referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare
Dosar nr. 108/1/2021
| Corina-Alina Corbu | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Ivanovici | - președintele Secției I civile |
| Marian Budă | - președintele Secției a II-a civile |
| Denisa Angelica Stănișor | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Grădinaru | - președintele Secției penale |
| Claudia Marcela Canacheu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ana Roxana Tudose | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Maria Hrudei | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Decebal Constantin Vlad | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Nicolae Gabriel Ionaș | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gabriel Viziru | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adela Vintilă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Simona Gina Pietreanu | - judecător la Secția I civilă |
| Cristina Petronela Văleanu | - judecător la Secția I civilă |
| Petronela Iulia Nițu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Elisabeta Roșu | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Maricela Cobzariu | - judecător la Secția penală |
| Săndel Lucian Macavei | - judecător la Secția penală |
Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 108/1/2021 este legal constituit conform dispozițiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).
Ședința este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de doamna procuror șef al Secției judiciare, Antonia Eleonora Constantin.
La ședința de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secțiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 35 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia ce formează obiectul Dosarului nr. 108/1/2021.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar raportul întocmit de judecătorii-raportori și o completare la raport în urma depunerii punctului de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, acordă cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentantului procurorului general.
Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin apreciază că cea de-a doua orientare jurisprudențială este în litera și în spiritul legii. În acest sens arată că deciziile de zi pe unitate prin care ofițeri din sistemul administrației penitenciare au fost împuterniciți să îndeplinească atribuții suplimentare specifice unor funcții de conducere au produs, în concret, o modificare a raporturilor de serviciu. Dispozițiile art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011 nu se opun interpretării art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în sensul că ofițerii din penitenciar pot fi împuterniciți în funcții de conducere de către directorii unităților de penitenciar. Consecința firească a acestei interpretări a legii este că sunt legale împuternicirile dispuse prin decizii de zi pe unitate de către directorii unităților subordonate Administrației Naționale a Penitenciarelor. În aceste condiții, ofițerii din sistemul administrației penitenciare trebuie să beneficieze de drepturile salariale aferente funcției de conducere în care au fost împuterniciți prin decizii de zi pe unitate. Pentru aceste argumente, reprezentantul procurorului general solicită admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei hotărâri de unificare a practicii judiciare.
Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, președintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: Aplicarea dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, respectiv dacă decizia de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 293/2004)
Articolul 55
(...)
(3)Ofițerii pot fi împuterniciți în funcții de conducere în unitatea în care sunt încadrați sau în care au fost detașați, împuternicirea pe funcție se poate face pentru o perioadă de maximum 6 (șase) luni și se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit competențelor, cu încă 6 (șase) luni. Ofițerii beneficiază, pe perioada respectivă, de salariul pentru funcția în care sunt împuterniciți și de indemnizația de conducere corespunzătoare funcției respective. Ofițerii împuterniciți își mențin salariile pentru funcția îndeplinită și indemnizațiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale funcției pe care sunt împuterniciți.
Anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011 pentru aprobarea Competențelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiției, directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor și directorilor unităților subordonate acesteia (Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011)
Articolul 4
Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcție în vederea numirii în altă funcție, suspendarea, punerea la dispoziție, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu excepția celui din competența ministrului justiției, a ofițerilor cu funcții de conducere din unitățile subordonate, cu excepția celor din competența ministrului justiției și a funcționarilor publici cu statut special debutanți admiși la concurs pe funcții din Administrația Națională a Penitenciarelor.
Articolul 5Directorul general are în competență: (...)
m)împuternicirea în funcții de conducere a ofițerilor prevăzuți la art. 4, în condițiile legii; (...).
III. Orientările jurisprudențiale divergente
Autorul sesizării a arătat că, în practica judiciară, s-au conturat două orientări jurisprudențiale cu privire la problema de drept aflată în divergență.
În cadrul primei orientări jurisprudențiale s-a apreciat că drepturile salariale menționate la art. 55 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 293/2004 pot fi acordate numai în cazul existenței unei împuterniciri emise cu respectarea cerințelor prevăzute de art. 4 și art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011.
În fundamentarea primei orientări jurisprudențiale s-a arătat că numai împuternicirea emisă în temeiul Legii nr. 293/2004 constituie actul administrativ care poate modifica raportul de serviciu al funcționarului public cu statut special; decizia de zi pe unitate nu produce acest efect, fiind un instrument de lucru cu caracter de urgență, care are ca unic scop asigurarea continuității în activitate, nefiind o numire temporară în funcție și neavând drept consecință modificarea raportului de muncă. Astfel, instituția împuternicirii reglementată prin Legea nr. 293/2004 reprezintă o normă specială, fiind de strictă interpretare și aplicare.
Ca atare, exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei de zi pe unitate, nu determină acordarea drepturilor salariale menționate la art. 55 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 293/2004, deoarece acordarea drepturilor salariale are ca temei nu doar prestarea efectivă a activității, ci și îndeplinirea condițiilor de numire în funcție.
Chiar dacă se poate reține că, prin emiterea deciziei de zi pe unitate, s-au depășit scopul și rațiunea instituirii acestui procedeu acordat conducătorului instituției publice și că, prin exercitarea în fapt pentru o perioadă îndelungată a unor atribuții pentru care legea prevede un nivel superior de salarizare, ofițerul nu a fost compensat corespunzător pentru funcția exercitată, argumentul analogiei nu este permis în cazul drepturilor salariale acordate personalului plătit din fonduri publice, întrucât niciun drept salarial nu poate fi acordat decât în baza unei prevederi legale exprese (principiul legalității).
Prin urmare, drepturile salariale au întotdeauna un fundament legal nemijlocit ori mijlocit de adoptarea unor acte administrative cu caracter normativ sau individual pentru care legea prevede criteriile și condițiile de acordare.
Au mai fost invocate ca argumente faptul că funcționarul public putea cere emiterea împuternicirii prevăzute de lege, putea refuza executarea deciziei pe zi de unitate în condițiile legii, putea contesta această decizie sau putea cere acordarea drepturilor salariale considerate a fi cuvenite de la acel moment.
În sensul primei orientări jurisprudențiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătorești definitive:
–Decizia civilă nr. 2.062 din 8 mai 2017, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 16.424/3/2016;
–Decizia civilă nr. 1.266 din 13 martie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.055/3/2018;
–Decizia civilă nr. 1.634 din 3 aprilie 2019, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.214/98/2017;
–Decizia civilă nr. 439 din 4 aprilie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara - Secția de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.315/108/2018;
–Decizia nr. 1.332/2019 din 27 mai 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 96/95/2017**;
–Decizia civilă nr. 282/CA din 27 mai 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.368/118/2018;
–Decizia civilă nr. 675/2020 din 24 iunie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 3.419/117/2018.
În cadrul celei de-a doua orientări jurisprudențiale s-a apreciat că, prin efectele pe care le produce în sfera obligațiilor de serviciu, decizia de zi pe unitate reprezintă un act administrativ care modifică raportul de serviciu al ofițerului.
În fundamentarea celei de-a doua orientări jurisprudențiale s-a apreciat că, prin impunerea în sarcina ofițerului a obligației de a îndeplini atribuțiile specifice unei funcții de conducere, operează o modificare a raportului de serviciu printr-o modalitate echivalentă împuternicirii în funcțiile de conducere reglementate de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, de natură a impune un tratament juridic similar.
Astfel, în condițiile în care a intervenit o modificare în fapt a raportului de serviciu ce presupunea acordarea unor drepturi salariale suplimentare, acestea trebuie recunoscute și plătite ofițerului, chiar dacă modificarea a operat în temeiul unei decizii de zi emise de directorul unității. Lipsa unei împuterniciri pe o funcție de conducere nu poate justifica nerecunoașterea unor drepturi salariale prevăzute de lege.
Împrejurarea că actul prin care o persoană este desemnată să exercite atribuțiile specifice unei funcții de conducere nu poartă denumirea de împuternicire ori că actul respectiv a fost emis de o persoană care nu are competența de a împuternici nu este imputabilă funcționarului public, lipsind culpa acestuia din urmă.
Astfel, prezintă relevanță manifestarea de voință reală a emitentului deciziei de zi pe unitate, ce rezultă din termenii utilizați în cuprinsul acesteia, de a împuternici un funcționar public cu statut special pentru a îndeplini atribuțiile specifice unei funcții de conducere, durata de îndeplinire a acestor atribuții, care, în fapt, a depășit durata unor situații excepționale, producând efectul unei veritabile împuterniciri în fapt.
S-a mai reținut că nu prezintă relevanță împrejurarea că funcționarul nu a refuzat executarea deciziei zilnice pe unitate, iar în alte decizii s-a reținut că, oricum, funcționarul era obligat să ducă la îndeplinire această decizie.
De asemenea, s-a mai invocat faptul că, în conformitate cu art. 30 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare, salarizarea trebuie coroborată cu sarcinile îndeplinite, iar prin această modalitate de desemnare a înlocuitorilor se eludează dispozițiile legale privitoare la acordarea drepturilor salariale cuvenite funcției de nivel superior; faptul că persoanele în cauză au fost plătite și cu sporul de 50% prevăzut de art. 2 alin. (1) și art. 3 dinOrdinul ministrului justiției nr. 820/C/2015 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea majorării pentru lucrări de excepție sau misiuni speciale funcționarilor publici cu statut special și personalului civil din sistemul administrației penitenciare (Ordinul ministrului justiției nr. 820/C/2015), pe perioada executării deciziilor zilnice pe unitate, nu poate conduce la stingerea dreptului de a solicita diferența aferentă funcției de conducere îndeplinite în fapt.
În plus, nu ar fi permisă crearea unei situații discriminatorii între salarizarea unui funcționar public care îndeplinește atribuțiile unei funcții de conducere în baza deciziei de zi pe unitate, emisă de directorul penitenciarului, și salarizarea funcționarului public care îndeplinește aceleași atribuții, în baza deciziei directorului general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.
În sensul celei de-a doua orientări jurisprudențiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătorești definitive:
–Decizia nr. 5.578 din 21 noiembrie 2016, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 39.052/3/2015;
–Decizia nr. 552/2017 din 23 martie 2017, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 948/113/2016;
–Decizia nr. 2.544/R din 7 decembrie 2018, pronunțată de Curtea de Apel Pitești - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 22.186/3/2017;
–Decizia nr. 154/2019 din 7 februarie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 358/108/2018;
–Decizia nr. 680/2019 din 19 martie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.046/101/2018;
–Decizia nr. 850/2019 din 2 aprilie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 5.530/95/2017*;
–Decizia nr. 854/2019 din 2 aprilie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.715/101/2018;
–Decizia nr. 1.396/2019 din 5 iunie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Craiova - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 2.392/101/2018;
–Decizia nr. 748/R din 20 septembrie 2019, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 4.139/102/2017;
–Decizia nr. 114/2020 din 20 februarie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.035/113/2019;
–Decizia nr. 261/2020 din 21 mai 2020, pronunțată de Curtea de Apel Galați - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.259/113/2019;
–Decizia nr. 410/R din 23 iulie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Târgu Mureș - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 1.887/102/2019;
–Decizia nr. 562/CA/2020 din 23 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Oradea - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 216/111/2019;
–Decizia civilă nr. 669/CA din 24 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.369/118/2018;
–Decizia nr. 627/R/2020 din 7 octombrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel Brașov - Secția contencios administrativ și fiscal în Dosarul nr. 957/62/2017.
Nu au fost identificate decizii relevante pronunțate de Curtea Constituțională în cadrul exercitării controlului de constituționalitate.
Prin Decizia nr. 10 din 10 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 9 aprilie 2020, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: „Dispozițiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pot fi interpretate în sensul asimilării deciziei zilnice pe unitate prin care se dispune îndeplinirea atribuțiilor specifice unei funcții de conducere cu împuternicirea în funcția de conducere prevăzută de lege?“ În paragraful 59 din considerentele deciziei menționate anterior s-a reținut că: „Prin urmare, existența, deja, a unei practici judiciare neunitare face ca instanța supremă să nu mai poată pronunța o hotărâre prealabilă în cauză, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare, care caracterizează această procedură, nu mai poate fi atins, chestiunea de drept în discuție nemaifiind, așadar, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.“
La nivelul Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție a fost identificată Decizia nr. 881 din 15 februarie 2011, prin care s-a reținut că desemnarea reclamantului prin decizia zilnică pe unitate să îndeplinească temporar atribuțiile corespunzătoare funcției de director penitenciar are caracterul unei împuterniciri într-o funcție de conducere în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 și, în consecință, acesta beneficiază de salariul pentru funcția respectivă.
Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia a apreciat că cea de-a doua orientare jurisprudențială este cea corectă. În acest sens a arătat că trebuie avută în vedere voința reală a emitentului actului, care rezultă din termenii folosiți în cuprinsul acestuia. Astfel, prin raportare la art. 20 și art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, desemnarea funcționarului prin decizia de zi pe unitate să îndeplinească temporar atribuțiile corespunzătoare unei funcții de conducere are caracterul unei împuterniciri, în sensul acestor texte de lege. Ca atare, cel care a îndeplinit efectiv atribuțiile specifice funcției de conducere este îndrituit să primească drepturile salariale aferente acestei funcții.
Procurorul general a apreciat că a doua orientare jurisprudențială este în litera și spiritul legii.
În acest sens a menționat că, în virtutea prerogativei organizatorice și de coordonare a activității unităților pe care le conduc, directorii unităților de penitenciar pot delega atribuții personalului din subordine prin decizii de zi pe unitate, fiind incontestabil că delegarea de atribuții prin decizii de zi pe unitate se circumscrie raporturilor de subordonare ierarhică.
A mai arătat că delegarea de atribuții, ca prerogativă a conducătorului unității, ar trebui să acopere doar situația în care funcția nu este vacantă sau temporar vacantă.
Potrivit art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011, directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor are în competență împuternicirea în funcții de conducere a ofițerilor prevăzuți la art. 4, în condițiile legii.
Art. 6 din anexa la același ordin stabilește competențele directorului de unitate în ceea ce privește gestionarea resurselor umane, arătând că acesta dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcție în vederea numirii în altă funcție, suspendarea, punerea la dispoziție, încetarea raporturilor de serviciu/de muncă pentru funcționarii publici cu statut special cu funcții de execuție din unitate, personalul contractual din unitate, cu excepția celui prevăzut la art. 1, și funcționarii publici cu statut special debutanți admiși la concurs pe funcții din unitate.
Împuternicirea în funcții de conducere a ofițerilor de penitenciare încadrați sau detașați în unitate nu se regăsește printre competențele de gestiune a resurselor umane ale directorilor din unități subordonate Administrației Naționale a Penitenciarelor.
Din analiza actului normativ de rang superior în aplicarea căruia a fost adoptat ordinul anterior evocat rezultă că art. 20 din Legea nr. 293/2004 a stabilit expres doar competența ministrului justiției în ceea ce privește numirea, modificarea și încetarea raporturilor de serviciu pentru funcțiile de director general, director general adjunct și director în sistemul administrației penitenciare.
Pentru celelalte funcții de conducere și de execuție din sistemul administrației penitenciare, inclusiv pentru cele din cadrul unităților de penitenciare, entități juridice distincte, aflate în subordinea Administrației Naționale a Penitenciarelor, actul normativ de rang superior reprezentat de Legea nr. 293/2004 s-a rezumat la a enunța partajarea competențelor de gestiune a carierei funcționarilor publici cu statut special între directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor și directorii unităților de penitenciare.
Procurorul general a arătat că partajarea concretă a competențelor de gestiune a resurselor umane între directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor și directorii unităților subordonate acesteia s-a realizat printr-un act administrativ cu caracter normativ cu forță juridică inferioară legii. Or, potrivit jurisprudenței constante a Curții Constituționale, raporturile de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special din cadrul administrației penitenciare trebuie să fie reglementate prin lege organică sub toate aspectele esențiale care privesc nașterea, executarea, modificarea și încetarea acestora.
Competența de a modifica raporturile de serviciu revine celor care au competența de a face numiri în funcții publice, astfel încât directorilor de penitenciare trebuie să li se recunoască și competența de a dispune cu privire la modificarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici cu statut special, aflați în subordine, inclusiv în modalitatea împuternicirii ofițerilor în funcții de conducere.
În acest context s-a subliniat că deciziile de zi pe unitate prin care ofițeri din sistemul administrației penitenciare au fost împuterniciți să îndeplinească atribuții suplimentare specifice unor funcții de conducere au produs, în concret, o modificare a raporturilor de serviciu.
Dispozițiile art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011 nu se opun interpretării art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în sensul că ofițerii din penitenciar pot fi împuterniciți în funcții de conducere de către directorii unităților de penitenciar.
Consecința firească a acestei interpretări a legii este că sunt legale împuternicirile dispuse prin decizii de zi pe unitate de către directorii unităților subordonate Administrației Naționale a Penitenciarelor.
În aceste condiții, procurorul general a apreciat că ofițerii din sistemul administrației penitenciare trebuie să beneficieze de drepturile salariale aferente funcției de conducere în care au fost împuterniciți prin decizii de zi pe unitate.
Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil și că decizia de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere nu constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Verificând regularitatea sesizării, se constată, mai întâi, că Înalta Curte de Casație și Justiție a fost, sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, legal sesizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimarea procesuală pentru declanșarea acestui mecanism de unificare a practicii, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către instanțele judecătorești.
Referitor la cerințele de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede astfel: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“
Din cuprinsul normei anterior menționate rezultă următoarele condiții ce trebuie îndeplinite, cumulativ, pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil:
–sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept;
–problema de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești;
–dovada soluționării diferite de instanțele judecătorești să se realizeze prin hotărâri judecătorești definitive;
–hotărârile judecătorești definitive să fie anexate cererii.
Din analiza conținutului memoriului de sesizare cu recurs în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, precum și a documentelor atașate sesizării reiese că, în prezenta cauză, sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate anterior enunțate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
În legătură cu îndeplinirea primei condiții se impune a se sublinia încă o dată că problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală și consistentă, generând posibilitatea interpretării, în mod diferit, a unui text de lege, determinată de caracterul îndoielnic, imperfect (lacunar) sau necorelat cu alte dispoziții legale al normei respective și determinând, astfel, premisele unei jurisprudențe neunitare.
Sintagma „problemă de drept“ trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, conform cărora „Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă“. Analizând respectiva sintagmă prin prisma art. 1 din Codul civil, potrivit căruia „Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzanțele și principiile generale ale dreptului“, se apreciază că există o veritabilă problemă de drept în situația în care o regulă de drept, o uzanță ori aplicarea unui principiu general al dreptului dă naștere unei practici neunitare extinse.
În jurisprudența dezvoltată în legătură cu această condiție, Înalta Curte de Casație și Justiție a statuat în mod constant în sensul că trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită, în măsură să reclame intervenția instanței supreme, prin intermediul recursului în interesul legii.
În acest sens, potrivit Deciziei nr. 11 din 19 septembrie 2011 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, „a interpreta un text de lege înseamnă a lămuri înțelesul acestuia, a-l explica, a determina configurația reală a normei de drept (…)“.
În prezenta cauză, dispozițiile legale evocate de către autorul sesizării, în raport cu care s-a apreciat necesitatea sesizării cu memoriul de recurs în interesul legii, prezintă, din perspectiva problemei de drept invocate, deficiențe de interpretare și aplicare care pot și au și generat interpretări diferite de către instanțele naționale; aceste deficiențe privesc aplicabilitatea normelor în legătură cu care a fost formulată sesizarea, în sensul asimilării deciziei zilnice pe unitate, prin care se dispune îndeplinirea atribuțiilor specifice unei funcții de conducere, cu împuternicirea în funcția de conducere prevăzută de lege.
Astfel, Înalta Curte de Casație și Justiție a fost învestită, prin sesizarea Colegiului de conducere al Curții de Apel Alba Iulia, cu soluționarea recursului în interesul legii ce vizează problema aplicării dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în materia deciziei de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere, în sensul de a se stabili dacă această decizie constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de textul de lege menționat.
Așadar, prima condiție de admisibilitate este îndeplinită, memoriul Colegiului de conducere al Curții de Apel Alba Iulia aducând în discuție dispoziții legale al căror conținut impune explicitarea acestora, în sensul aplicabilității sau neaplicabilității sale într-o altă situație juridică, diferită de cea avută în vedere de respectivele dispoziții legale, prin aplicarea unor principii de drept, în scopul unei interpretări unitare, prin intermediul mecanismului de unificare.
În ceea ce privește cea de-a doua condiție de admisibilitate, referitoare la dezlegarea diferită dată de instanțe asupra aceleiași probleme de drept, se constată că și aceasta este îndeplinită, problema de drept relevată în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanțelor naționale; se impune a se preciza că această condiție trebuie analizată în primul rând din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii, care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării și aplicării unitare a legii. Premisa declanșării mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existența unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, cu tendințe de perpetuare și acutizare pe viitor, în lipsa intervenției instanței supreme prin acest mijloc procedural.
Hotărârile judecătorești definitive, anexate memoriului de recurs, conturează existența unei practici judiciare neunitare, cristalizată în jurul a două orientări jurisprudențiale diferite, expuse în secțiunea a III-a din prezenta decizie.
În concluzie, cea de-a doua condiție de admisibilitate este îndeplinită, problemele de drept relevate în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanțelor naționale.
Și cea de-a treia cerință, cu caracter formal, care presupune dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluționată în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudența anexată, ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curți de apel din țară. Astfel, actul de sesizare a fost însoțit de hotărâri judecătorești definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării, hotărâri provenind de la un număr de zece curți de apel.
Se impune a se preciza la acest punct și faptul că existența unei practici neunitare consistente și conturate în legătură cu problema de drept ce face obiectul sesizării a fost subliniată și în Decizia nr. 10 din 10 februarie 2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care a fost respinsă ca fiind inadmisibilă sesizarea Curții de Apel Constanța cu privire la aceeași problemă de drept, tocmai pentru neîntrunirea condiției noutății chestiunii de drept supuse analizei, decizie menționată și într-un paragraf anterior.
În sfârșit, și ultima condiție de admisibilitate este îndeplinită, actul de sesizare fiind însoțit de hotărârile judecătorești definitive evocate în preambulul prezentei decizii.
Înalta Curte de Casație și Justiție reține că prima orientare jurisprudențială este în acord cu litera și spiritul legii, în sensul că decizia de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere nu constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare.
Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte de Casație și Justiție pornește în analiza sa de la principiul legalității, care trebuie să caracterizeze orice acordare de drepturi salariale în materie de funcție publică.
În acest sens, instanța de contencios constituțional a statuat că „principiul legalității este unul de rang constituțional“ (Decizia Curții Constituționale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009, asupra conflictului juridic de natură constituțională dintre autoritatea judecătorească reprezentată de Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, și autoritatea executivă, reprezentată de Guvernul României și Ministerul Justiției și Libertăților Cetățenești, organ de specialitate al administrației publice centrale de specialitate în subordinea Guvernului, pe de altă parte), astfel că „încălcarea legii are drept consecință imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituție, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligații constituționale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituție“ (Decizia Curții Constituționale nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012, referitoare la sesizarea de neconstituționalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 28/2012 privind desemnarea membrilor Consiliului de administrație al Societății Române de Televiziune).
În materie de salarizare a funcției publice, principiul legalității este consacrat prin prevederile art. 9 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010):
(1)Cadrele militare în activitate, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, care îndeplinesc, prin împuternicire, atribuțiile funcțiilor prevăzute cu solda/salariul de comandă, beneficiază, pe perioada împuternicirii, de solda de funcție, respectiv de salariul de funcție și de solda/salariul de comandă corespunzător funcțiilor în care sunt împuternicite.
(2)Cadrele militare în activitate din Ministerul Apărării Naționale, Serviciul Român de Informații și Serviciul de Telecomunicații Speciale, împuternicite să asigure îndeplinirea atribuțiilor funcțiilor de execuție vacante sau ai căror titulari lipsesc temporar, beneficiază, pe perioada împuternicirii, de solda de funcție corespunzătoare funcțiilor în care sunt împuternicite.
(3)Cadrele militare în activitate, polițiștii și funcționarii publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare împuternicite/împuterniciți își mențin soldele de funcție, respectiv salariile de funcție și, după caz, soldele/salariile de comandă avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele acordate în baza prevederilor alin. (1) și (2).
(4)Normele metodologice privind împuternicirea pentru îndeplinirea atribuțiilor funcțiilor de comandă și de execuție se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite.
De asemenea, în materia salarizării funcționarului public, nu se poate aplica principiul analogiei, deoarece s-ar ajunge la extinderea aplicării unor norme legale pentru situații neavute în vedere de legiuitor la data edictării acestora, aspect nepermis de Constituție, așa cum rezultă din jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 1.325 din 4 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 23 decembrie 2008, referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare).
Conform prevederilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004:
Ofițerii pot fi împuterniciți în funcții de conducere în unitatea în care sunt încadrați sau în care au fost detașați, împuternicirea pe funcție se poate face pentru o perioadă de maximum 6 (șase) luni și se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit competențelor, cu încă 6 (șase) luni. Ofițerii beneficiază pe perioada respectivă de salariul pentru funcția în care sunt împuterniciți și de indemnizația de conducere corespunzătoare funcției respective. Ofițerii împuterniciți își mențin salariile pentru funcția îndeplinită și indemnizațiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale funcției pe care sunt împuterniciți.
Rezultă din textul mai sus citat că, pentru acordarea indemnizației de conducere aferente funcției pe care s-a emis împuternicirea, este impusă ca o condiție de formă emiterea împuternicirii conform art. 4 și art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011, respectiv de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor.
Pe de altă parte, atribuțiile directorului unității penitenciare, în ceea ce privește trecerea temporară în altă muncă a funcționarului public din sistemul administrației penitenciare, sunt reglementate de prevederile art. 53 alin. (1) și (5) din Ordinul ministrului justiției nr. 2.854/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind condițiile de participare, organizare și desfășurare a concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante și avansare, precum și condițiile pentru modificarea și încetarea raporturilor de serviciu ale funcționarilor publici din sistemul administrației penitenciare, cu modificările și completările ulterioare:
(1)Funcționarii publici din sistemul administrației penitenciare pot fi trecuți temporar în altă muncă, fără acordul acestora, în caz de forță majoră, ca măsură de protecție a acestora ori ca sancțiune disciplinară, potrivit legii. (...)
(5)Trecerea temporară în altă muncă se dispune, după caz, de către ministrul justiției, directorul general sau directorii unităților subordonate, potrivit competențelor prevăzute la art. 20 din Legea nr. 293/2004
Pentru a stabili dacă decizia de zi pe unitate, prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere, poate constitui o împuternicire pe funcție prevăzută de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, cu toate efectele pe care aceasta le produce, inclusiv în sfera drepturilor salariale, analiza trebuie pornită de la natura juridică a acestei decizii.
În cauzele în care s-a dat eficiență acestei interpretări s-a stabilit că decizia de zi pe unitate poate constitui o împuternicire în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, întrucât a modificat raportul de muncă al titularilor acțiunilor, aceștia efectuând în fapt activități de natura celor vizate de funcția de conducere, chiar dacă nu a fost denumită formal „împuternicire“ și nu a fost emisă de persoana competentă.
Este de principiu că nu toate actele unilaterale ale autorităților publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică în vederea executării legii sau a organizării executării acesteia, însă deciziei de zi pe unitate îi lipsește dimensiunea de a da naștere, a modifica sau stinge raporturi juridice, fiind în sine o operațiune administrativă de organizare internă a activității specifice locului de muncă.
Astfel, decizia de zi pe unitate reprezintă forma pe care o îmbracă puterea de dispoziție a directorului de unitate și pe care funcționarul public cu statut special trebuie să o îndeplinească, în baza principiului exercitării funcției publice, enunțat la art. 5 lit. g) și reiterat la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în limitele prevăzute la art. 4 alin. (3) din același act normativ.
În concret, această decizie este instrumentul prin care se desemnează funcționarii publici cu statut special ce îndeplinesc sarcinile colegilor care lipsesc de la locul de muncă din anumite motive, precum concediul de odihnă, concediul medical, concediul de maternitate, învoirile, misiunile, stagii de pregătire profesională, detașarea la alte instituții și altele. De asemenea, prin decizia de zi pe unitate se stabilesc și funcționarii publici cu statut special ce exercită atribuțiile de serviciu specifice unor funcții (de conducere sau de execuție) vacante prin pensionare/transferare la alte unități din sistem, demisie și altele, până la organizarea concursului pentru ocuparea funcțiilor respective, a numirii sau schimbării din funcție a altor funcționari publici cu statut special.
Așadar, este evident că decizia zilnică pe unitate reprezintă o modalitate de lucru specifică la nivelul unității, ce presupune repartizarea unor sarcini cu caracter temporar de către directorul unității în situația în care nevoile unității penitenciare impun acest lucru și care are, în mod neechivoc, un caracter limitat în timp (rezultat din însăși denumirea noțiunii „decizie de zi“).
Aceste caracteristici sunt confirmate și de normele ce fac trimitere la acest instrument de lucru, cum ar fi prevederile art. 4 alin. (3) și art. 6 alin. (1) lit. f) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 2.724/C/2018 pentru aprobarea Regulamentului de organizare și funcționare a penitenciarelor, potrivit cărora: „directorul penitenciarului emite decizii și instrucțiuni cu caracter intern (...) și stabilește programul zilnic de lucru al personalului unității (...)“.
Mai mult, potrivit art. 6 din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011: „Directorul de unitate dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcție în vederea numirii în altă funcție, suspendarea, punerea la dispoziție, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru funcționarii publici cu statut special cu funcții de execuție din unitate, personalul contractual din unitate, cu excepția celui prevăzut la art. 1, și funcționarii publici cu statut special debutanți admiși la concurs pe funcții din unitate“, iar în executarea acestei dispoziții, directorul de unitate are în competență, conform art. 7 din anexa la același ordin, următoarele:
a)acordarea gradului de ofițer, respectiv de agent persoanelor provenite din sursă externă, declarate «admis» la concursul de ocupare a funcțiilor de execuție din unitate;
b)trecerea în corpul ofițerilor a agenților absolvenți ai instituțiilor de învățământ superior, cu diplomă de licență sau echivalentă, declarați «admis» la concursul de ocupare a funcțiilor de ofițer de execuție din unitate;
c)avansarea în funcții de execuție a funcționarilor publici cu statut special din competență, la aceeași poziție din statul de organizare al unității sau prin concurs;
d)numirea funcționarilor publici cu statut special debutanți ca funcționari publici cu statut special definitivi;
e)delegarea personalului prevăzut la art. 6, după obținerea avizului conducerii unității unde urmează a fi delegați;
f)detașarea personalului prevăzut la art. 6, după obținerea avizului conducerii Administrației Naționale a Penitenciarelor;
g)trecerea temporară în altă funcție a funcționarilor publici cu statut special prevăzuți la art. 6;
h)schimbarea din funcție a funcționarilor publici cu statut special prevăzuți la art. 6;
i)mutarea funcționarilor publici cu statut special prevăzuți la art. 6, după obținerea avizului conducerii Administrației Naționale a Penitenciarelor;
j)evaluarea anuală a performanțelor profesionale individuale pentru personalul stabilit prin reglementări specifice;
k)aplicarea sancțiunilor disciplinare pentru personalul stabilit prin reglementări specifice;
l)repunerea în drepturile anterioare, inclusiv compensarea drepturilor de care au fost privați pe perioada punerii la dispoziție, respectiv a suspendării din funcție, a personalului prevăzut la art. 6, în cazul în care s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală ori achitarea, precum și în cazul încetării urmăririi penale ori a procesului penal;
m)menținerea în activitate a funcționarilor publici cu statut special prevăzuți la art. 6 după împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege;
n)stabilirea atribuțiilor și competențelor profesionale pentru personalul din unitate, cu excepția celor pentru directorul unității;
o)stabilirea drepturilor de natură salarială pentru personalul din unitate, cu excepția celor pentru directorul unității;
p)aprobarea fișei postului pentru personalul din unitate, aflat în subordine și coordonare, conform ierarhiei organizatorice și funcționale, precum și potrivit reglementărilor specifice.
Spre deosebire de competențele directorului de unitate, pentru directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor se prevede, în mod expres la art. 4 din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011: „Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcție în vederea numirii în altă funcție, suspendarea, punerea la dispoziție, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administrația Națională a Penitenciarelor, cu excepția celui din competența ministrului justiției, a ofițerilor cu funcții de conducere din unitățile subordonate, cu excepția celor din competența ministrului justiției și a funcționarilor publici cu statut special debutanți admiși la concurs pe funcții din Administrația Națională a Penitenciarelor.“
În aceste condiții, împuternicirea pe o funcție de conducere a unor ofițeri cu funcție de execuție se realizează de către directorul general al Administrației Naționale a Penitenciarelor, conform dispozițiilor cuprinse la art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiției nr. 1.662/C/2011, iar directorul de unitate nu are competența de a împuternici un funcționar public cu statut special aflat în subordinea sa într-o funcție de conducere și, din această perspectivă, decizia zilnică pe unitate nu poate fi echivalată cu o asemenea împuternicire.
Așadar, spre deosebire de împuternicire, decizia de zi pe unitate nu se axează pe atributele personale și profesionale ale persoanei, ci are ca unic scop asigurarea continuității în activitate, nefiind o veritabilă numire temporară în funcție, în accepțiunea art. 25 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, care presupune analiza a două criterii: primul - îndeplinirea condițiilor specifice pentru ocuparea funcției de conducere de către funcționarul public cu statut special și al doilea - inexistența unei sancțiuni disciplinare aplicate funcționarului public cu statut special.
În acest sens este evident că decizia de zi pe unitate se poate emite chiar și în ipoteza neîndeplinirii acestor două criterii, prevalând necesitatea asigurării continuității în activitatea penitenciarului.
Având în vedere modul cum este reglementată trecerea temporară în altă funcție, se constată că, în cazul persoanelor titulare ale cererilor de chemare în judecată ce au făcut obiectul soluțiilor contradictorii, nu a fost vorba despre o astfel de modificare a raportului de muncă, fiind relevant faptul că acestora nu li s-a întocmit o fișă a postului specifică funcției de conducere exercitată și nici o anexă la fișa postului curentă.
Situația de fapt este necontestată în aceste cauze, în sensul că reclamanții nu au îndeplinit, prin împuternicire, atribuțiile corespunzătoare funcțiilor de conducere invocate, ci în baza fișei postului lor, potrivit căreia îndeplinesc și orice alte activități specifice prin dispoziție emisă în acest sens.
Pe de altă parte, a atribui deciziei de zi pe unitate calitatea unei împuterniciri emise în temeiul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 și a accepta că, deși este emisă de un organ necompetent, poate produce efecte juridice ar însemna încălcarea principiului legalității, așa cum s-a precizat anterior, dar și a competenței organului emitent al actelor administrative, cunoscut fiind că actul emis de un funcționar necompetent este lovit de nulitate.
Se mai impune a se preciza că argumentele invocate în susținerea primei opinii, în sensul că funcționarul ar fi putut cere emiterea împuternicirii prevăzute de lege, putea contesta această decizie sau putea acționa prin sesizarea instanței de contencios administrativ, în cazul unui refuz al autorității de a emite respectiva împuternicire, nu prezintă relevanță câtă vreme, în toată perioada invocată prin acțiunile care au învestit instanțele, funcționarul aflat într-o atare situație a desfășurat activitatea ca urmare a repartizării unor sarcini zilnice, iar nu ca urmare a unei împuterniciri în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Or, așa cum s-a menționat anterior, instituția împuternicirii, reglementată de acest text de lege, presupune întrunirea unor condiții specifice ce determină un regim juridic diferit de cel al dispoziției de zi pe unitate, nu numai din perspectiva competenței emiterii fiecăreia, a situațiilor concrete în care sunt aplicabile, dar și a unor cerințe specifice pe care persoana, ca beneficiară a împuternicirii, trebuie să le îndeplinească.
În cazul împuternicirii, fiind o numire temporară în funcție, în accepțiunea pe care dispozițiile art. 25 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010 o acordă acestei sintagme, ea presupune analiza îndeplinirii de către funcționarul cu statut special a unor criterii specifice funcției de conducere în care este numit temporar, dar și a criteriului inexistenței unei sancțiuni disciplinare aplicate persoanei în cauză.
În ceea ce privește cea de-a doua opinie, din analiza jurisprudenței anexate se constată că, în cea mai mare parte, hotărârile judecătorești care reflectă această opinie au în vedere îndeosebi argumente care vizează situația de fapt, particulară, a funcționarului titular al acțiunii judiciare, respectiv argumente legate de durata de timp excesivă în care acesta, în baza deciziei de zi pe unitate, a îndeplinit atribuțiile specifice funcției de conducere (6 luni, 1 an, 2 ani), durată în raport cu care nu s-ar mai putea reține, în mod rezonabil, că a reprezentat doar o măsură de organizare temporară a activității.
Astfel de argumente, chiar reflectând o situație reală, nu pot conduce, sub nicio formă, la înfrângerea principiului legalității, analizat anterior.
În caz contrar, s-ar admite că exercitarea în fapt a atribuțiilor specifice altei funcții, în baza deciziei de zi pe unitate, chiar pe o perioadă îndelungată ce ar excede scopului și rațiunii acestei instituții, ar putea conduce, prin analogie, la acordarea unor drepturi de natură salarială, în lipsa unei prevederi legale exprese în acest sens.
Se impune a se preciza și faptul că, tot în cadrul celei dea doua orientări jurisprudențiale, se invocă, cel mai adesea, situația discriminatorie care s-ar crea, din punctul de vedere al acordării drepturilor salariale, între cele două categorii avute în vedere, respectiv între funcționarul care îndeplinește atribuțiile corespunzătoare unei funcții de conducere pe baza unei decizii de zi pe unitate și cel care ar îndeplini aceleași atribuții în baza împuternicirii prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004; aceasta deoarece se susține că funcționarul din prima categorie este pus în situația de a presta o activitate suplimentară, fără a fi recompensat financiar în mod corespunzător.
Un asemenea argument nu poate fi reținut câtă vreme, pe perioada îndeplinirii atribuțiilor suplimentare specifice funcției de conducere, în temeiul unei decizii pe zi pe unitate, funcționarul aflat într-o astfel de situație poate fi recompensat prin acordarea de majorări de 50% din salariu, în baza Ordinului ministrului justiției nr. 820/C/2015 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea majorării pentru lucrări de excepție sau misiuni speciale funcționarilor publici cu statut special și personalului civil din sistemul administrației penitenciare.
Astfel, în art. 2 alin. (1) din aceste norme metodologice se prevede că: „Funcționarii publici cu statut special și personalul civil din sistemul administrației penitenciare care execută, în domeniul specific, lucrări de excepție sau misiuni speciale, apreciate ca atare de către conducătorii acestora, beneficiază de o majorare de până la 50% din salariul de bază prevăzut de legislația în vigoare la data de 31 decembrie 2009, denumită în continuare majorare.“
Pe de altă parte, art. 3 al aceleași norme enumeră ca fiind considerate „lucrări de excepție“ (în sensul articolului precedent citat): „a) efectuate în vederea realizării unor obiective cu impact ridicat asupra organizării și funcționării structurilor din sistemul administrației penitenciare;
b)care impun efectuarea unor activități cu un grad ridicat de răspundere sau specializare;
c)care presupun o documentare complexă sau gestionarea unui volum mare de informații;
d)care contribuie la identificarea, obținerea sau creșterea veniturilor.“
În consecință, este de netăgăduit faptul că, în condițiile în care funcționarul public poate fi gratificat cu un spor de până la 50% din salariul de bază inclusiv în situația în care exercită, în baza unei decizii de zi pe unitate, atribuții specifice unei funcții de conducere, acesta nu poate invoca prestarea unei activități suplimentare, fără o contraprestație corespunzătoare din partea angajatorului.
În înlăturarea aceluiași argument privind existența unei situații de discriminare se impune a se aminti că, prin Decizia nr. 1.325 din 4 decembrie 2008 a Curții Constituționale, citată într-un paragraf anterior, a fost admisă excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 2 alin. (1), (2) și (4)-(11),art. 11 și art. 27 alin. (2)-(6) din Ordonanța Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea și sancționarea tuturor formelor de discriminare, în măsura în care din acestea se desprinde înțelesul că instanțele judecătorești au competența să analizeze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, și să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în acte normative.
În considerentele acestei decizii, instanța de contencios constituțional a reținut că respectivele dispoziții ale ordonanței lasă posibilitatea desprinderii unui înțeles neconstituțional, în virtutea căruia instanțele judecătorești au posibilitatea să anuleze prevederi legale pe care le consideră discriminatorii și să le înlocuiască cu alte norme de aplicare generală, neavute în vedere de legiuitor sau instituite prin acte normative inaplicabile în cazurile deduse judecății.
Or, în prezenta cauză, câtă vreme, potrivit argumentelor anterior expuse, prin emiterea deciziei de zi pe unitate nu s-a produs o modificare a raporturilor de serviciu în sensul împuternicirii într-o funcție de conducere, reglementată de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, a acorda, prin analogie, funcționarului beneficiul unor drepturi salariale suplimentare, neprevăzute, în situația îndeplinirii atribuțiilor specifice funcției de conducere, prin emiterea unei decizii de zi pe unitate, înseamnă a acționa contrar raționamentului și considerentelor deciziei Curții Constituționale anterior menționate, extinzând asupra unei situații neavute în vedere de legiuitor prevederile unor dispoziții legale specifice unor situații și instituții juridice diferite.
În contextul anterior expus, argumentele invocate de procurorul general în punctul său de vedere referitoare la principiul legalității și al subordonării ierarhice, sub aspect organizatoric și funcțional, nu pot fi primite, de vreme ce tocmai principiul legalității este cel care infirmă soluția propusă de acesta, cunoscut fiind că actul administrativ emis de un funcționar necompetent este lovit de nulitate.
Așadar, dacă din conținutul normelor aplicabile litigiilor în care s-a ivit problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii reiese că directorului unității de penitenciar nu îi era permis să emită o împuternicire pentru o funcție de conducere, este evident că decizia de zi pe unitate emisă de acesta nu poate fi asimilată respectivei împuterniciri și, implicit, nu poate modifica raportul de muncă al funcționarului.
Pe de altă parte, nici principiul subordonării ierarhice nu se opune acestei interpretări, întrucât funcționarul care respectă decizia de zi pe unitate emisă de directorul unității de penitenciar îndeplinește, în fapt, atribuțiile specifice funcției de execuție, conform fișei postului, în baza căreia poate îndeplini orice altă atribuție specifică, pentru asigurarea continuității activității în cadrul unității.
Ca atare, argumentul conform căruia funcționarul nu are dreptul să refuze dispoziția decât dacă este vădit nelegală nu se poate constitui într-un argument valabil care să fundamenteze soluția contrară, pentru simplul motiv că imposibilitatea refuzului nu complinește lipsa legalității deciziei, ca instrument de modificare a raportului de muncă.
Din această perspectivă, susținerile procurorului general în sensul că deciziile de zi pe unitate au produs, în concret, o modificare a felului muncii și au operat o modificare a raportului de serviciu nu pot fi primite, întrucât nerespectarea condițiilor legale pentru numirea într-o funcție de conducere, chiar pentru o perioadă mai îndelungată de timp, așa cum au reținut unele instanțe, nu poate produce consecințe juridice, iar exercitarea în fapt a unor atribuții de conducere nu poate înlocui procedura legală de numire, așa cum a fost concepută de legiuitor.
De asemenea, argumentul în sensul că delegarea de atribuții, ca prerogativă a conducătorului unității, ar trebui să acopere doar situația în care funcția nu este vacantă sau temporar vacantă nu poate fi primit, deoarece nu are corespondent în legislația evocată anterior, iar comparația între art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 și actualul art. 125 alin. (3)-(5) din Legea nr. 145/2019, care vorbește explicit de funcția vacantă pentru împuternicire, confirmă în realitate soluția din cadrul primei orientări jurisprudențiale.
Dacă s-ar accepta soluția că împuternicirea se acordă doar pentru o funcție vacantă sau temporar vacantă, este evident că decizia de zi pe unitate nu poate fi emisă decât pentru situațiile specifice, când se asigură continuitatea activității în unitate, și, prin urmare, nu poate avea caracterul unui act administrativ care să modifice felul muncii prestate și nici raportul de muncă al funcționarului.
Totodată, situațiile concrete în care funcția vacantă a fost asigurată temporar prin emiterea unor decizii de zi pe unitate nu pot constitui argumente valabile în sensul asimilării acesteia cu o împuternicire, întrucât cele două instituții au regim juridic diferit și sunt emise în considerarea unor scopuri diferite.
În concluzie, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, decizia de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere nu constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517, cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcționarilor publici cu statut special din Administrația Națională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, decizia de zi pe unitate prin care un ofițer este desemnat să îndeplinească atribuții suplimentare specifice funcției de conducere nu constituie o împuternicire pe funcție, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 12 aprilie 2021.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
CORINA-ALINA CORBU
Magistrat-asistent,
Cristian Balacciu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
