Decizie nr. 568 din 15 septembrie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu-Daniel Arcer.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. III pct. 5 şi 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei, excepţie ridicată de Societatea "Mediacom România" - S.R.L. din Bucureşti, de Societatea "Mindshare Media" - S.R.L. din Bucureşti şi de Societatea "Mediaedgecia România" - S.R.L. din Bucureşti în dosarele nr. 5.365/2/2014, nr. 5.370/2/2014 şi nr. 5.362/2/2014 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 105D/2015.

2.La apelul nominal răspunde, pentru autoarele excepţiei de neconstituţionalitate, doamna avocat Adriana Dobre din Baroul Bucureşti, cu împuternicire avocaţială depusă la dosar, iar pentru Consiliul Concurenţei răspund domnul Andrei Pufulescu şi doamna Magdalena Brandibur, consilieri juridici cu delegaţii depuse la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent referă asupra cauzei şi arată că dezbaterile iniţiale au avut loc în şedinţa publică din 30 iunie 2015, dată la care, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea a amânat pronunţarea pentru 14 iulie 2015, când Curtea, având în vedere necesitatea lămuririi suplimentare a unor aspecte, în temeiul dispoziţiilor art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a dispus redeschiderea dezbaterilor pentru data de 15 septembrie 2015.

4.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele cere părţilor să se refere la faptul dacă legea modificată are sau nu caracterul unei legi organice. În continuare, acordă cuvântul reprezentantei autoarelor excepţiei de neconstituţionalitate. Aceasta arată că Legea concurenţei nr. 21/1996 este o lege organică, modificarea ei făcându-se cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie. Reprezentantul Consiliului Concurenţei arată că prin dispoziţiile legale criticate nu s-au modificat dispoziţii de natura legii organice, ci norme procedurale care pot fi şi de natura legii ordinare. Consiliul Concurenţei a fost înfiinţat în baza art. 117 alin. (3) din Constituţie, care se referă la înfiinţarea autorităţilor administrative autonome prin lege organică (fără a avea în vedere alte aspecte procedurale). Or, această cerinţă a fost îndeplinită. Raţiunea acestei modificări a fost aceea de a se remedia unele aspecte, ca de exemplu tergiversarea procedurii, şi pentru a nu interveni prescripţia specială. În acest sens, se menţionează Decizia Curţii Constituţionale nr. 548 din 15 mai 2008, prin care instanţa de contencios constituţional a statuat că o lege organică poate cuprinde şi aspecte de natura legii ordinare. Având cuvântul în replică, doamna avocat Adriana Dobre susţine că, indiferent că este vorba de o normă de procedură, nu se poate schimba caracterul organic al legii.

5.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarelor, constată următoarele:

6.Prin încheierile din 4 şi 15 decembrie 2014 şi Sentinţa civilă nr. 3.526 din 19 decembrie 2014, pronunţate în dosarele nr. 5.370/2/2014, nr. 5.365/2/2014 şi nr. 5.362/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. III pct. 5 şi 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei, excepţie ridicată de Societatea "Mediacom România" - S.R.L. din Bucureşti, de Societatea "Mindshare Media" - S.R.L. din Bucureşti şi de Societatea "Mediaedgecia România" - S.R.L. din Bucureşti în cauze având ca obiect anularea unor acte administrative emise de Consiliul Concurenţei.

7.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarele acesteia arată, în esenţă, că exercitarea dreptului la acţiune în justiţie al societăţilor este afectat de prevederile articolelor criticate, care încalcă însuşi dreptul la un recurs efectiv. Astfel, ca urmare a modificărilor operate prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014, societăţile investigate nu mai au, practic, o cale deschisă pentru a contesta ordinele emise de preşedintele Consiliului Concurenţei ce privesc documente, date şi informaţii confidenţiale din dosarul cauzei; ordinele sunt emise în mod unilateral şi nu sunt supuse controlului instanţei judecătoreşti anterior pronunţării deciziei de sancţionare; or, scopul contestării unor astfel de ordine este acela de a obţine informaţii necesare contestării unor eventuale decizii de sancţionare adoptate în urma desfăşurării activităţii de investigaţie de către Consiliul Concurenţei.

8.În vechea reglementare, partea investigată avea posibilitatea să conteste modul în care Consiliul Concurenţei, în mod discreţionar, acorda accesul la informaţiile care formau dosarul cauzei, înainte de desfăşurarea audierilor în faţa Consiliului Concurenţei. În acest fel, decizia Consiliului Concurenţei de a interzice accesul la anumite informaţii putea fi analizată, în ceea ce priveşte legalitatea şi oportunitatea ei, de o instanţă de judecată înainte ca partea investigată să îşi exercite în mod efectiv dreptul la apărare în cadrul procedurii iniţiate de autoritatea de concurenţă. În acest fel, societatea, ca urmare a întârzierii cu care Consiliul Concurenţei a răspuns la solicitările de acces la anumite informaţii din dosarul de investigaţie, a fost pusă în situaţia de a depune obiecţiuni la raportul de investigaţie fără a avea acces la toate datele solicitate, inclusiv la cele la care Consiliul Concurenţei a acordat acces ulterior.

9.În acest context apariţia unei modificări legislative de imediată aplicabilitate lezează drepturile şi interesele societăţii în cauză, societatea neavând posibilitatea de a prevedea faptul că va interveni o reglementare care va afecta însăşi posibilitatea de a formula o cale de atac împotriva unui act care constituie, practic, o piedică la formularea unei apărări adecvate împotriva celor reţinute prin raportul de investigaţie. Lipsa previzibilităţii duce la nesiguranţa raporturilor juridice, fiind necesar ca acest principiu să fie observat cu o mai mare stricteţe în cazul procedurilor administrativ-jurisdicţionale ce prezintă implicaţii şi consecinţe financiare.

10.De asemenea, dispoziţiile legale criticate nu respectă cerinţele impuse de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, până la momentul ridicării excepţiei de neconstituţionalitate nefiind adoptată şi publicată legea de aprobare a acestei ordonanţe; de asemenea, lipseşte cu desăvârşire orice dispoziţie tranzitorie care să asigure corelarea dintre noua şi vechea reglementare.

11.Se mai arată că modificările aduse prin art. III pct. 5 şi 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 vizează, în fapt, posibilitatea formulării unei căi de atac împotriva ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei prin care se refuză accesul la informaţiile solicitate. Având în vedere că exercitarea căilor de atac reprezintă o faţetă a accesului liber la justiţie, se susţine că se impune a fi analizat în ce măsură restrângerile stabilite de legiuitor prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 reprezintă o limitare rezonabilă care să nu fie disproporţionată faţă de obiectivul urmărit şi care să nu transforme dreptul în unul pur teoretic. Contestarea în acelaşi timp atât a ordinului privind accesul la informaţii confidenţiale, cât şi a deciziei finale a Consiliului Concurenţei (de sancţionare), va conduce la crearea unor situaţii defavorabile pentru contestatoare.

12.Autoarele excepţiei de neconstituţionalitate arată că motivele care stau la baza contestării ordinului privind accesul la informaţii confidenţiale sunt diferite de cele ce vizează decizia finală de sancţionare şi, prin urmare, şi argumentele expuse vor fi diferite. Ordinul respectiv se contestă cu scopul de a-i fi acordat contestatoarei accesul total sau parţial la informaţiile solicitate în scopul formulării apărărilor pe fond faţă de raportul de investigaţie şi, ulterior, faţă de decizia de sancţionare. Prin urmare, este greu de imaginat o situaţie în care prin aceeaşi hotărâre judecătorească să fie admisă contestaţia formulată împotriva ordinului privind accesul la informaţii confidenţiale şi să existe şi o soluţie cu privire la decizia finală de sancţionare. A admite contestaţia împotriva ordinului privind accesul la informaţii confidenţiale şi, în acelaşi timp, să fie respinsă contestaţia formulată împotriva deciziei finale a Consiliului Concurenţei, lipseşte de orice efect juridic soluţia de admitere a contestaţiei împotriva ordinului. Astfel, o protecţie eficace a drepturilor omului nu poate fi realizată prin simpla consacrare a unor drepturi substanţiale, ci este necesar ca aceste drepturi să fie însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, care să asigure mecanismele corespunzătoare de punere în valoare.

13.Se mai arată că este evident faptul că, în lumina dispoziţiilor constituţionale, Legea concurenţei nr. 21/1996 este o lege organică, invocându-se şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 134 din 10 martie 2005. Or, în aceste condiţii, modificarea acesteia prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 s-a făcut cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 119/2014 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, precum şi a prevederilor constituţionale, Guvernul neavând dreptul legal ca printr-o ordonanţă să modifice legi organice.

14.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în dosarele nr. 105D şi 106D/2015, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

15.În opinia instanţei de judecată, norma de drept material va guverna modalitatea efectivă de dezlegare pe fond a litigiului dedus judecăţii, fiind reţinută norma în vigoare la data naşterii raportului juridic litigios, în timp ce norma de drept procedural va fi cea în vigoare la data sesizării organului judiciar, norma de procedură fiind de imediată aplicare.

16.De altfel, Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 era în vigoare la momentul contestării actului administrativ cu caracter individual, astfel că sub niciun aspect nu s-ar putea reţine încălcarea principiului constituţional al neretroactivităţii legii civile, nefiind vorba despre acte şi/sau situaţii anterioare intrării în vigoare a Ordonanţei Guvernului nr. 12/2014.

17.Instanţa mai reţine că, sub ambele aspecte, modalitatea de interpretare şi aplicare efectivă a normelor legale de către Consiliul Concurenţei este cenzurată de instanţa de contencios administrativ, neţinând de resortul controlului de constituţionalitate efectuat de Curtea Constituţională, atât timp cât nu se relevă şi o critică de neconstituţionalitate a ordonanţei sau a unor texte legale cuprinse în aceasta. Ordonanţa se aplică în toate cazurile prevăzute de norma cu caracter general în mod nediscriminatoriu, iar actele autorităţii administrative sunt supuse controlului instanţelor de judecată, astfel că dreptul de acces la justiţie este real.

18.În ceea ce priveşte pretinsa derogare nepermisă de la prevederile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţie, instanţa de judecată remarcă faptul că actul criticat a fost emis în temeiul art. 108 din Constituţie şi al art. 1 pct. I.16 din Legea nr. 119/2014 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe.

19.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 146D/2014, apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este întemeiată, dar numai prin raportare la art. 115 din Constituţie.

20.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actele de sesizare au fost comunicate preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

21.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actele de sesizare, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

22.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

23.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare a Curţii Constituţionale, îl constituie prevederile art. III pct. 5 şi 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 586 din 6 august 2014. Din motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că datorită criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă formulate se va pronunţa asupra dispoziţiilor actului normativ de modificare a celui de bază şi având în vedere că art. III pct. 5 din ordonanţă este criticat şi prin referire la art. 43 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, va reţine ca obiect al excepţiei art. III pct. 5 cu referire la art. 43 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996, precum şi pct. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014. Prevederile legale criticate au următorul conţinut: "Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 3 aprilie 2014, se modifică şi se completează după cum urmează: [...]

5.La articolul 43, alineatele (2) şi (4) se modifică şi vor avea următorul cuprins:

[...]

(4)Documentele, datele şi informaţiile din dosarul cauzei care sunt confidenţiale nu sunt accesibile pentru consultare ori obţinere de copii şi/sau extrase decât prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei, ce poate fi atacat numai odată cu decizia prin care se finalizează investigaţia.

6.La articolul 43, alineatul (5) se abrogă."

24.Curtea mai reţine că, art. 43 alin. (5) din Legea nr. 21/1996, republicată, prevedea: "Atacarea ordinului preşedintelui Consiliului Concurenţei suspendă procedura în faţa autorităţii de concurenţă până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei, potrivit prevederilor alin. (4)."

25.Curtea observă că, ulterior adoptării Ordonanţei Guvernului nr. 12/2014, art. 43 alin. (4) din Legea nr. 21/1996 a fost modificat prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 893 din 9 decembrie 2014, şi prin Legea nr. 117/2015 privind aprobarea Ordonanţei Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 355 din 22 mai 2015, astfel încât acesta are următoarea formulare: "Documentele, datele şi informaţiile confidenţiale din dosarul cauzei sunt accesibile pentru consultare ori obţinere de copii şi/sau extrase doar prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei, ce poate fi atacat numai odată cu decizia prin care se finalizează investigaţia, prin aceeaşi cerere de chemare în judecată."

26.Având, însă, în vedere Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea urmează să se pronunţe asupra actului şi soluţiei legislative care continuă să îşi producă efecte juridice în cauză, respectiv art. III pct. 5 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014, şi nu asupra actului de bază astfel cum acesta este în vigoare în prezent.

27.În opinia autoarelor excepţiei de neconstituţionalitate, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 1 alin (5) în componenta sa referitoare la calitatea legilor prin raportare la art. 26 privind situaţiile tranzitorii din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii civile, art. 16 privind principiul egalităţii în faţa legii, art. 21 privind accesul liber la justiţie, astfel cum este interpretat prin prisma exigenţelor art. 6 privind dreptul la un proces echitabil şi art. 13 privind dreptul la un recurs efectiv din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, art. 24 privind dreptul la apărare, art. 52 privind dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 108 alin. (3) privind emiterea ordonanţelor Guvernului şi art. 115 privind regimul ordonanţelor Guvernului.

28.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă formulate că acestea sunt raportate la art. 108 şi art. 115 alin. (1) din Constituţie. Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (1) "Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice". Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei a fost adoptată în baza art. 1 pct. I.16 din Legea nr. 119/2014 privind abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 524 din 14 iulie 2014, lege care a permis Guvernului să adopte ordonanţe pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale, cu modificările şi completările ulterioare, şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei. Modificările vizate de critica de neconstituţionalitate au fost aduse prin art. III pct. 5 şi 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014.

29.Examinând formula de atestare a legalităţii adoptării astfel cum aceasta apare cu ocazia primei publicări a Legii concurenţei nr. 21/1996 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 30 aprilie 1996, se constată faptul că aceasta a fost adoptată ca o lege organică. Curtea Constituţională, în jurisprudenţa sa, spre exemplu, prin Decizia nr. 548 din 15 mai 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 2 iulie 2008, şi prin Decizia nr. 786 din 13 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 12 iunie 2009, a stabilit că este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, şi norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituţie legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice (a se vedea şi Decizia nr. 53 din 18 mai 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 9 noiembrie 1994, Decizia nr. 88 din 2 iunie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 207 din 3 iunie 1998, şi Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015).

30.Din analiza dispoziţiilor Legii nr. 21/1996, Curtea reţine că aceasta reglementează domeniul protecţiei concurenţei şi, printre altele, statutul Consiliului Concurenţei, ca autoritate administrativă autonomă. De asemenea se reglementează şi procedurile din faţa acestui organism. Potrivit art. 117 alin. (3) din Constituţie [art. 116 alin. (3) anterior revizuirii Constituţiei din anul 2003], autorităţile administrative autonome se pot înfiinţa prin lege organică. Aşadar, reglementarea statutului acestei autorităţi se realizează prin norme de natura legii organice. Pe de altă parte, procedurile desfăşurate în faţa Consiliului Concurenţei, vizate de obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, sunt stabilite prin norme de natura legii ordinare. Acest fapt a permis Guvernului ca, în baza unei legi de abilitare [Legea nr. 119/2014], să le modifice prin intermediul prevederilor legale criticate din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014. În aceste condiţii, nu se poate reţine critica referitoare la încălcarea art. 108 alin. (3) [având în vedere că Guvernul a acţionat în limitele legii de abilitare] şi a art. 115 alin. (1) din Constituţie [textele legale criticate ţinând de domeniul legii ordinare].

31.Referitor la susţinerea potrivit căreia ordonanţa Guvernului criticată nu era aprobată prin lege de către Parlament la momentul ridicării excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea constată că, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituţie, "Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei." Or, Guvernul a supus ordonanţa sa aprobării Parlamentului încă din data de 11 august 2014.

32.În aceste condiţii, criticile raportate la art. 1 alin. (5) din Constituţie în coroborare cu prevederile art. 26 din Legea nr. 24/2000 apar ca fiind neîntemeiate. De asemenea, Curtea reţine că, având în vedere faptul că normele legale criticate sunt norme de procedură şi sunt de aplicabilitate imediată, şi criticile raportate la art. 15 alin. (2) din Constituţie sunt neîntemeiate.

33.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă raportate la art. 16, 21, 24 şi 52 din Constituţie, Curtea constată că acestea sunt neîntemeiate pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

34.Curtea reţine că soluţia legislativă cuprinsă în prezent în art. 43 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996 a cunoscut mai multe evenimente legislative care reflectă schimbarea de optică a legiuitorului de la reglementarea, mai întâi implicită şi, ulterior expresă, a atacării separate de fond, la atacarea odată cu fondul a actului preşedintelui Consiliului Concurenţei. Iniţial, art. 49 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 30 aprilie 1996, prevedea că documentele, datele şi informaţiile din dosarul cauzei, care prezintă caracter de secret de stat ori sunt confidenţiale, nu sunt accesibile pentru consultare ori obţinere de copii sau extrase decât prin decizie a preşedintelui Consiliului Concurenţei, iar ulterior republicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 16 august 2005, în urma modificării operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2010 privind modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 459 din 6 iulie 2010, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 149/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 490 din 11 iulie 2011, art. 44 alin. (4) stabilea că "Documentele, datele şi informaţiile din dosarul cauzei care sunt confidenţiale nu sunt accesibile pentru consultare ori obţinere de copii sau extrase decât prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei. Decizia preşedintelui Consiliului Concurenţei poate fi atacată la Curtea de Apel Bucureşti, Secţia contencios administrativ, în termen de 15 zile de la comunicarea către părţile interesate. Hotărârea Curţii de apel este supusă recursului, care poate fi declarat în termen de 5 zile de la comunicare. Instanţele vor proceda la judecarea cauzei de urgenţă şi cu precădere." Legea nr. 21/1996 este din nou republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 240 din 3 aprilie 2014, iar textul menţionat a fost modificat prin Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014.

35.Cu privire la soluţia normativă existentă până la intrarea în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 75/2010, Curtea a stabilit că textul de lege criticat instituia unele măsuri referitoare la clasificarea şi accesibilitatea la documentele cu caracter de secret de stat sau confidenţiale din dosarul cauzei, care ţin de activitatea Consiliului Concurenţei, ce se desfăşoară într-o procedură administrativă, pentru realizarea atribuţiilor ce-i sunt conferite prin lege. Textul legii nu excludea accesul la astfel de documente, dar el putea fi asigurat în anumite condiţii, doar pe baza unei decizii prealabile, motivată, a preşedintelui Consiliului Concurenţei, care, în final, ca orice act administrativ, este supusă controlului de legalitate al instanţelor de contencios administrativ. Textul de lege criticat nu conţinea restricţii cu privire la probe sau la condiţiile de administrare a acestora în cadrul soluţionării cauzei în contencios administrativ, ci dispunea unele măsuri referitoare la desfăşurarea procedurii administrative în cadrul activităţii Consiliului Concurenţei, la care autorul excepţiei a avut acces. Codul de procedură civilă reglementa la acea dată modalitatea de propunere, încuviinţare şi administrare a probelor cu luarea în considerare pentru soluţionarea cazului a ansamblului de probe administrate. Curtea a constatat că încuviinţarea sau respingerea unor probe în cadrul procesului nu reprezintă o problemă de control constituţional, ci priveşte strict o problemă de aplicare a legii de către instanţa în faţa căreia a fost dedusă cauza spre judecată. Faţă de considerentele arătate, Curtea a constatat că art. 24 din Constituţie, invocat ca temei constituţional, garantează dreptul la apărare în tot cursul procesului, iar nu în cadrul unui control administrativ (Decizia nr. 122 din 15 februarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 229 din 3 aprilie 2007). În consecinţă, Curtea a reţinut constituţionalitatea soluţiei legislative a atacării actului preşedintelui Consiliului Concurenţei separat de decizia prin care se finaliza investigaţia.

36.Pe de altă parte, în ceea ce priveşte opţiunea legiuitorului de a reglementa atacarea odată cu fondul a unui act emis de preşedintele Consiliului Concurenţei, prin Decizia nr. 1.488 din 15 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 18 ianuarie 2012, Curtea a reţinut că dispoziţiile art. 47^1 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 742 din 16 august 2005, potrivit cărora "Ordinul privind declanşarea unei investigaţii, prevăzută de lege, se poate ataca numai odată cu decizia prin care se finalizează investigaţia", prevedeau, în mod evident, tocmai dreptul întreprinderilor sau al asociaţiilor de întreprinderi - persoane fizice sau juridice şi al autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice, în măsura în care acestea se încadrau în art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea concurenţei nr. 21/1996, de a se adresa instanţei de judecată. Totodată, Curtea a constatat că în toate cazurile decizia adoptată de Consiliul Concurenţei prin care se finalizează investigaţia putea fi atacată la instanţa de contencios administrativ competentă. Cu acelaşi prilej, potrivit dispoziţiilor de lege criticate, persoana interesată putea ataca şi ordinul privind declanşarea investigaţiei. Faptul că persoana interesată nu putea ataca separat acest ordin nu era de natură a aduce atingere prevederilor constituţionale invocate, ci, în soluţionarea cererii, instanţa de contencios administrativ este competentă, potrivit art. 18 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, să se pronunţe şi asupra legalităţii ordinului care a stat la baza emiterii actului supus judecăţii.

37.Cele reţinute de instanţa de contencios constituţional prin decizia menţionată imediat anterior se aplică mutatis mutandis şi în prezenta cauză, reglementarea atacării odată cu fondul sau separat de fond fiind la latitudinea legiuitorului, acesta putând alege aplicarea uneia sau a alteia dintre cele două soluţii legislative care sunt, deopotrivă, constituţionale în ipoteza dată. În consecinţă, Curtea nu poate reţine încălcarea art. 16, 21, 24 şi 52 din Constituţie.

38.Având în vedere criticile formulate de autoarele excepţiei de neconstituţionalitate referitoare la caracterul procedurii din faţa Consiliului Concurenţei, prin Decizia nr. 5 din 10 ianuarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 135 din 13 februarie 2006, Curtea a statuat că instituţia în cauză a fost înfiinţată ca autoritate administrativă autonomă în domeniul concurenţei. Măsurile dispuse de Consiliu şi sancţiunile aplicate de acesta pe baza dispoziţiilor legale sunt de natură administrativă şi nu jurisdicţională.

39.Procedura prin care Consiliul Concurenţei îşi îndeplineşte atribuţiile stabilite de lege, în principal de a constata şi sancţiona practicile anticoncurenţiale, prezintă anumite similitudini cu procedurile jurisdicţionale, fără a se identifica însă cu acestea. Astfel, împrejurarea că faptele semnalate Consiliului sunt supuse investigaţiei pentru stabilirea adevărului, iar raportul de investigaţie este examinat în plen, nu impune caracterizarea activităţii Consiliului ca o activitate jurisdicţională, căci prin aceasta Consiliul nu soluţionează un litigiu privind existenţa, întinderea sau exercitarea drepturilor subiective ale unei persoane - atribuţii de esenţa activităţii jurisdicţionale - şi nici nu adoptă măsuri de tragere la răspundere juridică de competenţa instanţelor judiciare, ci efectuează operaţii tehnico-juridice de cercetare, deliberare şi decizie, specifice iniţierii şi adoptării oricărui act administrativ (a se vedea şi Decizia nr. 959 din 30 octombrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 20 decembrie 2007).

40.De altfel, în sensul celor anterior arătate, Curtea reţine că una dintre reglementările de referinţă la nivelul Uniunii Europene, respectiv, Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurenţă prevăzute la articolele 81 şi 82 din tratat, publicat în Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene, seria L, nr. 1 din 4 ianuarie 2003, prevede la art. 27 alin. (1) şi (2) că în cazul încălcării regulilor de concurenţă de la nivelul Uniunii Europene "(1) [...] Comisia acordă întreprinderilor şi asociaţiilor de întreprinderi care fac obiectul procedurilor desfăşurate de Comisie ocazia de a-şi exprima punctul de vedere cu privire la obiecţiunile formulate de Comisie. Comisia îşi fundamentează deciziile doar pe obiecţiunile asupra cărora părţile în cauză au putut prezenta comentarii. Autorii plângerii sunt implicaţi îndeaproape în proceduri.

(2)Drepturile la apărare ale părţilor în cauză sunt pe deplin garantate în cadrul procedurilor. Acestea au dreptul de acces la dosarul Comisiei, sub rezerva interesului legitim al întreprinderilor de a-şi proteja secretele de afaceri. Dreptul de acces la dosar nu include accesul la informaţiile confidenţiale şi documentele interne ale Comisiei sau ale autorităţilor de concurenţă ale statelor membre. În special, dreptul de acces nu include accesul la corespondenţa dintre Comisie şi autorităţile de concurenţă ale statelor membre sau dintre acestea din urmă, [...]. Nicio dispoziţie din prezentul alineat nu împiedică Comisia să divulge şi să utilizeze informaţiile necesare pentru a dovedi o încălcare."

41.Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a avut prilejul de a se pronunţa asupra accesului la informaţii confidenţiale, în materia concurenţei, aceasta statuând că administrarea probelor în cauzele de drept unional al concurenţei este caracterizată prin faptul că înscrisurile examinate conţin adesea secrete de afaceri sau alte informaţii care nu pot fi divulgate sau nu pot fi divulgate decât cu condiţia respectării unor restricţii importante (Hotărârea din 25 ianuarie 2007 pronunţată în Cauza C-411/04P Salzgitter Mannesmann GmbH, paragraful 43). Aceeaşi instanţă a mai statuat că, ţinând seama de natura intereselor protejate în cadrul controlului unei operaţiuni de concentrare, publicarea informaţiilor sensibile referitoare la activităţile economice ale întreprinderilor implicate poate aduce atingere intereselor lor comerciale, independent de existenţa unei proceduri de control în curs. În plus, perspectiva unei astfel de publicări după închiderea procedurii de control ar risca să dăuneze disponibilităţii întreprinderilor de a colabora atunci când o astfel de procedură este pendinte (Hotărârea din 28 iunie 2012, pronunţată în Cauza C-404/10P, Editions Odile Jacob SAS, paragraful 124).

42.Având în vedere cele anterior menţionate la paragrafele 40 şi 41, Curtea reţine că raţiuni de aceeaşi natură au stat la baza modificărilor aduse de legiuitor, prin dispoziţiile legale criticate, care a ţinut cont de materia specifică a dreptului concurenţei.

43.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea "Mediacom România" - S.R.L. din Bucureşti, de Societatea "Mindshare Media" - S.R.L. din Bucureşti şi de Societatea "Mediaedgecia România" - S.R.L. din Bucureşti în dosarele nr. 5.365/2/2014, nr. 5.370/2/2014 şi nr. 5.362/2/2014 ale Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi constată că dispoziţiile art. III pct. 5 [cu referire la art. 43 alin. (4) din Legea concurenţei nr. 21/1996] şi pct. 6 din Ordonanţa Guvernului nr. 12/2014 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 11/1991 privind combaterea concurenţei neloiale şi a altor acte în domeniul protecţiei concurenţei sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 15 septembrie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae