Decizie nr. 11 din 11 mai 2015

Dosar nr. 447/1/2015

Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi

fiscal - preşedintele completului

Rodica Voicu - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Zoiţa Milăşan - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Simona Camelia Macu - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Gabriela Elena Bogasiu - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Eugenia Marin - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Doina Duican - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal - judecător- raportor

Emanuel Albu - judecător la Secţia de contencios administrativ

şi fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 447/1/2015 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.

La şedinţa de judecată participă magistratul-asistent-şef Bogdan Georgescu.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse: practică judiciară comunicată de curţile de apel; raportul întocmit de judecătorul-raportor, care a fost comunicat părţilor la data de 6 aprilie 2015, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; punctul de vedere al prefectului judeţului Giurgiu, care are calitatea de reclamant în cauza în care a fost formulată sesizarea.

Preşedintele completului constată că nu există chestiuni prealabile, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept, constată următoarele:

1.Titularul şi obiectul sesizării

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Dacă dispoziţiile art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu dispoziţiile art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 215/2001), şi cu dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 340/2004), şi ale art. 123 alin. (5) din Constituţie, se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ toate actele administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale sau doar actele administraţiei publice locale care se încadrează în sfera celor prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, respectiv doar actele administrative.

2.Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea hotărârii prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

2.1.Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată la data de 12 martie 2013 pe rolul Tribunalului Giurgiu, prefectul judeţului Giurgiu a solicitat anularea unei dispoziţii emise de primarul municipiului Giurgiu, prin care se aplicase sancţiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii), unei persoane încadrate cu contract individual de muncă în cadrul aparatului de specialitate al primarului.

Prefectul a invocat încălcarea de către primar, la emiterea dispoziţiei contestate, a prevederilor din Codul muncii referitoare la indicarea termenului în care salariatul putea contesta sancţiunea şi a instanţei competente să judece această contestaţie, aspecte care sunt de natură a atrage nulitatea absolută a actului, conform art. 252 alin. (2) din Codul muncii.

În susţinerea dreptului de a ataca în contencios administrativ dispoziţia primarului, prefectul a invocat prevederile art. 123 din Constituţie şi ale art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004.

2.2.Apărările pârâtului

Pârâtul, primarul municipiului Giurgiu, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii, arătând că dispoziţia atacată conţine elementele invocate de prefect, care au fost aduse la cunoştinţa salariatului sancţionat şi care sunt prevăzute de Codul muncii, astfel că salariatul avea obligaţia de a le cunoaşte.

2.3.Hotărârea primei instanţe

Tribunalul Giurgiu a respins acţiunea reclamantului, reţinând că dispoziţia atacată reprezintă un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar legea organică - Codul muncii - prevede o cale specială de contestare, astfel încât, în raport cu interdicţia prevăzută de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, dispoziţia nu poate fi atacată pe calea contenciosului administrativ.

2.4.Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei pronunţate de Tribunalul Giurgiu a declarat recurs reclamantul prefectul judeţului Giurgiu, arătând că, potrivit art. 115 alin. (2) din Legea nr. 215/2001, dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor, tocmai în scopul exercitării controlului de legalitate, astfel încât toate dispoziţiile emise de primar pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ.

Recursul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti cu nr. 612/122/2013.

3.Condiţii de admisibilitate a sesizării reţinute de instanţa de trimitere

Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condiţiile de sesizare a Înaltei Curţi, reţinând următoarele:

–de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor ce formează obiectul sesizării depinde soluţionarea pe fond a cauzei, întrucât:

(i)dacă prefectul nu poate ataca actele primarului care excedează sferei actelor administrative în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (cum ar fi, de exemplu, actele primarului care vizează raporturile de muncă ale personalului contractual), se ridică următoarele probleme: admisibilitatea acţiunii, competenţa materială sau funcţională a instanţei sau secţiei, calitatea procesuală activă a prefectului;

(ii)dacă prefectul poate ataca în contencios administrativ toate actele primarului, inclusiv cele care excedează sferei actelor administrative în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, atunci acţiunea este admisibilă, este de competenţa instanţelor de contencios administrativ şi este introdusă de o persoană cu calitate procesuală activă;

–problema de drept enunţată este nouă, deoarece asupra acesteia Înalta Curte nu a statuat printr-o altă hotărâre;

–problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

4.Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

Părţile nu au exprimat un punct de vedere cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

5.Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

Dispoziţiile supuse interpretării pe calea procedurii reglementate de art. 519-521 din Codul de procedură civilă sunt următoarele: art. 3 din Legea nr. 554/2004, art. 115 alin. (7) coroborate cu art. 115 alin. (2) şi art. 63 alin. (5) lit. e) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 123 alin. (5) din Constituţie.

Totodată, sunt relevante şi dispoziţiile art. 1 alin. (8) şi art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În motivarea punctului de vedere, instanţa de trimitere a prezentat jurisprudenţa la nivelul Curţii de Apel Bucureşti, în cadrul căreia problema de drept a fost soluţionată diferit, în sensul celor arătate în continuare.

Într-o opinie, s-a apreciat că art. 123 alin. (5) din Constituţie reprezintă o dispoziţie de principiu, cu caracter general, al cărei rol este doar de a consacra instituţia tutelei administrative, fără ca textul să îşi propună definirea exactă a actelor emise de autorităţile administraţiei publice locale care pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, această delimitare urmând a fi realizată prin "lege organică", conform trimiterii din textul constituţional.

Legea organică este Legea nr. 340/2004, reglementare cu caracter special, derogatoriu, atât de la prevederile Legii nr. 554/2004, cât şi de la prevederile Legii nr. 215/2001, şi care, prin dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e), limitează sfera actelor ce pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ la actele administrative.

De asemenea, art. 3 din Legea nr. 554/2004, care face referire la "actele emise de autorităţile administraţiei publice locale" şi la "instanţa de contencios administrativ" trebuie interpretat prin raportare la definiţia activităţii de "contencios administrativ" dată de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care face trimitere la noţiunea de "act administrativ" prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c), şi nu la noţiunea generală de "act".

Conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004, acţiunile în contencios administrativ introduse de prefect se supun atât Legii nr. 554/2004, cât şi legilor speciale, deci inclusiv Legii nr. 340/2004, care limitează sfera actelor atacabile la actele administrative.

Într-o altă opinie, s-a apreciat că art. 123 alin. (5) din Constituţie face în mod deliberat trimitere la toate actele autorităţilor locale, iar o astfel de interpretare este susţinută de obligaţia generală ce incumbă inclusiv autorităţilor publice, prevăzută de art. 1 alin. (5) din Constituţie, de respectare a Constituţiei şi a legii în toată activitatea, indiferent de natura raporturilor juridice în care se desfăşoară.

O astfel de interpretare este susţinută şi de rolul general al prefectului, stabilit de art. 19 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 340/2004, respectiv acela de a "asigura, la nivelul judeţului sau, după caz, al Municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice".

Un alt argument este acela că art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 face referire, fără a distinge, la "dispoziţiile primarului".

Ca atare, se consideră că sunt admisibile acţiunile introduse de prefect pe calea contenciosului administrativ, indiferent de tipul actelor emise de primar.

6.Jurisprudenţa instanţelor naţionale

6.1.Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

În jurisprudenţa Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi nu a fost identificată jurisprudenţă relevantă, întrucât, de principiu, conform art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, litigiile privind actele administrative emise de primar se soluţionează în fond de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale tribunalelor, iar în recurs se soluţionează de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel.

6.2.În cauză, Înalta Curte a solicitat curţilor de apel să comunice jurisprudenţa identificată la nivelul circumscripţiei lor teritoriale cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

Din analiza hotărârilor judecătoreşti transmise şi a opiniilor exprimate de curţile de apel, au fost constatate aspectele arătate în continuare.

Într-o orientare jurisprudenţială, instanţele au reţinut că, în aplicarea textelor de lege ce formează obiectul sesizării, prefectul poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ numai actele emise de autorităţile administraţiei publice locale care se încadrează în sfera actelor administrative, definite de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, pentru argumentele arătate în continuare.

Tutela administrativă se exercită de către prefect cu privire la actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale în consens cu art. 3 coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar nu în legătură cu alte acte, cum ar fi actele derivate din raporturi contractuale de dreptul muncii care se contestă conform procedurilor specifice prevăzute de Codul muncii, în faţa instanţei civile. În acest sens, au fost invocate considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 66 din 27 aprilie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 30 iunie 1999, prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 111 alin. (2) şi (3) din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, republicată*1).

Exercitarea atribuţiilor de tutelă administrativă de către prefect este justificată de regimul de drept public al activităţilor autorităţilor administraţiei publice locale, astfel că prefectul poate contesta, ca regulă generală, actele care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Nu se circumscriu prevederilor menţionate şi nu pot fi atacate de prefect în cadrul controlului de tutelă administrativă actele încheiate de autorităţile administraţiei publice locale cu alte subiecte de drept care dau naştere unor drepturi şi obligaţii civile, fără realizarea puterii publice (de exemplu, contractul de închiriere a unui bun din domeniul privat). Cu titlu de excepţie, prin legi speciale poate fi prevăzută legitimarea procesuală activă a prefectului pentru atacarea altor acte decât cele administrative.

În consecinţă, unele instanţe au declinat în favoarea instanţei de conflicte de muncă competenţa de soluţionare a acţiunilor introduse de prefect împotriva dispoziţiilor emise de primar având ca obiect raporturile de muncă ale personalului contractual.

Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au apreciat că prefectul are dreptul de a contesta pe calea contenciosului administrativ toate actele nelegale emise de autorităţile administraţiei publice locale, iar nu numai actele administrative care se circumscriu prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au apreciat că este admisibilă şi au soluţionat pe fond acţiuni formulate de prefect împotriva dispoziţiilor emise de primar privind, de exemplu, salarizarea personalului contractual, plătit din fonduri publice.

7.Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat faptul că nu se află în curs de verificare practica judiciară în vederea promovării unui eventual recurs în interesul legii cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării.

8.Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

Cu referire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării au fost identificate următoarele considerente relevante în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Fiind învestită cu realizarea controlului de constituţionalitate a prevederilor art. 101 alin. 2 din Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991, Curtea Constituţională a reţinut, în considerentele Deciziei nr. 137 din 7 decembrie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 23 din 2 februarie 1995, următoarele:

În Constituţie sunt consacrate două instituţii tradiţionale ale dreptului administrativ, denumite în doctrină contenciosul administrativ şi tutela administrativă.

Instituţia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul de reguli ale exercitării de către persoanele vătămate a unei acţiuni directe, în faţa instanţelor judecătoreşti competente, împotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, după caz, împotriva refuzului unei autorităţi publice de a soluţiona o cerere în termenul prevăzut de lege. În acest fel, instituţia contenciosului administrativ apare ca fiind o garanţie a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor împotriva eventualelor abuzuri ale autorităţilor publice. Astfel, în art. 48 alin. (1) din Constituţie se prevede că «Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.» În alin. (2) al aceluiaşi articol se precizează că se stabilesc prin lege organică condiţiile şi limitele exercitării acestui drept. Este adevărat că nu a fost adoptată după intrarea în vigoare a Constituţiei o nouă lege a contenciosului administrativ, dar există Legea nr. 29/1990 care, cu modificările implicite impuse de Constituţie şi cu cele exprese aduse prin Legea nr. 59/1993, reglementează materia.

Tutela administrativă presupune dreptul de control al Guvernului sau al altei autorităţi a administraţiei statului asupra actelor autorităţilor locale alese, ce funcţionează în virtutea principiului autonomiei locale. Legat de instituţia tutelei administrative, art. 122 alin. (4) din Constituţie stabileşte că «Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.»

[...] spre deosebire de acţiunea în contenciosul administrativ a cetăţeanului sau a persoanei juridice vătămate, care prin lege organică poate fi supusă unor condiţionări şi limitări, astfel cum stabileşte art. 48 alin. (2) din Constituţie, acţiunea prefectului nu este supusă, pe plan constituţional, niciunei condiţionări sau limitări. În textul alin. (4) al art. 122 din Constituţie nu apare o expresie de genul: «poate ataca, în condiţiile prevăzute de lege, în faţa...», deci textul constituţional nu face trimitere la lege. De aici rezultă că orice prevedere dintr-o lege care consacră termene pentru introducerea acţiunii de către prefect este o prevedere contrară Constituţiei, cum este şi cazul art. 101 alin. 2 din Legea nr. 69/1991 care stabileşte că «Prefectul se va pronunţa asupra legalităţii acestui act, în termen de 15 zile de la data comunicării actului, ce se va face în 10 zile de la adoptarea lui.» Reţinem că este neconstituţională, fiind contrară art. 122 alin. (4) din Constituţie, numai referirea la termenul de 15 zile, iar nu şi cea la termenul de 10 zile. Consiliile locale, primarii, consiliile judeţene, în procedura prevăzută de lege, au obligaţia de a comunica prefectului orice act adoptat în termen de 10 zile, dar prefectul nu poate fi ţinut de termenul de 15 zile şi nici de alt termen pentru a introduce acţiunea în faţa instanţei de contencios administrativ. Urmează să admitem că termenele, cât şi procedura prealabilă prevăzută de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sunt aplicabile numai acţiunilor în contencios administrativ ale persoanelor vătămate, nu şi acţiunii prefectului ca urmare a exercitării controlului de tutelă administrativă.

Deşi atât acţiunea persoanelor vătămate, cât şi acţiunea prefectului se exercită în faţa aceloraşi categorii de instanţe judecătoreşti şi pentru aceleaşi categorii de acte juridice, fundamentele constituţionale care stau la baza lor sunt diferite, astfel încât şi normele procedurale cuprinse în Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 sau în Legea administraţiei publice locale nr. 69/1991 trebuie să reflecte această distincţie făcută de normele de drept substanţial prevăzute de Constituţie, care are forţă juridică supremă.

Într-un stat de drept este de neconceput ca un act ilegal al unei autorităţi locale să nu poată fi atacat în faţa instanţei judecătoreşti de către prefect, ca reprezentant al Guvernului, având în vedere misiunea fundamentală a Guvernului de a asigura executarea legilor."*2)

Relevante sunt şi următoarele considerente ale Curţii Constituţionale reţinute în motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 884 din 29 decembrie 2008, prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004:

Cât priveşte critica de neconstituţionalitate, potrivit căreia prevederile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului contravin, într-o anumită interpretare, dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie, Curtea constată că aceasta este neîntemeiată.

Art. 123 alin. (5) consacră la nivel constituţional instituţia tutelei administrative pentru supravegherea respectării legii de către autorităţile administraţiei publice locale, ceea ce îi conferă prefectului dreptul să atace în contencios administrativ un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, atunci când consideră că actul este ilegal. Curtea observă că textul constituţional nu impune niciun fel de limite sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, pe cale de consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ. Dispoziţiile constituţionale ale art. 123 alin. (5) îşi găsesc concretizarea expresă pe planul legislaţiei infraconstituţionale în art. 3 alin. (1) - Tutela administrativă - din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, adoptată de Parlament ca lege organică, în temeiul art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie -, lege-cadru în materie, precum şi în art. 19 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului -, lege specială în materie.

Dreptul de tutelă administrativă al prefectului se referă la controlul asupra actelor administrative ale autorităţilor publice locale, întrucât acestea sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local». Recunoaşterea posibilităţii prefectului de a ataca în instanţă alte acte decât cele administrative ar conduce la încălcarea de către acesta a principiului constituţional al autonomiei locale.

Textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Atât alin. (5) al art. 123, cât şi alin. (6) al art. 126 din Legea fundamentală consacră instituţia contenciosului administrativ.

Prin contencios administrativ, astfel cum acesta este definit potrivit prevederilor art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, se înţelege «activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim».

Totodată, în situaţia în care un act al autorităţii publice este un act administrativ - aşa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în acele materii.

Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituţiei prefectului şi, ca atare, dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extinse şi la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziţiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de graniţele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil.

Dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, care fac obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, prevăd una dintre atribuţiile pe care legea le conferă prefectului, şi anume aceea de a «verifica legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului».

Or, prevederile art. 123 alin. (5) din Constituţie dispun în mod clar că actul considerat ilegal de către prefect poate fi atacat de către "acesta în faţa instanţei de contencios administrativ"; mai mult, actul atacat este suspendat de drept.

Curtea constată, aşadar, că interpretarea instanţei de judecată, expusă în motivarea excepţiei invocate din oficiu, este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative.

În fine, Curtea observă că dispoziţiile art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 [în numerotarea anterioară republicării legii, acest text fiind cuprins la art. 24 alin. (1) lit. f)] au mai constituit obiect al controlului de constituţionalitate, iar din jurisprudenţa constituţională în materie rezultă că, la examinarea conformităţii acestor prevederi cu normele fundamentale, competenţele prefectului au fost întotdeauna analizate prin raportare la actele administrative ale autorităţilor publice locale.

Ulterior, în realizarea controlului de constituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 70 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, Curtea Constituţională a reţinut, în considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 473 din 6 iulie 2011, că "susţinerea autorului excepţiei de neconstituţionalitate potrivit căreia textul de lege criticat este neconstituţional în măsura în care se interpretează că tutela administrativă a prefectului s-ar putea exercita şi asupra altor acte decât actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, cum ar fi de exemplu actele emise în cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de muncă, nu poate fi primită, deoarece reprezintă o chestiune de interpretare şi de aplicare a legii, care intră în competenţa de soluţionare a instanţei judecătoreşti, iar nu a instanţei de contencios constituţional".

9.Înalta Curte

9.1.Asupra admisibilităţii sesizării

În raport cu dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă se constată că sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate a sesizării, întrucât:

–sesizarea a fost formulată într-o cauză în stare de judecată, respectiv Dosarul nr. 612/122/2013, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal;

–instanţa care a formulat sesizarea - Curtea de Apel Bucureşti - este investită cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, conform art. 10 alin. (2) din Legea nr. 554/2004;

–soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere, întrucât litigiul are ca obiect anularea unei dispoziţii emise de primar prin care a fost aplicată sancţiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane încadrate cu contract individual de muncă în cadrul aparatului de specialitate al primarului;

–asupra chestiunii de drept Înalta Curte nu a statuat, iar problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

9.2.Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

Dispoziţiile constituţionale şi legale supuse interpretării în cadrul prezentei sesizări a Înaltei Curţi, prezentate în ordinea cronologică, sunt următoarele:

Art. 123 alin. (5) din Constituţie:

Art. 123. – [...]

(5)Prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.

Art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) şi (7) din Legea nr. 215/2001:

Art. 63. – [...]

(5)În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) lit. d), primarul:

e)numeşte, sancţionează şi dispune suspendarea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu sau, după caz, a raporturilor de muncă, în condiţiile legii, pentru personalul din cadrul aparatului de specialitate, precum şi pentru conducătorii instituţiilor şi serviciilor publice de interes local;

Art. 115. – [...]

(2)Dispoziţiile primarului se comunică în mod obligatoriu prefectului judeţului, în cel mult 5 zile lucrătoare de la semnarea lor.

.......................................................................

(7)Dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea.

Art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004:

Art. 19. – (1) În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplineşte următoarele atribuţii principale:

a)asigură, la nivelul judeţului sau, după caz, al municipiului Bucureşti, aplicarea şi respectarea Constituţiei, a legilor, a ordonanţelor şi a hotărârilor Guvernului, a celorlalte acte normative, precum şi a ordinii publice;

.......................................................................

e)verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului;

Art. 2 alin. (1) lit. c) şi art. 3 din Legea nr. 554/2004:

Art. 2. – (1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:

c)act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ;

.....................................................................

Art. 3. – (1) Prefectul poate ataca direct în faţa instanţei de contencios administrativ actele emise de autorităţile administraţiei publice locale, dacă le consideră nelegale; acţiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect şi în condiţiile prevăzute de prezenta lege. Acţiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.

(2)Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici poate ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele autorităţilor publice centrale şi locale prin care se încalcă legislaţia privind funcţia publică, în condiţiile prezentei legi şi ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.

(3)Până la soluţionarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) şi (2) este suspendat de drept.

În privinţa sferei de cuprindere a controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect în temeiul dispoziţiilor art. 123 alin. (5) din Constituţie şi al dispoziţiilor infraconstituţionale ale art. 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001, art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 şi art. 3 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, sunt edificatoare considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.353 din 10 decembrie 2008 expuse anterior, în cuprinsul pct. 8.

În motivarea deciziei menţionate, instanţa de contencios constituţional a observat, ab initio, faptul că art. 123 alin. (5) din Constituţie consacră la nivel constituţional instituţia tutelei administrative, iar "textul constituţional nu impune niciun fel de limite sau condiţionări, de unde se poate deduce că, indiferent de domeniul în care se emit sau se adoptă acte administrative de către autorităţile locale, acestea sunt supuse controlului de legalitate al prefectului şi, pe cale de consecinţă, acţiunilor în contencios administrativ".

În continuare însă Curtea Constituţională a reţinut fără echivoc faptul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ numai actele administrative emise de autorităţile publice locale, pentru argumentele arătate în continuare.

Numai actele administrative sunt emise în regim de putere publică, iar prefectul este, aşa cum prevede art. 1 alin. (3) din Legea nr. 340/2004, «garantul respectării legii şi a ordinii publice la nivel local»".

"Textul art. 123 alin. (5) din Constituţie trebuie raportat şi la dispoziţiile art. 126 alin. (6), care prevăd că instanţele judecătoreşti, pe calea contenciosului administrativ, exercită controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice", iar contenciosul administrativ, în reglementarea Legii nr. 554/2004, vizează numai actele administrative.

"[...] În situaţia în care un act al autorităţii publice este un act administrativ - aşa cum acesta este definit la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, el va putea fi atacat în faţa instanţei de contencios administrativ de către prefect, în situaţia în care consideră actul ilegal; în caz contrar, dacă actul este unul de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, acesta nu va putea fi cenzurat în instanţă pe calea contenciosului administrativ, ci doar în faţa instanţelor cu competenţe în acele materii.

Legea nr. 340/2004 constituie o lege specială privind materia instituţiei prefectului şi, ca atare, dispoziţiile legale care o reglementează sunt de strictă interpretare şi aplicare, neputând fi extinse şi la alte acte ce nu au fost avute în vedere de legiuitor, iar interpretarea dispoziţiilor care instituie tutela administrativă nu poate fi decât restrictivă. În caz contrar, în măsura în care ar fi extinsă tutela administrativă dincolo de graniţele stabilite de legiuitor, s-ar deschide calea abuzului de putere, prin acceptarea imixtiunii prefectului în acte de drept privat, ceea ce este inadmisibil."

Cu referire la punctul de vedere al instanţei judecătoreşti care a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate soluţionată prin decizia respectivă "în sensul că, într-o interpretare literală - în condiţiile în care art. 123 alin. (5) din Constituţia României nu face distincţie între diferitele acte ce pot fi atacate în justiţie de prefect - se poate aprecia că limitarea acestui control de legalitate exclusiv la actele administrative, limitare cuprinsă în art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004, republicată, apare ca neconformă cu dispoziţia constituţională citată, care nu limitează dreptul prefectului la a ataca în justiţie numai actele administrative [...], în măsura în care textul constituţional menţionat ar permite prefectului să atace în faţa instanţei de contencios administrativ nu numai actele administrative emise de consiliul judeţean, de consiliul local sau de primar, dar şi alte categorii de acte juridice emise de aceste autorităţi publice locale", instanţa de contencios constituţional a reţinut că "interpretarea instanţei de judecată [...] este una literală extensivă, îndepărtându-se de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative".

În considerarea acestei jurisprudenţe a Curţii Constituţionale, prezenta sesizare pare a avea caracter superfluu, de vreme ce instanţa de contencios constituţional a oferit o interpretară clară, lipsită de orice echivoc, a dispoziţiilor constituţionale şi legale incidente în sensul că dreptul de tutelă administrativă se exercită de prefect numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile publice locale, iar nu şi în privinţa altor acte de drept civil, drept comercial sau de dreptul muncii, supuse cenzurii instanţelor cu competenţe în materiile respective.

Însă, aşa cum s-a arătat în precedent, ulterior Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, în considerentele Deciziei nr. 482 din 12 aprilie 2011, Curtea Constituţională a apreciat că aparţine instanţei judecătoreşti competenţa de a analiza dacă sfera controlului de tutelă administrativă cuprinde şi alte acte decât actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, cum ar fi, de exemplu, actele emise în cadrul unor raporturi juridice civile, contractuale ori de muncă, o asemenea analiză reprezentând o "chestiune de interpretare şi de aplicare a legii".

În raport cu această opinie mai recentă a Curţii Constituţionale se impune soluţionarea prezentei sesizări, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, ca mecanism procedural de asigurare a unei practici judiciare unitare, prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept invocate.

Cu toate acestea, îşi menţin întru totul validitatea argumentele Curţii Constituţionale expuse în motivarea Deciziei nr. 1.353 din 10 decembrie 2008, argumente pe care Înalta Curte înţelege să le împărtăşească în sensul celor arătate în continuare.

Este adevărat că art. 123 alin. (5) din Constituţie nu condiţionează şi nu limitează expres dreptul de tutelă administrativă exercitat de prefect, întrucât se referă la "un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului".

Însă, acelaşi text constituţional statuează expres faptul că prefectul poate ataca un asemenea act în faţa instanţei de contencios administrativ.

Prin urmare, conform dispoziţiilor constituţionale, dreptul de tutelă administrativă aparţinând prefectului este implicit circumscris contenciosului administrativ, care este reglementat, în prezent, de Legea nr. 554/2004.

Or, dispoziţiile Legii nr. 554/2004 limitează controlul exercitat de instanţele de contencios administrativ la actul administrativ, definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Din interpretarea coroborată a textului constituţional cu dispoziţiile infraconstituţionale ale Legii nr. 554/2004 - lege organică adoptată în temeiul art. 75 şi art. 76 alin. (1) cu referire la art. 73 alin. (3) lit. k) din Constituţie - rezultă că prefectul exercită dreptul de tutelă administrativă numai în privinţa actelor administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, întrucât numai aceste acte sunt emise "în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public", în sensul art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, prin realizarea competenţei administrative (ca sumă de atribuţii conferite unei entităţi în organizarea executării şi executarea în concret a legii) ce revine autorităţii publice plasate, în cadrul raportului juridic de drept administrativ, pe o poziţie exorbitantă în raport cu particularii. Spre deosebire de raporturile juridice de drept administrativ, în cadrul cărora sunt emise sau încheiate actele administrative, este de reţinut faptul că actele încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale în cadrul unor raporturi juridice civile se caracterizează prin poziţia de egalitate juridică pe care se situează subiectele de drept.

Or, exceptând actele administrative în sensul arătat în precedent, toate celelalte acte ale autorităţile administraţiei publice locale [cum sunt, de exemplu, cele aferente unor raporturi juridice civile ori de muncă] încheiate în cadrul unor raporturi juridice aparţinând altor ramuri de drept excedează dreptului şi contenciosului administrativ. În privinţa acestor acte încheiate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale sunt aplicabile reglementările specifice de drept substanţial şi procedural, iar nu dreptul comun în materia contenciosului administrativ, căruia i se circumscrie instituţia juridică a tutelei administrative.

Interpretarea dispoziţiilor ce formează obiectul sesizării în sensul că, în exercitarea dreptului de tutelă administrativă, prefectul are posibilitatea de a contesta în faţa instanţei de contencios administrativ toate actele autorităţilor administraţiei publice locale, indiferent de natura juridică a acestora, reprezintă, chiar în sensul celor reţinute de Curtea Constituţională, o îndepărtare "de la normele şi principiile generale care guvernează, pe de o parte, instituţia contenciosului administrativ şi, pe de altă parte, instituţia tutelei administrative".

O asemenea interpretare ar conduce la ipoteza contrară dispoziţiilor de ordine publică referitoare la competenţa instanţelor judecătoreşti, ipoteză în care instanţa de contencios administrativ ar urma să se pronunţe asupra unor raporturi juridice în privinţa cărora competenţa aparţine jurisdicţiei de drept comun ori jurisdicţiei muncii, cum se întâmplă în cauza dedusă judecăţii în litigiul de fond în care a fost formulată prezenta sesizare (acţiune având ca obiect anularea dispoziţiei emise de primar prin care a fost aplicată sancţiunea disciplinară a avertismentului, în baza art. 248 alin. (1) lit. a) din Codul muncii, unei persoane încadrate cu contract individual de muncă).

De altfel, faptul că instituţia tutelei administrative vizează numai actele administrative rezultă fără echivoc inclusiv din terminologia legii, întrucât art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 dispune expres că "prefectul [...] verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului judeţean, ale consiliului local sau ale primarului".

Pentru toate considerentele expuse, Înalta Curte reţine că dispoziţiile ce formează obiectul sesizării se interpretează în sensul că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ numai actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 521 cu referire la art. 519 din Codul de procedură civilă,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 19 iunie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 612/122/2013, şi stabileşte că:

În interpretarea dispoziţiilor art. 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborate cu dispoziţiile art. 63 alin. (5) lit. e) şi art. 115 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 19 alin. (1) lit. a) şi lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, şi ale art. 123 alin. (5) din Constituţie, prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în faţa instanţei de contencios administrativ actele administrative emise de autorităţile administraţiei publice locale, în înţelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 11 mai 2015.

PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV

ŞI FISCAL

Ionel Barbă

Magistrat-asistent-şef,

Bogdan Georgescu