Decizie nr. 554 din 12 iulie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Fabian Niculae - magistrat-asistent

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Marius Vali But, Viorel Vasar, Ioan Felician Mircea Cristurean, Dragoş Croitoriu, Adrian Dumitru Fleşeriu, Traian Eugen Giurgiu, Traian Munteanu, Loredana Crina Oniga, Viorel Rusu, Rodica Izabela Resteşan şi de Petru Gidar în Dosarul nr. 11.501/117/2013 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.745D/2015.

2.Dezbaterile au avut loc la data de 7 iulie 2016, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, în temeiul dispoziţiilor art. 57 din Legea nr. 47/1992 şi ale art. 396 alin. (1) din Codul de procedură civilă coroborate cu cele ale art. 14 din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea pentru data de 12 iulie 2016, când a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Sentinţa civilă nr. 5.347 din 22 septembrie 2014, pronunţată în Dosarul nr. 11.501/117/2013, Tribunalul Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, excepţie ridicată de Marius Vali But, Viorel Vasar, Ioan Felician Mircea Cristurean, Dragoş Croitoriu, Adrian Dumitru Fleşeriu, Traian Eugen Giurgiu, Traian Munteanu, Loredana Crina Oniga, Viorel Rusu, Rodica Izabela Resteşan şi Petru Gidar, într-o cauză având ca obiect soluţionarea unor cereri formulate împotriva unor decizii de eliberare din funcţiile publice pe care le deţineau.

4.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorii acesteia arată, în esenţă, că prevederile legale criticate sunt neconstituţionale întrucât conduc la afectarea statutului funcţiei publice prin eliberarea din funcţie a unor funcţionari publici cu statut special. Se încalcă dreptul la muncă, având în vedere că, potrivit prevederilor art. 94 alin. (3) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, funcţionarii publici cu atribuţii de control nu au dreptul să se angajeze timp de 3 ani la societăţile comerciale controlate sau monitorizate. De asemenea, se încalcă dreptul fundamental la protecţie socială, având în vedere că măsura de eliberare din funcţie nu a fost însoţită de nicio măsură de protecţie socială care să compenseze limitările drepturilor şi libertăţilor cetăţeanului aferente exercitării unei astfel de profesii.

5.Reorganizarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală creează discriminare în ceea ce priveşte tratamentul aplicabil funcţionarilor publici din Garda Financiară comparativ cu ceilalţi funcţionari publici din cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală în ceea ce priveşte accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice şi încetarea raporturilor de serviciu. Se mai arată că prin desfiinţarea Gărzii Financiare a fost afectat regimul instituţiilor financiare ale statului, precum şi faptul că statul român s-a obligat în documentele semnate pe plan internaţional la menţinerea Gărzii Financiare, şi nu la desfiinţarea sa.

6.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

7.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată. Se arată că Agenţia Naţională de Administrare Fiscală face parte din instituţiile prevăzute la art. 116-117 din Constituţie, fiind o instituţie fundamentală în sensul prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, însă prevederile legale criticate nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală. De asemenea, Guvernul apreciază că dispoziţiile legale criticate nu contravin principiului accesibilităţii şi previzibilităţii reglementării.

8.Se mai menţionează jurisprudenţa relevantă a Curţii Constituţionale, respectiv Decizia nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 şi Decizia nr. 230 din 9 mai 2013.

9.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile scrise depuse, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

10.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

11.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate, astfel cum rezultă din actul de sesizare, îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative. În realitate, din examinarea excepţiei de neconstituţionalitate rezultă faptul că obiectul acesteia îl constituie prevederile art. 1 şi art. 19 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale ordonanţei de urgenţă în ansamblul său. Dispoziţiile legale criticate punctual au următorul cuprins:

–Art. 1: "Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, denumită în continuare Agenţia, se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie şi preluarea activităţii Autorităţii Naţionale a Vămilor şi prin preluarea activităţii Gărzii Financiare, instituţie publică care se desfiinţează.";

–Art. 19 alin. (2): "Cu data prevăzută la alin. (1), Garda Financiară se desfiinţează."

12.În opinia autorilor excepţiei de neconstituţionalitate dispoziţiile legale criticate încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) privind statul de drept, art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii, art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 privind principiul egalităţii în faţa legii, art. 41 alin. (1) şi (2) privind munca şi protecţia socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) privind adoptarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici, şi în art. 115 alin. (6) privind regimul adoptării ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului.

13.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că s-a mai pronunţat asupra dispoziţiilor legale criticate, prin raportare la critici relativ asemănătoare, constatând constituţionalitatea acestora.

14.Astfel, prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014 şi Decizia nr. 679 din 13 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 27 din 14 ianuarie 2015, paragrafele 40-48, pronunţată prin raportare la prevederile art. 1 alin. (3) şi (5) referitor la statul de drept, precum şi la obligativitatea respectării Constituţiei şi a legilor, art. 11 alin. (1) şi (2) referitor la dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 privind egalitatea în drepturi a cetăţenilor, art. 41 alin. (1) şi (2) referitor la muncă şi protecţia socială a muncii, art. 73 alin. (3) lit. j) referitor la categoriile de legi şi art. 115 alin. (4), (6) şi (7) privind limitele delegării legislative în materia ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului, Curtea a constatat că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 sunt constituţionale.

15.Referitor la critica de neconstituţionalitate în raport cu dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie, precum şi cu dispoziţiile art. 16 şi art. 41 din Constituţie, Curtea a constatat că aceasta este neîntemeiată. Prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 au ca obiect de reglementare reorganizarea unor autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale din subordinea Ministerului Finanţelor Publice; Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, Autoritatea Naţională a Vămilor şi direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene. Aceste autorităţi sunt prevăzute la art. 116-117 şi art. 120-123 din Constituţie, fiind calificate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale ca instituţii fundamentale ale statului (a se vedea în acest sens Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, Decizia nr. 1.105 din 21 septembrie 2010 sau Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014). De asemenea, ordonanţa de urgenţă prevede desfiinţarea Gărzii Financiare, instituţie publică de control care se afla în subordinea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, însă această instituţie nu poate fi încadrată în categoria instituţiilor fundamentale, întrucât, potrivit legii, şi-a desfăşurat activitatea în subordinea unui organ de specialitate al administraţiei publice centrale, iar nu în subordinea Guvernului sau a unui minister, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 116-117 din Constituţie, şi nici nu a constituit o autoritate administrativă autonomă.

16.În acest context, Curtea a apreciat că măsurile prevăzute de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 nu sunt de natură a încălca art. 115 alin. (6) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, deşi vizează structura organizatorică a unor instituţii fundamentale ale statului, nu afectează nici capacitatea administrativă şi nici funcţionarea acestora, iar, pe de altă parte, în ceea ce priveşte Garda Financiară, deşi actul normativ prevede desfiinţarea acestei instituţii, cu consecinţa directă a afectării regimului său juridic, aceasta nu reprezintă o instituţie fundamentală a statului, care să cadă sub incidenţa protecţiei prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

17.O altă interdicţie prevăzută de dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie este aceea ca prin ordonanţa de urgenţă să nu fie afectate "drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie". Incidenţa dispoziţiilor constituţionale este subsecventă în acest caz stabilirii unor drepturi, libertăţi sau îndatoriri fundamentale al căror exerciţiu sau existenţă să fi suferit o restrângere sau o vătămare. Cu alte cuvinte, existenţa unor drepturi sau libertăţi afectate determină, implicit, nerespectarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie.

18.În cauza supusă controlului de constituţionalitate, drepturile pretins a fi încălcate sunt cele referitoare la egalitatea în drepturi a cetăţenilor - art. 16, respectiv cele privind munca şi protecţia socială a muncii - art. 41 din Legea fundamentală.

19.Referitor la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16, Curtea a observat că autorii excepţiei deduc neconstituţionalitatea prevederilor criticate dintr-un pretins tratament discriminatoriu aplicat personalului încadrat în structurile administraţiei fiscale, determinat de modalitatea diferită în care legiuitorul reglementează încadrarea în noile structuri: prima categorie, cea a personalului Autorităţii Naţionale a Vămilor, al direcţiilor generale ale finanţelor publice, precum şi a personalului direcţiilor regionale pentru accize şi operaţiuni vamale, direcţiilor judeţene şi a municipiului Bucureşti pentru accize şi operaţiuni vamale, a fost preluată de noile structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, în vreme ce a doua categorie, cea a personalului Gărzii Financiare, a fost eliberată din funcţie, încadrarea în structura nou-înfiinţată realizându-se prin concurs sau examen.

20.În ceea ce priveşte principiul egalităţii, Curtea a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa că situaţiile în care se află anumite categorii de persoane trebuie să difere în esenţă pentru a se justifica deosebirea de tratament juridic, iar această deosebire de tratament trebuie să se bazeze pe un criteriu obiectiv şi raţional. Această soluţie este în concordanţă şi cu jurisprudenţa constantă a Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform căreia orice diferenţă de tratament, făcută de stat între indivizi aflaţi în situaţii analoage, trebuie să-şi găsească o justificare obiectivă şi rezonabilă. Curtea a apreciat că analiza situaţiei ce face obiectul cauzelor porneşte de la ipoteza că ambele categorii de personal între care se realizează comparaţia de către autorii excepţiei sunt persoane care deţin calitatea de funcţionari publici, ceea ce ar determina calificarea situaţiei acestora ca fiind identică. S-a constatat însă că diferenţa rezidă în aceea că, în cazul primei categorii, vechile structuri îşi continuă activitatea, întrucât se reorganizează ca urmare a fuziunii prin absorbţie, pe când în cazul celei de-a doua categorii, în care se găsesc şi autorii excepţiei, vechea structură - Garda Financiară - şi-a încetat activitatea, legea prevăzând desfiinţarea sa. Astfel, analiza realizată din această perspectivă duce la concluzia că cele două categorii de persoane se află în situaţii juridice diferite, astfel încât tratamentul juridic diferit este pe deplin justificat. Prin urmare, în cauză nu poate fi reţinută încălcarea principiului egalităţii în faţa legii, prevăzut de art. 16 din Constituţie.

21.Cu privire la critica potrivit căreia dispoziţiile criticate sunt neconstituţionale, întrucât măsura eliberării din funcţie a personalului Gărzii Financiare, adoptată prin ordonanţă de urgenţă, este de natură a afecta statutul funcţiei publice cu statut special pe care acesta o deţinea potrivit dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 91/2003, cu consecinţa încălcării dreptului fundamental la muncă prevăzut de art. 41 din Constituţie, Curtea a reţinut că şi aceasta este neîntemeiată. Astfel, potrivit art. 41 din Constituţie, dreptul la muncă nu poate fi îngrădit, iar alegerea profesiei, a meseriei sau a ocupaţiei, precum şi a locului de muncă este liberă. Prin adoptarea măsurii legislative a desfiinţării Gărzii Financiare, cu consecinţa eliberării din funcţie a personalului aferent, nu se îngrădeşte alegerea profesiei sau a locului de muncă, deoarece activitatea personalului noilor structuri create în cadrul Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală trebuie să se circumscrie regulilor pe care legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului legal de funcţionare a acestora. Or, ordonanţa de urgenţă prevede că, în urma preluării activităţii Gărzii Financiare de către Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, se înfiinţează două noi structuri, Direcţia generală antifraudă fiscală şi, în cadrul acesteia, Direcţia de combatere a fraudelor, cu consecinţa organizării unor concursuri sau examene în scopul numirii personalului care să desfăşoare activităţile care cad în competenţa noilor structuri. Aşa fiind, nimic nu îi împiedică pe foştii angajaţi ai Gărzii Financiare să opteze pentru înscrierea la procedurile de concurs sau de examen pentru încadrarea în structurile nou-înfiinţate, legea garantând, în condiţii de egalitate, accesul la exercitarea unei profesii, şi anume cea de funcţionar public - inspector antifraudă.

22.Faţă de cele expuse anterior, Curtea nu a reţinut nici criticile formulate cu privire la încălcarea dispoziţiilor constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor, precum şi a celor ale art. 11 alin. (1) şi (2) referitoare la dreptul internaţional.

23.În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate raportate la dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituţie referitoare la reglementarea prin lege organică a statutului funcţionarilor publici, Curtea a constatat prin Decizia nr. 122 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 324 din 13 mai 2015, paragraful 24, că acestea nu sunt încălcate. Curtea a amintit jurisprudenţa sa (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 51 din 4 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 283 din 17 aprilie 2014), prin care a statuat că interdicţia reglementării de către Guvern în domeniul legii organice priveşte numai ordonanţele Guvernului adoptate în baza unei legi speciale de abilitare, această interdicţie decurgând direct din textul constituţional. O asemenea limitare nu este prevăzută însă de art. 115 alin. (4) din Constituţie, referitor la ordonanţele de urgenţă, care nu reprezintă o varietate a ordonanţei emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, ci reprezintă un act normativ adoptat de Guvern în temeiul unei prevederi constituţionale care permite Guvernului, sub controlul strict al Parlamentului, să facă faţă unor situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată. Astfel, ordonanţele de urgenţă pot fi emise de Guvern şi în domeniul legilor organice, restricţia pentru această categorie de legi nefiind prevăzută decât pentru ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare, conform art. 115 alin. (1) din Constituţie.

24.În ceea ce priveşte invocarea art. 1 alin. (5) din Constituţie, prin Decizia nr. 366 din 25 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 644 din 2 septembrie 2014, paragraful 62, Curtea a constatat că ordonanţa de urgenţă nu încalcă aceste prevederi constituţionale.

25.Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură a determina reconsiderarea jurisprudenţei Curţii, atât soluţia, cât şi considerentele cuprinse în aceste decizii îşi păstrează valabilitatea şi în prezenta cauză.

26.Referitor la presupusa încălcare a art. 1 alin. (3) privind statul social din Constituţie, Curtea reţine că aceste prevederi nu obligă statul român la acordarea automată de compensaţii băneşti în cazul reorganizării unor instituţii publice. De altfel, prevederile art. 67 din Legea nr. 53/2003 privind Codul muncii stipulează că: "Salariaţii concediaţi pentru motive care nu ţin de persoana lor beneficiază de măsuri active de combatere a şomajului şi pot beneficia de compensaţii în condiţiile prevăzute de lege şi de contractul colectiv de muncă aplicabil."

27.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată Marius Vali But, Viorel Vasar, Ioan Felician Mircea Cristurean, Dragoş Croitoriu, Adrian Dumitru Fleşeriu, Traian Eugen Giurgiu, Traian Munteanu, Loredana Crina Oniga, Viorel Rusu, Rodica Izabela Resteşan şi de Petru Gidar în Dosarul nr. 11.501/117/2013 al Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi constată că prevederile art. 1 şi art. 19 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 74/2013 privind unele măsuri pentru îmbunătăţirea şi reorganizarea activităţii Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, precum şi ale ordonanţei de urgenţă în ansamblul său, sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Cluj - Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă şi asigurări sociale şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 12 iulie 2016.

PREŞEDINTELE INTERIMAR AL CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Fabian Niculae