Decizie nr. 641 din 1 noiembrie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Bianca Drăghici - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, excepţie ridicată de Gheorghe Budică în Dosarul nr. 3.238/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi care formează obiectul Dosarului nr. 1.640D/2015 al Curţii Constituţionale.

2.La apelul nominal răspund autorul excepţiei şi partea Agenţia Naţională de Integritate, prin consilier juridic Cătălin Ionuţ Puşcalău, cu delegaţie depusă la dosar. Procedura de citare a fost legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul autorului excepţiei de neconstituţionalitate, care solicită admiterea acesteia. În acest sens, apreciază, în esenţă, că dispoziţiile legale supuse controlului de constituţionalitate creează discriminări, îngrădesc dreptul la muncă şi nu clarifică diferenţa dintre angajatul din sistemul public şi cel din sistemul privat. Totodată, consideră că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privilegiază primarii şi viceprimarii care desfăşoară şi activitatea de cadru didactic. În sensul celor susţinute, autorul excepţiei depune note scrise şi un set de înscrisuri.

4.Reprezentantul Agenţiei Naţionale de Integritate solicită respingerea excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată, întrucât dispoziţiile legale criticate reprezintă aplicarea principiului constituţional consfinţit de art. 16 din Legea fundamentală şi nu pot fi privite ca o restrângere a dreptului la muncă. Mai mult, aceste norme reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice. Depune concluzii scrise.

5.Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate, în principal, ca inadmisibilă, având în vedere modul în care este motivată, şi, în subsidiar, ca neîntemeiată, întrucât dispoziţiile legale criticate nu restrâng dreptul la muncă.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

6.Prin Încheierea din 30 septembrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 3.238/2/2014, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei. Excepţia a fost ridicată de Gheorghe Budică într-o cauză având ca obiect anularea unui raport de evaluare privind existenţa stării de incompatibilitate, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

7.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate, autorul acesteia susţine, în esenţă, că profesia sa de bază este cea de inginer horticol, însă prin aplicarea dispoziţiilor legale criticate nu îşi poate exercita profesia în perioada când deţine mandatul de ales local. Ca atare, consideră că dispoziţiile legale criticate restrâng dreptul său la muncă şi această restrângere nu respectă condiţiile prevăzute de art. 53 din Constituţie.

8.De asemenea, autorul excepţiei afirmă că este evidentă aplicarea discriminatorie a restrângerii dreptului la muncă al primarilor şi viceprimarilor care au alte profesii decât cele prevăzute de alin. (3) al art. 87 din Legea nr. 161/2003, în raport cu primarii şi viceprimarii care pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice, şi cărora le este permisă, pe parcursul derulării mandatelor, desfăşurarea de activităţi în domeniile respective.

9.Mai mult, autorul excepţiei apreciază caracterul discriminatoriu şi prin raportare la funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi cei cu statut special care pot desfăşura activităţi atât în domeniile prevăzute la art. 87 alin. (3), cât şi în orice alt domeniu de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în virtutea funcţiilor publice deţinute. Astfel, autorul excepţiei arată că această reglementare aplicabilă funcţionarilor publici nu se regăseşte şi în situaţia primarilor şi viceprimarilor, în situaţia celor din urmă reţinându-se existenţa stării de incompatibilitate indiferent de existenţa sau inexistenţa vreunei legături directe sau indirecte între mandatul exercitat şi domeniul, funcţia sau postul pe care era angajat cu contract individual de muncă.

10.În continuare, autorul excepţiei consideră că restrângerea liberei exercitări a dreptului la muncă al aleşilor locali - primari sau viceprimari - în contextul art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 este discriminatorie prin raportare la categoriile profesionale sau vocaţionale prevăzute de alineatul 3 al aceluiaşi articol sau la funcţionarii publici, care pot desfăşura activitate şi în domeniul privat, potrivit art. 96 din Legea nr. 161/2003. Ca atare, susţine că există reglementări neunitare ce defavorizează anumite categorii profesionale.

11.Autorul excepţiei susţine că, în mod nejustificat şi cu încălcarea prevederilor constituţionale, pentru aleşii locali s-au prevăzut situaţii de incompatibilitate fără nicio distincţie referitoare la legătura directă sau indirectă dintre demnitatea publică şi activitatea desfăşurată ca angajat cu contract individual de muncă şi fără nicio deosebire privitoare la domeniul public sau privat în care este angajat.

12.În final, autorul excepţiei afirmă că dispoziţiile legale criticate sunt neconstituţionale în măsura în care se aplică fără nicio distincţie, indiferent dacă respectiva calitate de funcţionar public sau respectivul contract individual de muncă are sau nu vreo legătură directă sau indirectă cu mandatul/funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean.

13.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal apreciază că, în raport cu motivele invocate, excepţia de neconstituţionalitate nu este întemeiată.

14.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

15.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate invocată este neîntemeiată. În acest sens, arată că dispoziţia legală criticată priveşte modul de aplicare a legii şi se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcţionare al instituţiilor şi implicit al exercitării funcţiilor la care face referire textul legal supus controlului de constituţionalitate. Astfel, dispoziţiile art. 87 din Legea nr. 161/2003, alături de celelalte dispoziţii legale incidente, concură la crearea cadrului legal în care sunt îndeplinite atribuţiile specifice demnităţii publice de ales local la care face referire norma juridică menţionată. Totodată, se apreciază că norma legală supusă controlului de constituţionalitate se integrează scopului legii şi nu contravine art. 53 din Legea fundamentală.

16.Avocatul Poporului apreciază că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 sunt constituţionale. În acest sens, se susţine că activităţile din domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice nu afectează neutralitatea, imparţialitatea şi integritatea specifice funcţiilor publice de primar ori viceprimar şi nu sunt de natură să determine o stare de subordonare juridică ori să impună reguli ce ar putea constitui obstacole în îndeplinirea acestor funcţii publice. De asemenea, se afirmă că nu poate fi reţinută încălcarea art. 41 din Constituţie, întrucât incompatibilitatea funcţiilor de primar şi viceprimar cu anumite funcţii private nu este o condiţie de eligibilitate şi înlăturarea ei depinde de voinţa celui ales, care poate opta pentru una din cele două calităţi incompatibile. În final, se apreciază că stabilirea cazului de incompatibilitate, prevăzut de dispoziţiile legale criticate, nu constituie o restrângere a exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, ci reprezintă o garanţie de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcţiile de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean.

17.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor şi notele scrise depuse de acestea, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

18.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

19.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, având următorul cuprins:

(1)Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu: [...]

c)calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia;.

20.În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile legale criticate contravin prevederilor constituţionale ale art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 41 privind munca şi protecţia socială a muncii şi art. 53 referitor la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi.

21.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea observă că dispoziţiile legale criticate cuprind două teze distincte. Astfel, cât priveşte critica de neconstituţionalitate a art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003, Curtea reţine că aceste norme reglementează incompatibilitatea funcţiilor de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean cu calitatea de funcţionar public. Or, în prezenta cauză, starea de incompatibilitate a autorului excepţiei s-a reţinut ca urmare a deţinerii atât a calităţii de viceprimar al unei comune, cât şi a celei de angajat cu contract individual de muncă. În aceste condiţii, Curtea constată că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003 nu au legătură cu soluţionarea cauzei în care a fost invocată excepţia de neconstituţionalitate. Pe cale de consecinţă, întrucât condiţia legăturii cu soluţionarea cauzei, instituită de dispoziţiile art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, nu este îndeplinită, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003 este inadmisibilă.

22.Referitor la excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora funcţiile de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean sunt incompatibile cu calitatea de angajat cu contract individual de muncă, Curtea apreciază că aceasta este neîntemeiată din perspectiva argumentelor care vor fi expuse în continuare.

23.Curtea Constituţională a mai examinat problema incompatibilităţilor privind aleşii locali şi a statuat, cu valoare de principiu, că acestea reprezintă o măsură necesară pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei, măsură ce are ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice. De asemenea, instanţa de contencios constituţional a reţinut că încetarea mandatului intervine în temeiul legii, în situaţia în care alesul local aflat în stare de incompatibilitate nu renunţă la una dintre cele două funcţii incompatibile în cel mult 15 zile de la numirea sau alegerea în această funcţie. Curtea a constatat că instituirea unei astfel de reglementări este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin potrivit Constituţiei, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public. A se vedea, în acest sens, Decizia nr. 225 din 15 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 28 aprilie 2011, Decizia nr. 1.484 din 10 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 895 din 16 decembrie 2011, şi Decizia nr. 396 din 1 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 708 din 19 noiembrie 2013.

24.De asemenea, prin Decizia nr. 739 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 124 din 18 februarie 2015, Curtea a apreciat că incompatibilitatea funcţiei de primar, viceprimar, primar general, viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte sau vicepreşedinte al consiliului judeţean cu anumite funcţii private nu este o condiţie de eligibilitate, iar înlăturarea ei depinde de voinţa celui ales, care poate opta pentru una dintre cele două calităţi incompatibile. Astfel, nu se poate îndeplini o funcţie publică care obligă la transparenţa modului de utilizare şi administrare a fondurilor publice dacă în acelaşi timp o persoană este angrenată şi în mediul de afaceri, întrucât cumularea celor două funcţii ar putea duce la afectarea intereselor generale ale comunităţii şi a principiilor care stau la baza statului de drept.

25.Având în vedere motivele de neconstituţionalitate expuse de autorul prezentei excepţii, se constată că argumentele reţinute de Curte în jurisprudenţa sa în materie, la care s-a făcut mai sus referire, îşi menţin valabilitatea şi în cauza de faţă.

26.În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate raportată la art. 16, referitor la egalitatea în drepturi, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale constante, principiul egalităţii nu înseamnă uniformitate, astfel că, dacă unor situaţii egale trebuie să le corespundă un tratament egal, la situaţii diferite tratamentul juridic nu poate fi decât diferit. Încălcarea principiului egalităţii şi nediscriminării are loc atunci când se aplică un tratament diferenţiat unor cazuri egale, fără a exista o motivare obiectivă şi rezonabilă (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, sau Decizia nr. 1.006 din 27 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 1 februarie 2013).

27.Totodată, Curtea observă că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, instituirea unor incompatibilităţi pentru funcţii publice elective nu contravine prevederilor Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (a se vedea, spre exemplu, Hotărârea din 15 iunie 2006, pronunţată în Cauza Lykourezos împotriva Greciei, paragraful 51).

28.Or, în cauza de faţă, între cele două categorii de persoane între care autorul excepţiei face comparaţie, respectiv aleşii locali - primari ori viceprimari - şi funcţionarii publici, funcţionarii publici parlamentari şi cei cu statut special, există diferenţe esenţiale de statut juridic, neaflându-se în aceeaşi situaţie, care să justifice un tratament juridic identic sau similar. Astfel, prin Decizia nr. 188 din 7 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 427 din 7 iunie 2016, Curtea a statuat că "regimul juridic al funcţionarilor publici este guvernat de dreptul administrativ, pe când cel al aleşilor locali are caracter de drept constituţional, fiind nominalizat expres în Legea fundamentală, în secţiunea dedicată administraţiei publice locale". Prin urmare, Curtea constată că regimul juridic distinct aplicabil celor două categorii de persoane justifică instituirea unor incompatibilităţi diferite.

29.Mai mult, în jurisprudenţa sa, reprezentată, de exemplu, de Decizia nr. 215 din 17 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 242 din 10 aprilie 2009, Curtea a observat că stabilirea unei diferenţe de tratament juridic care să conducă la concluzia existenţei unei inegalităţi nu poate fi analizată prin compararea unor situaţii fundamental diferite, aşa cum sunt şi cele la care face referire autorul prezentei excepţii.

30.De asemenea, Curtea nu poate reţine nici critica potrivit căreia primarilor şi viceprimarilor care au alte profesii decât cele prevăzute de alin. (3) al art. 87 din Legea nr. 161/2003 le este restrâns dreptul la muncă şi sunt discriminaţi în raport cu primarii şi viceprimarii care pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice pe parcursul derulării mandatelor. Pretinsul tratament discriminatoriu are la bază, în realitate, deosebiri ce decurg din specificul atribuţiilor corespunzătoare acestor funcţii, întrucât domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice nu pune în discuţie afectarea neutralităţii, imparţialităţii şi integrităţii specifice funcţiilor publice de primar ori viceprimar şi nu este de natură să determine o stare de subordonare juridică ori să impună reguli ce ar putea constitui obstacole în îndeplinirea acestor funcţii publice.

31.Cu privire la critica de neconstituţionalitate raportată la prevederile art. 41 din Legea fundamentală, Curtea constată că incompatibilitatea reglementată de textul de lege criticat nu are ca efect îngrădirea alegerii profesiei sau a locului de muncă, de vreme ce activitatea primarilor şi viceprimarilor, precum şi a preşedinţilor şi vicepreşedinţilor consiliilor judeţene trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora.

32.Referitor la critica de neconstituţionalitate raportată la art. 53 din Constituţie, Curtea reţine că stabilirea cazului de incompatibilitate nu constituie, în realitate, o restrângere a exerciţiului unor drepturi sau libertăţi, ci o garanţie de natură să confere o autoritate morală de necontestat persoanelor care exercită funcţiile de primar, viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean, prin asigurarea imparţialităţii, protejarea interesului social şi evitarea conflictului de interese (a se vedea în acest sens Decizia nr. 304 din 13 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 449 din 22 iulie 2013). Ca atare, Curtea reţine că nu ne aflăm în ipoteza prevăzută de art. 53 din Legea fundamentală şi, prin urmare, norma constituţională invocată nu are incidenţă în cauză.

33.Faţă de cele menţionate, Curtea constată că dispoziţiile legale supuse controlului de constituţionalitate nu contravin prevederilor din Legea fundamentală invocate de autorul excepţiei, ci contribuie la crearea cadrului legal pentru îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor specifice demnităţii publice de ales local.

34.În final, Curtea reţine că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local, precum şi stabilirea unei legături directe sau indirecte între mandatul exercitat şi domeniul, funcţia sau postul pe care era angajat cu contract individual de muncă revin instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii, de asigurare a imparţialităţii, protejare a interesului social şi evitare a conflictului de interese. În acest sens sunt Decizia nr. 167 din 17 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 12 iunie 2015, şi Decizia nr. 114 din 3 martie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 369 din 13 mai 2016.

35.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

1.Respinge, ca inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 87 alin. (1) lit. c) teza întâi din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, excepţie ridicată de Gheorghe Budică în Dosarul nr. 3.238/2/2014 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

2.Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de acelaşi autor în acelaşi dosar al aceleiaşi instanţe şi constată că dispoziţiile art. 87 alin. (1) lit. c) teza a doua din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 1 noiembrie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Bianca Drăghici