Decizie nr. 1.093 din 15 octombrie 2008

În temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, prin Adresa nr. 5/5.468/C.P.T./2008, Guvernul României a sesizat Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ.

La sesizare a fost anexată, în copie, Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, în forma adoptată de Parlament (PL-x 263/2008).

Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 10.899 din 9 octombrie 2008 şi formează obiectul Dosarului nr. 1.977A/2008.

Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ, act normativ care, în opinia Guvernului, "prezintă grave vicii constituţionale".

În motivarea sesizării de neconstituţionalitate, se susţine că actul normativ criticat a fost adoptat cu nerespectarea prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), art. 16 alin. (1), art. 61 alin. (1), art. 138 alin. (2) şi (5) şi art. 148.

În acest sens, se arată, în esenţă, că propunerea legislativă pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ (PL-x 263/2008) "are un impact bugetar semnificativ" prin măsurile care stabilesc creşteri salariale suplimentare faţă de cele aprobate deja prin Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008, pentru care iniţiatorii nu au prevăzut sursa de finanţare.

Legea criticată a fost adoptată fără a se solicita punctul de vedere al Guvernului, potrivit art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituţie, şi fără a fi pusă în dezbaterea Senatului, care a fost prima Cameră sesizată.

Prin adoptarea acestui act normativ, s-a creat "o sarcină bugetară excesivă care depăşeşte alocările bugetare stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2008 nr. 388/2007, determinând consecinţe financiare deosebit de periculoase".

În legătură cu acest aspect, se observă că Parlamentul a modificat indirect alocările bugetare stabilite prin Legea bugetului de stat, încălcându-se astfel principiul simetriei juridice, reglementat prin art. 6 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.

Această cheltuială bugetară implică o sarcină bugetară excesivă şi în ceea ce priveşte bugetul pentru anul următor. Dezechilibrarea bugetului va duce la o creştere a deficitului public. Se invocă în acest sens art. 104 din Tratatul de la Maastricht instituind Uniunea Europeană, care, reglementând o anumită disciplină bugetară, impune statelor membre obligaţia de a evita deficitele publice excesive.

În continuare sunt invocate Decizia Curţii Constituţionale nr. 666 din 16 iulie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 514 din 31 iulie 2007, precum şi jurisprudenţa Consiliului Constituţional din Franţa, concretizată în Decizia 99-419 DC din 9 noiembrie 1999, în care se precizează că nu ajunge să se arate numai formal sursa de finanţare a noilor cheltuieli bugetare, ci trebuie ca acoperirea acestora să fie reală. În cazul de faţă, nu s-a arătat nici măcar formal sursa de finanţare, care trebuie să fie reală, sustenabilă şi să nu afecteze, în mod ireversibil, alte planuri şi acţiuni prioritare de dezvoltare stabilite prin bugetul de stat.

Guvernul consideră că dispoziţiile legii criticate creează privilegii şi discriminări faţă de restul personalului bugetar, iar "creşterile salariale realizate în mod selectiv şi fără temei obiectiv se constituie într-o finalitate ce depăşeşte reaşezarea salarială".

În legătură cu acest aspect, se precizează că "deja alte categorii de personal bugetar au demarat acţiuni de protest care au ca scop obţinerea unor creşteri salariale similare".

În final, se solicită să se constate neconstituţionalitatea Legii pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a transmite punctele lor de vedere.

Avocatul Poporului consideră că Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ este constituţională.

În acest sens, arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, concretizată în Decizia nr. 173/2002, neindicarea surselor de acoperire a cheltuielilor bugetare stabilite printr-o lege, în chiar textele acelei legi, nu reprezintă nemijlocit un motiv de neconstituţionalitate, deoarece în textul Constituţiei se vorbeşte numai despre stabilirea sursei de finanţare înainte de aprobarea cheltuielii, iar nu despre obligativitatea indicării în lege a sursei respective.

În continuare, apreciază că actul normativ criticat nu contravine nici prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (1), deoarece personalul didactic se află într-o situaţie fundamental diferită de alte categorii de personal, astfel încât diferenţa de tratament juridic se justifică, şi nici celor ale art. 61 alin. (2), întrucât acesta a fost supus spre dezbatere şi adoptare în Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională.

De asemenea, se face referire la Raportul comun din 24 iunie 2008, întocmit de Comisia pentru învăţământ şi Comisia pentru muncă, ştiinţă, tineret şi sport şi protecţie socială, din care reiese că aceste comisii au propus Plenului Camerei Deputaţilor adoptarea cu amendamente a proiectului de lege.

În final, având în vedere art. 1 alin. (5) din Constituţie, se consideră că normele juridice nu există izolat, ci ele trebuie raportate la întreg ansamblu normativ din care fac parte.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au transmis punctele lor de vedere până la data întocmirii prezentului raport.

CURTEA,

examinând sesizarea de neconstituţionalitate, actele depuse la dosar, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de către Guvern.

Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ.

Prevederile constituţionale considerate ca fiind încălcate prin dispoziţiile criticate sunt următoarele:

–Art. 1 alin. (5): "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie.";

–Art. 16 alin. (1): "Cetăţenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără privilegii şi fără discriminări.";

–Art. 61: "(1) Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării.

(2)Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat.";

–Art. 138 alin. (2) şi (5): "(2) Guvernul elaborează anual proiectul bugetului de stat şi pe cel al asigurărilor sociale de stat, pe care le supune, separat, aprobării Parlamentului. [...]

(5)Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare.";

–Art. 148: "(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.

(2)Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.

(3)Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.

(4)Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).

(5)Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene."

Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ face parte din categoria legilor ordinare.

În aplicarea art. 75 alin. (1) din Constituţie, Senatul este prima Cameră sesizată, legea fiind adoptată potrivit art. 76 alin. (2) din Constituţie, Camera decizională fiind Camera Deputaţilor.

Analizând sesizarea Guvernului, Curtea reţine că legea criticată reglementează măsuri ce stabilesc creşteri salariale constând în majorarea valorii coeficientului de multiplicare utilizat la stabilirea salariilor de bază pentru funcţiile didactice şi funcţiile didactice auxiliare din învăţământ.

Aceste creşteri salariale suplimentare faţă de cele aprobate prin Ordonanţa Guvernului nr. 15/2008 reprezintă o măsură de politică legislativă în domeniul salarizării personalului din învăţământ, legiuitorul fiind competent să stabilească condiţiile şi criteriile de acordare a acestora, deoarece potrivit art. 61 alin. (1) din Constituţie "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".

Faptul că Guvernul nu a susţinut adoptarea amendamentelor la proiectul de lege criticat nu este un motiv de neconstituţionalitate, deoarece legea a fost adoptată de Parlament pentru aprobarea unei ordonanţe a Guvernului, ordonanţă adoptată în baza unei legi de abilitare.

De altfel, Curtea observă că în cursul dezbaterii parlamentare din data de 30 septembrie 2008, reprezentantul Guvernului, ministrul educaţiei, cercetării şi tineretului, nu s-a opus adoptării, cu amendamente, a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008.

În continuare, cu referire la obligativitatea stabilirii sursei de finanţare pentru aprobarea cheltuielilor bugetare, prevăzută de art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că acesta constituie un aspect distinct faţă de cel al lipsei fondurilor pentru susţinerea finanţării din punct de vedere bugetar. Astfel, prin Decizia nr. 47/1993, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 233 din 28 septembrie 1993, Curtea Constituţională a reţinut că stabilirea sursei de finanţare şi insuficienţa resurselor financiare din sursa astfel stabilită sunt două aspecte diferite: primul aspect este legat de imperativele art. 138 alin. (5) din Constituţie, iar al doilea nu are caracter constituţional, fiind o problemă exclusiv de oportunitate politică, ce priveşte, în esenţă, relaţiile dintre Parlament şi Guvern.

Mai mult, dacă s-ar reţine că lipsa precizării exprese a sursei de finanţare presupune, implicit, inexistenţa sursei de finanţare, aceasta ar echivala cu o prezumţie fără suport constituţional, ceea ce este inadmisibil. În jurisprudenţa sa, de exemplu, Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004, Curtea a statuat că finanţarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanţează fie prin suplimentarea alocaţiilor bugetare din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, fie prin rectificare bugetară, pentru anul bugetar în curs, iar pentru anul următor se înscriu în buget anual.

Reglementarea criticată nu instituie nici discriminări sau privilegii, ci se justifică în mod obiectiv şi rezonabil, pentru motive de protecţie socială. Prin conţinutul lor prevederile constituţionale ale art. 16 alin. (1) trebuie interpretate în strânsă legătură cu cele ale art. 4 alin. (2) din Constituţie, care determină criteriile nediscriminării. Principiul egalităţii în drepturi, pe de o parte, înseamnă reglementare unitară şi tratament nediscriminatoriu pentru situaţii identice, iar, pe de altă parte, presupune un drept de diferenţiere.

Referitor la susţinerea Guvernului, potrivit căreia legea criticată a fost adoptată cu încălcarea principiului constituţional al bicameralismului Parlamentului României consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituţie, prin aceea că modificările de fond aduse proiectului de lege nu au fost supuse dezbaterii Senatului, nu poate fi primită. În dezbaterea unei iniţiative legislative, Camerele au un drept propriu de decizie asupra acesteia, atât timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă ale iniţiativei legislative.

Cât priveşte invocarea art. 148 din Constituţie ca motiv de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în cazul de faţă, actul normativ criticat nu conţine dispoziţii contrare art. 104 din Tratatul de la Maastricht care, reglementând o anumită disciplină bugetară, impune obligaţia de a se evita deficitele publice excesive. Prin urmare, Curtea nu poate reţine înfrângerea prevederilor constituţionale ale art. 148, deoarece ipoteza prevăzută de acestea este aceea a unei contrarietăţi între prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene şi legile interne.

În fine, pentru aceste argumente, Curtea constată că legea criticată nu aduce atingere nici prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), potrivit cărora "În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie."

Pentru argumentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (2) şi (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că Legea pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 15/2008 privind creşterile salariale ce se vor acorda în anul 2008 personalului din învăţământ este constituţională.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 15 octombrie 2008 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

Magistrat-asistent-şef,

Doina Suliman