Decizie nr. 665 din 12 noiembrie 2014

Augustin Zegrean - preşedinte

Toni Greblă - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Valentina Bărbăţeanu - magistrat-asistent

Cu participarea, în şedinţa publică din 9 octombrie 2014, a reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, excepţie ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 1.907/2/2013 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 44D/2014.

2.Dezbaterile au avut loc în şedinţa publică din 9 octombrie 2014, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată, când Curtea, în temeiul prevederilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat pronunţarea la data de 15 octombrie 2014 şi apoi la data de 11 noiembrie 2014, când, având nevoie de timp pentru a delibera, în temeiul prevederilor art. 57 şi art. 58 din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunţarea pentru 12 noiembrie 2014, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Încheierea din 28 noiembrie 2013, pronunţată în Dosarul nr. 1.907/2/2013, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, mai puţin a prevederilor art. 3^1 sub aspectul sintagmei "care include şi taxa pe valoare adăugată". Excepţia a fost ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din Bucureşti într-o cauză având ca obiect soluţionarea cererii de anulare a unui act administrativ emis în temeiul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011.

4.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că ordonanţa de urgenţă criticată încalcă principiul justei aşezări a sarcinilor fiscale şi dreptul de proprietate privată. În acest sens, arată că taxa clawback sau "contribuţia trimestrială" pe care deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor au obligaţia de a o plăti se calculează prin raportare la valoarea totală a vânzărilor fiecărui plătitor de contribuţie. În opinia sa, baza de calcul a taxei - care, în mod neconstituţional, include şi taxa pe valoarea adăugată, chiar şi ulterior pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 39 din 5 februarie 2013 - ar trebui să fie dată, exclusiv, de valoarea consumului efectiv de medicamente pentru fiecare deţinător de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentelor, în parte. Or, în prezent, valoarea vânzărilor/a consumului se calculează, în mod absolut nejustificat, prin raportare la preţul final al medicamentelor, adică la preţul practicat de ultimul operator economic din lanţul de vânzare, motivat de faptul că acesta este preţul pe care îl plăteşte consumatorul final atunci când achiziţionează medicamentul. Mai exact, valoarea vânzărilor/consumului prin raportare la care se calculează taxa clawback este valoarea totală suportată din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii în legătură cu respectivele medicamente, valoare care include, pe lângă taxa pe valoarea adăugată, şi adaosul comercial de distribuţie, precum şi adaosul comercial de farmacie, asupra cărora plătitorul contribuţiei nu are niciun fel de control. Astfel, baza de calcul a contribuţiei trimestriale este majorată în mod artificial, rezultând o valoare a taxei datorate care depăşeşte cu mult suportabilitatea taxei de către contribuabil. Această modalitate de calcul a taxei clawback contravine prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituţie referitor la principiul egalităţii în materie fiscală, care trebuie interpretat în sensul că un contribuabil poate fi obligat să suporte numai sarcini fiscale aferente propriei activităţi ori unor beneficii proprii.

5.Autorul excepţiei mai susţine că, stabilind în modul mai sus descris baza de calcul a taxei clawback, ordonanţa de urgenţă criticată încalcă şi principiul certitudinii impunerii consacrat de art. 3 lit. b) din Codul fiscal, întrucât baza de calcul a acesteia include sume variabile, stabilite arbitrar de ceilalţi participanţi din lanţul de distribuţie şi comercializare a medicamentelor. În plus, legea permite, prin tăcerea sa, ca procentul "p", prin aplicarea căruia se calculează taxa clawback, să fie comunicat deţinătorului de autorizaţii de punere pe piaţă a medicamentelor ulterior perioadei în care medicamentele sunt efectiv puse pe piaţă, astfel că acesta este în imposibilitatea de a previziona cursul activităţii sale pe termen scurt şi, cu atât mai puţin, să facă previziuni economico-financiare pe termen mediu şi lung. Susţine că este încălcat şi dreptul de proprietate privată, întrucât prin instituirea obligaţiei de plată a taxei clawback este nevoit să plătească o sumă de bani excesiv de mare, disproporţionată faţă de activitatea economică efectiv desfăşurată în calitate de deţinător de autorizaţie de punere pe piaţă a medicamentelor, fapt ce echivalează cu o micşorare nelegală a patrimoniului său, inclusiv prin afectarea substanţială a profitului obţinut în urma desfăşurării activităţii comerciale.

6.Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că poate contraveni prevederilor art. 56 alin. (2) din Constituţie interpretarea dispoziţiilor art. 3^1 alin. (5) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 în sensul că valoarea vânzărilor s-ar raporta la valoarea medicamentelor astfel cum rezultă aceasta din preţurile pentru care se vând direct către populaţie, incluzând şi marja de profit, respectiv alte cheltuieli de recuperat aparţinând unor terţi faţă de deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă a medicamentelor.

7.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

8.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţilor prezente, notele scrise depuse la dosar, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispoziţiile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

9.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

10.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 680 din 26 septembrie 2011, astfel cum a fost completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 110/2011 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniile sănătăţii şi protecţiei sociale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 860 din 7 decembrie 2011.

11.În opinia autorului excepţiei, reglementarea criticată încalcă dispoziţiile din Legea fundamentală cuprinse în art. 16 alin. (1) care instituie principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice, în art. 44 privind dreptul de proprietate privată şi în art. 56 alin. (2) referitor la aşezarea justă a sarcinilor fiscale.

12.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 a mai fost supusă controlului de constituţionalitate atât în ansamblul său, cât şi cu privire la diverse articole din aceasta, prin prisma unor critici similare şi prin raportare la aceleaşi dispoziţii constituţionale.

13.Astfel, în jurisprudenţa sa în materie, Curtea a calificat drept taxă parafiscală contribuţia trimestrială pe care deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor şi reprezentanţii legali ai acestora sunt obligaţi să o plătească, potrivit art. 1 din ordonanţa de urgenţă criticată, pentru medicamentele suportate din Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii, denumită şi taxă clawback. Curtea a constatat că instituirea unei astfel de taxe are ca scop suplimentarea Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, reglementarea acesteia găsindu-şi fundament în dispoziţiile art. 139 din Constituţie referitoare la stabilirea impozitelor, a taxelor şi a altor venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat. În acest context, Curtea a observat că taxele parafiscale reprezintă o categorie distinctă, specială, de venituri care sunt legal dirijate în beneficiul instituţiilor şi/sau al organismelor cărora statul consideră oportun să le asigure realizarea, pe această cale, a unor venituri complementare. În acest sens s-a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 263 din 21 mai 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 10 iulie 2013 sau Decizia nr. 268 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 1 iulie 2014.

14.De asemenea, Curtea a observat că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 a fost adoptată, astfel cum reiese din preambulul actului normativ criticat, pentru contracararea consecinţelor negative ale depăşirii, ca urmare a consumului ridicat de medicamente, a plafonului alocat şi pentru asigurarea unui acces neîntrerupt al populaţiei la medicamentele cu şi fără contribuţie personală acordate în ambulatoriu, în cadrul programelor naţionale de sănătate. Consecinţele negative avute în vedere de legiuitorul delegat vizau posibila deteriorare a calităţii serviciilor medicale, ca urmare a lipsei resurselor financiare necesare asigurării asistenţei medicale pentru un număr important de pacienţi. Totodată, la emiterea ordonanţei de urgenţă s-a ţinut cont de necesitatea implementării unui sistem de contribuţie sustenabil pentru continuarea suplimentării surselor de finanţare a sistemului public de sănătate în regim de urgenţă, în vederea asigurării asistenţei medicale a populaţiei, precum şi de faptul că neadoptarea unor măsuri imediate ar conduce la imposibilitatea organizării corespunzătoare a activităţilor din domeniul sanitar şi la imposibilitatea îmbunătăţirii condiţiilor de desfăşurare a acestora.

15.Curtea a constatat, prin Decizia nr. 484 din 25 septembrie 2014*), nepublicată la data pronunţării prezentei decizii, că există două categorii de deţinători ai autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor, şi anume, unii care sunt obligaţi la plata contribuţiei în discuţie şi alţii cărora nu le incumbă această obligaţie legală. Diferenţa rezidă în faptul că suportarea contravalorii medicamentelor puse pe piaţă de prima categorie se realizează din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii. Or, din această perspectivă, contribuţia trimestrială la care sunt obligaţi aceşti deţinători de autorizaţii de punere pe piaţă apare ca fiind instituită în considerarea faptului că aceştia beneficiază de un real avantaj, şi anume, au certitudinea vânzării şi încasării contravalorii medicamentelor având, aşadar, o exclusivitate în a se "îndestula" din cele două fonduri.

16.În acelaşi sens, prin decizia menţionată, Curtea a reiterat faptul că această contribuţie trimestrială a fost reglementată de legiuitor exclusiv prin prisma faptului că acestor deţinători li se decontează din Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi din bugetul Ministerului Sănătăţii contravaloarea medicamentelor vândute (deci în considerarea acestei facilităţi), avantaj care nu se acordă şi celorlalţi subiecţi care desfăşoară o astfel de activitate comercială. Aceştia din urmă vând atât medicamente compensate, cât şi medicamente cumpărate liber de populaţie, neavând un avantaj efectiv din vânzarea medicamentelor compensate. Pentru vânzarea medicamentelor, aceşti subiecţi practică un adaos comercial negociat chiar cu deţinătorul autorizaţiei de punere pe piaţă (APP), fiind prin urmare firesc ca acest adaos să fie plătit de către deţinătorii de APP. Aplicând acelaşi raţionament, nici critica formulată în cauza de faţă prin raportare la pretinsa încălcare a dreptului de proprietate privată nu poate fi reţinută, de vreme ce nu se poate susţine că plătitorul contribuţiei nu are niciun fel de control asupra adaosului comercial de distribuţie sau a adaosului comercial de farmacie.

17.Referitor la critica privind încălcarea principiului justei aşezări a sarcinilor fiscale, instituit de art. 56 alin. (2) din Constituţie, Curtea reţine că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că un stat contractant, atunci când elaborează şi pune în practică o politică în materie fiscală, se bucură de o marjă largă de apreciere, cu condiţia existenţei unui "just echilibru" între cerinţele interesului general şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale omului (a se vedea Hotărârea din 23 februarie 2006, pronunţată în Cauza Stere şi alţii împotriva României, paragraful 50). La punerea în aplicare a politicilor statale, mai ales a celor sociale şi economice, această marjă de apreciere vizează atât aprecierea cu privire la existenţa unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât şi alegerea modalităţilor de aplicare a acestuia, care să facă "posibilă menţinerea unui echilibru între interesele aflate în joc" (Hotărârea din 4 septembrie 2012, pronunţată în Cauza Dumitru Daniel Dumitru şi alţii împotriva României, paragrafele 41 şi 49).

18.Sub acest aspect, Curtea Constituţională a arătat, în jurisprudenţa amintită, că reglementarea criticată a fost determinată de un interes public general, explicitat în preambulul ordonanţei de urgenţă, modul de calcul al contribuţiei trimestriale fiind stabilit în considerarea regimului juridic preferenţial al deţinătorilor de autorizaţii de punere pe piaţă a medicamentelor. Astfel, aşa cum s-a precizat mai sus, spre deosebire de distribuitori şi de farmacii, care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, deţinătorii de APP au exclusivitatea punerii pe piaţă a medicamentelor şi au certitudinea vânzării şi încasării contravalorii lor, motiv pentru care legiuitorul a stabilit doar în sarcina acestora suportarea contribuţiei în discuţie. Curtea a apreciat că formula identificată de legiuitor pentru calculul contribuţiei dă expresie acestui just echilibru între interesul general care a determinat stabilirea acesteia şi avantajele conferite unei categorii de operatori economici, respectiv deţinătorilor de APP.

19.În acelaşi timp, Curtea a constatat că deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor nu pot invoca faptul că nu cunosc întinderea contribuţiei trimestriale reglementată de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011. Sub acest aspect, Curtea a observat că, potrivit art. 851 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 372 din 28 aprilie 2006, cu modificările şi completările ulterioare, "Ministerul Sănătăţii stabileşte, avizează şi aprobă, prin ordin al ministrului sănătăţii publice, preţurile maximale ale medicamentelor de uz uman cu autorizaţie de punere pe piaţă în România, cu excepţia medicamentelor care se eliberează fără prescripţie medicală (OTC)." Având în vedere aceste prevederi legale, Curtea a constatat că modul de calcul al preţurilor la medicamente, inclusiv modul de calcul al preţului cu amănuntul maximal, respectiv cota maximă a adaosului de distribuţie şi cota maximă a adaosului de farmacie sunt plafonate la un anumit nivel, determinat în mod clar şi explicit. În prezent, preţurile maximale sunt fixate prin Ordinul ministrului sănătăţii nr. 75/2009 pentru aprobarea Normelor privind modul de calcul al preţurilor la medicamentele de uz uman, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 62 din data de 2 februarie 2009.

20.Aşadar, câtă vreme deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor solicită includerea medicamentelor pe care le vând în lista medicamentelor pentru care plătesc contribuţia, cunoscând preţurile maximale ale medicamentelor, precum şi influenţa maximă a adaosurilor ce pot fi practicate de subiecţii care se interpun în circuitul comercial al medicamentelor compensate, rezultă că şi-au asumat că vor plăti o contribuţie raportată nu doar la preţul de producător. Curtea a observat, de asemenea, că, în acest cadru legal, este la aprecierea deţinătorilor de APP negocierea de adaosuri cât mai mici cu intermediarii, cu consecinţa plăţii unei contribuţii într-un cuantum cât mai redus. Faţă de aceste consideraţii, Curtea nu poate reţine critica prin raportare la dispoziţiile art. 44 din Legea fundamentală.

21.În fine, Curtea observă că prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 69/2014 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul sănătăţii şi pentru modificarea unor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 5 noiembrie 2014, legiuitorul a precizat expres că indicatorii în funcţie de care se calculează procentul "p" în baza căruia se determină contribuţia trimestrială pe care au obligaţia să o plătească deţinătorii autorizaţiilor de punere pe piaţă a medicamentelor şi reprezentanţii legali ai acestora nu includ şi taxa pe valoarea adăugată.

22.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Societatea Comercială "Romastru Trading" - S.R.L. din Bucureşti în Dosarul nr. 1.907/2/2013 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2011 privind stabilirea unei contribuţii pentru finanţarea unor cheltuieli în domeniul sănătăţii sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 12 noiembrie 2014.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Valentina Bărbăţeanu