Decizie
Decizia nr. 18 din 13 martie 2023
referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ
- Emitent
- Înalta Curte de Casație și Justiție
- Publicat în
- Monitorul Oficial nr. 545 din 19 iunie 2023
Textul actului
100%
referitoare la interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ
Dosar nr. 2.018/1/2022
| Mariana Constantinescu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal - președintele completului |
| Ana Roxana Tudose | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Florina Secrețeanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Andreea Marchidan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Gheza Attila Farmathy | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Elena Diana Tămagă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Adriana Elena Gherasim | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Virginia Filipescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Liliana Vișan | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Luiza Maria Păun | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Vasile Bîcu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Emilia Claudia Vișoiu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și art. 36 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul ÎCCJ).
Ședința este prezidată de doamna judecător Mariana Constantinescu, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.
La ședința de judecată participă doamna magistrat-asistent Elena-Mădălina Ivănescu, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 38 din Regulament.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R.
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând următoarele:
(i)la termenul de judecată din 16 ianuarie 2023 a fost dispusă amânarea judecării cauzei, în vederea întocmirii raportului asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării, necesar pentru lămurirea tuturor aspectelor rezultate din dezbateri;
(ii)domnul judecător Vasile Bîcu a întocmit raportul asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării, prin care se propune admiterea sesizării formulate de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 9 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, cu următoarea interpretare: „În interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma «venituri obținute în perioada respectivă» se referă la venituri obținute în mod legal între momentul încetării funcției publice și momentul reintegrării efective în funcția publică, care au legătură cu funcția publică exercitată, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică.“;
(iii)raportul asupra fondului chestiunii de drept a fost comunicat părților din dosarul în care a fost formulată sesizarea, în conformitate cu dispozițiile art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă;
(iv)la 9 martie 2023 a fost înregistrat la dosar punctul de vedere formulat de Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea, prin care se apreciază că propunerea de soluționare cuprinsă în raportul asupra fondului chestiunii de drept este temeinică și legală;
(v)unul dintre membrii completului de judecată a depus o notă cu privire la raport, conținând unele propuneri de reformulare a considerentelor.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:
Prin Încheierea din 9 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:
Cum se interpretează sintagma «venituri obținute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bihor - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, la 2.12.2020, reclamantul A. a solicitat instanței, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea, anularea Deciziei nr. 468/30.10.2020, cu consecința reintegrării sale în funcția publică deținută anterior emiterii deciziei, respectiv aceea de consilier clasa I, grad profesional superior, gradația 5, la Compartimentul de Control al Regimului Silvic și Cinegetic din cadrul Gărzii Forestiere Oradea, precum și obligarea pârâtului la plata unor despăgubiri egale cu diferența dintre veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate, inclusiv cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat, calculate până la data plății efective a despăgubirii.
În susținerea cererii de anulare a actului administrativ, reclamantul a arătat că a fost încadrat la instituția pârâtă în funcția publică de consilier clasa I și, prin cererea înregistrată cu nr. 9.106/17.03.2020, în temeiul dispozițiilor art. 517 din Codul administrativ, a optat pentru continuarea raportului de serviciu, solicitând prelungirea acestui raport cu un an. Prin răspunsul la cererea formulată, reclamantului i-a fost respinsă solicitarea, cu motivarea că anterior i-a mai fost prelungit raportul de serviciu cu un an după împlinirea vârstei standard de pensionare.
Reclamantul a susținut, în esență, că respingerea cererii sale este nelegală, câtă vreme este îndreptățit, conform art. 517 din Codul administrativ, să fie menținut în funcția publică deținută maximum trei ani peste vârsta standard de pensionare. Conform susținerilor reclamantului, atâta vreme cât condițiile de fapt și de drept în care își desfășoară pârâta activitatea au rămas neschimbate, cu cel puțin același volum de muncă, cu personal insuficient, raportat la faptul că a avut calificative foarte bune în activitatea desfășurată, nu se justifică refuzul de menținere în funcție cu argumentul discreționar că a mai beneficiat de o prelungire, atât timp cât legea permite astfel de prelungiri anuale pe o durată de maximum trei ani.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea a solicitat respingerea acțiunii ca neîntemeiată, susținând, în esență, că decizia contestată este legală și temeinică, câtă vreme reclamantul a îndeplinit condițiile de încetare de drept a raportului de serviciu, ca urmare a împlinirii vârstei standard de pensionare, astfel încât, în lipsa prelungirii raportului de serviciu, se impunea emiterea acestei decizii de constatare a încetării de drept a raportului menționat.
În drept, pârâtul a invocat prevederile Codului administrativ, Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 și Codul de procedură civilă.
Prin Sentința nr. 59 din 2 februarie 2021, Tribunalul Bihor a respins excepțiile de inadmisibilitate formulate în cauză și a respins acțiunea, ca nefondată.
Prin Decizia nr. 364/CA/2021 - R din 7 mai 2021 a Curții de Apel Oradea, pronunțată în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020 - R, a fost admis recursul declarat de recurentul-reclamant A. în contradictoriu cu intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea împotriva Sentinței nr. 59 din 2 februarie 2021 a Tribunalului Bihor, sentința a fost casată în parte, iar, în rejudecarea fondului cauzei, a fost admisă în parte acțiunea formulată de A. împotriva Ministerului Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea și, în consecință:
(i)a fost anulată Decizia nr. 468/30.10.2020 emisă de pârât și a fost obligat pârâtul la soluționarea cererii reclamantului;
(ii)s-a dispus reintegrarea reclamantului în funcția deținută sau o funcție echivalentă începând cu 3.11.2020 și până la data soluționării cererii, dar nu mai târziu de 3.11.2021;
(iii)s-a dispus trimiterea spre rejudecare a capătului de cerere privind plata de despăgubiri.
Prin Decizia nr. 65/7.06.2021 s-a procedat la punerea în executare a Deciziei nr. 364/CA/2021 - R din 7 mai 2021 a Curții de Apel Oradea, astfel că, începând cu 3.11.2020, reclamantul a fost reîncadrat pe o funcție echivalentă cu cea deținută anterior, anume de consilier clasa I, grad profesional superior, gradația 5, la Compartimentul de implementare pentru activitatea de silvicultură/Direcția implementare și avizare din cadrul Gărzii Forestiere Oradea, raport de serviciu cu normă întreagă.
Potrivit art. 1 alin. (2) din Decizia nr. 65/7.06.2021, începând cu data deciziei, reclamantul a beneficiat de un salariu brut lunar de 11.482 lei compus din: suma de 7.974 lei aferentă salariului de bază corespunzător funcției publice de execuție; suma de 1.196 lei reprezentând majorarea salariului de bază pentru complexitatea muncii în procent de 15%; suma de 1.966 lei reprezentând spor de risc în procent de 25% din salariul de bază; indemnizație de hrană în cuantum de 346 lei, acordată proporțional cu timpul efectiv lucrat în luna anterioară, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.
În rejudecare, reclamantul a solicitat în contradictoriu cu pârâtul ca prin sentința ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la plata: unor despăgubiri în sumă de 80.374 lei cu titlu de drepturi salariale pentru intervalul 3.11.2020-4.06.2021, indexate, majorate și recalculate la data plății efective; indemnizației prevăzute de art. 39 din Statutul personalului silvic, pentru același interval, indexată, majorată și recalculată la data plății efective; cantității de 6 mc lemn de foc fasonat, conform art. 33 din Statutul personalului silvic, sau contravaloarea acesteia pentru același interval, indexată, majorată și recalculată la data plații efective; gratificației egale cu de minimum 5 ori salariul brut aferent ultimei luni de activitate și a cheltuielilor de judecată.
Pârâtul a formulat răspuns la precizările reclamantului arătând, în esență, că solicitarea privind datoria de 75.456 lei „cu titlu drepturi salariale, pentru intervalul 3.11.2020-4.06.2021, indexate, majorate și recalculate la data plății efective“ nu este legitimă, întrucât, în această perioadă și în prezent, reclamantul a beneficiat și beneficiază de pensie. Or, în baza Deciziei nr. 364/CA/2021 - R pronunțate de Curtea de Apel Oradea, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020 - R se „anulează decizia nr. 468/30.10.2020 emisă de pârâtă și obligă pârâta la soluționarea cererii reclamantului“, așadar a fost anulat documentul care a stat la baza acordării pensiei.
În opinia pârâtului, acesta trebuie să plătească diferența dintre pensie și salariu, și nicidecum întregul salariu, așa cum solicită reclamantul raportat la prevederile art. 527 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
În drept, pârâtul a invocat prevederile art. 205 din Codul de procedură civilă.
Prin Sentința nr. 9 din 12 ianuarie 2022, Tribunalul Bihor a admis în parte acțiunea și a obligat pârâtul: să îi achite reclamantului, cu titlu de despăgubiri pentru perioada 3.11.2020-4.06.2021, suma de 54.977 lei (cuantum brut) indexată la data plății efective; să îi acorde reclamantului cantitatea de 3,56 mp lemn fasonat de foc, din care 0,95 mc lemn fasonat de foc reprezentând diferența pentru anul 2020, iar 2,61 mc lemn fasonat de foc pentru perioada 1.01.2021-4.06.2021, și a respins celelalte pretenții, ca neîntemeiate.
În motivare, cu referire la despăgubirile pretinse cu titlu de diferențe salariale, s-a reținut că, în temeiul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, reclamantul este îndreptățit la despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
Pentru calculul acestora s-a reținut că salariile de care ar fi beneficiat reclamantul, în calitate de funcționar public, în perioada 3.11.2020-4.06.2021, se ridică la valoarea de 77.952 lei (cuantum brut), calculate cu luarea în considerare a sumei de 11.136/lunar compusă din: 7.974 lei (salariul de bază aferent funcției publice de execuției) plus 1.196 lei (majorarea salariului de bază pentru complexitatea muncii, de 15%), plus 1.966 lei (spor de risc, în procent de 25% din salariul de bază), pe o perioadă de 7 luni (11.136 lei x 7).
Nu s-a luat în calculul despăgubirilor suma de 346 lei, întrucât aceasta se acordă proporțional cu timpul efectiv lucrat în luna anterioară, potrivit prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea-cadru nr. 153/2017, în speță fiind vorba despre despăgubiri.
S-a mai stabilit că, în perioada noiembrie 2020-iunie 2021, reclamantul a realizat venituri din pensie pentru limită de vârstă în baza Deciziei de pensionare nr. 362.395, în cuantum brut de 22.975 lei.
Procedând la calculul efectiv al despăgubirilor datorate, instanța a constatat că acestea se ridică la suma de 54.977 lei (cuantum brut), calculată ca diferență între 77.952 lei (cuantum brut salarii) și 22.975 lei (cuantum brut venituri obținute).
Împotriva Sentinței nr. 9 din 12 ianuarie 2022 a Tribunalului Bihor a declarat recurs recurentul-reclamant A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în parte a sentinței atacate și admiterea acțiunii precizate.
În motivare, recurentul a arătat, în esență, că, în ceea ce privește despăgubirile constând în diferențe salariale, trebuie avute în vedere prevederile art. 118 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, care permit cumulul pensiei pentru limită de vârstă cu veniturile din activități dependente. Pensia pentru limită de vârstă și salariul își au izvorul în norme legale diferite, iar venitul din pensie se cuvine pensionarului independent de existența altor surse de venituri. Conform susținerilor recurentului-reclamant, procedându-se la scăderea pensiei din salariu se ajunge nu numai la diminuarea contribuției datorate statului, dar și la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului, în condițiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică.
În drept, recurentul a invocat dispozițiile art. 483 și art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.
Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Mediului, Apelor și Pădurilor - Garda Forestieră Oradea a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând, în esență, că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică, întrucât reclamantul a beneficiat și beneficiază în continuare și de pensie, astfel că i se datorează doar diferența dintre pensie și salariu, și nicidecum întregul salariu.
În drept, intimatul a invocat prevederile art. 205 din Codul de procedură civilă. Sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile
La termenul de judecată din 9 septembrie 2022, instanța de trimitere a pus în discuția părților admisibilitatea sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată din oficiu, iar, în urma deliberărilor, a admis cererea de sesizare.
Prevederile din dreptul intern supuse interpretării sunt cele ale art. 527 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2017 privind Codul administrativ (denumită în continuare O.U.G. nr. 57/2019) și ale art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice (denumită în continuare Legea nr. 263/2010):
–Codul administrativ, O.U.G. nr. 57/2019
Art. 527 alin.(1) - În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
–Legea nr. 263/2010
Art. 118 alin.(1) lit. a) - În sistemul public de pensii pot cumula pensia cu venituri realizate din activități dependente, așa cum sunt reglementate de Codul fiscal, indiferent de nivelul acestora, următoarele categorii de pensionari:
a)pensionarii pentru limită de vârstă;
Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, față de următoarele considerente:
(i)sesizarea are loc în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Curții de Apel Oradea, instanță competentă să soluționeze cauza în recurs;
(ii)instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție judecă cauza în ultimă instanță, având în vedere faptul că este vorba despre un litigiu în materia contenciosului administrativ, iar cauza se află în stadiul procesual al recursului în fața curții de apel, în urma rejudecării;
(iii)de lămurirea modului de interpretare a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ depinde soluționarea cauzei în legătură cu care s-a formulat sesizarea. Astfel, obiectul acțiunii în rejudecare îl constituie obligarea pârâtului la plata de despăgubiri ca urmare a anulării deciziei privind constatarea încetării de drept a raporturilor de serviciu ale reclamantului. Instanța de fond s-a pronunțat implicit asupra problemei de drept vizând modalitatea de interpretare a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, reținând că, în perioada noiembrie 2020 - iunie 2021, reclamantul a realizat venituri din pensie pentru limită de vârstă în baza Deciziei de pensionare nr. 362.395 în cuantum brut de 22.975 lei, astfel că instanța de fond a făcut diferența între suma de 77.952 lei, reprezentând cuantumul brut al salariilor de care ar fi beneficiat reclamantul dacă nu i-ar fi încetat raportul de serviciu, și suma de 22.975 lei reprezentând cuantumul brut al veniturilor obținute din pensie. În recursul formulat împotriva sentinței recurate, recurentul-reclamant a invocat, în cadrul criticilor de nelegalitate, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, nelegalitatea hotărârii recurate prin prisma faptului că prima instanță ar fi interpretat eronat prevederile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ. În opinia recurentului-reclamant, trebuie avute în vedere prevederile art. 118 alin. (1) din Legea nr. 263/2010 privind pensiile publice care permit cumulul pensiei pentru limită de vârstă cu veniturile din activități dependente. Recurentul-reclamant a mai arătat că pensia pentru limită de vârstă și salariul își au izvorul în norme legale diferite, iar venitul din pensie se cuvine pensionarului independent de existența altor surse de venituri. Conform susținerilor recurentului-reclamant, procedându-se la scăderea pensiei din salariu, se ajunge nu numai la diminuarea contribuției datorate statului, dar și la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului, în condițiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică. Așadar, de modul de soluționare a chestiunii de drept menționate anterior depinde soluția asupra căii de atac formulate de recurentul-reclamant, astfel că este îndeplinită condiția privind relația de dependență între chestiunea de drept și modalitatea de soluționare a fondului cauzei;
(iv)condiția privind noutatea chestiunii de drept este îndeplinită, întrucât la nivelul examenului jurisprudențial efectuat de către instanță nu a rezultat că s-a cristalizat încă o jurisprudență unitară și constantă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, situație care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile în scopul prevenirii apariției unei practici neunitare. De asemenea, instanța de trimitere a constatat că asupra acestei chestiuni de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu s-a mai pronunțat printr-o altă hotărâre, conform evidențelor Înaltei Curți de Casație și Justiție;
(v)problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.B. Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării
Cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, instanța de trimitere a constatat că analiza dispozițiilor legale invocate în cauză conduce la două interpretări diferite, după cum urmează.
Într-o primă interpretare, s-ar putea considera că, în situația în care, în perioada cuprinsă între momentul încetării raportului de serviciu și momentul reintegrării efective, funcționarul public a realizat orice venituri, despăgubirea datorată de autoritatea publică ce a emis actul administrativ nelegal privind încetarea raporturilor de serviciu, care a fost anulat ulterior, cuprinde doar diferența dintre toate veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
În sprijinul acestei interpretări pledează un argument derivând din interpretarea literală a prevederii legale menționate, care face trimitere, în mod expres, la diferența dintre veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
De asemenea, regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge nici interpretului nu îi este permis să distingă conduce la aceeași soluție. Astfel, dacă legiuitorul ar fi dorit să excludă venituri realizate dintr-o anumită sursă, ar fi făcut-o în mod expres, iar, în lipsa unei astfel de prevederi exprese, textul legal ar trebui înțeles în sensul că orice venit realizat în perioada relevantă intră în calculul diferenței la care face trimitere Codul administrativ.
Un alt argument în sprijinul unei astfel de interpretări largi rezultă din interpretarea istorică a dispoziției legale. Astfel, anterior intrării în vigoare a Codului administrativ era în vigoare Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care la art. 106 alin. (1) prevedea că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“
Interpretarea istorică a acestor norme juridice ar putea permite concluzia potrivit căreia voința legiuitorului, la edictarea normei juridice a cărei interpretare se cere, a fost aceea de a restrânge cuantumul despăgubirilor datorate în cazul anulării actelor administrative de încetare a raportului de serviciu, prin excluderea veniturilor realizate de funcționarul public în perioada relevantă, astfel încât să se ajungă ca despăgubirile să acopere doar cuantumul salariului de care funcționarul public ar fi beneficiat.
O interpretare contrară posibilă este aceea că voința legiuitorului a fost ca doar veniturile de natură salarială să fie avute în vedere la calculul diferenței prevăzute de norma juridică, și nu și veniturile de altă natură.
Pentru o astfel de soluție pledează interpretarea coroborată a prevederilor art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 și art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010, care permite cumularea veniturilor din salarii cu veniturile din pensie pentru limită de vârstă.
Un alt argument în sprijinul unei interpretări restrictive este cel susținut de reclamant, potrivit căruia, în situația veniturilor din pensii, procedându-se la scăderea pensiei din salariu, se ajunge nu numai la diminuarea contribuției datorate statului, dar și la diminuarea dreptului la pensie al reclamantului în condițiile în care la recalcularea pensiei se va folosi o bază de calcul mai mică.
Într-o orientare jurisprudențială, s-a apreciat că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie interpretată în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul Curții de Apel Târgu Mureș.
În același sens a fost exprimat și punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, la nivelul următoarelor instanțe: curțile de apel Alba Iulia, Craiova, Târgu Mureș și tribunalele Hunedoara, Maramureș și Vaslui.
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și teoretice au fost invocate următoarele argumente:
(i)din interpretarea coroborată a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ și ale art. 118 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, care permite cumularea veniturilor din salarii cu veniturile din pensii, rezultă că voința legiuitorului a fost aceea ca doar veniturile de natură salarială să fie avute în vedere la calculul diferenței prevăzute de norma juridică, și nu și veniturile de altă natură;
(ii)scopul edictării normei prevăzute de art. 527 alin. (1) din Codul administrativ a fost acela de a stabili, cu o mai mare acuratețe, limitele reparării integrale a prejudiciului, legiuitorul urmărind ca persoana vătămată de actul administrativ nelegal să nu realizeze o îmbogățire apreciată ca fiind „injustă“, prin cumularea veniturilor obținute legal dintr-o sursă cu veniturile la care ar fi avut dreptul dacă actul administrativ nu ar fi fost emis pentru a înceta raportul de serviciu. În acest tip de spețe, un astfel de cumul nu există, întrucât dreptul la pensie nu poate fi considerat a fi născut, atât timp cât raportul de serviciu este confirmat retroactiv. Spre deosebire de veniturile obținute dintr-o activitate licită, care nu mai pot fi supuse restituirii, întrucât reprezintă costul pentru ceva ce s-a prestat deja, veniturile din pensie fac parte din categoria drepturilor de asigurări sociale, iar încasarea lor fără drept, chiar dacă aceasta este stabilită retroactiv, determină obligația de restituire a sumelor. Obligația de plată a pensiei pentru limită de vârstă se naște în conformitate cu prevederile art. 103 alin. (1) și (2), art. 104 alin. (1) și (2) și art. 106 alin. (1) din Legea nr. 263/2010, la data îndeplinirii condițiilor prescrise de lege, iar plata acesteia se efectuează de la data înregistrării cererii privind acordarea dreptului la pensie, casa teritorială de pensii urmând a emite decizia de pensionare în termen de 45 de zile de la data înregistrării cererii. Decizia emisă de casa teritorială de pensii este cea care formalizează dreptul la pensie, cuantificând drepturile bănești cuvenite. Eventualele sume încasate de către reclamant cu titlu de pensie, în mod necuvenit, urmează a fi recuperate de către creditorul dreptului de restituire a prestațiilor de asigurări sociale, conform prevederilor art. 179 din Legea nr. 263/2010. Ca atare, obligația de despăgubire stabilită în sarcina angajatorului ca efect al anulării actului administrativ nu poate fi diminuată pe motiv că persoana vătămată ar fi încasat drepturi de asigurări sociale de tipul veniturilor din pensie, întrucât acestea nu îndeplinesc condiția de venituri obținute în perioada respectivă, câtă vreme sunt supuse restituirii. Aspectele legate de cumulul despăgubirilor cu veniturile din pensie pornesc de la premisa legalității încasării concomitente a celor două tipuri de venituri. Or, în spețele în discuție, o asemenea situație premisă este exclusă, întrucât confirmarea retroactivă a raportului de serviciu implică desființarea retroactivă a raportului juridic de asigurări sociale în temeiul căruia au fost plătite drepturile de pensie. De altfel, în Decizia nr. 112 din 23 februarie 2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 98 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 353 din 7 aprilie 2021, Curtea Constituțională a României a arătat că, în măsura în care funcționarul public femeie optează pentru continuarea raportului de serviciu până la împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege pentru bărbați, dreptul la pensie nu va putea fi solicitat simultan. Prin urmare, eventualele sume încasate de reclamant pe perioada cuprinsă între data emiterii deciziei de încetare a raportului de serviciu și data reîncadrării, cu titlu de prestații de asigurări sociale, urmează a fi recuperate de către casele teritoriale de pensii. În acest context este corectă interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ în sensul acordării integrale a despăgubirilor, în acest tip de spețe, numai astfel fiind asigurată repararea, în totalitate, a prejudiciului suferit de reclamant;
(iii)o interpretare a noțiunii de „venituri obținute“ în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, este de natură a aduce atingere dreptului de proprietate privată, dat fiind faptul că în sfera acestora pot intra, de exemplu, diverse categorii de venituri obținute în perioada vizată, nu doar venituri din pensie (venituri din cedarea folosinței bunurilor, venituri din arendă, venituri din drepturi de autor, dividende etc.), astfel încât acordarea despăgubirilor prevăzute la art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, cu luarea în considerare a tuturor acestor venituri, ar reprezenta o ingerință nejustificată asupra dreptului de proprietate privată. Așadar, ca urmare a reîncadrării reclamantului în funcția deținută anterior emiterii deciziei, se impune acordarea drepturilor salariale cuvenite de la data încetării raportului de serviciu și până la reîncadrare, având la bază principiul reparării integrale a prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ nelegal. Argumentul potrivit căruia, față de reglementarea anterioară corespondentă [art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999], legiuitorul a intervenit pentru a reglementa clar cuantumul despăgubirilor ce s-ar cuveni într-o asemenea situație nu este incompatibil cu interpretarea în sens restrictiv a noțiunii de „venituri obținute“ ca făcând referire doar la veniturile de natură salarială, de vreme ce aceste două tipuri de venituri au izvoare și regimuri juridice diferite.
La nivelul Tribunalului Iași a fost exprimată opinia potrivit căreia, raportat la expunerea situației de fapt din dosarul care a determinat sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin formularea întrebării se ajunge, în fapt, la soluționarea fondului cauzei. Astfel, raportat la interpretarea în sens restrâns a sintagmei „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, potrivit căreia reclamantul ar fi îndreptățit la a cumula veniturile din pensii cu cele pe care instanța ar fi ținută să i le acorde potrivit art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, analiza acesteia presupune, de fapt, analiza fondului cauzei în care a fost formulată sesizarea.
Într-o altă orientare jurisprudențială, s-a apreciat că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie interpretată în sens larg, cuprinzând orice/toate veniturile obținute între momentul încetării raportului de serviciu și momentul reintegrării efective a funcționarului public. Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul următoarelor instanțe: curțile de apel Timișoara, Suceava (s-a reținut aplicabilitatea în speță a dispozițiilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, în forma sa în vigoare la momentul emiterii actului administrativ contestat - 11 iunie 2018), Galați, Ploiești și Tribunalul Gorj.
În același sens a fost exprimat și punctul de vedere teoretic, nesusținut de practică judiciară, la nivelul următoarelor instanțe: tribunalele Bihor, Galați, Vrancea, București, Ilfov, Ialomița și Neamț.
Opinia teoretică la nivelul Curții de Apel Constanța - Secția contencios administrativ și fiscal este în sensul că sintagma „veniturile obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ se referă la veniturile obținute din orice sursă, întrucât legea nu distinge. Cu toate acestea, nu ar putea fi avute în vedere veniturile pe care, în măsura în care legea specială permitea, funcționarul le obținea din alte surse, chiar în timpul derulării raporturilor de serviciu și a continuat să le obțină și după încetarea raporturilor de serviciu până la anularea deciziei administrative (cum ar putea fi, de exemplu, veniturile din cedarea folosinței bunurilor).
În susținerea acestei orientări jurisprudențiale și teoretice, au fost avute în vedere următoarele argumente:
(i)interpretarea literală a prevederilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, care fac trimitere în mod expres la diferența dintre veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public;
(ii)regula de interpretare potrivit căreia unde legea nu distinge, nici interpretului nu îi este permis să distingă. Astfel, dacă legiuitorul ar fi dorit să excludă venituri realizate dintr-o anumită sursă, ar fi făcut-o în mod expres, iar în lipsa unei astfel de prevederi exprese textul legal ar trebui înțeles în sensul că orice venit realizat în perioada relevantă intră în calculul diferenței la care face trimitere Codul administrativ. Mai mult, anterior intrării în vigoare a Codului administrativ era în vigoare Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, care la art. 106 alin. (1) statua că: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“;
(iii)respectarea principiului restitutio in integrum, ce guvernează această materie, presupune o repunere în drepturi în deplinătatea lor, cu repararea integrală a prejudiciului suferit, însă nu crearea unei situații mai favorabile funcționarului public.
Curțile de apel Alba Iulia, Pitești, Brașov, Bacău, Constanța, Oradea, Iași, Cluj, București și tribunalele Teleorman, Călărași, Giurgiu au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.
Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil, nu se verifică, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.
Prin raportul asupra chestiunii de drept, menționat în cadrul paragrafului 5 pct. (ii) din prezenta decizie, întocmit conform art. 520 alin. (7) coroborat cu art. 516 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că sesizarea este admisibilă, fiind îndeplinite toate condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, propunându-se următoarea interpretare a chestiunii de drept supuse dezlegării:
În interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma «venituri obținute în perioada respectivă» se referă la venituri obținute în mod legal între momentul încetării funcției publice și momentul reintegrării efective în funcția publică, care au legătură cu funcția publică exercitată, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică.
Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă.
Potrivit dispozițiilor textului de lege mai sus menționat, „Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.“
Din cuprinsul acestor dispoziții și din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rezultă următoarele condiții de admisibilitate ce trebuie îndeplinite cumulativ:
–existența unei cauze aflate în curs de judecată;
–cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit să soluționeze cauza;
–instanța care sesizează Înalta Curte de Casație și Justiție să judece cauza în ultimă instanță;
–existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată;
–chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să fie nouă;
–asupra chestiunii de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
În cauză sunt îndeplinite primele trei și cea de-a șasea dintre condițiile de admisibilitate, întrucât sesizarea a fost formulată în cadrul unui litigiu aflat pe rolul Secției de contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel Oradea, care este învestită în ultimă instanță cu soluționarea recursului, hotărârea ce urmează a fi pronunțată fiind definitivă potrivit art. 634 alin. (1) pct. 5 din Codul de procedură civilă. Deopotrivă, asupra chestiunii de drept Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
În ceea ce privește a patra condiție de admisibilitate, subsumat acesteia, în componenta sa referitoare la existența unei chestiuni de drept veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, se apreciază că este îndeplinită, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Referitor la cerința existenței unei „chestiuni de drept veritabile“, în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție –- Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, s-au reținut următoarele:
a)chestiunea de drept care necesită cu pregnanță a fi lămurită prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenția instanței supreme în scopul rezolvării de principiu a chestiunii de drept și înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securității raporturilor juridice deduse judecății (Decizia nr. 24 din 29 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 820 din 4 noiembrie 2015; Decizia nr. 6 din 30 ianuarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 144 din 24 februarie 2017; Decizia nr. 10 din 4 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 393 din 23 mai 2016; Decizia nr. 62 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 797 din 9 octombrie 2017; Decizia nr. 18 din 5 martie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 337 din 17 aprilie 2018; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 59; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42).
b)chestiunea de drept supusă dezlegării trebuie să fie o chestiune care ridică serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu realizarea unor operațiuni de interpretare și aplicare a unui text de lege în raport cu circumstanțele particulare ce caracterizează fiecare litigiu ori existența unor simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017, paragrafele 62 și 65; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragraful 37; Decizia nr. 34 din 24 mai 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 671 din 7 iulie 2021, paragraful 61; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37);
c)pentru a ne afla în prezența unei veritabile chestiuni de drept, caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, precum și dificultatea completului în a-și însuși o anumită interpretare trebuie să fie reflectate în încheierea de sesizare, care trebuie să fie motivată, aptă să releve reflecția asupra diferitelor variante de interpretare posibile, cu argumentele aferente, și de o manieră în care să se întrevadă explicit pragul de dificultate al întrebării și în ce măsură acesta depășește obligația ordinară a instanței de a interpreta și aplica legea în cadrul soluționării unui litigiu, întrucât simpla dilemă cu privire la sensul unei norme de drept nu poate constitui temei pentru declanșarea mecanismului hotărârii prealabile (Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018, paragraful 42; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018, paragrafele 38-39, 41; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020, paragraful 50; Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 37; Decizia nr. 50 din 14 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 844 din 3 septembrie 2021, paragraful 41; Decizia nr. 74 din 18 octombrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1174 din 13 decembrie 2021, paragraful 42). Sub acest aspect, s-a reținut că, în procedura hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casație și Justiție nu se substituie atributului fundamental al instanțelor, de interpretare și aplicare a legii, ci se limitează la a facilita judecătorului eliminarea ambiguităților ori dificultăților unor texte de lege (Decizia nr. 45 din 7 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 735 din 27 iulie 2021, paragraful 46).
Chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prin pronunțarea unei hotărâri prealabile este: „Cum se interpretează sintagma «veniturile obținute în perioada respectivă» din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, respectiv în sens larg cuprinzând orice tip de venituri sau în sens restrâns cuprinzând doar venituri de natură salarială?“.
Conform textului de lege menționat: „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“
Este necontestat faptul că problema de drept ce formează obiectul prezentei sesizări este susceptibilă de interpretări diferite și poate genera divergențe de jurisprudență, care „constituie, prin natura lor, consecința inerentă a oricărui sistem judiciar care se bazează pe un ansamblu de instanțe de fond având competență în raza lor teritorială“, iar „rolul unei instanțe supreme este tocmai să regleze aceste contradicții de jurisprudență“ (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian împotriva României, paragraful 37; Hotărârea din 27 ianuarie 2009, Ștefan și Ștef împotriva României, paragrafele 32-33).
Pe de altă parte, sub aspectul clarității normei a cărei interpretare unitară se solicită, dispozițiile invocate nu sunt suficient de explicite, fiind posibile cel puțin două interpretări, astfel că problema de drept sesizată reprezintă o chestiune de o dificultate suficient de mare pentru a reclama o rezolvare de principiu pe calea hotărârii prealabile.
În considerarea argumentelor expuse, se constată că cerința esențială privind existența unei chestiuni de drept are în vedere o problemă de drept reală, dificilă, care privește interpretarea diferită a textelor de lege invocate.
De asemenea, este îndeplinită și cerința ca această chestiune de drept să fie esențială, deoarece de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei, care are ca obiect, printre altele, plata unei despăgubiri a cărei întindere diferă în funcție de modul de interpretare a sintagmei „veniturile obținute în perioada respectivă“.
Deopotrivă, în cauză, este îndeplinită condiția noutății. În absența unei definiții a noțiunii de „noutate“, verificarea acestei condiții ține de exercitarea dreptului de apreciere al completului învestit cu soluționarea sesizării, astfel cum instanța supremă a hotărât în mod constant în jurisprudența sa (spre exemplu, Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014).
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a decis, în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015), că este îndeplinită condiția noutății atunci când chestiunea de drept își are izvorul în reglementări recent intrate în vigoare, iar instanțele nu i-au dat încă o anumită interpretare și aplicare la nivel jurisprudențial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat față de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.
Totodată, cerința noutății poate fi reținută ca îndeplinită și în cazul în care s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou, ale unei norme legale mai vechi (ipoteza așa-zisei reevaluări a interpretării normei).
Condiția noutății este îndeplinită în cauză, deoarece dispozițiile legale a căror interpretare se solicită sunt recente, iar hotărârile atașate sesizării și punctele de vedere exprimate de instanțele solicitate în acest sens reflectă interpretări diferite, existând premisele dezvoltării unei jurisprudențe neunitare, subzistând astfel rațiunea declanșării mecanismului hotărârii prealabile.B. Asupra fondului chestiunii de drept supuse dezlegării
Chestiunea de drept ce trebuie dezlegată privește interpretarea sintagmei „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
În temeiul acestui text de lege, „În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de legea contenciosului administrativ, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu diferența între veniturile obținute în perioada respectivă și cuantumul salariilor indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.“
Deși întrebarea instanței de trimitere este urmată de sugerarea explicită a două răspunsuri posibile, respectiv interpretarea expresiei „în sens larg, cuprinzând orice tip de venituri, sau în sens restrâns, cuprinzând doar venituri de natură salarială“, totuși, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nu este ținută de răspunsurile sugerate, deoarece, pe de o parte, nu sunt singurele răspunsuri posibile, iar, pe de altă parte, niciunul dintre acestea nu este corect, după cum se va vedea în considerentele ce vor fi prezentate în continuare. În plus, Înalta Curte, în virtutea plenitudinii sale de competență, este ținută doar de chestiunea de drept ce formează obiectul întrebării, nu și de răspunsurile sugerate de instanța de trimitere.
Chestiunea de drept în discuție prezintă o dificultate reală, deoarece, pe de o parte, sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ este susceptibilă de interpretări diferite, ca urmare a faptului că metodele de interpretare aplicabile textului de lege nu converg către același rezultat (dovadă fiind orientările jurisprudențiale și cele teoretice prezentate în paragrafele 44-51 din prezenta decizie), iar, pe de altă parte, categoria veniturilor este deosebit de diversă.
Astfel, din interpretarea literală și din interpretarea logică a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ reiese că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ se referă la toate veniturile obținute între momentul încetării raportului de serviciu și momentul reintegrării efective a funcționarului public.
Interpretarea literală are în vedere faptul că textul interpretat afirmă explicit că despăgubirea trebuie să fie egală cu diferența de venituri, și nu cu veniturile integrale pe care funcționarul public le-ar fi obținut în baza funcției publice exercitate.
Interpretarea logică se realizează prin aplicarea regulii de interpretare unde legea nu distinge, nici cel care o interpretează nu trebuie să distingă, astfel încât, de vreme ce textul legal interpretat nu distinge între categoriile de venituri obținute, înseamnă că sunt avute în vedere toate veniturile obținute, indiferent de sursa acestora.
Însă rezultatul obținut prin aplicarea celor două metode de interpretare menționate anterior este contrar celui ce s-ar obține prin interpretarea istorico-teleologică a dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ.
Pe de altă parte, este nejustificat să fie luate în calculul despăgubirii venituri obținute de un funcționar public care nu au legătură cu funcția publică, cum ar fi veniturile din moștenire, veniturile din drepturi de autor sau veniturile provenite din activitățile enumerate de art. 429 și art. 462 alin. (2) din Codul administrativ.
Interpretarea istorico-teleologică ia în considerare evoluția temporală a reglementării legale a despăgubirii cuvenite funcționarului public al cărui raport de serviciu a încetat în mod nelegal sau netemeinic, evoluție ce este aptă să dezvăluie scopul urmărit de legiuitor prin reglementarea actuală.
Anterior intrării în vigoare a Codului administrativ, despăgubirea era reglementată de art. 106 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici:
În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcționarul public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanței de contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condițiile și termenele prevăzute de Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările ulterioare, precum și plata de către autoritatea sau instituția publică emitentă a actului administrativ a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate și recalculate, și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public.
În reglementarea anterioară, despăgubirea era întotdeauna egală cu salariile indexate, majorate și recalculate și cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcționarul public, indiferent dacă funcționarul public a obținut venituri după încetarea raportului de serviciu.
O asemenea reglementare crea o necorelare între despăgubire și prejudiciul efectiv suferit de funcționarul public, astfel încât, în majoritatea situațiilor, despăgubirea era mai mare decât prejudiciul produs funcționarului public prin încetarea din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu, între momentul acestei încetări și momentul reintegrării sale în funcția publică exercitată.
De aceea, prin dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, legiuitorul a urmărit restabilirea corelației logice dintre despăgubire și prejudiciu, despăgubirea fiind o formă de reparare a prejudiciului prin echivalent.
Prin încasarea despăgubirii, funcționarul public trebuie să se afle în aceeași situație cu cea în care s-ar fi aflat dacă raportul de serviciu nu ar fi încetat.
Codul administrativ nu definește noțiunea de „despăgubire“, astfel încât, potrivit art. 1 alin. (2), acesta se completează cu dispozițiile Codului civil, care reglementează acest aspect.
Conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, prejudiciul se repară integral, dacă prin lege nu se prevede altfel.
De asemenea, în temeiul art. 1.386 alin. (1) din același cod, repararea prejudiciului se face în natură, prin restabilirea situației anterioare, iar dacă aceasta nu este cu putință ori dacă victima nu este interesată de reparația în natură, prin plata unei despăgubiri, stabilite prin acordul părților sau, în lipsă, prin hotărâre judecătorească.
În consecință, interpretarea sintagmei „venituri obținute în perioada respectivă“ din cuprinsul art. 527 alin. (1) din Codul administrativ trebuie să țină seama de faptul că despăgubirea este corelată cu prejudiciul, în sensul că nu poate fi nici mai mică și nici mai mare decât echivalentul valoric al prejudiciului.
Corelația dintre despăgubire și prejudiciu este cheia esențială în identificarea condițiilor pe care veniturile obținute de funcționarul public, între momentul încetării din motive nelegale sau netemeinice a raportului de serviciu și momentul reintegrării sale în funcția publică exercitată, trebuie să le îndeplinească pentru a se încadra în categoria „venituri obținute în perioada respectivă“.
Prima condiție pentru ca veniturile obținute să fie luate în calculul întinderii despăgubirii este ca acestea să fie obținute în mod legal (să nu fie supuse restituirii).
Existența acestei condiții este impusă de necesitatea asigurării egalității valorice dintre despăgubire și prejudiciu, conform art. 1.385 alin. (1) din Codul civil, egalitate care nu ar mai exista dacă, ulterior stabilirii de către instanța de judecată a întinderii despăgubirii, veniturile obținute de funcționarul public între momentul încetării funcției sale și momentul reintegrării sale efective vor fi restituite, ca urmare a încasării lor nelegale.
O a doua condiție este ca veniturile obținute să aibă legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică.
Această condiție ține seama de situația efectivă în care funcționarul public a fost pus prin încetarea, din motive nelegale sau netemeinice, a raportului său de serviciu, fiind nevoit să desfășoare o activitate care să-i asigure mijloacele de subzistență.
Pentru a justifica diminuarea despăgubirilor acordate în temeiul art. 527 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ este necesar ca obținerea veniturilor care se iau în considerare să fi fost prilejuită de măsura nelegală dispusă împotriva funcționarului public. Cu alte cuvinte, situația de fapt trebuie să fie de așa natură încât să justifice presupunerea că funcționarul public nu ar fi obținut respectivele venituri dacă ar fi continuat să se afle în raporturi de serviciu cu autoritatea publică.
Se includ în această categorie toate veniturile obținute din activități sau situații care ar fi fost incompatibile cu funcția publică deținută, dar și venituri obținute din activități care, chiar dacă nu ar fi ridicat o problemă de incompatibilitate, nu au fost desfășurate de funcționarul public în perioada în care acesta s-a aflat în raporturi de funcție cu autoritatea publică.
Pe de altă parte, nu vor fi avute în vedere veniturile care nu au nicio legătură cu faptul încetării nelegale a raporturilor de serviciu, cum ar fi venituri din moșteniri, venituri din cedarea folosinței bunurilor etc. sau venituri obținute din activități pe care funcționarul public le-a desfășurat, prin cumul, și în perioada în care s-a aflat în raporturi de funcție cu autoritatea publică.
Concluzionând, dispozițiile art. 527 alin. (1) din Codul administrativ urmează a fi interpretate în sensul că sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ are în vedere venituri obținute în mod legal între momentul încetării funcției publice și momentul reintegrării efective în funcția publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică.
Pentru aceste considerente, în temeiul art. 519, cu referire la art. 521 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite sesizarea formulată de Curtea de Apel Oradea - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 3.575/111/CA/2020* - R, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea dispozițiilor art. 527 alin. (1) din Codul administrativ, sintagma „venituri obținute în perioada respectivă“ se referă la venituri obținute în mod legal între momentul încetării funcției publice și momentul reintegrării efective în funcția publică, care au legătură cu încetarea nelegală a raportului de serviciu, provenind dintr-o activitate care a înlocuit funcția publică.
Obligatorie, potrivit art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 13 martie 2023.
PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
MARIANA CONSTANTINESCU
Magistrat-asistent,
Elena-Mădălina Ivănescu
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.