Decizie nr. 90 din 27 februarie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Daniela Ramona Mariţiu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Antonia Constantin.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, excepţie ridicată de Stelian Barboiu, Nicolae Brăguţă, Costel Gîlie, Constantin Grigore, Ioan Munteanu, Dumitru Nicolae, Radu Stanciu, Mitică Stoica, Ion Trifu, Eduard Vasile, Doru Venete şi Doru Veselina în Dosarul nr. 3.200/120/2013 al Tribunalului Dâmboviţa - Secţia I civilă. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 617D/2013.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens invocă Decizia nr. 554 din 17 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 96 din 7 februarie 2014.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 12 septembrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 3.200/120/2013, Tribunalul Dâmboviţa - Secţia I civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 şi art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, excepţie ridicată de Stelian Barboiu, Nicolae Brăguţă, Costel Gîlie, Constantin Grigore, Ioan Munteanu, Dumitru Nicolae, Radu Stanciu, Mitică Stoica, Ion Trifu, Eduard Vasile, Doru Venete şi Doru Veselina, cu ocazia soluţionării unei cauze civile având ca obiect "asigurări sociale".

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorii acesteia, plecând de la cele reţinute de Curtea Constituţională în deciziile nr. 255/2005, nr. 65/1995 şi nr. 83/1998, susţin că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 nu respectă limitele şi condiţiile impuse de prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, privitoare la "caracterul excepţional al delegării legislative, respectiv al transferului de competenţe de la Parlament către Guvern". De asemenea, sunt încălcate şi prevederile constituţionale ale art. 115 alin. (5), prin nedepunerea ordonanţei de urgenţă spre aprobare Parlamentului.

Astfel, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată de Guvern la data de 12 decembrie 2012, fiind publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, iar pe site-ul oficial al Camerei Deputaţilor (www.cdep.ro), la poziţia nr. 85, actul normativ apare înregistrat abia la data de 18 martie 2013. Tot în contextul criticii de neconstituţionalitate raportate la prevederile art. 115 alin. (5) din Constituţie, arată că, în demersul normativ de adoptare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012, Guvernul a încălcat şi obligaţia de transparenţă, renunţând, în mod nejustificat, la a supune dezbaterii publice proiectul de ordonanţă, aşa cum prevede Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Tribunalul Dâmboviţa - Secţia I civilă arată că, potrivit prevederilor art. 108 din Constituţie, Guvernul poate adopta ordonanţe numai în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. Guvernul invocă în preambulul ordonanţei de urgenţă că aceasta este emisă în baza prevederilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, însă situaţiile de urgenţă sunt instituite în mod expres prin procedura legală prevăzută prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999. Procedura de instituire a unei situaţii de urgenţă este clar reglementată de către art. 10 şi următoarele din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999, care prevede că starea de urgenţă se instituie de Preşedintele României prin decret, contrasemnat de primul-ministru şi publicat de îndată în Monitorul Oficial al României. În condiţiile în care nu a fost instituită în mod legal o situaţie de urgenţă, Guvernul nu se poate prevala de prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie. De asemenea, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 nu a fost până în prezent aprobată prin vreo lege.

Practica constituţională modernă a consacrat, datorită unor cerinţe practice şi a dinamismului vieţii sociale, instituţia delegării legislative, potrivit căreia Parlamentul are dreptul de a abilita Guvernul să emită norme cu putere de lege pe calea ordonanţelor. Prin legea de abilitare, Parlamentul fixează însă cu stricteţe condiţiile în care Guvernului i se conferă prerogative legislative.

Constituţia României nu conţine nicio dispoziţie care să permită Guvernului să preia practic de la Parlament funcţia sa de legiferare prin sistemul ordonanţelor. În orice democraţie constituţională, Guvernul este dator să respecte prerogativele legislative ale Parlamentului ca unică autoritate legiuitoare, întrucât solicitarea excesivă a delegării legislative, emiterea chiar a ordonanţelor de urgenţă ca practică de guvernare, în situaţii care nu au un caracter excepţional, au ca efect, în fapt, raţionalizarea forului legislativ şi diminuarea rolului său. Prin ordonanţa de urgenţă a cărei neconstituţionalitate este invocată, s-au suspendat drepturi băneşti prevăzute printr-o lege specială votată de către Parlamentul României, încălcându-se astfel autoritatea legislativului.

Totodată, se reţine că politica salarială a personalului bugetar este atributul exclusiv al statului, cuantumul drepturilor de natură salarială fiind indisolubil legat de nivelul resurselor bugetului din care acestea se achită, iar statul, prin legislativul său, dispune de o largă latitudine, prin prisma Convenţiei, de a stabili politica economică şi socială a ţării (Hotărârea din 21 februarie 1986, pronunţată în Cauza James şi alţii împotriva Marii Britanii).

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului arată că dispoziţiile legale criticate care instituie un set de măsuri de adaptare la condiţiile economico-sociale existente nu aduc atingere principiului constituţional privind delegarea legislativă. În preambulul şi Nota de fundamentare ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012, existenţa unei situaţii extraordinare şi urgenţa emiterii actului normativ criticat sunt motivate de Guvern prin 3 elemente independente de voinţa Guvernului, şi anume: riscul ca la data de 1 ianuarie 2013 să nu existe politici fiscale şi bugetare asumate prin Programul de guvernare de către noul Guvern învestit în urma alegerilor parlamentare din data de 9 decembrie 2012; încetarea aplicabilităţii, la data de 31 decembrie 2012, a măsurilor financiare în domeniul bugetar instituite prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar; neadoptarea măsurilor şi pentru anul 2013 ar fi determinat afectarea semnificativă a sustenabilităţii finanţelor publice, generând un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare şi, respectiv, asupra deficitului bugetar de 6,8% din produsul intern brut.

De asemenea, din urmărirea procesului legislativ la Camera Deputaţilor reiese că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 a fost înregistrată la Senat, pentru dezbatere, cu nr. b409 din data de 13 decembrie 2012 (adresa nr. E169/13 decembrie 2012), fiind îndeplinite, astfel, condiţiile reglementate de art. 115 alin. (5) teza întâi din Legea fundamentală. În concluzie, consideră că dispoziţiile art. 9 şi art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 sunt constituţionale.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând Încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Curtea observă că, prin încheiere, a fost sesizată cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 9 şi art. 10 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012. Curtea reţine că autorii excepţiei critică doar dispoziţiile art. 9, cele ale art. 10 fiind invocate de aceştia în susţinerea neconstituţionalităţii art. 9. Astfel, Curtea constată că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012, cu următorul conţinut: "Prevederile art. 15, 18, 19 şi 20 ale art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 283/2011, se aplică în mod corespunzător şi în anul 2013."

În opinia autorului excepţiei, prevederile criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (4) şi (5) referitor la delegarea legislativă.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că a mai analizat dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 din perspectiva aceloraşi critici de neconstituţionalitate. Astfel, prin deciziile nr. 554 din 17 decembrie 2013*) şi nr. 42 din 22 ianuarie 2014**), nepublicate la data întocmirii prezentului raport, Curtea a statuat că dispoziţiile criticate nu contravin prevederilor constituţionale ale art. 115 alin. (4) şi (5), respingând excepţiile ca neîntemeiate.

Notă *) Decizia nr. 554 din 17 decembrie 2013 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 96 din 7 februarie 2014. Notă **) Decizia nr. 42 din 22 ianuarie 2014 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 martie 2014.

Referitor la critica vizând lipsa caracterului urgent şi a unei situaţii extraordinare care să fi impus emiterea de urgenţă a actului normativ supus analizei de constituţionalitate, Curtea reţine că, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, a statuat că Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ:

–existenţa unei situaţii extraordinare;

–reglementarea acesteia să nu poată fi amânată;

–urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Totodată, Curtea, făcând trimitere la jurisprudenţa sa anterioară, respectiv Decizia nr. 65 din 20 iunie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995, a statuat că situaţia extraordinară trebuie evaluată în raport cu "necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public". Cu aceeaşi finalitate, a definirii cât mai precise a situaţiei excepţionale, Curtea, prin Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998, a precizat că de esenţa acesteia este caracterul obiectiv, "în sensul că existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă".

De asemenea, Curtea a precizat că existenţa unor "situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" şi care, potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, justifică emiterea unei ordonanţe de urgenţă nu trebuie confundată cu existenţa unei "stări de urgenţă", care se instituie de Preşedintele României şi se încuviinţează de Parlament, în temeiul art. 93 din Constituţie, impunând o serie de măsuri reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 1/1999 privind regimul stării de asediu şi regimul stării de urgenţă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 22 din 21 ianuarie 1999.

Analizând, în continuare, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 prin prisma celor reţinute, Curtea constată că Guvernul invocă următoarele aspecte pentru a justifica existenţa unei situaţii extraordinare şi a urgenţei reglementării:

–riscul ca la data de 1 ianuarie 2013 să nu existe politici fiscale şi bugetare asumate prin Programul de guvernare de către noul Guvern;

–faptul că la data de 31 decembrie 2012 îşi încetau aplicabilitatea măsurile privind salarizarea în anul 2012 a personalului bugetar, măsuri instituite prin Legea nr. 283/2011 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar, iar neadoptarea acestor măsuri şi pentru anul 2013 ar fi generat un impact suplimentar asupra cheltuielilor bugetare şi, respectiv, asupra deficitului bugetar de 6,8% din produsul intern brut, afectând în mod semnificativ sustenabilitatea finanţelor publice;

–prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 21/2012 pentru suspendarea aplicării dispoziţiilor Legii nr. 148/2012 privind înregistrarea operaţiunilor comerciale prin mijloace electronice;

–necesitatea compatibilizării dispoziţiilor Legii nr. 148/2012 cu prevederile Directivei 2006/112/CE a Consiliului din 28 noiembrie 2006 privind sistemul comun al taxei pe valoarea adăugată, în ceea ce priveşte facturarea şi arhivarea electronică a facturilor.

Astfel, în acord cu deciziile nr. 554 din 17 decembrie 2013 şi nr. 42 din 22 ianuarie 2014, Curtea constată că cele invocate de Guvern în Nota de fundamentare întrunesc condiţiile existenţei unei situaţii extraordinare şi urgente care, în mod obiectiv, impun emiterea unei ordonanţe de urgenţă.

Referitor la susţinerea potrivit căreia nu se respectă cerinţa prevăzută de dispoziţiile constituţionale ale art. 115 alin. (5), din analiza procesului legislativ, Curtea observă că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată de Guvern în data de 12 decembrie 2012, înregistrată la Senat pentru dezbatere, ca primă Cameră sesizată, cu numărul b409 din data de 13 decembrie 2012 (adresa nr. E169/13 decembrie 2012), şi publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 decembrie 2012. Având în vedere că au fost îndeplinite condiţiile privind intrarea în vigoare a ordonanţelor de urgenţă, Curtea urmează să respingă ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor criticate, raportată la art. 115 alin. (5) din Constituţie.

De altfel, Curtea constată că cele statuate la art. 115 alin. (5) din Constituţie nu sunt în sensul că Ordonanţa de urgenţă ar putea să intre în vigoare, deci să producă efecte juridice, numai după ce a parcurs dezbaterea parlamentară, ci condiţia este să fie depusă la Camera competentă spre dezbatere şi să fie publicată în Monitorul Oficial al României.

Cât priveşte susţinerea potrivit căreia Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 a fost adoptată cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 749 din 3 decembrie 2013, Curtea constată că, potrivit art. 7 alin. (13) din această lege, "În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare". Astfel, legiuitorul, ţinând cont de realitatea existenţei unor situaţii când necesitatea protejării interesului impune, în mod obiectiv, adoptarea unor măsuri urgente, a permis adoptarea unor acte normative fără îndeplinirea tuturor cerinţelor privind asigurarea transparenţei decizionale.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Stelian Barboiu, Nicolae Brăguţă, Costel Gîlie, Constantin Grigore, Ioan Munteanu, Dumitru Nicolae, Radu Stanciu, Mitică Stoica, Ion Trifu, Eduard Vasile, Doru Venete şi Doru Veselina în Dosarul nr. 3.200/120/2013 al Tribunalului Dâmboviţa - Secţia I civilă şi constată că dispoziţiile art. 9 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 84/2012 privind stabilirea salariilor personalului din sectorul bugetar în anul 2013, prorogarea unor termene din acte normative, precum şi unele măsuri fiscal-bugetare sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Dâmboviţa - Secţia I civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 27 februarie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Mariţiu