Decizia nr. 73 din 30 octombrie 2023 referitoare la art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil din 2009, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Codul civil)

1.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările ulterioare (Regulamentul).

2.

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

4.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale în Dosarul nr. 12.395/55/2022.

5.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părțile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.

6.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători cu privire la chestiunea de drept ce face obiectul sesizării, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practica judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

7.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

8.

Prin Încheierea din 24 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 12.395/55/2022, Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

Persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, cu modificările și completările ulterioare (Ordonanța Guvernului nr. 2/2001), prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil din 2009, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Codul civil)?

9.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 1.861/1/2023.

10.

Prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. xxxx/25.01.2018 (Procesul-verbal de contravenție), emis de Municipiul Arad - Direcția Generală Poliția Locală (D.G.P.L. Arad), A.B. a fost sancționat cu amenda contravențională în cuantum de 2.500 lei, în temeiul dispozițiilor art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991).

Totodată, agentul constatator a dispus, ca măsură complementară, oprirea imediată a lucrărilor și înaintarea documentației tehnice la Primăria Municipiului Arad în vederea obținerii autorizației de construire în condițiile legii sau, după caz, desființarea lucrărilor ce nu pot fi autorizate, stabilind termenul de 31.07.2018 pentru realizarea măsurii complementare.

11.

Agentul constatator a reținut, în urma controlului efectuat la 25.01.2018, următoarele: „Demolarea casei familiale existente în partea posterioară a imobilului și construirea unei noi case familiale având regim de înălțime P + E, cu dimensiunile de aproximativ 13 x 5,7 m zidărie tencuită, șarpantă de lemn într-o apă, acoperită cu învelitoare din tablă cutată, lucrările au fost executate în perioada 2012-2017 fără autorizație de construire“.

12.

Împotriva Procesului-verbal de contravenție a formulat plângere apelanta-petentă C.D. din Dosarul nr. 12.395/55/2022 al Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale, în care a fost formulată sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze, aceasta având calitatea de soție a contravenientului A.B. și coproprietar al imobilului vizat de măsura complementară dispusă prin Procesul-verbal de contravenție. Plângerea astfel formulată a fost întemeiată pe dispozițiile art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 raportate la cele ale art. 1 alin. (2) din Codul civil, petenta arătând că are calitatea de coproprietar al construcției edificate fără autorizație de construire.

13.

Prin întâmpinarea formulată la plângerea contravențională mai susmenționată, intimata D.G.P.L. Arad a invocat excepția lipsei calității procesuale active a petentei C.D., în temeiul dispozițiilor art. 36 din Codul de procedură civilă, motivat de faptul că nu sunt îndeplinite condițiile art. 32 din codul sus-menționat, petenta C.D. nefiind și persoana sancționată prin Procesul-verbal de contravenție, ca subiect activ al faptei contravenționale.

14.

Prin Sentința civilă nr. 5.395 din 16 noiembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 12.395/55/2022, Judecătoria Arad a admis excepția lipsei calității procesuale active a petentei C.D., invocată de intimata D.G.P.L. Arad prin întâmpinare, și a respins plângerea contravențională introdusă de aceasta.

15.

În motivarea soluției de mai sus, prima instanță a reținut că dispozițiile art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 stabilesc în mod restrictiv persoanele care au calitate procesuală activă în procedura plângerii contravenționale. De asemenea, prin procesul-verbal de contravenție este stabilită răspunderea contravențională, iar aceasta este o răspundere personală. Astfel, pe lângă contravenient, alte persoane pot formula plângere împotriva procesului-verbal de contravenție numai în situațiile expres prevăzute de art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, fără a se putea extinde aplicarea acestui text de lege prin analogie.

16.

În acest context, prima instanță a constatat că petenta a formulat plângere contravențională împotriva Procesului-verbal de contravenție fără ca aceasta să aibă calitatea de contravenient și fără a avea calitatea de persoană vătămată sau de proprietar al bunurilor confiscate în sensul art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

17.

Împotriva sentinței menționate la paragraful 14 din prezenta decizie a formulat apel petenta C.D., prin care a solicitat anularea sentinței apelate și trimiterea cauzei spre rejudecare la Judecătoria Arad, în temeiul art. 480 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

18.

În motivarea apelului, apelanta-petentă a arătat că, raportat la starea de fapt, în calitate de coproprietar al unui imobil supus demolării, poate fi asimilată proprietarului ale cărui bunuri urmează să fie confiscate în baza procesului-verbal contestat. Finalitatea ambelor sancțiuni complementare dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției este aceeași, respectiv pierderea dreptului de proprietate al unui proprietar care nu are calitatea de contravenient, deci, cel puțin teoretic, procesul-verbal nu îi este opozabil, deși are ca obiect al unei sancțiuni complementare bunurile aflate în proprietatea sa.

19.

În aceste condiții, apelanta apreciază că legislația poate fi aplicată prin analogie, rațiunile fiind identice, respectiv pierderea dreptului de proprietate asupra unui bun, fie prin confiscare, fie prin demolare. În condițiile în care rațiunea este identică, rezultă că și proprietarul bunului imobil supus demolării trebuie să aibă aceleași drepturi de a formula plângere contravențională împotriva măsurii dispuse cu cele ale proprietarului căruia i se confiscă bunurile.

20.

Prin întâmpinarea la apelul declarat în cauză, intimatul D.G.P.L. Arad a solicitat instanței de apel să constate temeinicia și legalitatea Sentinței civile nr. 5.395 din 16 noiembrie 2022 a Judecătoriei Arad - Secția civilă și, în consecință, să respingă apelul declarat împotriva acesteia, ca nefondat.

21.

În motivarea apelului, intimata a reiterat excepția lipsei calității procesuale active a petentei C.D., având în vedere dispozițiile art. 36 din Codul de procedură civilă, arătând, în esență, că doar subiectul activ al contravenției, numitul A.B., soț al petentei, ar fi avut dreptul de a formula plângere contravențională în termenul legal de 15 zile de la comunicare, însă acesta nu a uzat de acest drept, iar procesul-verbal de contravenție a rămas definitiv.

22.

Se precizează, totodată, că, față de nerealizarea măsurii complementare de către contravenientul A.B. în termenul stabilit prin procesul-verbal de contravenție, Municipiul Arad a introdus o acțiune în instanță având ca obiect obligație de a face, respectiv desființarea imobilului vizat de măsura complementară, acțiunea fiind soluționată favorabil prin Decizia civilă nr. 559/A din 18 septembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 14.527/55/2018, de Tribunalul Arad - Secția I civilă, definitivă, ce reprezintă titlu executoriu.

23.

Având în vedere faptul că subiectul activ al contravenției, numitul A.B., nu s-a conformat dispozițiilor stabilite de instanța de judecată prin titlul executoriu, potrivit celor menționate în cadrul paragrafului anterior, în termen de 6 luni de la pronunțarea hotărârii, intimatul a solicitat executarea silită a debitorului, fiind constituit Dosarul de executare silită nr. 86/2022 pe rolul B.E.J. M.C.

24.

Față de faptul că motivele invocate potrivit celor de mai sus au făcut obiectul controlului de legalitate al instanțelor judecătorești în cadrul litigiului anterior, instanțele pronunțând o hotărâre ce se bucură de autoritate de lucru judecat, în opinia intimatei, reiterarea acestora în cadrul Dosarului nr. 12.395/55/2022 atrage inadmisibilitatea cererii formulate.

25.

Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 și Codul civil din 2009, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Codul civil), și anume:

–art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001:

Articolul 31
(...)
(2)Partea vătămată poate face plângere numai în ceea ce privește despăgubirea, iar cel căruia îi aparțin bunurile confiscate, altul decât contravenientul, numai în ceea ce privește măsura confiscării. (...)
–art. 1 alin. (2) din Codul civil:
Articolul 1
(...)
(2)În cazurile neprevăzute de lege se aplică uzanțele, iar în lipsa acestora, dispozițiile legale privitoare la situații asemănătoare, iar când nu există asemenea dispoziții, principiile generale ale dreptului.

26.

Punctul de vedere al apelantei-petente C.D., care a formulat cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept redate la paragraful 8 din prezenta decizie, rezultă din lucrările depuse la dosarul cauzei și este în sensul că persoana vătămată, alta decât persoana contravenientului, în calitate de coproprietar al unui imobil supus demolării împreună cu contravenientul, poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

27.

Intimata D.G.P.L. Arad a solicitat respingerea, ca inadmisibilă, a cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea problemei de drept menționate la paragraful 8 din prezenta decizie, față de neîndeplinirea, în cauză, a condițiilor reglementate de art. 519 din Codul de procedură civilă.

28.

În ceea ce privește fondul problemei de drept supuse dezlegării, intimata D.G.P.L. Arad apreciază că dispozițiile art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 stabilesc în mod restrictiv persoanele care au calitate procesuală activă în procedura specială a plângerii contravenționale, aceasta fiind o răspundere personală. Astfel, pe lângă contravenient, alte persoane pot formula plângere contravențională doar în situațiile prevăzute expres în acest articol, fără a se putea extinde aplicarea acestui text de lege prin analogie.

29.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, față de considerentele redate în continuare.

30.

Astfel, s-a reținut că Dosarul nr. 12.395/55/2022 al Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale este în curs de judecată, fiind în faza apelului; instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă prezentul litigiu în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății se află în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului învestit să soluționeze pricina, iar soluționarea pe fond a apelului depinde de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere; această chestiune de drept nu a făcut obiectul vreunei sesizări anterioare a instanței supreme în vederea dezlegării și nici al unui recurs în interesul legii.

31.

Chestiunea de drept dedusă judecății în prezentul dosar vizează stabilirea măsurii în care persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate, în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului 2/2001, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil. Or, temeiul de drept invocat de apelanta C.D. în susținerea plângerii contravenționale este reprezentat de art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 coroborat cu art. 1 alin. (2) din Codul civil (analogia juridică), pe care apelanta își întemeiază calitatea procesuală activă în cauză.B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării

32.

Cu privire la fondul chestiunii de drept supuse dezlegării, instanța de trimitere apreciază că, în situațiile de natura celor expuse, în care dreptul de proprietate asupra construcției edificate fără autorizație de construire este revendicat de mai multe persoane, se impune ca agentul constatator să menționeze în cuprinsul procesului-verbal de contravenție această împrejurare. Apoi se impune a se stabili căreia dintre aceste persoane îi poate fi atribuită calitatea de investitor și/sau executant, acesta din urmă putând fi și o terță persoană.

33.

În situația în care agentul constatator nu deține suficiente informații pentru stabilirea calității investitorului, acesta are obligația de a indica, pe baza înscrisurilor ce i-au fost puse le dispoziție ori în urma verificării, din oficiu, a registrelor imobiliare, toate persoanele cărora li se poate atribui această calitate.

34.

În acest din urmă caz, procesul-verbal de contravenție ar trebui comunicat tuturor acestor persoane, în scopul aducerii la cunoștință a celor constatate și pentru a li se da posibilitatea de a formula o apărare efectivă și eficientă, pe calea plângerii formulate împotriva procesului-verbal de contravenție, procedură reglementată de dispozițiile art. 31-36 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, dispoziții care completează Legea nr. 50/1991, potrivit art. 35 alin. (3) din acest act normativ.

35.

Situația este similară celei prevăzute de art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

36.

Pe de altă parte, s-ar putea considera că, potrivit textului art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991, subiect al contravenției poate fi doar investitorul și/sau executantul construcției edificate, doar cu privire la aceste persoane putând fi angajată răspunderea contravențională.

37.

Dreptul de proprietate asupra construcției sau asupra terenului pe care aceasta este edificată rămâne indiferent față de raportul juridic născut în materie contravențională, acesta urmând a fi stabilit între persoanele implicate pe calea dreptului comun.

38.

În cele mai multe situații calitatea de investitor sau/și executant o are viitorul proprietar sau coproprietar al edificiului, iar excluderea lor din procedura reglementată în materie contravențională face dificilă, dacă nu imposibilă, revendicarea în natură a dreptului de proprietate al acestora și îi lipsește și de posibilitatea de a intra în legalitate prin înaintarea documentației necesare în vederea obținerii autorizației de construire.

39.

Curțile de apel Alba Iulia, Bacău, Brașov, Cluj, Constanța, Craiova, Galați, Iași, Oradea, Pitești, Ploiești, Suceava, Târgu Mureș și Timișoara au comunicat faptul că, în raza lor teritorială de competență, nu a fost identificată jurisprudența cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

40.

Într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, nu poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil.

41.

În sensul acestei orientări jurisprudențiale a fost identificată o hotărâre judecătorească pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal. În același sens au fost exprimate și puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către alte șase instanțe judecătorești (un tribunal și cinci judecătorii).

42.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse argumentele prezentate în continuare.

43.

Dispozițiile art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 sunt de strictă interpretare și aplicare, astfel că noțiunea de proprietar al bunului confiscat nu poate fi extinsă la noțiunea de proprietar al bunului demolat.

44.

S-a precizat că sunt sancțiuni contravenționale complementare, potrivit art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, confiscarea, suspendarea sau anularea avizului, acordului sau a autorizației de exercitare a unei activități, închiderea unității, desființarea lucrărilor și aducerea terenului în starea inițială etc. Dintre toate aceste sancțiuni complementare, care, în mod evident, au repercusiuni asupra diferiților subiecți de drept, legiuitorul a înțeles să restrângă titularii plângerii contravenționale doar la contravenient, partea vătămată și proprietarul bunului confiscat.

45.

Deși art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu prevede expres faptul că doar persoana sancționată poate face plângere împotriva procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, din interpretarea coroborată a alin. (1) și (2) ale aceluiași articol rezultă această concluzie, cu atât mai mult cu cât răspunderea contravențională este personală. Din moment ce persoane precum „partea vătămată“ sau „cel căruia îi aparțin bunurile confiscate“ nu pot invoca motive ce țin de fondul raportului juridic contravențional, cu atât mai puțin persoane străine de procesul-verbal pot formula plângere împotriva acestui act.

46.

Este necesar a se avea în vedere că desființarea construcției respective nu se dispune prin procesul-verbal de contravenție întocmit în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 50/1991, ci în baza hotărârii judecătorești pronunțate conform prevederilor art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991, această procedură implicând un proces civil.

47.

Or, în măsura în care proprietarul pretins afectat - care nu a fost sancționat conform procesului-verbal de contravenție - ar pretinde imposibilitatea de demolare, ar avea posibilitatea să intervină în procesul respectiv sau chiar să atace hotărârea instanței în măsura în care nu ar fi fost citat și s-ar fi impus aceasta față de calitatea sa de proprietar. Totuși, s-a considerat că trebuie adăugat că, în măsura în care pretinsul proprietar nu a acționat în mod legal și nu și-a înscris dreptul de proprietate în evidențele publice, acestei persoane îi aparține culpa și poate suferi consecințe ca urmare a nerespectării prevederilor legale, inclusiv prin desființarea construcției pentru care nu există autorizație de construire și care a fost executată de contravenient.

48.

Fiind un act administrativ, controlul legalității acestuia ar putea fi efectuat pe calea contenciosului administrativ, în măsura în care o altă persoană decât cea sancționată contravențional ar justifica existența unui interes legitim în contestarea actului, ca urmare a cauzării unui prejudiciu prin întocmirea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției.

49.

Persoana vătămată, alta decât contravenientul, proprietară a construcției cu privire la care s-a dispus demolarea prin procesul-verbal de contravenție nu poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate, întrucât o interpretare contrară ar echivala cu a adăuga, în mod nepermis, la lege, atât timp cât sancțiunea complementară a confiscării este distinctă de sancțiunea complementară a desființării lucrărilor, conform art. 5 alin. (3) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

50.

Potrivit art. 10 din Codul civil, legile care restrâng exercițiul unor drepturi se aplică numai în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege.

51.

Într-o altă orientare jurisprudențială s-a apreciat că persoana vătămată, alta decât contravenientul, căreia i s-a dispus demolarea construcției prin procesul-verbal de contravenție, poate fi asimilată persoanei vătămate căreia îi aparțin bunurile confiscate în sensul art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil.

52.

În sensul orientării jurisprudențiale arătate la paragraful anterior au fost exprimate și puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către 24 de instanțe judecătorești (o curte de apel; 10 tribunale și 13 judecătorii).

53.

În susținerea acestei orientări teoretice, au fost expuse considerentele de mai jos.

54.

Ambele sancțiuni, respectiv confiscarea și demolarea, au aceeași finalitate, respectiv deposedarea proprietarului de bunul proprietatea sa, iar modalitatea de deposedare este identică, respectiv prin aplicarea unei sancțiuni printr-un proces-verbal de contravenție care stabilește calitatea de contravenient pentru o altă persoană decât proprietarul bunului.

55.

O interpretare diferită ar reprezenta o discriminare între proprietarii vătămați în drepturile și interesele lor prin procese-verbale emise pe numele unor alte persoane. În același timp, excluderea unui coproprietar din procedura reglementată în materie contravențională face dificilă sau chiar imposibilă revendicarea în natură a dreptului lor de proprietate și îi lipsește și de posibilitatea de a intra în legalitate prin înaintarea documentației necesare în vederea obținerii autorizației de construire. Mai mult, dacă obiect al confiscării îl reprezintă, de regulă, bunurile mobile de gen care se pot înlocui prin alte bunuri de același fel, în cazul unui imobil supus demolării, acesta este un imobil determinat, cu o valoare economică superioară și mult mai greu de edificat din nou în aceeași stare.

56.

S-a mai apreciat că, într-o interpretare contrară, deși drepturile persoanei sunt vătămate prin executarea măsurii desființării construcției, aceasta nu beneficiază de acces la justiție, în contradicție cu art. 21 alin. (1) din Constituția României, republicată, fiindu-i încălcat dreptul la un proces echitabil, acesta neavând la îndemână un alt demers judiciar pentru protecția dreptului său.

57.

Această interpretare se impune și prin raportare la dreptul comun în materia contestării actelor administrative, în special art. 1 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, care conferă legitimitate procesuală activă și altei persoane vătămate într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

58.

Potrivit doctrinei, procesul-verbal de contravenție este un act administrativ, iar potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României, republicată, controlul legalității acestora este garantat pe calea contenciosului administrativ, însă aceste acte sunt exceptate de la procedura comună, conform art. 5 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, deoarece fac obiectul unei alte proceduri judiciare. Prin urmare, pentru alte persoane decât contravenientul, proprietarul bunurilor confiscate și partea vătămată, se impune a se recunoaște, în ipoteza în care justifică un interes legitim pentru a ataca procesul-verbal, posibilitatea de a formula plângere contravențională în temeiul art. 31 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001.

59.

Întrucât coproprietarul este titular al dreptului de proprietate împreună cu contravenientul, iar măsura demolării dispuse doar față de unul dintre coproprietari îl afectează în mod direct, acesta justifică un interes propriu pentru a ataca procesul-verbal.

60.

Acordarea calității procesuale active persoanei vătămate a cărei construcție este vizată de sancțiunea complementară a demolării de a formula plângere contravențională doar în ceea ce privește această măsură ar fi oportună, întrucât temeiul legal cuprins la art. 31 alin. (1) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001 nu prevede, în mod expres, numai contravenientul drept persoană care poate formula plângere, ceea ce, prin coroborarea cu prevederile celui de-al doilea alineat al aceluiași articol, permite interpretarea extensivă inclusiv în favoarea persoanei a cărei construcție a fost demolată prin procesul-verbal contestat.

61.

S-a apreciat că, în condițiile în care proprietarul construcției nu are posibilitatea de a contesta măsura complementară de demolare, dispusă prin procesul-verbal, s-ar aduce atingere dreptului său de proprietate, drept garantat de art. 44 din Constituția României, republicată, și de art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

62.

Legea civilă trebuie interpretată în sensul aplicării ei, iar nu în sensul neaplicării (actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat).

63.

În cadrul informațiilor comunicate de Curtea de Apel Cluj - Judecătoria Năsăud, a fost evidențiată existența unei hotărâri judecătorești pronunțate de Judecătoria Chișineu-Criș prin care a fost recunoscută calitatea procesuală activă a petentei, în calitate de coproprietar al bunului imobil supus măsurii demolării, deși aceasta nu avea calitatea de contravenient în cadrul procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției atacat prin plângere [Încheierea din 21 octombrie 2015 pronunțată de Judecătoria Chișineu-Criș; prin Sentința civilă nr. 671 din 11 noiembrie 2015, Judecătoria Chișineu-Criș a respins plângerea contravențională ca nefondată, iar prin Decizia nr. 530 din 10.05.2016 a fost admis apelul formulat de petentă, a fost admisă în parte plângerea contravențională și a fost înlocuită măsura demolării construcțiilor ridicate fără autorizație de construire cu măsura acordării unui termen pentru intrarea în legalitate. În motivarea soluției menționate, instanța de apel a reținut că punerea în executare a măsurii demolării construcțiilor este dificilă, existând și o aparență vădită de nelegalitate a acesteia, „câtă vreme, împotriva petentei nu există un litigiu executoriu“, așa cum există în cazul coproprietarului tabular (coproprietarul față de care a fost emis procesul-verbal de contravenție), știut fiind că sancțiunea contravențională poate fi atrasă doar în cazul în care se constată existența răspunderii contravenționale a persoanei care se face vinovată de săvârșirea unei fapte contravenționale prevăzute și sancționate de legea contravențională care apără valori sociale ce nu sunt ocrotite de legea penală, răspunderea fiind personală].

64.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

65.

În jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție nu au fost identificate decizii relevante cu privire la problema de drept ce formează obiectul întrebării preliminare.

66.

În jurisprudența Curții Constituționale a României nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept pusă în discuție.

67.

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.IX. Raportul asupra chestiunii de drept

68.

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în cauza de față, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind condiția existenței unei veritabile probleme de drept, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată și având un grad ridicat de dificultate care să justifice pronunțarea unei hotărâri prealabile în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă.X. Înalta Curte de Casație și Justiție

69.

Examinând sesizarea în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor și chestiunile de drept ce se solicită a fi dezlegate, constată următoarele:

70.

În interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, au fost decelate, pe cale jurisprudențială, următoarele condiții de admisibilitate necesar a fi îndeplinite cumulativ:

(i)existența unei cauze aflate în curs de judecată;

(ii)cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza;

(iii)instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;

(iv)ivirea unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată;

(v)chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;

(vi)asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

71.

Examinarea condițiilor în care poate fi declanșat prezentul mecanism de unificare a practicii judiciare pune în evidență faptul că, în cazul concret al prezentei sesizări, doar unele dintre cerințele legale mai sus enunțate se verifică.

72.

Se constată că, în cauză, sunt îndeplinite primele trei condiții de admisibilitate, referitoare la existența unei cauze aflate în curs de judecată, în competența legală a unui complet de judecată al tribunalului, învestit să judece cauza în ultimă instanță, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Tribunalului Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale, învestit cu soluționarea apelului formulat de apelanta-petentă C.D., în temeiul art. 34 alin. (2) raportat la art. 31 alin. (2) din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, coroborat cu art. 95 pct. 2 din Codul procedură civilă, împotriva Sentinței civile nr. 5.395 din 16 noiembrie 2022, pronunțată de Judecătoria Arad, decizia ce se va pronunța fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

73.

Totodată, din verificările efectuate rezultă că este întrunită și cerința ca Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat asupra chestiunii de drept enunțate, precum și faptul că nu există un recurs în interesul legii în curs de soluționare privitor la această chestiune. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu există, în prezent, practică judiciară care să justifice promovarea unui eventual recurs în interesul legii, în problema de drept care formează obiectul sesizării.

74.

În ceea ce privește cerința referitoare la existența unei „chestiuni de drept veritabile“, în jurisprudența Înaltei Curți s-au reținut, în mod constant, următoarele:

a)chestiunea de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42);

b)chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existența unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37);

c)pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38, 39 și 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect, s-a reținut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).

75.

Din considerentele prezentate în cadrul paragrafelor anterioare rezultă că sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, și nu elemente particulare ale cauzei deduse judecății, iar pentru a constitui o problemă de drept, premisa de la care se pornește în întrebarea ce formează obiectul sesizării trebuie să își găsească izvorul în dispozițiile legale, și nu într-o stare de fapt, aplicarea legii la situația de fapt, astfel cum aceasta a fost stabilită prin probatoriul administrat, fiind atributul exclusiv al instanței învestite cu soluționarea cauzei.

76.

Prin urmare, instanța de trimitere are obligația identificării chestiunii de drept care necesită interpretarea, a caracterizării aspectului de noutate al acesteia, în planul interpretării și al aplicării, precum și obligația identificării aspectelor din care rezultă caracterul dificil sau dual al interpretării unor norme de drept, precum și a modului în care chestiunea de drept semnalată poate să determine soluționarea cauzei pe fond.

77.

Rolul completului care dispune sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție este acela de a releva norma și felul în care, din cauza complexității sau, dimpotrivă, a precarității reglementării, aceasta poate primi interpretări diferite și ar putea avea ca rezultat o jurisprudență neunitară.

78.

Instanța care formulează actul de sesizare trebuie să prezinte argumentele care susțin interpretările aflate în opoziție pentru a demonstra dificultatea pe care o are în a determina evidența unei anumite interpretări și, astfel, necesitatea de a apela la mecanismul de unificare. Cu alte cuvinte, încheierea de sesizare trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția judecătorilor din complet asupra respectivei chestiuni de drept, asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente.

79.

Divergența de interpretare ce există între reclamant și pârât, specifică procesului civil, nu este de natură a demonstra dificultatea acestei operațiuni logico-juridice.

80.

În acest context, se observă că instanța de trimitere, deși a apreciat că se impune activarea mecanismului procedural al întrebării prealabile pentru lămurirea modului de interpretare a dispozițiilor art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil, nu a arătat în ce constau dificultățile de interpretare a acestor dispoziții legale, neargumentând caracterul îndoielnic, lacunar sau neclar al prevederilor legale puse în discuție în cauză și, astfel, nu a motivat, efectiv, în ce constă dificultatea de interpretare a normelor menționate.

81.

Potrivit dispozițiilor exprese ale art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă „(...) Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susțin admisibilitatea sesizării potrivit dispozițiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată și al părților.“

82.

Or, din cuprinsul Încheierii din 24 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 12.395/55/2022, prin care Tribunalul Arad - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, litigii de muncă și asigurări sociale a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsesc cu desăvârșire argumentele referitoare la dificultatea interpretării dispozițiilor legale anterior evocate și punctul de vedere al instanței de trimitere, aceasta din urmă rezumându-se la a prezenta apărările formulate de părțile din dosarul în care a fost formulată sesizarea, aflate, în mod firesc, în contradicție, precum și considerații cu caracter general cu privire la problema de drept și la obligația/recomandarea ca, în situații similare cu cea aflată în litigiu, agentul constatator să realizeze demersuri pentru identificarea tuturor coproprietarilor unui imobil supus măsurii complementare a demolării, în scopul notificării acestora cu privire la măsura dispusă, astfel încât să li se acorde posibilitatea de a formula o apărare efectivă și eficientă, pe calea plângerii împotriva procesului-verbal de contravenție, procedură reglementată prin dispozițiile art. 31-36 din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, dispoziții care completează Legea nr. 50/1991, potrivit art. 35 alin. (3) din același act normativ.

83.

Astfel, instanța de trimitere nu analizează, efectiv, îndeplinirea condiției dificultății problemei de drept raportat la particularitățile cauzei în care a fost formulată sesizarea și nu realizează identificarea, în concret, a situației de fapt care a determinat problema litigioasă de a cărei dezlegare se pretinde că ar depinde soluționarea problemei de drept ce formează obiectul prezentei sesizări.

84.

Prin urmare, instanța de trimitere nu are în vedere, în realitate, vreo dificultate decurgând din complexitatea, neclaritatea sau dualitatea unui text de lege, nu arată circumstanțele sau dificultățile întâmpinate sau considerentele care ar putea fundamenta o interpretare divergentă a normelor legale menționate sau care ar conferi potențialul de dificultate impus de art. 519-520 din Codul de procedură civilă.

85.

Întrebarea adresată Înaltei Curți de Casație și Justiție nu se circumscrie unei interpretări in abstracto a unor dispoziții legale și nici nu vizează chestiuni de drept punctuale, concrete, adecvate speței. Or, potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea trebuie să vizeze exclusiv probleme de interpretare a legii, operațiunile de identificare, interpretare și aplicare a unor texte de lege la anumite circumstanțe ce caracterizează fiecare litigiu neputând fi transferate completului constituit pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, ci revin instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei.

86.

Se observă că informațiile transmise de curțile de apel și sintetizate în cadrul Cap. VI din prezenta decizie nu relevă existența unor divergențe de practică judiciară, ci inexistența unei jurisprudențe incipiente, fiind evidențiată o singură hotărâre judecătorească definitivă pronunțată în sensul orientării jurisprudențiale de la paragraful 40 (Decizia civilă nr. 2.256 din 22 iunie 2021 pronunțată de Tribunalul București - Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 20.077/300/2020) și făcându-se o trimitere, în cadrul informațiilor comunicate la nivelul Curții de Apel Cluj - Judecătoria Năsăud, la existența unei hotărâri judecătorești pronunțate în sensul orientării de la paragraful 51 din prezenta decizie (Încheierea din 21 octombrie 2015 pronunțată de Judecătoria Chișineu-Criș, în Dosarul nr. 1.007/210/2015).

87.

Cele două posibile interpretări divergente, abordate însă de instanța de trimitere strict la nivel general, fără a se apleca, în mod concret, asupra situației de fapt deduse judecății, reprezintă, în realitate, pozițiile diferite pe care se situează, pe de o parte, instanța care a pronunțat în fond hotărârea și, pe de altă parte, petenta titulară a cererii de apel, cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 31 alin. (2) teza a II-a din Ordonanța Guvernului nr. 2/2001, prin analogia reglementată de art. 1 alin. (2) din Codul civil.

88.

O asemenea situație este întâlnită în cazul tuturor litigiilor, rolul instanței de control judiciar fiind acela de a aplica legea, pe baza metodelor de interpretare, în circumstanțele concrete ale cauzei deduse judecății.

89.

Față de caracterul inform al actului de sesizare, așa cum rezultă din analiza efectuată în cele de mai sus, și față de circumstanțele concrete ale prezentei sesizări, se constată, în cauză, neconturarea certă a caracterului dificil al problemei de drept.

90.

Or, Înalta Curte de Casație și Justiție are rolul de a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege, nu de a suplini eventualele lipsuri în motivarea încheierii de sesizare, lipsuri care fac imposibilă sarcina instanței supreme de a asigura interpretarea unitară a legii.

91.

În considerarea argumentelor expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu este îndeplinită cerința de admisibilitate vizând existența unei veritabile probleme de drept, având un grad ridicat de dificultate, care să justifice pronunțarea unei hotărâri prealabile în condițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, motiv pentru care, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,

Ionel Barbă	- președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului
Ștefania Dragoe	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Alina Nicoleta Ghica-Velescu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Emilia Claudia Vișoiu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Horațiu Pătrașcu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Andreea Marchidan	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Veronica Dumitrache	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Maria Hrudei	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Mădălina-Elena Vladu-Crevon	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Carmen Maria Ilie	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Cristinel Grosu	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Ionel Florea	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Liliana Vișan	- judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizia nr. 73 din 30 octombrie 2023

Textul actului

I.Titularul și obiectul sesizării

II.Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției

Plângerea formulată împotriva Procesului-verbal de contravenție

Întâmpinarea

Hotărârea primei instanțe

Apelul declarat în cauză

Întâmpinarea la apelul declarat în cauză

III.Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

IV.Punctul de vedere al părților

V.Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării

VI.Jurisprudența instanțelor naționale în materieA. Jurisprudență comunicată de curțile de apel

VII.Jurisprudența Curții Constituționale a României

VIII.Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene