și, potrivit „expunerii de motive“ la legea modificatoare, soluțiile legislative instituite urmăresc reconfigurarea competenței materiale a instanțelor judecătorești în scopul accelerării procedurilor judiciare și asigurării unei practici judiciare unitare pe întreg teritoriul țării. Ca atare, aceste dispoziții legale au creat în materia procedurilor judiciare un sistem legislativ modern, care răspunde pe deplin imperativelor funcționării unei justiții moderne, adaptate așteptărilor sociale, precum și necesității creșterii calității acestui serviciu public.

16.Totodată, din examinarea cadrului legal în materia contenciosului administrativ, Curtea a constatat că, în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc, actele administrative se clasifică în acte administrative cu caracter normativ și acte administrative cu caracter individual. Actele administrative cu caracter normativ conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, iar actele administrative cu caracter individual produc efecte, de regulă, față de o persoană sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în cuprinsul acestor acte. Totodată, Curtea a reținut că actele administrative cu caracter normativ sunt supuse controlului judecătoresc direct la instanța de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, care, potrivit prevederilor art. 11 alin. (4) teza finală din Legea nr. 554/2004, poate fi promovată oricând. Așadar, datorită efectelor lor juridice normative, aceste categorii de acte beneficiază de un regim juridic diferit sub aspectul controlului de legalitate.

17.Potrivit art. 21 din Constituție, orice persoană se poate adresa justiției pentru apărarea drepturilor, libertăților și intereselor sale legitime. Totodată, legiuitorul are competența exclusivă de a stabili regulile de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești, astfel cum rezultă din art. 126 alin. (2) din Constituție. În aceste condiții, Curtea a statuat că, tocmai în considerarea caracterului important al actelor administrative cu caracter normativ, legiuitorul, dând eficiență prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (2), a atribuit competența materială pentru soluționarea acestor cereri în anulare, care pot fi promovate oricând, instanței de contencios administrativ, respectiv Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secțiilor de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel și tribunalelor administrativ-fiscale.

18.De asemenea, instanța de control constituțional a constatat că materia contenciosului administrativ este reglementată, potrivit art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituție, prin lege organică, astfel că stabilirea competenței materiale de judecată este rezultatul voinței legiuitorului în acest sens. Or, în cazul de față, legea organică - Legea nr. 554/2004 - a fost modificată tot prin voința legiuitorului. Intervenția legiuitorului nu contravine însă normelor fundamentale, din moment ce exercitarea controlului judecătoresc asupra actelor administrative ale autorităților publice se realizează în continuare sub garanția prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție de către o instanță judecătorească. Prin urmare, Curtea a statuat că această modificare a Legii nr. 554/2004, în sensul stabilirii de către legiuitor a competenței instanței de contencios administrativ de verificare a actelor administrative cu caracter normativ, prin intermediul acțiunii în anulare, reprezintă tot o garanție a prevederilor art. 52 și ale art. 126 alin. (6) din Constituție.

19.Astfel, prin excluderea actelor administrative cu caracter normativ din sfera de control, pe calea excepției de nelegalitate, se urmărește un scop legitim, respectiv asigurarea securității raporturilor juridice și respectarea competenței instanțelor specializate. De asemenea, admiterea acțiunii în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte juridice erga omnes, spre deosebire de excepția de nelegalitate care produce efecte inter partes. Astfel, admiterea unei excepții de nelegalitate produce efecte doar între părțile litigiului, actul administrativ producându-și în continuare efectele față de terți, pe când admiterea unei acțiuni în anulare a unui act administrativ cu caracter normativ produce efecte erga omnes, profitând tuturor subiectelor de drept (Decizia nr. 526 din 9 octombrie 2014, precitată, paragraful 28).

20.Față de această împrejurare, Curtea nu a reținut nici susținerea potrivit căreia dacă, pe lângă procesul de contencios inițiat pentru apărarea drepturilor și intereselor sale subiective, persoana interesată ar formula acțiune în anularea actului administrativ cu caracter normativ, soluția din această din urmă cauză nu ar avea nicio valoare utilă în situația în care s-ar pronunța după soluționarea primului proces. Prin Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015, paragraful 24, instanța de contencios constituțional a constatat că pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanța judecătorească a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită și recunoașterea dreptului pretins, împreună cu reparații, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătorești, producându-se și pentru trecut, în sensul că, pentru părțile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice și pentru trecut. Așadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispozițiilor art. 23 din legea în discuție, produce efecte erga omnes și numai pentru viitor pentru terțele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunțat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri.

21.Curtea observă că și în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că o caracteristică a principiului accesului liber la justiție este aceea că nu este un drept absolut (Hotărârea din 28 mai 1985, pronunțată în Cauza Ashingdane împotriva Regatului Unit, paragraful 57) și se pretează la limitări implicit admise, având în vedere că presupune reglementarea din partea statului, care se bucură, în această privință, de o anumită marjă de apreciere (Hotărârea din 12 noiembrie 2002, pronunțată în Cauza Bělěs și alții împotriva Cehiei, paragraful 61). Astfel, acest drept, care cere prin însăși natura sa o reglementare din partea statului, poate fi subiectul unor limitări, atât timp cât nu este atinsă însăși substanța sa.

22.Având în vedere considerentele antereferite, Curtea constată că acestea sunt aplicabile mutatis mutandis și în cauza de față, autorul excepției de neconstituționalitate având posibilitatea să se adreseze instanțelor de contencios administrativ pe calea acțiunii în anulare, ocazie cu care poate susține pretinsele motive de nelegalitate a actelor normative emise de autoritățile cu care se află în litigiu și uza de dreptul la apărare. Ca atare, nu se poate reține pretinsa neconstituționalitate a prevederilor criticate, în raport cu dispozițiile constituționale și convenționale privind accesul liber la justiție și dreptul la apărare.

23.În ceea ce privește pretinsa neconstituționalitate a prevederilor criticate raportat la principiul egalității, critică formulată din perspectiva comparației pe care o face autorul excepției de neconstituționalitate între excepția de nelegalitate și excepția de neconstituționalitate și actele normative supuse celor două tipuri de control, Curtea constată că aceasta nu poate fi reținută. Cu privire la incidența art. 16 alin. (1) din Constituție, potrivit jurisprudenței în materie, principiul egalității în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situații care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite (Decizia Plenului Curții Constituționale nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994). Or, Curtea constată că aceste tipuri de control au regimuri constituționale diferite, Constituția prevăzând în mod concret, pe de o parte, la art. 146 categoriile de acte infraconstituționale ce pot forma obiectul controlului de constituționalitate, iar, pe de altă parte, la art. 126 alin. (6) menționând actele administrative ale autorităților publice ce pot fi supuse controlului pe calea contenciosului administrativ, iar regulile de procedură sunt reglementate prin legi distincte, în virtutea prevederilor constituționale.

24.Față de cele prezentate, excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în raport cu principiul egalității, urmează a fi respinsă ca neîntemeiată.

25.În ceea ce privește celelalte norme de referință menționate în susținerea excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că autorul acesteia se limitează la a le menționa, fără însă a arăta modalitatea prin care normele criticate sunt contrare acestora. Or, Curtea nu poate formula propriile critici, la care, ulterior, să și răspundă (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012).

26.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Faur Nistor Isai în Dosarul nr. 799/108/2018 al Tribunalului Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale și constată că dispozițiile art. 4 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Arad - Secția a III-a de contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 27 ianuarie 2022.

PREȘEDINTE

prof. univ. dr. MONA-MARIA PIVNICERU

Magistrat-asistent,

Ionița Cochințu