Decizie nr. 898 din 17 decembrie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Marieta Safta - prim-magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, excepţie ridicată de George Băeşu în Dosarul nr. 1.962/2/2015 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, şi care constituie obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.054D/2015.

2.La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, lipsind cealaltă parte. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Preşedintele dispune să se facă apelul şi în dosarele Curţii Constituţionale nr. 1.056D/2015, nr. 1.098D/2015 şi nr. 1.439D/2015, având ca obiect aceeaşi excepţie de neconstituţionalitate, ridicată de acelaşi autor în dosarele nr. 196/64/2015, nr. 203/54/2015 şi, respectiv, nr. 2.974/2/2015 ale Curţii de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal şi, respectiv, Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

4.La apelul nominal răspunde autorul excepţiei, lipsind celelalte părţi. Procedura de citare este legal îndeplinită.

5.Având în vedere obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate în cele patru dosare, preşedintele pune în discuţie, din oficiu, problema conexării lor. Autorul excepţiei este de acord cu conexarea. Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de conexare a cauzelor. Curtea, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, dispune conexarea dosarelor nr. 1.056D/2015, nr. 1.098D/2015 şi nr. 1.439D/2015 la Dosarul nr. 1.054D/2015, care a fost primul înregistrat.

6.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul autorului excepţiei, care solicită admiterea acesteia, expunând, pe larg, motivele formulate în faţa instanţelor de judecată care au sesizat Curtea Constituţională. Subliniază imposibilitatea realizării apărării în situaţia în care acelaşi conducător al autorităţii este chemat în faţa mai multor instanţe din ţară în aceeaşi zi, precum şi faptul că în aceeaşi situaţie juridică se află şi alţi conducători de autorităţi publice, care se confruntă cu aceleaşi probleme, determinate de eliminarea căii de atac împotriva hotărârii prin care s-a soluţionat cererea de amendare.

7.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, arătând că rezolvarea problemei relevate de autorul excepţiei revine Parlamentului, în calitate de autoritate legiuitoare, iar nu Curţii Constituţionale. Precizează în acest sens, cu referire şi la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materie, că nicio normă constituţională nu garantează dublul grad de jurisdicţie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

8.Prin Încheierea din 3 iunie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 1.962/2/2015, Încheierea din 10 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 2.974/2/2015, Încheierea din 29 mai 2015, pronunţată în Dosarul nr. 196/64/2015 şi Încheierea din 2 iunie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 203/54/2015, şi Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, respectiv, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal au sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 24 şi art. 25 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Excepţia a fost ridicată de pârâtul George Băeşu în cauze având ca obiect "amendă pentru neexecutarea hotărârii judecătoreşti."

9.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că modificările aduse art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe sunt neconstituţionale, deoarece: înlătură un grad de jurisdicţie la soluţionarea cererii de aplicare a amenzii prevăzute la art. 24, respectiv înlătură calea de atac a recursului împotriva hotărârii prin care s-a soluţionat cererea de amendare; consacră aplicarea unui tratament diferenţiat între persoana conducătorului unei instituţii, atunci când este afectat patrimoniul propriu prin aplicarea amenzii, şi instituţia publică (statul român) asupra căreia cade sarcina plăţii penalităţilor; stabilesc obligativitatea punerii în executare a unor hotărâri judecătoreşti în termen de 30 de zile, în condiţiile în care, în anumite domenii (materia retrocedărilor), legislaţia prevede alte termene de punere în executare a hotărârilor judecătoreşti.

10.Astfel, prin înlăturarea unui grad de jurisdicţie la soluţionarea cererii de aplicare a amenzii sunt încălcate prevederile constituţionale ale art. 16, art. 21, art. 44 şi art. 53. Arată în acest sens că este chemat în judecată, în nume personal, în aproximativ 150 de litigii, ce se judecă de curţi de apel din ţară, situaţie generată de numeroasele procese finalizate înainte de a ocupa funcţia de preşedinte al Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor şi, respectiv, al Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor. Or, este practic imposibil pentru o persoană fizică să fie prezentă fizic în acelaşi timp, în toate aceste litigii. Anterior modificării, art. 24 din Legea nr. 554/2004 prevedea calea de atac a recursului împotriva hotărârii prin care se soluţiona o cerere de aplicare a amenzii, recurs care se soluţiona de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel că exista posibilitatea părţii să se prezinte în faţa instanţei pentru a-şi apăra drepturile. Chiar dacă scopul avut în vedere de legiuitor prin eliminarea căii de atac a recursului ar fi asigurarea celerităţii procesului civil, modificarea legislativă operată în acest sens reprezintă o ingerinţă vădit disproporţionată în exercitarea unor drepturi fundamentale, ce încalcă prevederile art. 53 alin. (2) din Constituţie şi pe cele ale art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

11.Prin aplicarea unui tratament diferenţiat între persoana conducătorului unei instituţii, atunci când îi este aplicată amenda prevăzută la art. 24 din Legea nr. 554/2004, şi instituţia publică (statul român), asupra căreia cade sarcina plăţii penalităţilor potrivit aceleiaşi norme juridice, este încălcat art. 16 din Constituţie, privind egalitatea în drepturi. Astfel, penalităţile urmează a se acorda reclamantului "în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă", text care prevede expres posibilitatea înlăturării ori reducerii penalităţii, pe calea contestaţiei la executare, chiar după ce instanţa de executare s-a pronunţat definitiv cu privire la suma datorată cu titlu de penalitate. Din interpretarea sistematică a celor două texte legale aplicabile în cauză rezultă că, în condiţiile art. 905 alin. (5) din Codul de procedură civilă, statul român are posibilitatea să invoce buna-credinţă şi să ceară înlăturarea sau diminuarea unor penalităţi stabilite definitiv de instanţa de executare în favoarea reclamanţilor, dar conducătorul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor, în condiţiile art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, nu are dreptul la un tratament egal cu privire la amenzile stabilite în sarcina sa şi care se fac venit la bugetul de stat. Astfel, dacă dovedeşte lipsa culpei, statul poate obţine diminuarea sau chiar înlăturarea sumei pe care trebuie să o plătească unui reclamant, dar conducătorul unei instituţii nici măcar nu poate solicita, pe aceleaşi considerente, reducerea cuantumului amenzii pe care o datorează statului. Aceasta demonstrează, în opinia autorului excepţiei, discriminarea evidentă pe care legiuitorul o face între o persoană fizică, în calitate de conducător al unei instituţii, şi instituţia publică, ca reprezentant al statului român, aplicând astfel un tratament diferit şi nejustificat privind drepturile şi interesele fundamentale, faţă de persoane aflate în situaţii similare.

12.Se mai susţine că dispoziţiile art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reglementează un termen de 30 de zile pentru executarea hotărârii definitive, nu pot fi respectate în materia retrocedărilor, unde legiuitorul a stabilit alte termene ce trebuie respectate în procedura de soluţionare a unui dosar de despăgubire. Astfel, procedura de soluţionare a dosarelor de despăgubire, reglementată prin Legea nr. 165/2013, presupune exercitarea controlului de legalitate asupra actului emis de entitatea învestită de lege cu soluţionarea notificărilor, prin verificarea existenţei şi întinderii dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat, evaluarea imobilelor conform grilei notariale şi emiterea deciziei de compensare în puncte. În privinţa hotărârilor judecătoreşti prin care instituţia a fost obligată la soluţionarea unui dosar administrativ, tot legiuitorul, prin art. 41, a stabilit că punerea în executare a acestora se realizează prin parcurgerea procedurii prevăzute în art. 21 din aceeaşi lege. În concret, obligată fiind prin hotărâre judecătorească, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor trebuie să verifice existenţa şi întinderea dreptului la despăgubire, iar de cele mai multe ori este necesară completarea dosarului cu documentele doveditoare. Faţă de termenele prevăzute de lege în acest sens, rezultă că procedura de soluţionare a unui dosar de despăgubire se poate întinde pe o perioadă de cel puţin 180 de zile, timp în care Comisia nu ar avea posibilitatea să soluţioneze cererea, fără a-l vătăma în mod direct pe titularul acesteia. Este "imposibilă soluţionarea unui dosar de despăgubire în termenul de 30 de zile, astfel cum prevede art. 24 din Legea contenciosului administrativ, iar respectarea acestui termen ar avea ca efect încălcarea dreptului persoanelor la restituire, fiind în mod evident un abuz din partea conducerii instituţiei." Pentru aceste motive se solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate.

13.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, respectiv, Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată.

14.În conformitate cu dispoziţiile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

15.Guvernul a transmis punctul său de vedere cu adresele nr. 5/3.737/2015, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.337 din 21 iulie 2015 şi nr. 5/3.729/2015 înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.336 din 21 iulie 2015, prin care consideră că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Arată că din analiza dispoziţiilor legale criticate rezultă că încheierea prin care este stabilită amenda pe zi de întârziere este definitivă, doar suma finală a amenzii stabilindu-se prin hotărâre supusă apelului sau, după caz, recursului. În condiţiile în care, în forma anterioară, aceste norme reglementau posibilitatea căii de atac, excluderea acestei jurisdicţii de control nu este în acord cu dispoziţiile art. 129 - Folosirea căilor de atac şi art. 126 alin. (2) din Constituţie, referitor la dreptul legiuitorului de a stabili competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată. Aceste prevederi constituţionale nu îi conferă legiuitorului dreptul preferenţial de a priva, prin normele edictate, dreptul justiţiabilului de a uza de toate pârghiile legale în valorificarea drepturilor şi intereselor procesuale. Se mai arată că este eronat raţionamentul legiuitorului care, în această situaţie, porneşte exclusiv de la premisa încălcării cu vinovăţie sau pasivitate/neglijenţă a dispoziţiilor unei hotărâri judecătoreşti de conducătorul unei autorităţi a administraţiei publice, fără a stabili distincţia clară şi obiectivă a aspectelor ce au determinat întârzierea sau împiedicarea efectivă a punerii în executare, sancţionată ulterior prin amenda dispusă radical în temeiul art. 24 şi 25 din lege. Or, astfel cum se reţine şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 414/2013), aplicarea fără drept de atac a unei astfel de sentinţe are logică juridică doar în situaţia în care se demonstrează indubitabil vinovăţia pentru neîndeplinirea obligaţiilor din hotărâri judecătoreşti. În concluzie, având în vedere caracterul sancţiunii, interzicerea prin lege a jurisdicţiei superioare/de control constituie o încălcare a drepturilor fundamentale consacrate de art. 16, art. 21 şi art. 53 din Constituţie.

16.Avocatul Poporului a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 13.851 din 21 octombrie 2015, în sensul că dispoziţiile art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004 sunt constituţionale.

17.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actele de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susţinerile autorului excepţiei, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

18.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

19.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 24 - Obligaţia executării şi art. 25 - Instanţa de executare din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul cuprins:

–Art. 24: "(1) Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.

(2)În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.

(3)La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate, instanţa de executare, prin încheiere definitivă dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă.

(4)Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.

(5)În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor".

–Art. 25: "(1) Instanţa de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ţ), instanţa care a soluţionat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancţiunea şi penalităţile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie şi de încuviinţarea executării silite de către executorul judecătoresc.

(2)Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) şi (4) se judecă în camera de consiliu, de urgenţă şi sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

(3)Hotărârea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (4) este supusă numai apelului în termen de 5 zile de la comunicare. Dacă hotărârea a fost pronunţată de curtea de apel ea va fi supusă recursului, în acelaşi termen.

(4)Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluţionarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative."

20.În opinia autorului excepţiei, prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor din Constituţie cuprinse în art. 1 alin. (5) referitor la principiul securităţii raporturilor juridice, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 21 - Accesul liber la justiţie, art. 44 - Dreptul de proprietate privată, art. 53 alin. (2) privind condiţiile restrângerii exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. Se invocă, totodată, prevederile art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, privind dreptul la un recurs efectiv.

21.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, din analiza motivării acesteia, rezultă că sunt formulate critici referitoare la:

–soluţia legislativă constând în amendarea conducătorului autorităţii publice sau, după caz, a persoanei obligate în situaţia neexecutării în termen a hotărârii judecătoreşti definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative;

–procedura de soluţionare a cererii de aplicare a amenzii, respectiv eliminarea căii de atac a recursului împotriva soluţiei de amendare a conducătorului autorităţii publice.

22.În ceea ce priveşte soluţia legislativă constând în amendarea conducătorului autorităţii publice sau, după caz, a persoanei obligate în situaţia neexecutării hotărârilor judecătoreşti definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, aceasta a mai fost supusă controlului de constituţionalitate, în redactarea dată art. 24 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, anterior modificării prin art. IV pct. 1 din Legea nr. 138/2014. Şi în precedentele soluţionate, criticile au fost formulate, între altele, şi prin raportare la principiul egalităţii în drepturi şi dreptul la apărare, invocate în prezenta cauză, iar autor al excepţiei a fost, între alţii, şi Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor. Respingând ca neîntemeiate excepţiile de neconstituţionalitate, Curtea a reţinut, în esenţă, că procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, şi dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituţional al protejării cetăţenilor în faţa eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-au instituit obligaţii în sarcina autorităţilor publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile [n.a. definitive] a acesteia.

23.Curtea a mai constatat că textele de lege ce formează obiect al excepţiei nu aduc atingere nici principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, nici dreptului la apărare, garantat la nivel constituţional. În acest sens, Curtea a reţinut că autorităţile publice pot fi întotdeauna reprezentate, în procesele în care sunt parte, fie de către un consilier juridic, care are obligaţia de serviciu de a depune toate diligenţele posibile pentru apărarea intereselor instituţiei, fie de un avocat angajat în baza unui contract de asistenţă juridică şi reprezentare, fie chiar de un salariat al acestora, anume desemnat în baza unei procuri speciale de reprezentare în justiţie. Aşadar, prin intermediul unui astfel de reprezentant, autoritatea publică are posibilitatea de a-şi exercita toate prerogativele dreptului la apărare. Cât priveşte conducătorul autorităţii, nimic nu îl împiedică pe acesta să facă demersurile necesare pentru a afla soluţia pronunţată de instanţă în recurs, astfel încât autoritatea publică să poată duce la îndeplinire dispozitivul hotărârii, în respectul principiilor statului de drept, cărora li se subsumează şi conformarea la imperativele cuprinse în hotărârile judecătoreşti. Ca urmare, nu poate fi reţinută nici susţinerea potrivit căreia conducătorului autorităţii publice i se nesocoteşte dreptul la apărare, întrucât nu a avut calitate procesuală în litigiul dedus judecăţii, interesele acestuia putând fi apărate cu succes de acelaşi reprezentant, consilier juridic sau avocat.

24.De altfel, amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancţiune procedurală pecuniară aplicată de instanţă în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseşi instituţiei contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absenţa unei sancţiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătoreşti pronunţate în această materie (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012).

25.Această soluţie legislativă dă expresie garanţiilor dreptului la un proces echitabil astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat în mod constant faptul că "administraţia constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Pe cale de consecinţă, dacă administraţia refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanţiile art. 6 de care a beneficiat justiţiabilul în faţa instanţelor judecătoreşti îşi pierd orice raţiune de a fi" (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunţată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunţată în Cauza Şandor împotriva României, paragraful 24).

26.Astfel fiind, criticile formulate în prezenta cauză şi care privesc, în esenţă, aceleaşi aspecte sunt neîntemeiate, pentru aceleaşi considerente care îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţă.

27.Cât priveşte procedura de soluţionare a cererii de aplicare a amenzii, respectiv caracterul definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorităţii publice sau, după caz, a persoanei obligate, în situaţia neexecutării hotărârilor judecătoreşti definitive prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, Curtea constată mai întâi că aceasta a fost reglementată prin Legea nr. 138/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative conexe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 753 din 16 octombrie 2014, act normativ care a dat o nouă redactare art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004.

28.Astfel, potrivit textelor de lege menţionate, instanţa aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă, prin încheiere dată cu citarea părţilor (faţă de redactarea anterioară în care se prevedea că instanţa se pronunţă prin hotărâre dată cu citarea părţilor), încheiere care este definitivă (faţă de redactarea anterioară în care se prevedea că hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 5 zile de la comunicare). În actuala redactare, este susceptibilă de apel sau, după caz, de recurs hotărârea pronunţată în condiţiile art. 24 alin. (4), şi anume hotărârea prin care instanţa fixează suma definitivă ce se va datora statului, suma ce i se va datora creditorului cu titlu de penalităţi, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei. De asemenea, prin trimiterea expresă la "condiţiile art. 905 din Codul de procedură civilă" în ceea ce priveşte acordarea penalităţilor [n.a. - în prezent art. 906 din Codul de procedură civilă], rezultă că acestei din urmă soluţii îi sunt aplicabile în mod corespunzător prevederile art. 906 alin. (5) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Penalitatea va putea fi înlăturată ori redusă, pe calea contestaţiei la executare, dacă debitorul execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu şi dovedeşte existenţa unor motive temeinice care au justificat întârzierea executării." Astfel cum se reţine şi în punctul de vedere al Guvernului comunicat în cauză, rezultă că persoana amendată în temeiul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu are posibilitatea de a contesta sancţiunea pecuniară aplicată de instanţă prin încheiere definitivă, ci doar cuantumul sumei datorate, cuantum ce se stabileşte ulterior, prin hotărâre supusă apelului, respectiv recursului, fiind eliminat controlul judiciar al soluţiei de stabilire a amenzii.

29.Autorul excepţiei susţine că modificarea legislativă constând în eliminarea căii de atac împotriva soluţiei de amendare a conducătorului autorităţii publice constituie o ingerinţă vădit disproporţionată în exercitarea unor drepturi fundamentale, ce încalcă prevederile art. 21 şi art. 53 alin. (2) din Constituţie şi pe cele ale art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

30.Curtea reţine în acest sens că accesul, formularea şi exercitarea căilor de atac reprezintă un aspect al accesului liber la justiţie, drept fundamental protejat de art. 21 din Constituţie (a se vedea Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014). Acest drept nu este un drept absolut, putând fi limitat prin anumite condiţii de formă şi de fond impuse de legiuitor, prin raportare la dispoziţiile art. 21 din Constituţie. Condiţionările astfel stabilite nu pot fi acceptate dacă afectează dreptul fundamental în chiar substanţa sa. De asemenea, limitările aduse dreptului fundamental sunt admisibile doar în măsura în care vizează un scop legitim şi există un raport de proporţionalitate între mijloacele folosite de legiuitor şi scopul urmărit de acesta (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005). Ca urmare, este de competenţa exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, soluţie ce rezultă din dispoziţiile art. 126 alin. (2) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994), însă orice limitare a accesului liber la justiţie trebuie să fie temeinic justificată, analizându-se în ce măsură dezavantajele create de ea nu cumva depăşesc posibilele avantaje (Decizia nr. 266 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 25 iunie 2014).

31.Eliminarea căii de atac în materia analizată şi, în consecinţă, stabilirea caracterului definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorităţii publice constituie o limitare a accesului la justiţie. Prin urmare, în raport cu criticile formulate, revine Curţii Constituţionale sarcina de a analiza, prin prisma unui test de proporţionalitate dezvoltat în jurisprudenţa sa (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 266 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 443 din 19 iulie 2013), dacă această soluţie legislativă are un scop legitim şi este proporţională cu acel scop.

32.Conform principiului proporţionalităţii, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. Astfel, în vederea realizării testului de proporţionalitate, Curtea trebuie, mai întâi, să stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim (a se vedea în acest sens Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014).

33.Analizând expunerea de motive a Legii nr. 138/2014, care a dat actuala formă a textelor criticate, Curtea constată că aceasta nu se referă punctual la modificarea dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, ci priveşte procedura executării silite reglementate de Codul de procedură civilă. În acelaşi timp însă, prin reglementarea art. 24 şi 25 din Legea nr. 554/2004, procedura executării silite în materia contenciosului administrativ a fost configurată ca o procedură distinctă [art. 24 alin. (2): "În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligaţia sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege."]. În lipsa unor referiri directe la textele examinate în prezenta cauză, ce ar sluji unei interpretări teleologice a acestora, se poate deduce că modificarea lor se înscrie în scopul general al Legii nr. 138/2014, şi anume acela de degrevare a instanţelor judecătoreşti în această materie, precum şi de reglementare coerentă, unitară şi eficientă a executării silite. Este un scop legitim, circumscris efectivităţii liberului acces la justiţie, a cărui importanţă este subliniată deopotrivă de Curtea Constituţională şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

34.În continuare, Curtea urmează să examineze dacă prevederile legale criticate sunt adecvate scopului arătat. În acest sens, Curtea constată că instituirea caracterului definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorităţii pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti este, in abstracto, o măsură adecvată pentru eficientizarea executării silite, într-o procedură caracterizată prin celeritate, cu precădere necesară în contextul unui contencios administrativ.

35.Cât priveşte caracterul necesar, Curtea constată că pentru realizarea scopului mai sus arătat legiuitorul putea proceda la adoptarea de măsuri mai puţin intruzive decât cea criticată în prezenta cauză. Eliminarea căii de atac împotriva soluţiei de amendare a conducătorului autorităţii nu este, în mod necesar, unica măsură aflată la dispoziţia legiuitorului pentru eficientizarea executării silite în materia contenciosului administrativ. Altfel spus, ori de câte ori sunt în discuţie drepturi fundamentale, exigenţele constituţionale de protecţie a acestor drepturi impun o gradare a intervenţiei etatice, astfel încât opţiunea legislativă să se îndrepte către măsurile cel mai puţin restrictive de drepturi.

36.Curtea reţine, totodată, că măsura reglementată nu apare ca fiind proporţională cu scopul legitim urmărit, din perspectiva relaţiei existente între interesul general şi cel individual. Considerentele/obiectivele care privesc interesul general al statului de a asigura efectivitatea executării silite şi interesul particularilor de a-şi vedea realizate titlurile executorii, trebuie realizate cu respectarea deopotrivă a drepturilor şi intereselor legitime ale celorlalte persoane implicate în procedura de executare silită, aşadar şi a conducătorului autorităţii publice susceptibil de a fi amendat pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti definitive. Or, dispoziţiile legale criticate consacră un dezechilibru între aceste interese concurente.

37.Astfel, eliminarea căii de atac împotriva soluţiei de amendare a conducătorului autorităţii publice şi lipsirea acestuia de posibilitatea de a supune controlului judiciar o asemenea soluţie constituie o măsură excesivă, ce depăşeşte cadrul constituţional referitor la exercitarea căilor de atac. Este de necontestat că legiuitorul poate limita numărul căilor de atac, însă, în cauză, prin consacrarea caracterului definitiv al soluţiei pronunţate cu privire la cererea de amendare a conducătorului autorităţii a fost eliminată singura cale de atac existentă în această materie. Aceasta, în condiţiile în care, astfel cum Curtea a statuat într-o jurisprudenţă constantă, semnificaţia sintagmei "în condiţiile legii", cuprinsă în dispoziţiile art. 129 din Constituţie, "se referă la condiţiile procedurale de exercitare a căilor de atac şi nu are în vedere imposibilitatea exercitării oricărei căi de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti prin care se soluţionează fondul cauzei" (a se vedea şi deciziile nr. 45 din 14 martie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 370 din 9 august 2000, sau nr. 84 din 4 mai 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 8 august 2000).

38.O astfel de soluţie legislativă disproporţionată în raport cu scopul urmărit nu îşi găseşte justificarea. Enunţarea unor principii generale care stau la baza Legii nr. 138/2014, din care se poate deduce intenţia legiuitorului de a imprima o anume fermitate şi celeritate şi în ceea ce priveşte procedura de executare silită a hotărârilor definitive pronunţate în materia contenciosului administrativ nu constituie o justificare temeinică în sensul arătat la paragraful 30 din prezenta decizie. În plus, dezideratul celerităţii nu se poate realiza cu încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, în speţă liberul acces la justiţie şi dreptul la exercitarea căilor de atac în condiţiile legii.

39.În concluzie, Curtea constată că, prin consacrarea caracterului definitiv al încheierii de amendare a conducătorului autorităţii publice pentru neexecutarea hotărârilor judecătoreşti şi eliminarea în acest mod a controlului judiciar al soluţiilor pronunţate în această materie, se aduce atingere accesului liber la justiţie în substanţa sa, încălcându-se astfel prevederile art. 21 din Constituţie. În ceea ce priveşte prevederile art. 53 din Constituţie, invocate de asemenea de autorul excepţiei în motivarea acesteia, Curtea constată că nu sunt incidente în cauză.

40.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi în ceea ce priveşte soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă", şi cu majoritate de voturi în ceea ce priveşte excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 25 din acelaşi act normativ,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1.Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de George Băeşu în dosarele nr. 1.962/2/2015, nr. 2.974/2/2015, nr. 196/64/2015 şi nr. 203/54/2015 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curţii de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, respectiv, Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal, şi constată că soluţia legislativă potrivit căreia încheierea prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 este "definitivă" este neconstituţională.

2.Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 25 din acelaşi act normativ, excepţie ridicată de acelaşi autor, în aceleaşi dosare, ale aceloraşi instanţe.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Curţii de Apel Braşov - Secţia de contencios administrativ şi fiscal şi, respectiv, Curţii de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal, şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 17 decembrie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta

*

OPINIE SEPARATĂ

Nu suntem de acord cu pct. 2 al deciziei în ceea ce priveşte respingerea ca neîntemeiată a excepţiei de neconstituţionalitate a celorlalte dispoziţii ale art. 24 din Legea nr. 554/2004.

Considerăm că simpla înlăturare a caracterului definitiv al încheierii prevăzute de art. 24 alin. (3) din legea menţionată nu este de natură să elimine în întregime viciile de constituţionalitate care afectează textul criticat.

Într-adevăr, din coroborarea prevederilor alin. (1) şi (2) ale art. 24 rezultă că la expirarea termenului prevăzut în cuprinsul hotărârii definitive sau în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, fără a mai face vreo analiză sau apreciere, fără a mai lua în discuţie existenţa unor circumstanţe obiective care să explice neexecutarea sau întârzierea ei.

Modul explicit şi imperativ în care este formulat acest text evocă ideea că legiuitorul a stabilit o adevărată răspundere obiectivă care exclude condiţia stabilirii vinovăţiei pentru aplicarea sancţiunii.

Că este aşa o demonstrează şi o parte a practicii judiciare şi în acest sens menţionăm două hotărâri judecătoreşti semnificative: Decizia nr. 883 din 15 februarie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 925/33/2010 şi Decizia nr. 1.751 din 26 februarie 2013 pronunţată de aceeaşi instanţă în Dosarul nr. 5.053/2012.

În ambele decizii de precizează că: "Fără a nega caracterul de mijloc de constrângere al amenzii prevăzute de art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 [în prezent art. 24 alin. (3)] aplicarea acestuia nu este condiţionată de existenţa unei culpe a conducătorului unităţii" şi că: "Dispoziţiile art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 prevăd că amenda se aplică în cazul în care termenul a fost respectat, indiferent de existenţa unei culpe a conducătorului unităţii pârâte".

Or, existenţa vinovăţiei constituie una dintre condiţiile esenţiale ale oricărei forme de răspundere juridică (civilă-contractuală sau delictuală, penală, administrativă, contravenţională, disciplinară) şi acest lucru a fost subliniat de cei mai reputaţi profesori în disciplinele lor: prof. Nicolae Popa în tratatele sale de teoria generală a dreptului, prof. Mihai Elieseu în lucrările sale de drept civil în care se referă la noţiunea de "greşeală", profesorii Constantin Stătescu şi Cornel Bârsan, profesorul Gheorghe Beleiu în lucrările lor despre teoria generală a obligaţiilor, profesorii Antonie Iorgovan şi Verginia Vedinaş în tratatele lor de drept administrativ, profesorii Ion Traian Ştefănescu şi Alexandru Ţiclea în tratatele lor de dreptul muncii.

De altfel, în acest sens s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, care, prin Decizia nr. 414 din 29 ianuarie 2013 pronunţată în Dosarul nr. 6.061/2/2011, a confirmat sentinţa instanţei de fond de respingere a acţiunii prin care s-a solicitat aplicarea unei amenzi în temeiul art. 24 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, iar în cuprinsul considerentelor a motivat că:

–"Într-o interpretare corectă a prevederilor legale precitate, amendarea pentru neexecutarea unei hotărâri judecătoreşti în termenul de 30 de zile prevăzut în alin. (1) al aceluiaşi articol, este posibilă numai în ipoteza în care se produc probe care să demonstreze culpa conducătorului autorităţii publice în privinţa neexecutării unei asemenea hotărâri. Altfel, într-o interpretare contrară s-ar ajunge la situaţia aplicării amenzii chiar şi atunci când neexecutarea s-ar datora unor motive obiective, neimputabile, ceea ce în mod evident nu ar fi în spiritul reglementării din art. 24 al Legii contenciosului administrativ." Instanţa a conchis că:

–"Faţă de cele ce preced, în speţă nu se poate reţine în sarcina pârâtului A.I. că neexecutarea Sentinţei civile nr. 4.432 din 11 decembrie 2009 s-ar datora culpei acestuia în sensul existenţei intenţiei de tergiversare a aducerii la îndeplinire a hotărârii amintite ori a unei nejustificate pasivităţi într-un termen nerezonabil, care să atragă sancţionarea sa în condiţiile prescrise în art. 24 din Legea nr. 554/2004."

Prin prezentarea celor două practici de la nivelul instanţei judecătoreşti supreme nu am dorit, în niciun caz, să evocăm posibilitatea existenţei unei probleme de interpretare sau de aplicare a legii de competenţa instanţelor. În realitate şi această practică diferită este determinată de deficienţa textului de lege ori de o greşeală sau omisiune evidentă a legiuitorului care trebuie îndreptată în urma controlului de constituţionalitate.

Trebuie subliniat că măsura prevăzută de lege în sarcina conducătorului unităţii nu poate fi considerată doar o simplă formă de constrângere a lui pentru a executa hotărârea, din moment ce legiuitorul o defineşte expres ca fiind o amendă ce se face venit la bugetul de stat. Este evident că s-a prezumat că acel conducător este vinovat de nepunerea în executare a hotărârii judecătoreşti şi trebuie sancţionat.

Se poate aprecia că prin această măsură se aduce atingere egalităţii în drepturi a cetăţenilor în faţa legii, fără nicio discriminare, se încalcă dreptul constituţional la apărare şi dreptul la un proces echitabil prevăzute de art. 16, art. 21 şi art. 24 alin. (1) din Constituţie, precum şi ale art. 13 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Nu se poate vorbi de respectarea acestor drepturi fundamentale câtă vreme "conducătorul unităţii" nu-şi poate invoca nevinovăţia şi nu poate pretinde părţii adverse să-i dovedească vinovăţia asemenea celorlalţi cetăţeni aflaţi sub incidenţa unei forme de răspundere juridică, câtă vreme el nu poate beneficia de un proces echitabil în care să-şi poată exercita deplin dreptul său de apărare, în care să poată demonstra toate circumstanţele care au condus la neexecutarea hotărârii sau la întârzierea punerii în executare.

Asemenea judecăţi şi comparaţii se impun cu atât mai mult cu cât obligaţia "de a face" din materia retrocedărilor reglementată de Legea nr. 165/2013 şi a celorlalte acte normative incidente este mult mai complexă decât obligaţia similară din domeniul comun al contenciosului administrativ.

Obligaţia de a face din această materie revine nu exclusiv conducătorului ci unei conduceri colective compusă din reprezentaţi ai altor autorităţi ce nu pot fi coordonaţi sau influenţaţi de acel conducător care are un simplu vot egal cu al celorlalţi. Pe de altă parte, procedura de soluţionare a unui dosar presupune exercitarea unui control de legalitate a actelor prezentate, prin verificarea existenţei şi a întinderii dreptului de proprietate asupra imobilului revendicat evaluarea acestui imobil conform grilei notariale şi, abia în final, emiterea deciziei.

În acest fel, termenul de 30 de zile este imposibil de respectat, mai ales că procedura de soluţionare a dosarului se poate extinde în mod legal peste acest termen. O astfel de ipoteză a avut în vedere şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. 6.061/2/2011 precitat.

Pentru toate aceste motive considerăm că se impune admiterea excepţiei de neconstituţionalitate a art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi sub aspectul celorlalte critici de neconstituţionalitate prezentate şi constatarea faptului că acest text este constituţional în măsura în care se înţelege că instanţa de executare aplică amenda conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate vinovaţi de nepunerea în executare a hotărârii.

Judecător,

Prof. univ. dr. Valer Dorneanu