Decizia nr. 507 din 13 iulie 2021

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, excepție ridicată de Uniunea Națională a Judecătorilor din România în Dosarul nr. 12.369/3/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 268D/2018.2. La apelul nominal se prezintă, pentru autoarea excepției, domnul avocat Ștefan Nicolae Alexandru, cu delegație depusă la dosar. Lipsește cealaltă parte, față de care procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului autoarei, care arată că la dosar este comunicat un punct de vedere din partea Avocatului Poporului cu privire la alte dispoziții legale decât cele supuse controlului de constituționalitate, respectiv dispoziții din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. În acest context solicită Curții să sesizeze acest aspect, pentru a fi transmis la dosar un punct de vedere corect.

4.Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea cererii formulate de apărător.

5.Curtea, deliberând, respinge cererea și acordă cuvântul asupra excepției de neconstituționalitate.

6.Apărătorul autoarei excepției solicită admiterea acesteia prin raportare la textele constituționale indicate în notele scrise prin care a fost ridicată excepția, arătând, în esență, că textul de lege criticat instituie o excepție de la comunicarea informațiilor de interes public din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice. Problema de constituționalitate intervine atunci când în acest domeniu sunt incluse chestiuni care țin de rolul și administrarea justiției, stabilite prin acte infralegale și clasificate, cum sunt hotărârile Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Excepția de la liberul acces la informațiile de interes public ar trebui să intervină numai prin lege, astfel cum s-a reținut prin Decizia Curții Constituționale nr. 51 din 16 februarie 2016, paragraful 39 și următoarele, iar nu prin acte infralegale. Varianta actuală, în care prin acte infralegale și clasificate pot fi exceptate de la comunicare informații care nu au legătură cu definiția noțiunii de „siguranță națională“ în sensul Legii nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, permite să fie acoperită exceptarea de la comunicare a informațiilor care țin de conceptul de securitate extinsă. La momentul la care s-au solicitat informațiile de interes public, s-a formulat acțiunea în justiție și a fost sesizată Curtea Constituțională nu exista nicio prevedere legală care să stabilească în mod expres că tot ce ține de funcționarea justiției nu poate avea caracter clasificat. Ulterior s-au adoptat norme cu caracter vag și echivoc care permit în continuare organelor statului să ascundă informații de interes public care se găsesc în legislația de organizare judiciară și care nu fac ca textul de lege criticat să capete un caracter constituțional.

7.Reprezentantul Ministerului Public solicită respingerea excepției, în principal, ca inadmisibilă, deoarece sunt aspecte care țin de interpretarea noțiunii de „securitate națională“ care intră în competența instanței de judecată, iar, în subsidiar, ca neîntemeiată, pentru argumentele reținute în Decizia Curții Constituționale nr. 462 din 4 decembrie 2003.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

8.Prin Încheierea din 14 decembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 12.369/3/2016, Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public. Excepția a fost ridicată de Uniunea Națională a Judecătorilor din România într-o cauză având ca obiect recursul împotriva sentinței prin care s-a respins acțiunea având ca obiect obligarea Serviciului Român de Informații la comunicarea anumitor informații de interes public. Este vorba despre informațiile și/sau documentele transmise Consiliului Superior al Magistraturii care apar menționate în Hotărârea Plenului Consiliul Superior al Magistraturii nr. 636 din 15 iunie 2015, cum este, spre exemplu, Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr. 17 din 28 februarie 2005, prin care s-a integrat problema corupției și combaterea acesteia în structura strategiei de securitate națională.

9.În motivarea excepției de neconstituționalitate se arată, în esență, că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, spre exemplu, Decizia nr. 51 din 16 februarie 2016, este necesar ca o lege să întrunească cerințele clarității, accesibilității și previzibilității pentru a putea reglementa în domeniul drepturilor fundamentale, respectiv dreptul la informație sub aspectul accesului liber la informații de interes public. Prin interpretarea dată de Serviciul Român de Informații textului de lege criticat se ajunge ca, sub incidența noțiunii de „securitate națională“, să fie excluse de la accesul liber la informațiile de interes public o serie de informații care nu au legătură cu definiția „securității naționale“ dată prin Legea nr. 51/1991, ci cu definirea conceptului de „securitate extinsă“, astfel cum acesta rezultă din hotărâri adoptate la nivelul Consiliului Suprem de Apărare al Țării, ceea ce contravine „standardelor fixate în jurisprudența Curții Constituționale“.

10.Autoarea face referire la Decizia Curții Constituționale nr. 392 din 24 martie 2011, prin care s-a reținut, în esență, că a lăsa la îndemâna organelor sau autorităților publice care dețin informațiile de interes public să decidă dacă acestea sunt sau nu exceptate de la accesul liber al cetățenilor ar însemna instituirea unui arbitrar în aprecierea informației ca fiind sau nu de interes public pentru cetățeni. Numai legiuitorul poate califica o informație ca ținând de „securitatea națională“, și nu alte organe sau autorități publice. În concret, prin hotărâre a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, problema corupției și combaterea acesteia au fost integrate în strategia de securitate națională. S-a extins astfel conceptul de „securitate națională“ prin acte infralegale, care sunt clasificate. Includerea informațiilor ce țin de independența justiției în sfera „securității naționale“ prin acte normative infralegale, clasificate, aduce atingere art. 124 și 126 din Constituție, deoarece caracteristica legii este aceea de a fi publică și accesibilă, astfel încât toate persoanele să își ajusteze comportamentul în funcție de normele sale, judecătorii să se supună numai acesteia, iar procedurile judiciare să se poată desfășura în conformitate cu legea. Justiția, ca serviciu public, este incompatibilă fundamental cu orice norme clasificate care i-ar afecta în vreun fel modul de funcționare.

11.Se solicită să se constate că art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 „este neconstituțional în măsura în care prin «securitate națională» (care include apărarea, siguranța și ordinea publică) sunt cuprinse noțiuni ce excedează celor prevăzute de legislația primară, inclusiv aspecte ce țin de independența, administrarea și funcționarea justiției definite ca atare prin legislație infralegală și clasificată, precum hotărâri ale Consiliului Suprem de Apărare a Țării“.

12.Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal apreciază că, în raport cu argumentele invocate de autoarea excepției, nu se prefigurează o neconstituționalitate a textului de lege criticat și se impune ca excepția să fie respinsă.

13.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate invocate.

14.Avocatul Poporului face referire la punctele sale de vedere exprimate anterior și reținute prin deciziile Curții Constituționale nr. 462 din 4 decembrie 2003 și nr. 1.175 din 11 decembrie 2007, în care a apreciat că dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 sunt constituționale.

15.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile apărătorului autoarei excepției și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, republicată, reține următoarele:

16.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 663 din 23 octombrie 2001, care au următorul cuprins: „Se exceptează de la accesul liber al cetățenilor, prevăzut la art. 1 și, respectiv, la art. 11^1, următoarele informații:

a)informațiile din domeniul apărării naționale, siguranței și ordinii publice, dacă fac parte din categoriile informațiilor clasificate, potrivit legii.“18. În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 privind statul român, art. 21 alin. (3) teza întâi referitor la dreptul la un proces echitabil, art. 31 privind dreptul la informație, art. 124 referitor la înfăptuirea justiției și art. 126 privind instanțele judecătorești.

19.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că textul de lege criticat face referire la „siguranța“ națională, terminologie specifică domeniului înainte de revizuirea Constituției, care în art. 49 făcea referire la „apărarea siguranței naționale“. Ca urmare a revizuirii Legii fundamentale din anul 2003, conceptul de „siguranță națională“ a fost înlocuit cu cel de „securitate națională“. Distinct de aspectele terminologice menționate, Curtea observă și că asupra conținutului normativ al textului de lege criticat s-a pronunțat prin mai multe decizii, toate publicate după revizuirea Constituției, cum ar fi, spre exemplu, Decizia nr. 462 din 4 decembrie 2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 63 din 26 ianuarie 2004, Decizia nr. 568 din 19 septembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 890 din 1 noiembrie 2006, Decizia nr. 1.175 din 11 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 56 din 24 ianuarie 2008, și Decizia nr. 392 din 24 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 509 din 19 iulie 2011, prin care a respins excepția ca neîntemeiată.

20.Curtea a reținut, în esență, că „exceptarea prevăzută de textul de lege criticat este legitimată chiar de dispozițiile constituționale invocate ca fiind încălcate. Astfel, art. 31 alin. (3) din Constituție, republicată, stabilește că «Dreptul la informație nu trebuie să prejudicieze [... ] securitatea națională», iar art. 53 din aceasta prevede că exercițiul unor drepturi poate fi restrâns, printre altele, pentru apărarea securității naționale, concept care include apărarea națională, siguranța și ordinea publică vizate de art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001.“21. Prin Decizia nr. 91 din 28 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 348 din 20 aprilie 2018, și Decizia nr. 802 din 6 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 218 din 20 martie 2019, Curtea a constatat că sintagmele „aduc atingere gravă drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor români“ și „ori altor asemenea interese ale țării“ cuprinse în art. 3 lit. f) din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României sunt neconstituționale, deoarece aduc atingere art. 1 alin. (5), art. 26 și 53 din Constituție.

22.De asemenea, în Decizia nr. 91 din 28 februarie 2018, paragraful 81, Curtea a reținut că săvârșirea unor infracțiuni determinate, precum cele de corupție, nu va putea fi calificată drept o amenințare la adresa securității naționale chiar dacă faptele aduc atingere gravă anumitor drepturi și libertăți fundamentale ale cetățenilor români. Astfel, deși unele infracțiuni sunt de natură să aducă atingere gravă anumitor drepturi și libertăți fundamentale, sancționarea lor fiind în interesul general, totuși acestea nu au amploarea necesară calificării lor ca amenințări la adresa securității naționale.

23.Curtea observă însă și că autoarea excepției de neconstituționalitate a contestat, în temeiul Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, refuzul autorității cu atribuții în domeniul securității naționale de a-i comunica informații și/sau documente clasificate. Curtea constată, așa cum a observat și instanța de recurs, că autoarea excepției nu a exercitat o „acțiune directă împotriva clasificării informațiilor“ solicitate deși, prin Hotărârea nr. 636 din 15 iunie 2015 a Plenului Consiliului Superior al Magistraturii, i s-a comunicat că informațiile și actele solicitate sunt clasificate. Autoarea excepției avea posibilitatea de a contesta clasificarea conform procedurii prevăzute de Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, coroborată cu Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Din această perspectivă, Curtea reține că autoarea solicită pronunțarea unei decizii interpretative referitoare la Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public al cărei efect să fie scoaterea de sub incidența Legii nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate a „legislației infralegale și clasificate, precum hotărâri ale Consiliului Suprem de Apărare a Țării“ prin care s-au reglementat „aspecte ce țin de independența, administrarea și funcționarea justiției“ într-o cauză în care s-a contestat refuzul autorității cu atribuții în domeniul securității naționale de a-i comunica informații care s-ar putea afla în domeniul de reglementare al Legii nr. 51/1991 privind securitatea națională a României. Prin urmare, nu poate fi stabilită nicio legătură între modul în care critica de neconstituționalitate a fost formulată și fondul cauzei în care a fost ridicată excepția.

24.Or, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, „Curtea Constituțională decide asupra excepțiilor ridicate în fața instanțelor judecătorești sau de arbitraj comercial privind neconstituționalitatea unei legi sau ordonanțe ori a unei dispoziții dintr-o lege sau dintr-o ordonanță în vigoare, care are legătură cu soluționarea cauzei (...)“. Referitor la condiția de admisibilitate privind relevanța unei excepții de neconstituționalitate, în jurisprudența sa Curtea a reținut că prima teză a art. 146 lit. d) din Constituție, privind excepția de neconstituționalitate ridicată în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial, reglementează un control de constituționalitate a posteriori, concret și incident, ce presupune sine qua non existența unui litigiu pendinte, în cadrul căruia să se invoce neconstituționalitatea unor acte normative de reglementare primară care să aibă legătură cu soluționarea acestuia (a se vedea Decizia nr. 793 din 6 decembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 253 din 2 aprilie 2019, paragraful 14). Acest control de constituționalitate este a posteriori pentru că vizează acte normative de reglementare primară intrate în vigoare. Este un control concret pentru că pornește de la un litigiu concret, aflat pe rolul unei instanțe judecătorești, aceasta din urmă sesizând judecătorul constituțional doar cu soluționarea chestiunii de constituționalitate, adică a raportului abstract de conformitate a actului de reglementare primară cu Constituția. În sfârșit, acesta este un control incident pentru că apare în cadrul unui litigiu pendinte pe rolul unei instanțe judecătorești, dar nu poate fi soluționat de aceasta, ci trebuie deferit Curții Constituționale, care îl va soluționa fără a cunoaște sau interveni pe fondul cauzei litigioase care l-a determinat. Însă Curtea Constituțională nu poate analiza conformitatea unor acte normative cu Constituția în absența unei legături relevante între excepția de neconstituționalitate ridicată și procesul pendinte. Prin urmare, Curtea a constatat că, de principiu, condiționarea sesizării sale cu o excepție de neconstituționalitate de legătura dispoziției legale criticate cu soluționarea cauzelor reprezintă un aspect esențial al acestui tip de control de constituționalitate (a se vedea Decizia nr. 793 din 6 decembrie 2018, paragraful 19).

25.Mai mult, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut și că este inadmisibil să fie învestită cu examinarea neconstituționalității unui act normativ într-un cadru procesual creat special cu acest scop (a se vedea, în acest sens, și Decizia nr. 137 din 1 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 320 din 10 mai 2011, sau Decizia nr. 460 din 16 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 738 din 9 octombrie 2014, paragraful 39, și Decizia nr. 484 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 993 din 23 noiembrie 2018, paragraful 15). În același sens sunt statuările Curții de Justiție a Uniunii Europene din Hotărârea din 11 martie 1980, pronunțată în Cauza Foglia contra Novello, în care această instanță a admis că nu este competentă în cazul în care ar fi obligată să pronunțe hotărâri în cauze provocate „care ar pune în pericol întregul sistem al căilor de atac aflate la dispoziția persoanelor private pentru a le permite să se apere“.

26.Totodată, din examinarea motivării excepției, Curtea reține că autoarea nu formulează critici de neconstituționalitate cu privire la textul de lege criticat din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, ci solicită Curții Constituționale să pronunțe o decizie prin care acesta să primească o anumită interpretare, considerată de natură a produce efecte de modificare a dispozițiilor legale referitoare la siguranța națională.

27.Or, interpretarea legii într-un caz determinat, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, excedează competenței acesteia (a se vedea Decizia nr. 62 din 28 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 9 martie 2021, paragraful 12).

28.Mai mult, solicitarea adresată de autoare Curții Constituționale ar avea ca efect modificarea și completarea textului de lege criticat, anume art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, contrar celor prevăzute de art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 potrivit căruia „Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată, fără a putea modifica sau completa prevederile supuse controlului“ (a se vedea Decizia nr. 683 din 18 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 463 din 6 iulie 2010).

29.Având în vedere toate aceste aspecte, Curtea constată că excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 este inadmisibilă, urmând să o respingă ca atare.

30.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 12 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, excepție ridicată de Uniunea Națională a Judecătorilor din România în Dosarul nr. 12.369/3/2016 al Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 13 iulie 2021.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Cristina Cătălina Turcu