referitoare la interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare
Dosar nr. 1.759/1/2022
| Mariana Constantinescu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilia Claudia Vișoiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Vasile Bîcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Alina Nicoleta Ghica-Velescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Doina Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adrian Remus Ghiculescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Virginia Filipescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulamentul ÎCCJ.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a III-a civilă, în Dosarul nr. 20.854/299/2022, la care au fost conexate dosarele nr. 1.761/1/2022 și nr. 2.211/1/2022, înregistrate pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând următoarele:
(i)la termenul din 16 ianuarie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei, față de necesitatea întocmirii unui supliment la raportul asupra chestiunii de drept întocmit în cauză;
(ii)doamna judecător Doina Vișan a întocmit suplimentul la raportul asupra chestiunii de drept, prin care se propune respingerea, ca inadmisibilă, a sesizării;
(iii)suplimentul la raport a fost comunicat părților din dosarul în care a fost formulată sesizarea, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă;
(iv)după comunicarea raportului, nu au fost depuse puncte de vedere cu privire la raport de către părțile din dosarele în care a fost formulată sesizarea;
(v)la 20 februarie 2023 a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 141, Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu privire la interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1)-(3) și (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
Prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, Tribunalul București - Secția a III-a civilă a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, privind procedura de executare a hotărârii instanței de judecată în funcție de natura obligațiilor stabilite în sarcina autorității publice prin titlul executoriu, anume încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operațiuni administrative, sunt aplicabile inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea definitivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, în speță adoptarea unei hotărâri de Guvern?
Prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.442/2/2015, Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal a decis, printre altele, obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispozițiilor art. 9 din anexa nr. 1 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 49/1997 privind înființarea Societății Naționale a Petrolului „Petrom“ - S.A. București, astfel cum a fost modificată prin Ordonanța Guvernului nr. 55/2003 privind unele măsuri pentru derularea procesului de privatizare a Societății Naționale a Petrolului „Petrom“ - S.A. București, precum și pentru modificarea și completarea cadrului legal în domeniul privatizării pentru societățile comerciale aflate în portofoliul Ministerului Economiei și Comerțului, în vederea vânzării de acțiuni ale OMV Petrom - S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la același preț la care au fost vândute acțiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancțiunea unor penalități de 1.000 lei pe fiecare zi de întârziere de la data pronunțării deciziei menționate și până la executarea obligației.
Creditorii obligației stabilite prin Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, în contradictoriu cu debitorul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, au formulat cerere de executare silită a obligației de a face, constând în adoptarea unei hotărâri de Guvern în baza titlului executoriu reprezentat de decizia menționată. Cererile au fost înregistrate pe rolul Judecătoriei Sectorului 1 București cu nr. 20.854/299/2022, nr. 21.097/299/2022 și nr. 22.019/299/2022.
Prin Încheierea din 13 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, prin Încheierea din 13 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 21.097/299/2022, respectiv prin Încheierea din 20 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 22.019/299/2022, Judecătoria Sectorului 1 București a respins cererile de încuviințare a executării silite formulate de creditorii obligației stabilite prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal nr. 2.370 din 8 mai 2019.
Împotriva încheierilor menționate la paragraful 10 au formulat apel creditorii, apelurile fiind înregistrate pe rolul Tribunalului București - Secția a III-a civilă. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile
La termenul de judecată din 5 iulie 2022, apelanta-creditoare A. S.A. a solicitat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menționată la paragraful 7 din prezenta decizie.
Instanța de trimitere a pus în discuția părților cererea de sesizare formulată, iar, în urma deliberărilor, a admis cererea apelantei-creditoare de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.
Având în vedere chestiunea de drept supusă dezlegării, prevederile din dreptul intern supuse interpretării sunt cele ale art. 24 și următoarele din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004), care reglementează procedura de executare a hotărârii judecătorești definitive pronunțate potrivit prevederilor acestei legi, și anume:
Articolul 24Obligația executării
(1)Dacă în urma admiterii acțiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
(2)În cazul în care debitorul nu execută de bunăvoie obligația sa, aceasta se duce la îndeplinire prin executare silită, parcurgându-se procedura prevăzută de prezenta lege.
(3)La cererea creditorului, în termenul de prescripție a dreptului de a obține executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) și care nu au fost respectate în mod culpabil, instanța de executare, prin hotărâre dată cu citarea părților, aplică conducătorului autorității publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalități, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă.
(4)Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii și de acordare a penalităților debitorul, în mod culpabil, nu execută obligația prevăzută în titlul executoriu, instanța de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului și suma ce i se va datora lui cu titlu de penalități, prin hotărâre dată cu citarea părților. Totodată, prin aceeași hotărâre, instanța va stabili, în condițiile art. 892 din Codul de procedură civilă, despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligației.
(5)În lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanței de executare va solicita autorității publice relații referitoare la executarea obligației cuprinse în titlul executoriu și, în cazul în care obligația nu a fost integral executată, instanța de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părților.
Articolul 25Instanța de executare
(1)Instanța de executare, care în materia contenciosului administrativ este, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ț), instanța care a soluționat fondul litigiului de contencios administrativ, aplică, respectiv acordă sancțiunea și penalitățile prevăzute la art. 24 alin. (3), fără a fi nevoie de învestirea cu formulă executorie și de încuviințarea executării silite de către executorul judecătoresc.
(2)Cererile prevăzute la art. 24 alin. (3) și (4) se judecă în camera de consiliu, de urgență, și sunt scutite de taxa judiciară de timbru. Procedura prevăzută la art. 200 și 201 din Codul de procedură civilă nu este aplicabilă. Întâmpinarea este obligatorie și se depune la dosarul cauzei cu cel puțin 3 zile înainte de termenul de judecată. Reclamantul va lua cunoștință de conținutul întâmpinării de la dosarul cauzei. Instanța poate acorda un nou termen de judecată în cazul în care reclamantul solicită amânarea pentru a lua cunoștință de conținutul întâmpinării.
(3)Hotărârile pronunțate în condițiile art. 24 alin. (3) și (4) sunt supuse numai recursului, în termen de 5 zile de la comunicare.
(4)Prevederile alin. (1)-(3) se aplică, în mod corespunzător, și pentru punerea în executare a hotărârilor de contencios administrativ date pentru soluționarea litigiilor ce au avut ca obiect contracte administrative.
Punctul de vedere al celor trei instanțe de trimitere este similar, urmând a fi redat în cele ce urmează. Astfel, s-a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă:
(i)instanța de trimitere - Tribunalul București - este învestită cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, având de soluționat apelul declarat împotriva unei încheieri de respingere a cererii de încuviințare a executării silite;
(ii)de modul de dezlegare a chestiunii de drept depinde soluționarea pe fond a cauzei, deoarece, în ipoteza în care s-ar stabili că procedura execuțională specială, prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, este aplicabilă și pentru executarea silită a obligațiilor de a face având ca obiect adoptarea unui act administrativ, atunci aceasta ar confirma raționamentul primei instanțe care a dispus respingerea cererii de încuviințare a executării silite, tocmai în considerarea acestui raționament juridic;
(iii)cu privire la chestiunea de drept în discuție nu a fost identificată jurisprudență relevantă care să fie circumscrisă în mod expres limitelor câmpului de aplicare a dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, cu precădere în ceea ce privește distincția dintre actele administrative încheiate și actele administrative adoptate;
(iv)cu privire la chestiunea de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a fost învestită cu un recurs în interesul legii sau cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri prealabile.
Instanțele de trimitere apreciază că ar fi util ca instanța supremă să dezlege chestiunea de drept și pentru a preîntâmpina apariția unei practici neunitare la nivelul instanțelor civile, în speță, judecătoriile de sector, respectiv Tribunalul București, având în vedere faptul că există mii de dosare execuționale în baza titlului executoriu menționat la paragraful 8 din prezenta decizie, fiind vorba despre mii de creditori care și-ar fi cesionat creanțele către societatea apelantă-creditoare, cu atât mai mult cu cât se pune în discuție interpretarea unei chestiuni de drept care ține mai curând de apanajul instanțelor de contencios administrativ, iar nu de cel al instanțelor civile. Așadar, tranșarea acestei chestiuni de drept ar conferi predictibilitate miilor de potențiale executări silite care se pot declanșa și în cadrul cărora este mai mult decât previzibil că se vor formula atât apeluri împotriva încheierilor de respingere a cererilor de încuviințare a executării silite, cât și contestații la executare, acolo unde executările silite au fost deja încuviințate de judecătorii.
Într-o orientare jurisprudențială s-a apreciat că procedura specială de executare reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004 se aplică și în ipoteza în care, prin titlul executoriu în discuție, s-a dispus de către instanța de judecată obligarea pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern, ipoteză care, de altfel, se circumscrie soluțiilor prevăzute de art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv obligarea autorității publice pârâte să emită un act administrativ lato sensu.
Practica judiciară comunicată în acest sens se regăsește la nivelul Curții de Apel Cluj (Decizia nr. 168 din 11 februarie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.144/117/2020, prin care a fost aplicată sancțiunea amenzii pentru neexecutarea hotărârii judecătorești prin care Guvernul a fost obligat să adopte o hotărâre de numire în funcția de subprefect) și al Curții de Apel București (Sentința nr. 430 din 9 martie 2022, Dosarul nr. 2.901/2/2021; Sentința nr. 1.152 din 22 iunie 2022, Dosarul nr. 2.727/2/2022; Sentința nr. 1.290 din 8 iulie 2022, Dosarul nr. 3.284/2/2022, hotărâri prin care a fost aplicată prim-ministrului o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere până la executarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție).
Curtea de Apel București a comunicat și Sentința nr. 1.316 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.232/2/2022) și Sentința nr. 1.318 din 20 iulie 2022 (Dosarul nr. 4.388/2/2022). Prin cele două sentințe a fost respinsă cererea prin care, în baza art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a solicitat instanței:
(i)să constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bunăvoie, în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2.370 din 8 mai 2019, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.442/2/2015;
(ii)să aplice prim-ministrului, în calitate de conducător al Executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere;
(iii)să se fixeze cuantumul penalităților în valoare de 1.000 lei/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 de zile acordate prin titlul executoriu reprezentat de decizia menționată a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
În considerentele sentințelor menționate în paragraful precedent au fost reținute, în esență, următoarele argumente:
(i)fiind în discuție (ne)executarea de către Guvernul României a unei obligații unice, de a adopta o singură hotărâre, prin urmare, și eventuala sancțiune ce ar putea fi aplicată pentru neexecutarea acestei obligații este unică;
(ii)prin Sentința nr. 430 din 9 martie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 2.901/2/2021, prim-ministrul a fost deja sancționat, prin aplicarea amenzii, pentru neexecutarea obligației ce rezultă din titlul executoriu reprezentat de Decizia civilă nr. 2.370 din 8 mai 2019, astfel că sancțiunea amenzii a fost trecută, provizoriu, prin puterea de lucru judecat;
(iii)un alt aspect de inadmisibilitate derivă din dispozițiile Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naționale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, care la art. 1 prevede: „Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acțiunilor deținute de stat la companiile și societățile naționale, la instituții de credit, precum și la orice altă societate la care statul are calitatea de acționar, indiferent de cota de capital social deținută“. Așa fiind, obligația principală din titlul executoriu, respectiv obligația de a face - adoptare hotărâre de Guvern - nu putea fi îndeplinită începând cu data intrării în vigoare a actului normativ, aflându-ne în prezența unei norme imperative în acest sens, astfel că, pe cale de consecință, nu pot interveni nici sancțiunile dictate de către Înalta Curte de Casație și Justiție, pentru același interval de timp.
În sensul jurisprudenței menționate anterior și-au exprimat punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, următoarele instanțe: Curtea de Apel Constanța și Craiova (Secția de contencios administrativ și fiscal); tribunalele București, Călărași, Gorj, Iași, Ilfov, Neamț, Vaslui și Vrancea.
În susținerea punctelor de vedere au fost expuse următoarele argumente:
(i)chiar dacă art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se referă la împrejurarea în care autoritatea publică este obligată „să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris“, nefiind menționată expres și situația în care ar fi obligată să adopte/emită un act normativ, dacă legiuitorul a menționat în textul de lege variantele referitoare la „încheierea/modificarea/ înlocuirea actului administrativ“, rezultă că și adoptarea/emiterea actului administrativ se încadrează în această ipoteză;
(ii)deși dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 privesc încheierea, înlocuirea sau modificarea actului administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea anumitor operațiuni administrative, textul se aplică și în situația adoptării unei hotărâri de Guvern, dispoziția executorie încadrându-se în natura obligațiilor stabilite în sarcina autorității publice;
(iii)titlul executoriu referitor la obligarea autorității publice de a emite o hotărâre de Guvern se întemeiază pe existența unei încălcări a unui drept al creditorului, respectiv pe constatarea refuzului nejustificat al unei autorități publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim constatat anterior de către instanță, în cadrul altui litigiu, ca fiind vătămat prin neemiterea acestui act administrativ;
(iv)ca urmare a constatării existenței unei vătămări, este necesar să fie înlăturate toate efectele vătămătoare. În cauza în care a fost formulată sesizarea trebuie amintit că există o hotărâre judecătorească definitivă prin care autoritatea a fost obligată să emită o hotărâre de Guvern, precum și principiul potrivit căruia autoritatea publică este obligată să aducă benevol la îndeplinire hotărârile instanțelor de judecată;
(v)în situația în care, printr-o neexecutare ex officio a hotărârii judecătorești, nu sunt înlăturate efectele dăunătoare ale refuzului nejustificat sancționat, principiile care guvernează o bună administrație nu sunt compatibile cu opunerea de către administrație a exceptio mali processus față de un nou demers jurisdicțional, declanșat de persoana vătămată;
(vi)dacă intenția legiuitorului era aceea de excludere a actelor administrative unilaterale de la aplicarea art. 24 din Legea nr. 554/2004, ar fi prevăzut acest lucru în mod expres. S-a optat pentru formula „încheierea“, în detrimentul unor termeni ca „adoptarea/emiterea“, tocmai cu intenția de a include și actele administrative asimilate (contractele administrative), iar nu cu intenția de a exclude titlurile executorii ce vizează executarea unor acte administrative tipice, care, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt eminamente unilaterale;
(vii)regimul constituțional al hotărârilor Guvernului este stabilit de dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție, iar, în aplicarea acestora, art. 37 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că: „în exercitarea atribuțiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri și ordonanțe. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor“. Dispozițiile art. 108 alin. (2) și (4) din Constituție se coroborează cu cele ale art. 126 alin. (6) din Constituție, care consacră controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, precum și cu cele ale art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, care îndreptățesc persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. Rezultă că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale, expresie a competenței originare a Guvernului, prevăzută în Constituție, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive. Organizarea executării legilor pe calea hotărârilor este un atribut exclusiv al Guvernului. Potrivit regimului său constituțional, hotărârea Guvernului intervine atunci când executarea unor prevederi ale legii reclamă stabilirea de măsuri sau reguli subsecvente. Ca urmare, hotărârile Guvernului se adoptă întotdeauna pe baza și în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora. Așa cum reiese din textele legale precizate, hotărârea de Guvern este un act administrativ cu caracter normativ sau individual. Instanța de contencios administrativ poate obliga Guvernul să emită o hotărâre în aceleași condiții în care poate obliga orice altă autoritate administrativă să emită un act administrativ. Un prim argument este acela că nici legea, și nici Constituția nu exclud legalitatea hotărârilor Guvernului sau vătămarea cauzată de neemiterea lor din sfera de analiză a instanțelor de judecată. Nici art. 18, și nici art. 24 din Legea nr. 554/2004 nu formulează o astfel de excludere, astfel că nici interpretul nu ar trebui să o facă. Mai mult, prin procedura prevăzută de art. 24 din Legea nr. 554/2004, nu are loc o încălcare a separației puterilor în stat, întrucât instanța de judecată nu se substituie autorității executive și nici nu apreciază asupra oportunității emiterii hotărârii de Guvern. Întrucât hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, oportunitatea hotărârii se naște din lege, iar nu din voința instanței de judecată. În plus, recunoașterea posibilității instanței de judecată de a pronunța o hotărâre prin care Guvernul este obligat să emită o hotărâre, însă fără posibilitatea acestuia din urmă de a fi constrâns pecuniar să o execute silit, lipsește de finalitate demersul judiciar și perpetuează vătămarea suferită de cel care s-a adresat instanțelor. Fiind un simplu act de punere în executare a unei legi, hotărârea de Guvern, chiar și cea cu caracter normativ, poate face obiectul procedurii de executare silită reglementate de art. 24 din Legea nr. 554/2004. Sustragerea ei de la această procedură ar lipsi persoana vătămată de efectul util al unei eventuale hotărâri judecătorești care îi constată vătămarea, iar obligarea la plata unor amenzi, în caz de neconformare a Guvernului, nu semnifică încălcarea de către instanțe a separației puterilor în stat.
Într-o jurisprudență nuanțată, în interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 554/2004, s-a reținut că situația premisă pentru punerea în aplicare a acestei dispoziții de constrângere este existența unei hotărâri judecătorești prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, respectiv prin care se stabilește în sarcina autorității publice o obligație de a face, textul fiind aplicabil atunci când în sarcina autorității publice se instituie o obligație de a face intuitu personae, respectiv o obligație care nu poate fi adusă la îndeplinire decât de autoritatea respectivă (Curtea de Apel Brașov, Decizia nr. 449/R din 29 iunie 2021, pronunțată în Dosarul nr. 4.535/62/2019).
Într-un punct de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, s-a apreciat că dispozițiile art. 24 alin. (1) și următoarele din Legea nr. 554/2004 sunt aplicabile numai în privința ipotezelor strict reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), nefiind aplicabile în situația în care obligația stabilită prin hotărâre judecătorească definitivă este aceea de adoptare a unui act administrativ, în speță, adoptarea unei hotărâri de Guvern.
Acest punct de vedere a fost exprimat la nivelul următoarelor instanțe: Curtea de Apel Craiova (Secția I civilă); tribunalele Giurgiu și Ialomița; judecătoriile Baia de Aramă, Drobeta-Turnu Severin, Fălticeni, Novaci și Târgu Cărbunești.
În susținerea punctelor de vedere de mai sus au fost invocate următoarele argumente:
(i)dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 sunt de strictă interpretare și se referă numai la procedura specială și excepțională de executare silită a obligațiilor privind încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative, ceea ce duce la concluzia că nu poate fi extinsă și în cazul în care instanța de contencios administrativ a dispus obligarea la adoptarea unei hotărâri de Guvern;
(ii)dispozițiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, reglementând o procedură specială și excepțională de executare silită a obligațiilor de a face, cuprinse în titluri executorii pronunțate în materia contenciosului administrativ, trebuie interpretate restrictiv, iar nu prin analogie, astfel încât sunt aplicabile numai pentru cele cinci ipoteze reglementate (încheierea, înlocuirea, modificarea actului administrativ, eliberarea unui înscris și efectuarea unei operațiuni administrative), neputând fi extinse și în privința adoptării unui act administrativ.
Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție
În considerentele Deciziei nr. 35 din 31 octombrie 2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1023 din 20 decembrie 2016, s-a reținut că: „norma cuprinsă în art. 24 din Legea nr. 554/2004 are caracter de lege specială, derogatorie, în ceea ce privește mijloacele de constrângere și, după caz, sancționarea persoanei culpabile pentru neexecutarea hotărârilor judecătorești definitive pronunțate de instanța de contencios administrativ“ (paragraful 35). Prin aceeași decizie s-a reținut că, „într-adevăr, art. 24 reglementează nu doar o sancțiune, ci un ansamblu de mijloace de constrângere a debitorului în vederea îndeplinirii obligației stabilite prin hotărâre judecătorească“ (paragraful 39).
Prin Decizia nr. 898 din 17 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 148 din 26 februarie 2016, respingând excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 24 și 25 din Legea nr. 554/2004, Curtea Constituțională a reținut următoarele:
(...) procedura contenciosului administrativ are un caracter special, fiind derogatorie de la regulile procedural civile, și dă expresie prevederilor art. 52 din Legea fundamentală, oferind cadrul constituțional al protejării cetățenilor în fața eventualelor abuzuri ale autorităților publice. În acest context, legiuitorul a stabilit că executarea hotărârilor judecătorești definitive și irevocabile prin care s-au instituit obligații în sarcina autorităților publice trebuie să fie realizată într-un anumit termen, fie cel precizat în cuprinsul hotărârii, fie, în lipsa acestuia, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a acesteia.
(...) amenzile cominatorii stabilite la art. 24 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 reprezintă o sancțiune procedurală pecuniară aplicată de instanță în scopul asigurării executării hotărârii. Legiuitorul a considerat necesar să instituie un astfel de mijloc de constrângere pentru a conferi eficacitate înseși instituției contenciosului administrativ, a cărei finalitate ar fi iluzorie în absența unei sancțiuni pentru neexecutarea voluntară a hotărârilor judecătorești pronunțate în această materie (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 920 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 18 august 2009, Decizia nr. 1.083 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 608 din 29 august 2011, Decizia nr. 1.479 din 8 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 59 din 25 ianuarie 2012).
Această soluție legislativă dă expresie garanțiilor dreptului la un proces echitabil astfel cum au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în care s-a statuat în mod constant faptul că «administrația constituie un element al statului de drept, interesul său fiind identic cu cel al unei bune administrări a justiției. Pe cale de consecință, dacă administrația refuză sau omite să execute o hotărâre judecătorească ori întârzie în executarea acesteia, garanțiile art. 6 de care a beneficiat justițiabilul în fața instanțelor judecătorești își pierd orice rațiune de a fi» (Hotărârea din 19 martie 1997, pronunțată în Cauza Hornsby împotriva Greciei, paragraful 41, Hotărârea din 24 martie 2005, pronunțată în Cauza Șandor împotriva României, paragraful 24).
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
Prin raportul asupra chestiunii de drept, din care face parte integrantă și completarea la raport menționată în cadrul paragrafului 5 pct. (ii) din prezenta decizie, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în cauza de față, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind condiția ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemelor de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.
Prealabil analizării în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este ținută să verifice dacă, în raport cu întrebarea formulată de titularul sesizării, sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, în conformitate cu dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Din cuprinsul textului de lege sus-menționat rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv:
(i)existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;
(ii)chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;
(iii)chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;
(iv)chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;
(v)chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.
Procedând la analiza admisibilității sesizării, se constată că nu sunt îndeplinite toate exigențele procedurale menționate pentru a fi admisibilă.
Analizând, în concret, admisibilitatea celor trei întrebări similare, adresate de instanțele de trimitere, Înalta Curte de Casație și Justiție constată că, prin reformularea acestora într-o manieră clară și general valabilă, fără referiri concrete la elementele de fapt specifice spețelor ce au generat sesizarea, ci exclusiv la problema de drept ivită în cauză, se acoperă eventualele asperități procedurale ce ar fi putut înclina spre o aparentă inadmisibilitate a sesizărilor.
Ca urmare, întrebarea la care va trebui să dea un răspuns Înalta Curte de Casație și Justiție este următoarea:
În interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de o instanță de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual?
În ceea ce privește condiția ca respectiva chestiune de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele, se constată că aceasta nu este îndeplinită.
Asupra chestiunii de drept în discuție, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept s-a pronunțat în Dosarul nr. 1.971/1/2022, prin Decizia nr. 2 din 16 ianuarie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 141 din 20 februarie 2023, prin care a fost admisă sesizarea formulată de Tribunalul București - Secția a V-a civilă prin Încheierea din 12 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 19.409/299/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, și, în consecință, în interpretarea prevederilor art. 24 alin. (1)-(3) și (4) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, s-a stabilit că:
Dispozițiile art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive pronunțate de o instanță de contencios administrativ este aplicabilă inclusiv în situația în care obligația stabilită prin respectiva hotărâre este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual.
Prevederile art. 24 alin. (3) și (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalități se aplică inclusiv în situația în care, prin titlul executoriu, instanța de judecată a stabilit penalități aplicabile părții obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În considerarea argumentelor expuse, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Respinge, ca inadmisibile, sesizările formulate de Tribunalul București - Secția a III-a civilă, prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 20.854/299/2022, prin Încheierea din 5 iulie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 22.019/299/2022, și prin Încheierea din 2 august 2022, pronunțată în Dosarul nr. 21.097/299/2022, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:
În interpretarea și aplicarea art. 24 alin. (1)-(3) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, procedura de executare a unei hotărâri judecătorești definitive, pronunțate de o instanță de contencios administrativ, se aplică inclusiv în situația în care obligația stabilită prin hotărârea respectivă este aceea de adoptare a unui act administrativ unilateral cu caracter individual?
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 martie 2023.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Elena-Mădălina Ivănescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
