Decizie nr. 26 din 10 octombrie 2016

Dosar nr. 1.276/2016

Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi

fiscal, preşedintele completului

Iuliana Măiereanu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Carmen Maria Ilie - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Iuliana Rîciu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Simona Camelia Marcu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Eugenia Marin - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Luiza Maria Păun - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Dana Iarina Vartires - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi

fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 4.149/1/2015 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).

Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţii Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulament.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 2.377/115/2015, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

–dacă dispoziţiile art. 3 - «Tutela administrativă» din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare;

–incidenţa dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul amânării aplicării pedepsei stabilite potrivit dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu dispoziţiile art. 396 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, cu modificările şi completările ulterioare.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse punctele de vedere ale curţilor de apel, însoţite, după caz, de hotărâri judecătoreşti relevante, precum şi raportul întocmit de judecătorul raportor; de asemenea se arată că raportul a fost comunicat părţilor, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar prefectul judeţului Caraş-Severin, având calitatea de intimat-reclamant în dosarul de sesizare, a formulat punct de vedere referitor la raport; s-a arătat, de asemenea, că la dosar a fost depus punctul de vedere formulat de doamnele prof. univ. dr. Dana Tofan şi Verginia Vedinaş şi de domnul conf. univ. dr. Alexandru-Sorin Ciobanu, din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii Bucureşti.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul şi obiectul sesizării

1.Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunile de drept sus-menţionate.

II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

2.Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul, prefectul judeţului Caraş-Severin, a solicitat instanţei de contencios administrativ obligarea pârâtului, Consiliul Local al Comunei B., să adopte o hotărâre prin care să constate încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului unui consilier local, în urma constatării săvârşirii unei infracţiuni de corupţie (trafic de influenţă), pentru care s-a amânat aplicarea pedepsei cu închisoarea de 1 an şi 6 luni, potrivit dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare (Codul penal), coroborate cu dispoziţiile art. 396 alin. (4) din Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură penală), precum şi obligarea Consiliului local la adoptarea unei hotărâri prin care să se constate încetarea de drept a mandatului.

3.În faţa primei instanţe s-a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii prefectului, excepţie care a fost respinsă pe considerentul că refuzul autorităţii locale intră în sfera de aplicare a dispoziţiilor art. 3 - "Tutela administrativă" din Legea nr. 554/2004, întrucât şi actele asimilate actelor administrative pot face obiectul controlului de legalitate, la iniţiativa prefectului.

4.Prin Sentinţa nr. 719 din 15 septembrie 2015, Tribunalul Caraş-Severin - Secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea prefectului judeţului Caraş-Severin şi a obligat pârâtul, Consiliul Local al Comunei B., să adopte o hotărâre prin care să constate încetarea de drept a mandatului de consilier local al numitului Ţ.I.

5.Instanţa de judecată a reţinut că dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 393/2004), sunt aplicabile, dat fiind că, în speţă, s-a pronunţat o hotărâre penală de condamnare cu o pedeapsă privativă de libertate, neavând relevanţă modalitatea de executare a acesteia. Prima instanţă a făcut trimitere la Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care a analizat dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 prin raportare la instituţia suspendării pedepsei, potrivit dispoziţiilor Legii nr. 15/1968 privind Codul penal al României, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul penal din 1969).

6.Ulterior, Secţia penală a Curţii de Apel Timişoara a pronunţat Decizia penală nr. 980 din 8 octombrie 2015, prin care s-a dispus îndreptarea erorii materiale din cuprinsul minutei şi al dispozitivului Sentinţei penale nr. 357 din 3 martie 2014, pronunţată de Tribunalul Arad - Secţia penală în Dosarul nr. 9.952/108/2013, modificată şi definitivă prin Decizia penală nr. 940/A din 11 noiembrie 2014 a Curţii de Apel Timişoara - Secţia penală, în sensul că paragraful 6, care are următorul conţinut: "în baza art. 291 Cod penal cu aplicarea art. 5 Cod penal şi art. 308 Cod penal, condamnă pe inculpaţii R.V.M. şi Ţ.I. la câte 1 (un) an şi 6 (şase) luni fiecare, pentru infracţiunea de trafic de influenţă", se înlocuieşte cu următorul paragraf: "în baza art. 291 Cod penal, cu aplicarea art. 5 Cod penal şi art. 308 Cod penal, stabileşte fată de fiecare dintre inculpaţii R.V.M. şi Ţ.I. câte o pedeapsă de 1 (un) an şi 6 (şase) luni închisoare, pentru infracţiunea de trafic de influenţă".

7.În cuprinsul hotărârii penale sus-menţionate s-a arătat că, deşi s-a dispus amânarea aplicării pedepsei, atunci când s-au redactat minuta şi dispozitivul Sentinţei, din eroare, s-a utilizat termenul "condamnă", în locul formulei "stabileşte pedeapsa".

8.Împotriva Sentinţei nr. 719 din 15 septembrie 2015 a Tribunalului Caraş-Severin - Secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Consiliul Local al Comunei B., susţinând, în esenţă, că potrivit art. 9 alin. (3) din Legea nr. 393/2004 titularul dreptului de a propune constatarea încetării de drept a mandatului de consilier este primarul sau oricare consilier, iar nu consiliul local şi instanţa de fond în mod greşit a apreciat că există similitudine între instituţia amânării aplicării pedepsei şi instituţia suspendării executării pedepsei, respectiv întreruperea executării pedepsei.

III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

9.Legea nr. 554/2004:

Art. 2"Semnificaţia unor termeni

(1)În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

(...)

c)act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;

(...)

(2)Se asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal."

Art. 3"Tutela administrativă

(1)Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

(2)Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

(3)Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept."

10.Legea nr. 340/2004

"Art. 19. - (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a)asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;

(...)

e)verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului;

(...)"

11.Legea nr. 393/2004

"Art. 9. - (...)

(2)Calitatea de consilier local sau de consilier judeţean încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în următoarele cazuri:

(...)

f)condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate;

(...)"

12.Codul penal

Art. 83"Condiţiile amânării aplicării pedepsei

(1)Instanţa poate dispune amânarea aplicării pedepsei, stabilind un termen de supraveghere, dacă sunt întrunite următoarele condiţii:

a)pedeapsa stabilită, inclusiv în cazul concursului de infracţiuni, este amenda sau închisoarea de cel mult 2 ani;

b)infractorul nu a mai fost condamnat anterior la pedeapsa închisorii, cu excepţia cazurilor prevăzute în art. 42 lit. a) şi lit. b) sau pentru care a intervenit reabilitarea ori s-a împlinit termenul de reabilitare;

c)infractorul şi-a manifestat acordul de a presta o muncă neremunerată în folosul comunităţii;

d)în raport de persoana infractorului, de conduita avută anterior săvârşirii infracţiunii, de eforturile depuse de acesta pentru înlăturarea sau diminuarea consecinţelor infracţiunii, precum şi de posibilităţile sale de îndreptare, instanţa apreciază că aplicarea imediată a unei pedepse nu este necesară, dar se impune supravegherea conduitei sale pentru o perioadă determinată.

(...)"

13.Codul de procedură penală

"Art. 396. - Rezolvarea acţiunii penale

(...)

(4)Amânarea aplicării pedepsei se pronunţă dacă instanţa constată, dincolo de orice îndoială rezonabilă, că fapta există, constituie infracţiune şi a fost săvârşită de inculpat, în condiţiile art. 83-90 din Codul penal.

(...)"

IV. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

14.Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele: Curtea de Apel Timişoara este învestită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă; soluţionarea recursului, atât în ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, cât şi în ce priveşte fondul cauzei, depinde de lămurirea modului de interpretare a dispoziţiilor legale ce constituie obiectul sesizării; chestiunea de drept este nouă şi asupra ei Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre; problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nici al unei alte sesizări, în condiţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

15.Curtea de Apel Timişoara, autorul sesizării, nu şi-a exprimat punctul de vedere referitor la problemele de drept supuse dezlegării, motivând că acestea constituie aspecte asupra cărora urmează a se pronunţa, iar, în situaţia în care sesizarea ar fi respinsă, ar fi chemată, ea însăşi, să se hotărască asupra modului de interpretare a normelor legale respective; or, apreciază instanţa de trimitere, o exprimare a unui punct de vedere ar echivala cu o antepronunţare.

V. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

16.Din cuprinsul încheierii de sesizare şi al înscrisurilor ataşate nu rezultă dacă părţile au formulat un punct de vedere cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării.

VI. Punctul de vedere teoretic exprimat de specialiştii din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii din Bucureşti

17.Prin punctul de vedere formulat cu privire la prima chestiune de drept, specialiştii din cadrul Facultăţii de Drept a Universităţii din Bucureşti au apreciat că, din moment ce art. 123 alin. (5) din Constituţia României se referă numai la "actele" autorităţilor locale, fără a mai avea în vedere, în mod expres, şi "nesoluţionarea în termenul legal" a unei cereri, pe modelul oferit de art. 52 alin. (1) din Legea fundamentală (refuzul nejustificat şi tăcerea administraţiei), dreptul prefectului de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 123 alin. (5) din Constituţie, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului; se concluzionează că, în baza atribuţiilor de "tutelă administrativă", adică de supraveghere a activităţii autorităţilor administraţiei locale, pornind de la art. 123 alin. (5) din Constituţie şi continuând cu celelalte dispoziţii legale incidente, în special art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul nu poate formula o acţiune având ca petit impunerea unei "obligaţii de a face" pentru aceste autorităţi, în scopul cenzurării "refuzului nejustificat" de soluţionare a unei cereri a prefectului sau a altei persoane.

VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale şi opiniile exprimate de acestea

18.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 11 din 11 mai 2015*1), a stabilit că, "În interpretarea dispoziţiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu dispoziţiile art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 123 alin. (5) din Constituţie, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare".

19.De asemenea, prin Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015*2), Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a stabilit că "Dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, sunt aplicabile în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate cu suspendarea condiţionată a executării pedepsei, cu aplicarea art. 81-82, respectiv cu executarea în alte condiţii decât cele prevăzute de art. 57 alin. (1) din Legea nr. 15/1968 privind Codul penal al României, republicată, cu modificările şi completările ulterioare".

20.Totodată, în jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie au fost identificate următoarele considerente relevante cu privire la problemele de drept supuse dezlegării.

21.S-a reţinut astfel că, potrivit "art. 123 alin. (5) din Constituţia României, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ un act al consilierului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul emis de aceştia ca fiind ilegal. În acelaşi sens, prin prevederile art. 3 din Legea nr. 554/2004 s-a stabilit că prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale, iar potrivit art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, printre alte atribuţii, prefectului îi revine şi aceea de a verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului. (...)"*3)

22."Conform art. 123 alin. (5) din Constituţie, prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consilierului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale. (...) Înalta Curte consideră că nu are relevanţă obiectul reglementat de hotărârea atacată, ci relevantă este natura actului emis de Consiliul Local, şi anume o hotărâre, care, indiferent de domeniul reglementat în conţinutul ei, poate fi atacată de Prefect pe calea contenciosului administrativ. Conform art. 3 din Legea nr. 554/2004, rezultă în mod indubitabil că Prefectul exercită tutelă administrativă în privinţa actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale, în acest sens fiind dreptul conferit de art. 123 alin. (5) din Constituţie şi de art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale".*4)

23."Actele pe care le emit primarii, inclusiv în materia evaluării secretarului unităţilor administrativ-teritoriale şi a celorlalţi funcţionari publici ce intră în competenţa lor, sunt supuse controlului de legalitate atât pe calea contenciosului administrativ în condiţiile art. 1 alin. (1)-(2) din Legea nr. 554/2004, cât şi pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect potrivit art. 123 alin. (5) din Constituţie şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, mecanisme procesuale care constituie veritabile garanţii împotriva arbitrariului şi abuzului de putere la care face referire recurentul-reclamant".*5)

24.La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea curţilor de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problemele de drept în discuţie şi nici cauze aflate pe rol, în care să se pună aceste probleme de drept; singurele instanţe care au transmis jurisprudenţă relevantă sunt Tribunalul Olt - Secţia comercială şi de contencios administrativ (Sentinţa nr. 130 din 16 martie 2011) şi Tribunalul Mureş - Secţia contencios administrativ şi fiscal (Sentinţa nr. 352 din 2 martie 2015); curţile de apel Bacău şi Târgu Mureş au transmis jurisprudenţă nerelevantă, referindu-se la o altă măsură de individualizare judiciară a pedepsei, suspendarea.

25.Majoritatea instanţelor de judecată au transmis puncte de vedere/opinii ale judecătorilor, din examinarea cărora se desprind următoarele orientări:

A. Majoritatea instanţelor*6) au apreciat că:

–prefectul poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului, adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004;

–sunt incidente dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 în cazul amânării aplicării pedepsei stabilite potrivit dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din Codul penal, coroborate cu dispoziţiile art. 396 alin. (4) din Codul de procedură penală.

26.În acord cu această orientare s-a apreciat că prefectul are posibilitatea, atunci când constată că inacţiunea unei autorităţi publice locale este contrară interesului public, să solicite acesteia îndeplinirea atribuţiilor legale, iar în cazul tăcerii sau refuzului poate duce conflictul în faţa instanţei de contencios administrativ, care urmează a obliga autoritatea publică la realizarea atribuţiilor legale. În acest sens s-a pornit de la premisa că obiectul controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect îl reprezintă atât actul administrativ, cât şi faptele sau actele asimilate acestuia (tăcerea administrativă şi refuzul nejustificat de rezolvare a cererii).

27.S-a arătat, de asemenea, că simplul fapt că instanţa penală a considerat că scopul pedepsei poate fi atins şi prin individualizarea modalităţii de executare în forma suspendării condiţionate, această individualizare nu alterează natura pedepsei aplicate, respectiv aceea de privare de libertate, şi nu atrage neaplicarea dispoziţiilor art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004. Amânarea aplicării pedepsei, ca măsură de individualizare judiciară a pedepsei, nu are ca efect modificarea calificării juridice a pedepsei aplicate, în sensul înlăturării caracterului său privativ de libertate, ci are ca efect provizoriu neexecutarea pedepsei privative de libertate, pe perioada termenului de supraveghere.

B. Alte instanţe*7) au apreciat, în privinţa celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, că atunci când instanţa penală a dispus amânarea aplicării pedepsei nu sunt incidente dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004, întrucât cerinţa legii pentru încetarea de drept a calităţii de consilier local sau judeţean se impune a fi interpretată restrictiv, având în vedere că această împrejurare priveşte suprimarea unui drept.

28.De asemenea s-a susţinut că instituţia amânării aplicării pedepsei este incompatibilă cu pronunţarea unei soluţii de condamnare şi, atunci când instanţa reţine incidenţa dispoziţiilor art. 83 din Codul penal, nu pronunţă o soluţie de condamnare, ci stabileşte pedeapsa şi dispune amânarea aplicării acesteia. Prin urmare, în prezenţa reţinerii dispoziţiilor art. 83 din Codul penal, nu sunt îndeplinite cerinţele impuse de art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004.

VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

29.Cu referire la chestiunile de drept ce formează obiectul sesizării au fost identificate următoarele considerente relevante în jurisprudenţa Curţii Constituţionale:

30."(...) Art. 123 alin. (5) (din Constituţie - n.r.) consacră la nivel constituţional instituţia tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. (...) Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local». Recunoaşterea posibilităţii prefectului de a ataca în instanţă alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituţional al autonomiei locale. (...) Totodată, în situaţia în care un act al autorităţii publice este un act administrativ - aşa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în acele materii".*8)

IX. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

31.În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunilor de drept ce formează obiectul sesizării.

X. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

32.Prin Adresa nr. 630/C2/1169/III-5/2016 din 13 aprilie 2016, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

XI. Raportul asupra chestiunii de drept

33.Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, se apreciază că, faţă de dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, sunt întrunite condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

34.Pe fondul problemelor supuse dezbaterii, soluţia propusă prin raport este aceea că dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, iar dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 nu sunt incidente în cazul amânării aplicării pedepsei stabilite potrivit dispoziţiilor art. 83 alin. (1) din Codul penal.

XII. Înalta Curte

35.Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunile de drept a căror dezlegare se solicită, constată următoarele:

A. Asupra admisibilităţii

36.Chestiunea preliminară a admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.

37.În cazul de faţă, întrucât sesizarea priveşte două chestiuni de drept distincte, una vizând obiectul acţiunii în justiţie şi admisibilitatea unei astfel de acţiuni, iar alta referitoare la interpretarea unor dispoziţii legale având incidenţă în rezolvarea pe fond a acţiunii, condiţiile de admisibilitate a sesizării vor fi analizate distinct, pentru fiecare dintre cele două chestiuni de drept.

38.În ceea ce priveşte prima chestiune de drept se consideră că toate condiţiile legale de admisibilitate sunt îndeplinite, după cum se va arăta în continuare:

39.Chestiunea de drept este una reală, constând în interpretarea sistematică a prevederilor art. 3 din Legea nr. 554/2004, prin raportare la dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României şi la prevederile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004, interpretare de a cărei lămurire depinde soluţionarea cauzei.

40.Celelalte condiţii sunt, de asemenea, îndeplinite, deoarece chestiunea de drept este ridicată în cursul judecăţii în faţa unui complet al curţii de apel învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă şi este o problemă nouă, nefăcând obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare şi nefiind deja lămurită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie printr-o hotărâre pronunţată într-un recurs în interesul legii sau într-o altă cerere de hotărâre preliminară.

B. Asupra fondului sesizării

41.În cadrul controlului de tutelă administrativă, astfel cum este reglementat în art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prefectul are dreptul de a cere instanţei de contencios administrativ anularea unui act al consiliului judeţean, al consiliului local sau al primarului. În limitele fixate de textul legal precizat, prefectul nu are posibilitatea de a promova o acţiune în justiţie pentru a obţine obligarea unei autorităţi publice locale să îndeplinească atribuţiile sale legale. În speţă, prefectul nu are deschisă calea unei acţiuni în justiţie, întemeiată pe prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin care să solicite instanţei de judecată obligarea consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen.

42.Cu toate că prefectul, în calitatea sa de autoritate de tutelă administrativă, are rolul de a supraveghea respectarea legii de către autorităţile administraţiei publice locale, acesta nu este învestit cu competenţa de a exercita un control general al activităţii administraţiei publice locale, puterile sale fiind limitate la actele administrative, astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (actele administrative tipice), acest aspect rezultând, în mod implicit, şi din Decizia nr. 11 din 11 mai 2015, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

43.Rolul interpretării unei norme juridice este acela de a stabili sensul exact al termenilor cu care operează legislatorul, pentru a determina conţinutul regulii în discuţie.

44.Conform interpretării textuale, enunţul din art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stipulează că prefectul poate ataca în justiţie doar actele infra legislative tipice, fără să poată interveni pe acest temei legal ca să solicite pe cale judiciară obligarea autorităţilor publice locale să pună pe ordinea de zi a şedinţei şi să ia act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen. Posibilitatea atacării în justiţie a refuzului autorităţii locale de a proceda în sensul arătat mai sus trebuie să rezulte expres din dispoziţiile legii, ea nu poate fi dedusă, nu poate fi considerată o competenţă implicată în textul de lege în discuţie. Firesc, deoarece controlul de tutelă administrativă, aşa cum rezultă explicit din textul de lege amintit, vizează doar actele administrative ale autorităţilor publice locale, iar nu activitatea administraţiei în întregul ei, pentru ca prefectul să poată interveni şi să pretindă o anumită conduită din partea organelor administrative atunci când consideră că acestea nu îşi îndeplinesc corespunzător atribuţiile legale.

45.Este de observat, de asemenea, că, potrivit art. 3 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul în care prefectul promovează acţiune în justiţie, actul contestat este suspendat de drept; această normă nu face decât să confirme că dispoziţiile alin. (1) al aceluiaşi articol se referă exclusiv la actele administrative tipice, deoarece suspendarea nu poate opera în cazul actelor administrative asimilate, deci în privinţa unui refuz nejustificat de rezolvare a cererii; această dispoziţie este, de altfel, o transpunere în plan legislativ a prevederii constituţionale consacrate de art. 123 alin. (5) teza finală: "Actul atacat este suspendat de drept."

46.Sigur, s-ar putea susţine că efectul suspendării de drept, prevăzută în textul menţionat, vizează numai actele administrative tipice, fără a însemna că în cazul actelor "asimilate" ar fi exclusă o acţiune a prefectului, fără intervenţia suspendării. Totuşi, trebuie avute în vedere şi dispoziţiile art. 52 alin. (1) din Constituţie, chiar dacă privesc "contenciosul subiectiv", ca dimensiune a dreptului fundamental al persoanei vătămate printr-un act administrativ de a se adresa instanţei de judecată.

47.Conform art. 52 alin. (1) din Constituţie, "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei".

48.Dispoziţiile constituţionale citate se referă în mod distinct la "actul administrativ" şi la "nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri", prima sintagmă vizând, în mod logic, actele administrative tipice, emise în exercitarea atribuţiilor proprii de către autorităţile administraţiei publice în principal şi, în subsidiar, de către alte autorităţi publice, în timp ce în sfera celei de-a doua sintagme intră, pe de o parte, refuzul nejustificat de soluţionare a cererii şi, pe de altă parte, aşa-numita "tăcere" a administraţiei, adică lipsa oricărui răspuns.

49.Aşa fiind, cum art. 123 alin. (5) din Constituţie se referă numai la "actele" autorităţilor locale, fără a mai avea în vedere expres şi "nesoluţionarea în termenul legal" a unei cereri, după modelul reglementării art. 52 alin. (1) din Constituţie, rezultă că dreptul prefectului de a se adresa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este limitat la actele administrative tipice ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului.

50.Preferinţa pentru interpretarea teleologică, îmbrăţişată de majoritatea instanţelor chestionate, în detrimentul celei literale, nu poate avea loc însă decât strict în ipoteza în care aceasta din urmă ar conduce la consecinţe absurde sau cel puţin nerezonabile. Or, interpretarea literală, textuală, a dispoziţiilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 rezistă la testul de conformitate cu Constituţia.

51.Astfel, controlul de tutelă administrativă este reglementat la nivel constituţional în art. 123 alin. (5) din Legea fundamentală, conform căruia "Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. (...)". Dispoziţiile constituţionale citate "ne spun" ritos că prefectul poate ataca în contencios administrativ "un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului". Enunţul, formulat în termeni categorici, ne trimite, fără echivoc, la actele administrative tipice emise de autorităţile publice locale enumerate, adică la dispoziţiile emise de primar şi la hotărârile consiliului local/consiliului judeţean.

52.De asemenea nu există niciun dubiu că enumerarea din textul constituţional analizat este exhaustivă. De aici, concluzia care se poate desprinde este una singură, aceea că în cadrul controlului de tutelă administrativă nu pot fi cenzurate decât actele infralegislative tipice.

53.A admite soluţia ce se degajă, ca rezultat al utilizării metodei teleologice, ar însemna să se dea prevalenţă voinţei prezumate a legislatorului, conform preferinţei interpretului legii mai degrabă decât voinţei declarate a celui care a edictat norma, aşa cum rezultă aceasta, în mod clar, din textul legal examinat.

Obligatoriu, rezultatul interpretării trebuie să fie o normă juridică validă. Or, în acest caz, rezultatul interpretării conduce la o normă invalidă, deoarece în interpretarea teleologică această normă ar avea un conţinut neconform cu dispoziţiile art. 123 alin. (5) din Constituţia României, reglementare aflată pe cel mai înalt palier juridic, care statuează asupra controlului de tutelă administrativă.

54.Un alt argument îl constituie dispoziţiile art. 115 din Legea nr. 215/2001, care prevăd că numai hotărârile consiliului local, cele ale consiliului judeţean şi, respectiv, dispoziţiile primarului se comunică prefectului, în vederea exercitării de către acesta a dreptului de a le ataca pe calea contenciosului administrativ, în baza atribuţiilor de "tutelă administrativă". Se observă, şi în acest caz, că se comunică prefectului numai actele tipice ale autorităţilor locale, acestea putând fi, mai departe, contestate pe calea contenciosului administrativ.

55.Nu în ultimul rând, din interpretarea gramaticală a textului art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care foloseşte sintagma "actele emise", rezultă, în mod logic, că sunt avute în vedere doar actele administrative în formă tipică (hotărâri ale consiliilor judeţene/locale, dispoziţiile primarilor), pentru că numai acestea se "emit", adoptă de respectivele autorităţi, adică rezultă din manifestarea expresă de voinţă a acestora; în acest context "refuzul nejustificat" de soluţionare a unei cereri nu poate fi circumscris operaţiunii de "emitere" a unui act administrativ, el fiind doar asimilat, ca urmare a voinţei legiuitorului, unui act de autoritate.

56.În ceea ce priveşte cea de-a doua chestiune de drept, referitoare la interpretarea unor dispoziţii de drept material, având incidenţă în rezolvarea pe fond a acţiunii, în condiţiile în care ea este subsecventă primei chestiuni de drept, ce viza admisibilitatea însăşi a acţiunii în justiţie, şi având în vedere dezlegarea dată acesteia din urmă, se constată că nu mai subzistă condiţia de admisibilitate privind dependenţa între lămurirea acestei chestiuni şi soluţionarea pe fond a cauzei.

57.Într-adevăr, în raport cu obiectul acţiunii formulate de reclamant, ce se circumscrie primei chestiuni de drept supuse dezlegării, şi ca urmare a modului de dezlegare a acestei chestiuni, nu mai este îndeplinită, în privinţa celei de-a doua chestiuni ce face obiectul sesizării, condiţia prevăzută de art. 519 din Codul de procedură civilă, conform căreia de lămurirea acesteia trebuie să depindă soluţionarea pe fond a cauzei; lămurirea ce ar putea fi adusă celei de-a doua chestiuni de drept care face obiectul sesizării nu poate influenţa soluţionarea pe fond a cauzei, de vreme ce, potrivit modului de dezlegare a primei chestiuni de drept, acţiunea în justiţie este inadmisibilă.

58.Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 521, cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Admite, în parte, sesizarea privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, formulată de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 24 februarie 2016, pronunţată în Dosarul nr. 2.377/115/2015 şi, în consecinţă, stabileşte că:

Dispoziţiile art. 3 "Tutela administrativă" din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că prefectul nu poate ataca în faţa instanţelor de contencios administrativ refuzul [asimilat unui act administrativ, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004] consiliului local de a pune pe ordinea de zi a şedinţei şi de a lua act de încetarea de drept a mandatului de consilier local înainte de termen, refuz exprimat la cererea prefectului adresată potrivit atribuţiilor reglementate de dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Respinge în rest sesizarea ca inadmisibilă.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 10 octombrie 2016.

PREŞEDINTELE

SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

IONEL BARBĂ

Magistrat-asistent,

Aurel Segărceanu