Decizia nr. 807 din 7 decembrie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție ridicată de Lucian Andrei, Florin Marian Apostol și alții, prin Sindicatul Polițiștilor din România „Diamantul“, în Dosarul nr. 28.746/3/2019 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 91D/2020.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.Președintele Curții dispune să se facă apelul și în Dosarul nr. 115D/2020, având ca obiect excepția de neconstituționalitate a acelorași dispoziții legale, excepție ridicată de Ioan-Alin Rus și Florian-Claudiu Toma în Dosarul nr. 2.173/108/2019 al Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale.

4.La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

5.Având în vedere obiectul identic al excepțiilor de neconstituționalitate, Curtea, din oficiu, pune în discuție conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu măsura conexării dosarelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, dispune conexarea Dosarului nr. 115D/2020 la Dosarul nr. 91D/2020, care a fost primul înregistrat.

6.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, sens în care arată că prevederile legale criticate nu instituie o discriminare a funcționarilor publici în raport cu alte categorii de angajați, nefiind vorba de situații juridice identice. De asemenea, prevederile de lege criticate se aplică în mod egal tuturor destinatarilor normelor juridice, fără a îngrădi dreptul părților interesate de a se adresa justiției și de a beneficia de accesul la o instanță independentă și imparțială, precum și de garanțiile care condiționează procesul echitabil.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarelor, reține următoarele:

7.Prin Încheierea din 6 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 28.746/3/2019, Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Excepția a fost ridicată de Lucian Andrei, Florin Marian Apostol și alții, prin reclamantul Sindicatul Polițiștilor din România „Diamantul“, într-o cauză având ca obiect un litigiu privind funcționarii publici.

8.Prin Încheierea din 14 ianuarie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 2.173/108/2019, Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 536 și ale art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Excepția a fost ridicată de Ioan-Alin Rus și Florian-Claudiu Toma într-o cauză având ca obiect un litigiu privind funcționarii publici.

9.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorii acesteia susțin, în esență, că prevederile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 încalcă principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces la justiție, prin faptul că supun unui regim juridic diferențiat nejustificat categoria dezavantajată a angajaților funcționari publici care introduc la instanțe acțiuni pentru protecția unor drepturi de natura salariului, prin comparație cu categoria favorizată a salariaților care nu sunt funcționari publici, aflați într-un raport de muncă litigios și care sunt tratați mai favorabil de către legiuitor atunci când introduc acțiuni cu același obiect la instanțele de judecată, în ceea ce privește: instanța ce are competența materială, funcțională și teritorială; compunerea instanței de judecată; punerea în întârziere a angajatorului debitor (procedura plângerii prealabile); termenele de judecată; inversarea sarcinii probei la angajator și obligația angajatorului, instituție publică, de a depune toate probele necesare până la primul termen de judecată, calea de atac. Astfel, în timp ce salariații care nu sunt funcționari publici beneficiază de accesul la o instanță specializată în litigii de muncă, funcționarilor publici, inclusiv reclamanților polițiști, având conflicte de aceeași natură, li se refuză nejustificat și discriminatoriu, în baza art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, accesul la o instanță specializată în litigii de muncă, fiind supuși judecății unor complete nespecializate, de contencios administrativ. În timp ce la judecarea conflictelor de muncă ale angajaților care nu sunt funcționari publici nu li se cere să parcurgă procedura plângerii prealabile (să pună în întârziere pe angajatorul debitor), funcționarilor publici li se condiționează, în temeiul art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 (fost art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici), admisibilitatea acțiunii de efectuarea plângerii prealabile. În timp ce angajații care nu sunt funcționari publici beneficiază la judecarea conflictului de muncă de principiul inversării sarcinii probei, funcționarilor publici, în același tip de litigii, în mod nejustificat și discriminatoriu, nu le este recunoscut dreptul la inversarea sarcinii probei, principiu recunoscut de art. 272 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii. În timp ce angajații care nu sunt funcționari publici au dreptul la calea de atac a apelului, într-un litigiu de muncă, funcționarilor publici, în conflictele lor de muncă, instanțele le refuză calea de atac a apelului.

10.De asemenea, se susține că art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) și ale art. 115 alin. (6) din Constituție, precum și principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces neîngrădit la justiție, în măsura în care se interpretează în sensul că actele individuale de salarizare ale funcționarilor publici sunt acte emise în regim de putere publică. În acest înțeles, art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 îngrădește în mod discriminatoriu exercitarea dreptului de acces la justiție al funcționarului public, afectând regimul juridic al funcționarului public. Se încalcă și principiul nediscriminării în exercitarea dreptului de acces la justiție, comparativ cu angajații care nu sunt funcționari publici și care beneficiază de un regim juridic procesual mai favorabil, la soluționarea conflictelor de muncă privind drepturi salariale nerecunoscute sau neacordate de angajator. Se încalcă și principiul nediscriminării în exercitarea dreptului de acces la justiție, întrucât se generează un regim juridic procesual privilegiat nejustificat pentru angajatorul instituție publică, comparativ cu angajatorul de drept privat.

11.Tribunalul București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale opinează că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Nu poate fi vorba de o discriminare a funcționarilor publici în raport cu alți angajați, situațiile nefiind comparabile.

12.Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale își însușește punctul de vedere al reclamanților și apreciază că textul criticat este neconstituțional în măsura în care se aplică și raporturilor de muncă ale funcționarilor publici, în sensul că actele individuale de salarizare ale funcționarilor publici sunt acte emise în regim de putere publică. Astfel, în baza definiției „regimului de putere publică“, dată de prevederile legale criticate, cu un înțeles larg, în sensul că include și sensul că actele de salarizare ale funcționarilor publici sunt acte emise în regim de putere publică, conflictele de muncă promovate de angajații funcționari publici, având același obiect ca al conflictelor de muncă promovate de angajații obișnuiți, sunt repartizate instanțelor de contencios administrativ nespecializate în soluționarea conflictelor de muncă și judecate, din punctul de vedere al dreptului procesual, după legea contenciosului administrativ, și nu după legislația muncii. Prin urmare, înțelesul prea larg dat de textul criticat noțiunii de regim de putere publică, având drept consecință includerea actelor de salarizare ale funcționarilor publici în categoria actelor emise în regim de putere publică și, implicit, aplicarea unui tratament procedural diferențiat între funcționarii publici și ceilalți angajați, încalcă prevederile art. 115 alin. (6) din Constituție, precum și principiul egalității de tratament juridic în exercitarea dreptului de acces neîngrădit la justiție, prevăzut de art. 16 din Constituție. De asemenea, textul criticat, în măsura în care se aplică și raporturilor de muncă ale funcționarilor publici, în sensul că actele individuale de salarizare ale funcționarilor publici sunt acte emise în regim de putere publică, încalcă și prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, potrivit cărora statutul funcționarilor publici se poate reglementa doar printr-o lege organică și nicidecum printr-o ordonanță de urgență, așa cum sa reglementat prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019.

13.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierile de sesizare au fost comunicate președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

14.Avocatul Poporului, în Dosarul nr. 115D/2020, apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale. Relevă că nu se poate reține încălcarea art. 16 și 21 din Constituție, întrucât normele supuse controlului de constituționalitate se aplică tuturor celor aflați în situația prevăzută în ipoteza normei legale, fără nicio discriminare pe considerente arbitrare. Totodată, în deplină concordanță cu art. 126 alin. (2) din Constituție, legiuitorul poate stabili reguli speciale de procedură. În conformitate cu art. 374 alin. (1) din Codul administrativ, raporturile reglementate prin această lege „se nasc și se exercită pe baza actului administrativ de numire, emis în condițiile legii“, astfel: numirea (art. 473), suspendarea (art. 512), reluarea activității [art. 512 alin. (7)], încetarea raportului de serviciu (art. 516), precum și aplicarea sancțiunilor disciplinare și stabilirea răspunderii funcționarului public se fac prin actul administrativ emis de conducătorul autorității sau instituției publice. Suntem în prezența unor acte administrative, iar dispozițiile constituționale ale art. 126 alin. (6) prevăd în mod expres că actele administrative ale autorităților publice sunt supuse controlului judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, care este garantat; în plus, prevederea criticată, care stabilește în competența instanțelor de contencios administrativ soluționarea litigiilor având ca obiect exercitarea raporturilor de serviciu, precum și procedura de judecată în fața acestora, are suport constituțional și în prevederile alin. (2) al art. 126, potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“. Ca atare, potrivit Constituției, revine exclusiv legiuitorului stabilirea prin lege a competenței și a procedurii de judecată. Totodată, nu se poate reține nici încălcarea art. 21 din Constituție privind accesul liber la justiție, întrucât textul de lege criticat nu îngrădește dreptul părților interesate să apeleze la instanțele judecătorești și să se prevaleze de garanțiile procesuale în cadrul unui proces public, judecat de o instanță independentă, imparțială și stabilită prin lege, într-un termen rezonabil. Mai mult, chiar dispozițiile legale criticate dau posibilitatea funcționarului public să se adreseze instanței de contencios administrativ sau, după caz, instanței judecătorești competente, potrivit legii. Avocatul Poporului arată că art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală prevede că statutul funcționarilor publici se stabilește prin lege organică, iar voința legiuitorului cu privire la acesta se regăsește în cuprinsul Codului administrativ. Mai mult, art. 367 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 prevede expres că dispozițiile acesteia „se completează cu prevederile legislației muncii, precum și cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale“. Or, așa cum s-a arătat, legislația specifică funcției publice cuprinde reglementări diferite față de dreptul comun, care este legislația muncii. De altfel, și Legea nr. 53/2003 - Codul muncii stabilește prin art. 278 că acesta se aplică „cu titlu de drept comun (...) în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete și aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective“.

15.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierile de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorulraportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 5 lit. jj) și ale art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, având următorul cuprins:

–Art. 5 lit. jj):

În înțelesul prezentului cod, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (...);jj) regimul de putere publică - ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public;

–Art. 536: „Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public sunt de competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului, cu excepția situațiilor pentru care este stabilită expres prin lege competența altor instanțe.“18. În opinia autorilor excepției, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor din Constituție cuprinse în art. 16 privind egalitatea în drepturi, art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici și ale art. 115 alin. (6) privind limitele ordonanțelor de urgență ale Guvernului.

19.Examinând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, Curtea observă că acestea conțin o soluție legislativă la fel ca aceea cuprinsă de dispozițiile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare (în prezent, abrogată potrivit art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019), care au fost supuse în repetate rânduri controlului de constituționalitate exercitat prin prisma unor critici similare celor formulate în prezenta cauză (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 711 din 6 octombrie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 38 din 13 ianuarie 2021, Decizia nr. 655 din 8 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 67 din 26 ianuarie 2017, Decizia nr. 377 din 26 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 22 iulie 2015, Decizia nr. 30 din 21 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 143 din 26 februarie 2014, Decizia nr. 162 din 20 martie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 15 mai 2014, Decizia nr. 552 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 109 din 13 februarie 2014, Decizia nr. 328 din 25 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 2 august 2013, sau Decizia nr. 942 din 18 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 763 din 12 noiembrie 2007).

20.Astfel, cu privire la pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 din Constituție, Curtea a statuat, în esență, că textul legal criticat nu cuprinde norme contrare principiului egalității în drepturi. Statutul special al funcționarilor publici conferă acestora anumite avantaje și garanții față de personalul contractual, cum ar fi, de exemplu, stabilitatea în funcție, ceea ce justifică un tratament juridic diferit în ceea ce privește instanța competentă să soluționeze litigiile ivite în legătură cu raporturile de serviciu ale acestora, fără a se putea susține, așadar, încălcarea principiului egalității în drepturi a cetățenilor.

21.Totodată, astfel cum a reținut Curtea Constituțională în jurisprudența sa, principiul egalității nu presupune uniformitate, ci, dimpotrivă, situațiile obiectiv diferite justifică și chiar impun instituirea unui tratament juridic diferențiat. Or, funcționarii publici se află într-o situație juridică distinctă de cea a personalului angajat în baza unui contract individual de muncă, ceea ce justifică instituirea unui tratament juridic diferit, compatibil cu dispozițiile art. 16 din Constituție.

22.De asemenea, stabilind instanța competentă să soluționeze litigiile având ca obiect raportul de serviciu al funcționarului public, textul de lege supus controlului de constituționalitate transpune dispozițiile art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit cărora „Competența instanțelor judecătorești și procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege“, și dispune, totodată, chiar în sensul asigurării accesului liber la justiție, și nu al îngrădirii acestui drept. În consecință, dispozițiile art. 21 din Constituție nu sunt sub niciun aspect încălcate.

23.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții, considerentele și soluțiile deciziilor menționate își păstrează în mod corespunzător valabilitatea și în prezenta cauză.

24.Referitor la dispozițiile art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care stabilesc semnificația expresiei „regimul de putere publică“, Curtea observă că susținerile autorilor excepției se subsumează exclusiv unor aspecte referitoare la interpretarea acestor dispoziții legale și la aplicarea „regimului de putere publică“ în cazul actelor individuale de salarizare ale funcționarilor publici. Or, problema interpretării și aplicării dispozițiilor legale criticate excedează controlului de constituționalitate, fiind de resortul instanțelor judecătorești învestite cu soluționarea cauzelor. Astfel, instanța judecătorească interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care a fost învestită, iar împotriva hotărârii judecătorești, partea interesată poate exercita o cale de atac, în condițiile legii, soluționarea acesteia revenind instanței de control judiciar. În cazul în care practica judiciară vădește o interpretare neunitară, Constituția, prin art. 126 alin. (3), atribuie Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu Curții Constituționale, competența de a stabili interpretarea și aplicarea unitară a legii de către celelalte instanțe judecătorești. În consecință, Curtea constată că, astfel cum a fost formulată, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 este inadmisibilă.

25.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1.Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Lucian Andrei, Florin Marian Apostol și alții, prin Sindicatul Polițiștilor din România „Diamantul“, în Dosarul nr. 28.746/3/2019 al Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și de Ioan-Alin Rus și Florian-Claudiu Toma în Dosarul nr. 2.173/108/2019 al Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale și constată că dispozițiile art. 536 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

2.Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 5 lit. jj) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție ridicată de aceiași autori în aceleași dosare ale acelorași instanțe judecătorești.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale și Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 7 decembrie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin