Decizie nr. 1 din 22 ianuarie 2024 interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991

1.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este legal constituit, conform dispozițiilor art. 520 alin. (6) din Codul de procedură civilă și ale art. 34 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aprobat prin Hotărârea Colegiului de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 20 din 14 martie 2023, cu modificările ulterioare ("Regulamentul").

2.

Ședința este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3.

La ședința de judecată participă doamna Elena-Mădălina Ivănescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispozițiile art. 36 din Regulament.

4.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă în Dosarul nr. 8.481/211/2022.

5.

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că, la dosar, a fost depus raportul întocmit de judecătorul-raportor, ce a fost comunicat părților, conform dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, fiind formulat punct de vedere la raport de către apelanți.

6.

De asemenea, referă asupra faptului că au fost transmise de către instanțele naționale hotărâri judecătorești pronunțate în materia ce face obiectul sesizării și opinii teoretice exprimate de judecători, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii în problema de drept ce formează obiectul sesizării.

7.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

8.

Prin Încheierea din 10 aprilie 2023, pronunțată în Dosarul nr. 8.481/211/2022, Tribunalul Cluj - Secția civilă a dispus, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarele chestiuni de drept:

Dacă în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este necesară aplicarea de către organul competent a uneia dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sau acesta se poate adresa instanței judecătorești inclusiv în situația în care prin procesul- verbal de contravenție s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația necesară?

Dacă în interpretarea și aplicarea prevederilor art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Ordinul nr. 839/2009 este obligatorie parcurgerea de către organul care a aplicat sancțiunea a procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Ordinul nr. 839/2009 anterior promovării acțiunii în instanță sau primarul unității administrativ-teritoriale poate trece direct la promovarea unei acțiuni în instanță de desființare a construcției în cazul în care prin procesul-verbal de constatare a contravenției s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația de construire?

9.

Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept cu nr. 2.505/1/2023.

10.

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Cluj-Napoca cu număr de dosar 8.481/211/2022, ulterior extinsă, reclamantul primarul municipiului Cluj-Napoca, în contradictoriu cu pârâții A.B., Cabinet de avocat "A.B." și C.D., a solicitat instanței de judecată să dispună desființarea lucrărilor de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, str. E. nr. y, ap. 1 și 9 ("imobilul" sau "imobilul situat în Cluj- Napoca"), lucrări menționate în Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. xxxx/28.03.2019 ("Procesul- verbal de contravenție") într-un termen apreciat de instanță ca fiind rezonabil, iar, în caz contrar, să fie autorizat să execute lucrările de desființare pe cheltuiala pârâților.

11.

Prin întâmpinarea formulată, pârâții au susținut că respectiva cale procesuală instituită de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare ("Legea nr. 50/1991") este deschisă numai în cazul în care, prin actul de constatare, s-a adoptat una dintre sancțiunile complementare reglementate de art. 28 alin. (1) din actul normativ menționat. Or, prin Procesul-verbal de contravenție nu a fost stabilită, în mod explicit, niciuna dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, fiind menționată doar intrarea în legalitate în termen de 180 de zile.

12.

Intrarea în legalitate nu reprezintă o sancțiune complementară, ci o procedură administrativă instituită de prevederile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții ("Normele metodologice" sau "Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991"), aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare ("Ordinul nr. 839/2009"), ce trebuie urmată chiar de către reclamant. Acesta trebuia să stabilească dacă lucrările efectuate mai pot fi menținute și în ce condiții și, doar în situația în care ar fi constatat că lucrările edificate nu întrunesc condițiile urbanistice de integrare, ar fi putut dispune desființarea construcțiilor.

13.

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, reclamantul a arătat că, prin Procesul-verbal de contravenție, a fost indicată în mod explicit măsura complementară dispusă, respectiv intrarea în legalitate conform prevederilor Legii nr. 50/1991, prin obținerea autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea acestora. Termenul de 180 de zile stabilit pentru îndeplinirea măsurilor nu a fost respectat, iar în cadrul procedurii declanșate în temeiul art. 32 din Legea nr. 50/1991, instanța nu mai poate analiza motivele de temeinicie ori de legalitate ale procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției sau sancțiunile aplicate, trebuind doar să verifice dacă a fost sau nu îndeplinită obligația de rezultat. Pârâtul omite a avea în vedere posibilitatea ce i-a fost acordată, de efectuare a demersurilor pentru obținerea autorizației de construire necesare tocmai pentru a se evita ajungerea la desființarea construcțiilor.

14.

Prin Sentința civilă nr. 5.232 din 7 septembrie 2022, pronunțată de Judecătoria Cluj-Napoca în Dosarul nr. 8.481/211/2022, prima instanță, printre altele: a admis acțiunea formulată și a dispus obligarea pârâtului A.B., în calitate de persoană sancționată contravențional, respectiv a pârâților Cabinet de avocat "A.B." și C.D., în calitate de proprietari ai imobilelor, să procedeze la desființarea lucrărilor de construcții executate nelegal la imobilul situat în Cluj-Napoca, menționate în Procesul-verbal de contravenție. Instanța a stabilit un termen- limită de executare a măsurilor de către pârâți de un an de la rămânerea definitivă a hotărârii, iar, în caz de nerespectare a termenului, potrivit art. 32 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, a dispus ca măsurile să fie aduse la îndeplinire prin grija reclamantului, cu sprijinul organelor de poliție, pe cheltuiala pârâților.

15.

Pentru a pronunța hotărârea menționată în cadrul paragrafului anterior, prima instanță a reținut ca relevantă împrejurarea potrivit căreia organul constatator a dispus obligarea contravenientului să intre în legalitate prin obținerea autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea lor. A constatat, astfel, că nu a fost menționată doar intrarea în legalitate. În această situație, criticile referitoare la neindicarea în mod explicit a sancțiunii complementare nu sunt întemeiate.

16.

S-a reținut că sunt neîntemeiate apărările pârâților formulate în baza dispozițiilor art. 59 din Normele metodologice, prin care se invocă obligația autorității administrației publice locale competente să emită autorizație de construire/desființare de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament.

17.

În esență, s-a constatat că pârâtul A.B. nu a întreprins niciun demers pentru a obține autorizația de construire pentru lucrările efectuate în anul 2018 în termenul ce i-a fost acordat.

18.

Apelantul-pârât A.B. a criticat hotărârea instanței de fond, arătând că aceasta, deși a făcut referire la prevederile art. 59 din Normele metodologice, nu le-a analizat și aplicat, reținând, în mod neîntemeiat, că pârâtul ar fi stat în pasivitate și nu ar fi făcut niciun demers.

19.

Raportat la aceste dispozițiile legale, în opinia apelantului, calea procesuală instituită de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este deschisă numai în cazul în care, prin actul de constatare, s-a adoptat una dintre sancțiunile complementare reglementate de art. 28 alin. (1) din același act normativ. Având în vedere că măsura complementară stabilită prin Procesul-verbal de contravenție este cea de intrare în legalitate, condiția esențială impusă de legiuitor, pentru a fi dispusă de instanța de judecată desființarea construcțiilor realizate nelegal, se poate realiza doar în situația în care există un refuz din partea persoanei sancționate de intrare în legalitate.

20.

Au fost reiterate apărările potrivit cărora intrarea în legalitate reprezintă o procedură administrativă reglementată de art. 59 din Normele metodologice, ce trebuie urmată chiar de către reclamant ulterior constatării contravenției, conform alin. (2) din acest articol.

21.

Din interpretarea textului de lege mai sus enunțat rezultă că, prealabil efectuării oricărui demers, reclamantul trebuia să stabilească dacă lucrările efectuate mai pot fi menținute și în ce condiții, respectiv cu luarea măsurilor necesare pentru încadrarea în prevederile autorizației. Rezultă cu claritate, în opinia apelantului, că, anterior demersului intentat în prezentul dosar, reclamantul, în urma analizei situației de fapt și de drept, putea să emită autorizația de construire, cu indicarea tuturor procedurilor de urmat sau, dacă ajungea la concluzia că lucrările de construcție edificate nu întrunesc condițiile urbanistice de integrare în cadrul construit preexistent, să dispună desființarea acestora.

22.

Prin întâmpinarea la apelul formulat în cauză, reclamantul- intimat a reiterat apărările formulate în fața primei instanțe.

23.

Suplimentar, a precizat că dispozițiile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 se referă la "termenul pentru intrare în legalitate" și la "autorizația necesară" (în acest scop), sensul acestui alineat neputând fi decât acela că, dacă prin procesul- verbal de sancționare contravențională s-a dispus obținerea unei autorizații pentru intrarea în legalitate, iar contravenientul nu a obținut-o în termenul stabilit, se va aplica măsura desființării construcțiilor, fără acordarea unei a doua șanse pentru menținerea lucrărilor.

24.

Au fost invocate, totodată, dispozițiile art. 20 și 59 din Normele metodologice, din care reiese, în esență, faptul că emiterea autorizației de executare a construcțiilor se face doar la solicitarea beneficiarului și doar în baza depunerii documentației conforme/complete în acest scop. În speță nu a fost depusă nicio solicitare în acest sens, cu documentația completă, apelantul-pârât fiind în culpă pentru nerespectarea termenului de 180 de zile, termen care a fost apreciat ca fiind mai mult decât rezonabil.

25.

Prevederile normative supuse interpretării sunt cele ale art. 32 alin. (1) și art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 privind autoriZarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare, și anume:

–art. 32 alin. (1) și art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991:

Articolul 32
(1)În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:
a)încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;
b)desființarea construcțiilor realizate nelegal.
Articolul 28
(1)Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.
(2)Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și Cultelor. (...)
(3)Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.
–art. 59 din Normele metodologice:
Articolul 59Lucrări de construcții executate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia
(1)Organul de control care a sancționat contravențional pentru fapta de a se executa lucrări de construcții fără autorizație sau cu încălcarea dispozițiilor acesteia, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1) din Lege, pe lângă oprirea executării lucrărilor, are obligația de a dispune luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul-verbal.
(2)În vederea realizării prevederilor alin. (1), potrivit Legii, autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia.

26.

Punctul de vedere al pârâților rezultă din cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție, formulată în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, fiind în sensul că, față de practica judiciară diferită a instanțelor de judecată în ceea ce privește interpretarea și aplicarea prevederilor art. 32 și 28 din Legea nr. 50/1991, prin prisma prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, se impune ca Înalta Curte de Casație și Justiție să se pronunțe asupra chestiunilor de drept.

27.

Intimatul-reclamant nu a formulat un punct de vedere cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării.

28.

Instanța de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, arătând că este învestită în ultimă instanță cu soluționarea unui apel, iar chestiunea de drept este nouă.

29.

Sub acest din urmă aspect, instanța de trimitere a constatat că, deși Legea nr. 50/1991 reprezintă un act normativ ce și-a pierdut caracterul de lege nouă, problemele în discuție sunt noi, fiind derivate din acest act normativ și fiind necesar a fi tranșate cu valoare de principiu, în contextul în care, în procedura reglementată de dispozițiile Legii nr. 50/1991, se formulează numeroase cereri în instanță întemeiate pe dispozițiile art. 32 din acest act normativ, introduse de primarii unităților administrativ-teritoriale, prin care se solicită desființarea construcțiilor executate ilegal.B. Cu privire la chestiunile de drept supuse dezlegării

30.

Cu privire la prima chestiune de drept ce formează obiectul sesizării, potrivit opiniei instanței de trimitere, dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că, în ipoteza în care organul constatator a reținut că lucrările au fost executate în lipsa autorizației de construire și a dispus prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției intrarea în legalitate, prin obținerea de către contravenient a autorizației de construire pentru lucrările efectuate, și, în caz contrar, desființarea acestora, iar la expirarea termenului acordat, indicat în mod expres, contravenientul nu a ieșit din pasivitate și, din culpa sa, nu a obținut autorizația de construire, organul competent se poate adresa instanței cu o cerere de desființare a construcțiilor realizate ilegal, în temeiul art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, coroborat cu art. 28 alin. (2) și (3) din același act normativ.

31.

În fundamentarea opiniei au fost avute în vedere considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021 ("Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021"), evidențiate în cadrul paragrafelor 66-76. Totodată, sunt invocate considerentele de la paragraful 86 al Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021, precum și dispozițiile alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 și faptul că măsura desființării construcțiilor este reglementată în corpul art. 28 sus-menționat, care stabilește măsurile ce se dispun de către organul constatator prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, odată cu aplicarea sancțiunii amenzii.

32.

Pe de altă parte, dificultatea de interpretare este dată, în opinia instanței de trimitere, de paragraful 77 al acestei din urmă decizii, în contextul în care art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 face trimitere la art. 28 alin. (1) din același act normativ, potrivit căruia "autoritatea publică poate stabili (...) și una dintre următoarele sancțiuni complementare: desființarea lucrărilor, respectiv încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire", "ambele măsuri vizând, în esență, lucrări de construcții (de regulă, demolări) care exclud păstrarea construcțiilor edificate ilegal", astfel cum s-a reținut în paragrafele 67 și 68 din Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021 mai sus menționată, în timp ce soluția menținerii construcției - prin intrarea în legalitate, în sensul obținerii autorizației post-factum - se stabilește de către organul constatator în temeiul alin. (2) al art. 28 (paragrafele 71-73 din Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021).

33.

Astfel, în opinia instanței de trimitere, față de conținutul neclar al dispozițiilor legale invocate și de faptul că acestea sunt necorelate între ele, precum și prin raportare la considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, se impune lămurirea de principiu a primei chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării.

34.

În ceea ce privește cea de-a doua chestiune de drept ce formează obiectul sesizării, raportându-se și la considerentele cuprinse la paragraful 81 al Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 mai sus menționate, instanța de trimitere apreciază că, în ipoteza în care s-a dispus, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, măsura intrării în legalitate, dispozițiile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 sunt aplicabile ulterior întocmirii procesului- verbal de contravenție, respectiv în cursul termenului instituit prin actul sancționator, când persoana interesată (contravenientul) are obligația de a declanșa procedura de intrare în legalitate, prin întreprinderea demersurilor în vederea obținerii autorizației de construire post-factum. În cadrul procedurii de intrare în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) va analiza, la solicitarea contravenientului, și nu a organului sancționator, îndeplinirea cerinței pentru emiterea autorizației în vederea intrării în legalitate în raport cu prevederile documentațiilor de urbanism deja aprobate și, dacă acestea nu sunt îndeplinite, va refuza emiterea acestei autorizații.

35.

Pe de altă parte, dificultatea de interpretare vine din modul de redactare a alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, coroborat cu art. 59 din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care conduce la concluzia că, la momentul întocmirii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, respectiv al dispunerii măsurilor complementare, organul constatator își fundamentează alegerea uneia dintre măsuri - menținerea construcției, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea acestora - pe analiza care este deja realizată de către autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare.

36.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în ipoteza în care organul care a aplicat sancțiunea a dispus, prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, intrarea în legalitate prin obținerea, de către contravenient, a autorizației de construire pentru lucrările efectuate, iar, în caz contrar, desființarea acestora într-un termen indicat în mod expres, iar, la expirarea acestui termen, contravenientul nu a obținut autorizația necesară, organul competent se poate adresa instanței cu o cerere de desființare a construcției realizate nelegal.

37.

Această orientare jurisprudențială se regăsește la nivelul: tribunalelor Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019; Decizia civilă nr. 672 din 19 mai 2022, pronunțată în Dosarul nr. 964/310/2020; ambele definitive), Arad - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 574 din 27 septembrie 2022, pronunțată în Dosarul nr. 581/55/2022, definitivă) și judecătoriilor Rupea (Sentința civilă nr. 1.105/2021, pronunțată în Dosarul nr. 1.993/293/2020, definitivă prin neapelare; Sentința civilă nr. 1.513/2022, pronunțată în Dosarul nr. 811/293/2022, definitivă prin Decizia civilă nr. 395/Ap din 4 aprilie 2023 a Tribunalului Brașov), Botoșani - Secția civilă (Sentința civilă nr. 2.449 din 29 mai 2018, pronunțată în Dosarul nr. 19.674/193/2017), Iași - Secția civilă (Sentința civilă din 10 martie 2021).

38.

În același sens au fost exprimate și punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Galați - Secția I civilă, Timișoara și Târgu Mureș; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Teleorman, Argeș, Bihor - Secția I civilă, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Vaslui și Galați - Secția de contencios administrativ și fiscal; judecătoriile Giurgiu, Târgoviște, Răcari, Câmpina, Reșița, Caransebeș, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Vaslui, Bârlad, Craiova, Alba Iulia, Măcin și Iași.

39.

În susținerea orientării jurisprudențiale și a punctelor de vedere teoretice au fost expuse următoarele argumente:

40.

Au fost invocate, ca prezentând relevanță,considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, paragrafele 66-76.

41.

S-a considerat că art. 28 alin. (1), la care trimite art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instituie o anumită succesiune a acțiunilor luate pentru cazul aplicării amenzii pentru contravențiile prevăzute de art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991. Oprirea executării lucrărilor este o măsură adoptată prompt și obligatoriu pe lângă sancțiunea amenzii, iar măsurile de menținere, respectiv de desființare a construcțiilor sunt alternative și urmează celor amintite, alin. (2) al art. 28 susmenționat oferind reperele în raport cu care autoritatea competentă va opta pentru una dintre acestea. În corpul aceluiași art. 28 din Legea nr. 50/1991, la alin. (3), este prevăzută obligativitatea instituirii măsurii desființării construcțiilor, însă la un moment distinct decât cel prezentat la alin. (1) și (2), respectiv ulterior, iar nu cu prilejul întocmirii procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției. Ipoteza de la alin. (3) menționat anterior implică faptul că, prin intermediul procesului-verbal de constatare a contravenției, i s-a impus contravenientului ca, într-un termen dat, să intre în legalitate prin obținerea autorizației necesare (ceea ce presupune că lucrările fuseseră fie executate, fie desființate fără autorizație), însă acesta nu s-a conformat acestei dispoziții, cu depășirea termenului indicat.

42.

Chiar dacă art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 face trimitere expresă doar la cuprinsul art. 28 alin. (1) din același act normativ, existența ipotezei de la alin. (3) reclamă o corelare între toate aceste prevederi, întrucât rațiunea legiuitorului a fost de a aduce sub umbrela aceleiași proceduri toate ipotezele posibile.

43.

Art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 consolidează legătura dintre alin. (1) și (2) ale art. 28 din Legea nr. 50/1991, în lipsa căreia nu ar putea fi sesizată instanța. În realitate, în oricare dintre ipotezele prezentate, organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanța, situația premisă fiind aceea a unui contravenient care nu s-a conformat prevederilor procesului-verbal în termenul arătat în cuprinsul său. În situația în care nu există o autorizație, iar prin procesul- verbal se acordă un termen pentru obținerea acesteia (termen ,,de intrare în legalitate", după cum legiuitorul însuși îl numește), se admite, implicit, că persoana sancționată se încadra, în fapt, în reglementările din documentațiile de urbanism, însă ilegalitatea era una de ordin formal, și că autoritatea publică nu recurge imediat la luarea măsurii desființării, ci acordă un termen pentru acoperirea neregulii formale. Inserarea în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției a mențiunii "de a intra în legalitate" presupune temporizarea deciziei de a lua măsura desființării, sub condiția obținerii autorizației în termenul acordat. La expirarea termenului, nu intervine o analiză în privința oportunității menținerii unei construcții ilegale din punct de vedere procedural.

44.

Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 este necesară aplicarea de către organul competent a uneia dintre sancțiunile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, sancțiune care nu a fost executată în termenul stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, pentru ca acesta să se poată adresa instanței judecătorești pentru a dispune, după caz, încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal.

45.

În acest sens au fost exprimate puncte de vedere de către următoarele instanțe: curțile de apel Ploiești, Timișoara și Suceava; Tribunalul Brașov; judecătoriile Moldova Nouă, Lugoj, Făget, Huși, Slatina, Brăila, Roman și Brașov.

46.

În susținerea acestor opinii au fost expuse considerentele de mai jos.

47.

Din considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 55 - 69) rezultă că, prin sintagma "intrare în legalitate", prevăzută de art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, legiuitorul are în vedere tocmai punerea în executare a sancțiunilor contravenționale complementare, constând în desființarea lucrărilor de construcție sau încadrarea lucrărilor executate în prevederile autorizației de construire, într-un anumit termen prevăzut în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, conform art. 32 alin. (1) coroborat cu art. 28 alin. (1) din legea menționată, "intrarea în legalitate" fiind tocmai consecința aplicării sancțiunilor contravenționale complementare menționate prin procesul-verbal de constatare a contravenției, neputând fi dispusă distinct de aplicarea uneia dintre sancțiunile contravenționale complementare prevăzute la art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991.

48.

Pe de altă parte, s-a invocat faptul că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 coroborate cu cele ale art. 28 alin. (1) din același act normativ sunt explicite în acest sens, fără a lăsa loc de interpretări, dat fiind faptul că art. 32 sus-menționat trimite la art. 28 alin. (1), iar ultimul stipulează imperativ că, odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) din Legea nr. 50/1991, se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției.

49.

Printre măsurile complementare prevăzute de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 nu se află și aceea a obținerii unei autorizații de construire într-un anumit termen, acțiunea prevăzută de art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 trebuind să fie astfel încadrată în limitele prevăzute de lit. a) sau b).

50.

Într-o primă orientare jurisprudențială s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, nu este necesară parcurgerea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar, în cazul în care prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor de construcție și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar, la expirarea acestuia, contravenientul nu a obținut autorizația de construcție.

51.

Această orientare jurisprudențială reiese din considerentele unor hotărâri judecătorești pronunțate la nivelul următoarelor instanțe: curțile de apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 1.299 din 11 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 26.578/3/2020, definitivă), Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal (Decizia nr. 623 din 15 mai 2019, pronunțată în Dosarul nr. 1.972/114/2018, definitivă); Tribunalul Prahova - Secția I civilă (Decizia civilă nr. 1.529 din 22 decembrie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 119/310/2019, definitivă).

52.

În același sens au fost exprimate puncte de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, de către următoarele instanțe: curțile de apel Timișoara și Galați - Secția I civilă; tribunalele București, Giurgiu, Ialomița, Ilfov, Iași - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Galați și Brașov; judecătoriile Răcari, Câmpina, Iași, Hârlău, Răducăneni, Pașcani, Bârlad, Slatina, Caracal, Brăila, Giurgiu, Alba Iulia și Brașov.

53.

În susținerea acestei orientări jurisprudențiale au fost expuse^ considerentele redate în cele ce urmează.

54.

În primul rând, au fost invocate considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragraful 81).

55.

S-a argumentat că interpretarea gramaticală a normei sprijină interpretarea sistematică avută în vedere de instanța de control. Astfel, dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, prevăd că autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia, însă această obligație se îndeplinește în vederea realizării prevederilor alin. (1) care trimit, în mod expres, la dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991. Or, aceste din urmă dispoziții au în vedere o altă procedură, anterioară celei a sesizării instanței de judecată cu acțiune în desființarea construcției.

56.

Dispozițiile art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 reprezintă o normă interpretativă a dispozițiilor art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 și nu prevăd o altă procedură, diferită de cea prevăzută de dispozițiile art. 28 menționat. Alin. (2) al art. 59 anterior indicat prevede modalitatea, neexplicată de art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin care autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism pentru a dispune fie luarea măsurilor necesare pentru încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, fie de desființare a lucrărilor executate fără autorizație, într-un termen pe care îl va stabili prin procesul-verbal.

57.

Singurele condiții impuse de art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 pentru exercitarea acțiunii având ca obiect desființarea construcției sunt existența unui proces-verbal de constatare și sancționare a contravenției și neîndeplinirea de către contravenient a măsurilor dispuse prin acesta, revenind contravenientului obligația de a întreprinde toate demersurile necesare pentru obținerea autorizației de construire post- factumv

58.

Într-o altă orientare teoretică, nesusținută de practică judiciară, s-a considerat că, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, este obligatorie parcurgerea, de către organul care a aplicat sancțiunea, a procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice anterior promovării în instanță a acțiunii de desființare a construcției de către unitatea administrativ-teritorială, prin primar.

59.

În acest sens au fost exprimate punctele de vedere teoretice, nesusținute de practică judiciară, ale următoarelor instanțe: curțile de apel Suceava și Târgu Mureș; tribunalele Buzău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și Teleorman; judecătoriile Reșița, Moldova Nouă, Lugoj,Făget, Vaslui, Huși, Roman și Rupea.

60.

În susținerea acestei orientări au fost expuse considerentele redate în cele ce urmează.

61.

Interpretarea teleologică a art. 28 și 32 din Legea nr. 50/1991 și a art. 59 din Normele metodologice conduce la concluzia potrivit căreia persoanei sancționate trebuie să i se ofere posibilitatea executării benevole a obligației de desființare a construcției în termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravenției, înainte de a se demara mecanismul executării silite a acestei obligații.

62.

Potrivit punctului de vedere formulat de Curtea de Apel Timișoara, în cauză nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a sesizării prevăzute de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, dat fiind faptul că problema de drept supusă dezlegării nu mai prezintă caracter de noutate, fiind clarificată prin deciziile anterioare ale Înaltei Curți de Casație și Justiție pronunțate în mecanismele de unificare a practicii judiciare, cu precădere prin considerentele Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii (paragrafele 59-77). Totodată, este indicată drept relevantă Decizia nr. 13 din 8 aprilie 2019 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragrafele 89-92).

63.

De asemenea, potrivit opiniei exprimate de Curtea de Apel Ploiești, sesizarea ce formează obiectul prezentei cauze nu îndeplinește condițiile de admisibilitate reglementate de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă, întrucât chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată nu îndeplinește cerința de a fi o veritabilă problemă de drept, născută dintr-un text incomplet sau neclar, susceptibil de interpretări contradictorii, și nici cerința caracterului de noutate.

64.

Se apreciază că titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziții legale care nu comportă o reală și serioasă dificultate de natură a fi dedusă dezlegării în cadrul procedurii hotărârii prealabile, fiind necesară realizarea unui simplu raționament judiciar, prin analiza șistematică a textelor legale apreciate ca fiind relevante în cauză, a căror interpretare formează obiectul sesizării, analiză, care, de altfel, a fost realizată de către instanța de trimitere, astfel cum rezultă din punctul de vedere exprimat pe larg în cuprinsul sesizării.

65.

Curțile de apel Alba Iulia, Brașov, București - Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal, Cluj/ Constanța, Craiova, Galați, Oradea, Târgu Mureș și Timișoara; tribunalele București, Călărași, Ialomița, Ilfov, Teleorman - Secția conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ și fiscal, Constanța, Tulcea, Mehedinți - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, Olt - Secția civilă, Gorj - Secția contencios administrativ și fiscal, Vaslui, Dâmbovița, Caraș-Severin și Timiș - Secția I civilă; judecătoriile Giurgiu, Brașov, Făgăraș, Sfântu Gheorghe, Zărnești, Târgu Secuiesc, Întorsura Buzăului, Drobeta-Turnu Severin, Baia de Aramă, Vânju Mare, Slatina, Caracal, Balș, Corabia, Târgoviște, Răcari și Lugoj au comunicat faptul că în raza lor teritorială de competență nu a fost identificată jurisprudență cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

66.

Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat faptul că, la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifica, la momentul respectiv, practică judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.B. Jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție

67.

Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a pronunțat Decizia nr. 10 din 28 iunie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1033 din 29 octombrie 2021, prin care a fost admis recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Alba Iulia și, în consecință, s-a stabilit că "În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare", prezentând relevanță considerentele de la paragrafele 67-88.

68.

În același sens sunt amintite considerentele Deciziei nr. 13 din 8 aprilie 2019 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 440 din 3 iunie 2019 (paragraful 89).

69.

Curtea Constituțională s-a pronunțat în mai multe rânduri asupra constituționalității dispozițiilor art. 28 alin. (1) - (3) și ale art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, dar fără a prezenta relevanță din perspectiva problemei de drept supuse dezlegării, fiind amintite, cu titlu exemplificativ, următoarele decizii:

a)Decizia nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și ale art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale prin raportare la art. 44 și art. 53 din Constituția României, republicată, referitoare la dreptul de proprietate privată și restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți;

b)Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 32 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile vizând încălcarea prevederilor art. 44 alin. (2) din Constituția României, republicată, referitoare la dreptul de proprietate privată, coroborate cu cele ale art. 136 alin. (5) și ale art. 53 din Constituție, referitoare la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți și, respectiv, la proprietate;

c)Decizia nr. 220 din 7 martie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006, prin care s-a reținut că dispozițiile art. 28 alin. (1) și (3) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale din perspectiva compatibilității cu prevederile art. 21 alin. (1) din Constituția României, republicată, sub aspectul căii de atac împotriva măsurii complementare de desființare a lucrărilor executate prevăzute în procesul-verbal de constatare a contravenției;

d)Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020, prin care s-a constatat că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale în raport cu criticile formulate din perspectiva prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

70.

În jurisprudența instanțelor europene nu au fost identificate repere relevante cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării.

71.

Prin raportul întocmit asupra chestiunii de drept, judecătorul-raportor a apreciat că, în cauza de față, nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate a sesizării privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, lipsind cerințele potrivit cărora chestiunile de drept vizate de întrebări trebuie să fie atât noi, cât și reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.

72.

Prealabil analizei în fond a problemei de drept supuse dezbaterii, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept va analiza dacă sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, în raport de prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "Dacă, în cursul judecății, un complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei respective, este nouă și asupra acesteia Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat și nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, va putea solicita Înaltei Curți de Casație și Justiție să pronunțe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".

73.

Din cuprinsul prevederilor legale enunțate anterior rezultă că legiuitorul a instituit o serie de condiții de admisibilitate pentru declanșarea procedurii sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile - astfel cum au fost acestea decelate în jurisprudența instanței supreme dezvoltată pe marginea mecanismului procedural în discuție -, condiții care se impun a fi întrunite în mod cumulativ, respectiv: existența unei cauze aflate în curs de judecată, în ultimă instanță; cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să soluționeze cauza; ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei în curs de judecată; chestiunea de drept să fie reală, veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu; chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită să prezinte caracter de noutate; chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curți de Casație și Justiție și nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.

74.

Procedând la analiza admisibilității sesizării, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că primele trei și ultima dintre condițiile de mai sus sunt îndeplinite.

75.

Astfel, cauza aflată pe rolul instanței de trimitere se află în curs de judecată, în ultimă instanță, respectiv în etapa procesuală a apelului, deoarece în materia în care a fost declanșată această procedură judiciară ("obligație de a face"), hotărârea primei instanțe este supusă numai apelului, potrivit dispozițiilor art. 483 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 94 pct. 1 lit. h) din Codul de procedură civilă, astfel încât decizia ce urmează a fi pronunțată de tribunal va fi definitivă, în aplicarea art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă.

76.

Un complet de judecată al tribunalului a fost legal învestit cu soluționarea cauzei, potrivit art. 95 pct. 2 din Codul de procedură civilă.

77.

Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea cauzei pendinte în care se ridică este îndeplinită, deoarece atât soluția primei instanțe, cât și criticile formulate în apel au vizat modalitatea de interpretare a art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, respectiv a art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, din perspectivele vizate de întrebările adresate.

78.

Cerința nestatuării anterioare de către Înalta Curte de Casație și Justiție este îndeplinită, în condițiile în care nu există dezlegări de principiu ale acelorași chestiuni de drept sau ale unor chestiuni similare date de instanța supremă în cadrul acestei competențe specifice de asigurare a practicii unitare la nivelul tuturor instanțelor judecătorești din țară prin mecanismele reglementate de lege în acest scop - hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept și, respectiv, recursul în interesul legii.

79.

Referitor la cerința potrivit căreia chestiunile de drept vizate de întrebări sunt reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu, se impun următoarele clarificări.

80.

Potrivit doctrinei, chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este neclar sau incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziții legale.

81.

La rândul său, Înalta Curte de Casație și Justiție, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a statuat în legătură cu sintagma "chestiune de drept" că obiectul procedurii este reprezentat de o normă de drept incompletă sau neclară, un text de lege care, pe baza interpretării printr-o argumentație juridică adecvată, consistentă, poate primi înțelesuri și aplicări deopotrivă divergente în situații cvasiidentice și poate determina, în final, o jurisprudență neunitară (Decizia nr. 70 din 31 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 4 ianuarie 2023, paragraful 61; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023, paragraful 52).

82.

În egală măsură, Înalta Curte de Casație și Justiție, în jurisprudența Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, a reținut că respectiva chestiune de drept supusă dezlegării trebuie să ridice serioase dificultăți de interpretare a unor dispoziții legale imperfecte, lacunare ori contradictorii, iar nu simple obstacole care ar putea fi înlăturate printr-o reflexie mai aprofundată a judecătorului cauzei (Decizia nr. 16 din 23 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 5 octombrie 2016; Decizia nr. 9 din 20 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 10 aprilie 2017; Decizia nr. 62 din 24 septembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 30 octombrie 2018; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020; Decizia nr. 1 din 18 ianuarie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 306 din 26 martie 2021; Decizia nr. 59 din 17 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1130 din 23 noiembrie 2022; Decizia nr. 45 din 12 iunie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 701 din 31 iulie 2023 etc.).

83.

Or, câtă vreme instanța de trimitere își argumentează punctul de vedere referitor la prima chestiune în discuție, atât pe baza dispozițiilor legale prevăzute de art. 28 și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, cât și a ansamblului considerentelor Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, rezultă că presupusele neclarități generate de un sigur considerent al acestei decizii nu evidențiază o dificultate de interpretare a normelor de drept indicate, de natură să necesite intervenția instanței supreme.

84.

Astfel, demersul instanței de trimitere nu este îndeajuns de caracterizat, rămânând atributul exclusiv al acesteia să soluționeze cauza cu judecata căreia a fost învestită, recurgând la regulile de interpretare logico-juridică adecvate, la îndemâna judecătorului.

85.

În privința celei de-a doua întrebări se observă că, prin intermediul acesteia, se urmărește să se stabilească dacă, în interpretarea și aplicarea art. 32 alin. (1) lit. b din Legea nr. 50/1991 și a prevederilor art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, în contextul existenței unui proces-verbal de constatare a contravenției prin care s-a aplicat sancțiunea complementară de oprire a lucrărilor și s-a dispus măsura intrării în legalitate într-un anumit termen, iar la expirarea acestuia contravenientul nu a obținut autorizația de construire, este obligatorie parcurgerea procedurii prevăzute de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice sus-menționat anterior promovării acțiunii în instanță de desființare a construcției sau primarul unității administrativ-teritoriale poate trece direct la promovarea acestei acțiuni. Altfel spus, se tinde la a se stabili dacă, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului sau, din contră, la cea a organului sancționator.

86.

Cele două interpretări propuse de instanța de trimitere sunt doar aparent diferite.

87.

În prima dintre acestea, completul de judecată conchide în sensul că textele legale, dar și considerentele Deciziei de recurs în interesul legii nr. 10 din 28 iunie 2021 impun interpretarea potrivit căreia, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului.

88.

Cea de-a doua, bazată pe coroborarea textelor legale în discuție, plasează prevederile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009 (cele care stabilesc că autoritatea administrației publice competentă să emită autorizația de construire/desființare are obligația de a analiza modul în care construcția corespunde reglementărilor din documentațiile de urbanism aprobate pentru zona de amplasament, urmând să dispună, după caz, menținerea sau desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu încălcarea prevederilor acesteia), într-o altă etapă administrativă, premergătoare încheierii procesului-verbal de contravenție. Concluzia derivată a acestei interpretări propuse de instanța de trimitere este că obligația prevăzută de art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 îi este impusă autorității strict în această fază, nu și ulterior, în cadrul procedurii de intrare în legalitate.

89.

Se observă, astfel, că ambele interpretări propuse ajung la același rezultat, anume că, în procedura intrării în legalitate, autoritatea locală competentă (prin structurile de specialitate în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și executării lucrărilor de construcții) analizează îndeplinirea cerințelor pentru emiterea autorizației la solicitarea contravenientului, nu a organului care a aplicat sancțiunea.

90.

Or, în aceste condiții, se constată că nu au fost evidențiate argumente care să susțină caracterul complex sau, după caz, precar al reglementării, de natură a conduce, în final, la interpretări diferite, care să impună apelarea la mecanismul de unificare, cerință de admisibilitate a prezentei proceduri (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept: Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016; Decizia nr. 2 din 22 ianuarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 178 din 26 februarie 2018; Decizia nr. 32 din 30 martie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 553 din 26 iunie 2020; Decizia nr. 26 din 12 aprilie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 3 iunie 2021; Decizia nr. 35 din 6 iunie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 779 din 4 august 2022; Decizia nr. 32 din 24 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 455 din 25 mai 2023).

91.

În consecință, se reține că nu este îndeplinită condiția analizată cu privire la niciuna dintre chestiunile vizate prin întrebări.

92.

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că nu este îndeplinită nici condiția noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

93.

În primul rând, se observă că normele supuse interpretării nu sunt reglementări nou-intrate în vigoare. Din contră, dispozițiile art. 28 alin. (1) și art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 prezintă același conținut cu cel prevăzut în forma republicată a legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, în vreme ce dispozițiile art. 59 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 839/2009, au redat aceeași reglementare de la intrarea în vigoare și până în prezent.

94.

Într-adevăr, noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

95.

Altfel spus, în determinarea caracterului noutății este important de stabilit dacă o instanță este învestită să se pronunțe asupra unei probleme de drept pentru prima dată sau dacă chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor care, în decursul timpului, a generat o jurisprudență continuă în această chestiune.

96.

Or, din studierea răspunsurilor formulate de curțile de apel și a jurisprudenței anexate acestora rezultă faptul că instanțele s-au pronunțat asupra chestiunii de drept supuse analizei.

97.

Hotărârile judecătorești identificate ilustrează existența unor practici consecvente, în privința ambelor chestiuni de drept vizate de sesizare. În cuprinsul capitolului VI - Jurisprudența instanțelor naționale în materie sunt prezentate pe larg aceste orientări ale instanțelor de judecată în privința problemelor de drept ce fac obiectul sesizării.

98.

În fine, o altă împrejurare care evidențiază faptul că problemele de drept și-au pierdut caracterul de noutate este reprezentată de existența Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin care s-a stabilit că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare.

99.

Astfel, după cum s-a reținut în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în situația în care aspecte esențiale, care conduc la rezolvarea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, sunt explicitate în considerentele unei alte hotărâri prealabile sau hotărâri pronunțate în recurs în interesul legii, chiar dacă aceasta nu vizează efectiv, de o manieră punctuală, interpretarea dispozițiilor invocate în cuprinsul sesizării, problema de drept și-a pierdut caracterul de noutate (Decizia nr. 60 din 17 octombrie 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1161 din 5 decembrie 2022 ).

100.

Or, decizia amintită, deși nu a vizat de o manieră punctuală interpretarea dispozițiilor legale din perspectivele enunțate în cuprinsul sesizării, totuși explicitează în considerente o serie de împrejurări de drept esențiale, care conduc la rezolvarea chestiunilor de drept ce fac obiectul sesizării.

101.

În acest sens, considerentele de la paragrafele 71-73 și 82-86 ale Deciziei nr. 10 din 28 iunie 2021 pronunțate de Completul competent să judece recursul în interesul legii, expuse în cele ce urmează pentru elocvență, conțin o serie de repere de interpretare care își găsesc relevanța și în privința chestiunilor de drept vizate de sesizare:

71.Distinct, alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 stabilește, alternativ aplicării uneia din măsurile arătate anterior, și soluția menținerii construcției, alegerea între aceasta și una dintre soluțiile de desființare urmând a fi luată de organul competent, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, din textul legal putându-se deduce astfel și criteriul acestei alegeri: după cum, din perspectiva dreptului material al urbanismului, construcția poate sau nu "intra în legalitate" prin simpla emitere a unei autorizații ulterioare în acest sens.

72.Reglementarea din cel de-al doilea alineat al art. 28 trebuie privită ca una care vine în completarea celei din primul alineat, în sensul că oferă repere care permit autorității competente să aprecieze și să stabilească dacă este în situația (în sensul sintagmei "după caz" din primul alineat) de a decide desființarea construcțiilor realizate fără autorizație sau cu nerespectarea prevederilor acesteia ori menținerea respectivelor construcții, desigur cu condiția de a se lua măsurile legale necesare pentru autorizarea lor în termenul stabilit.

73.Chiar dacă legătura între primele două alineate ale art. 28 nu este explicit precizată în corpul legii, ea rezultă nu numai din interpretarea sistematică și teleologică a acestui articol, ci și din norma metodologică înscrisă în art. 59 alin. (1) și (2) din normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, care evidențiază în mod neechivoc corelarea necesar a fi făcută între demersurile impuse agentului constatator în contextul aplicării sancțiunilor complementare. (...)

82.Pe de altă parte, intrarea în legalitate, în sensul alin. (2) al art. 28 din Legea nr. 50/1991, prin impunerea soluției menținerii construcției nu permite concluzia instituirii unui termen de decădere. Deși termenul în sine nu are caracter facultativ, el fiind prevăzut în procesul-verbal de constatare a contravenției aferent unei/unor obligații instituite în sarcina contravenientului, persoana interesată trebuind astfel să acționeze cu respectarea sa pentru ca autoritatea publică să nu declanșeze demersurile vizând desființarea lucrărilor de construire realizate nelegal, temporizarea/întârzierea demersului de sesizare a instanțelor cu o asemenea sancțiune are semnificația unei tacite manifestări a voinței entității competente de a prelungi durata respectivului termen.

83.De aceea, simpla împlinire a termenului nu conduce la nașterea obligației contravenientului de a desființa lucrările nelegal efectuate (măsura nu intervine de la sine, mecanic, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional) pentru că o atare interpretare ar fi contrară scopului neîndoielnic al reglementării de excepție înscrise în art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991, anume acela de a prioritiza salvarea lucrărilor în privința cărora se poate dovedi că sunt unele ce respectă cerințele tehnice și legale de construire, dar sunt afectate de un unic viciu-formal: că au fost efectuate fără autorizație ori în parametri deosebiți de cei ai autorizației.

84.Împlinirea lui nu atrage așadar automat aplicarea sancțiunii complementare a desființării lucrărilor de construcții, ci doar impune ideea că încălcarea sa este asociată cu aplicarea, la rămânerea definitivă a hotărârii judecătorești prin care se dispune demolarea, a unei sancțiuni persoanei care nu a ieșit din pasivitate până la acel moment.

85.Aceasta deoarece, din motive neimputabile contravenientului sau din motive care țin exclusiv de conduita organelor administrative, este posibil ca aceste demersuri impuse constructorului să nu fie demarate ori finalizate până la expirarea termenului acordat, astfel că desființarea construcției realizate nelegal apare ca o măsură excesivă.

86.Altfel spus, deși persoana interesată va trebui să acționeze în vederea intrării în legalitate cu respectarea termenului instituit în procesul-verbal de constatare a contravenției, împlinirea sa nu va avea ca efect, doar în considerarea acestui aspect, respingerea automată a cererii formulate pentru emiterea autorizației de construire, ci îndreptățirea autorității publice să acționeze în sensul art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în măsura în care nu există o culpă a acesteia în desfășurarea procedurii administrative. În acest din urmă sens, reținem și că neîncadrarea în termenul acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției își poate avea cauza inclusiv într-o inacțiune/acțiune temporizată a autorității publice sesizate, obligația de intrare în legalitate în varianta obținerii autorizației post-factum nedepinzând în mod exclusiv de comportamentul diligent al persoanei sancționate.

102.

În considerarea tuturor argumentelor expuse, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că mecanismul reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi utilizat, nefiind îndeplinite cerințele potrivit cărora chestiunile de drept vizate de întrebări trebuie să fie atât noi, cât și reale, veritabile, susceptibile să dea naștere unor interpretări diferite, pentru care să fie necesară o rezolvare de principiu.

103.

În consecință, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de dispozițiile art. 519, în temeiul art. 521 din Codul de procedură civilă,

Ionel Barbă	-	președintele delegat al Secției de contencios administrativ și fiscal -președintele completului
Liliana Vișan	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Ștefania Dragoe	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Elena Diana Tămagă	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Maria Hrudei	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Mihnea-Adrian Tănase	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Carmen Maria Ilie	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Daniel Gheorghe Severin	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Ramona-Maria Gliga	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Emilia Claudia Vișoiu	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Bogdan Cristea	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Gabriela-Elena Bogasiu	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal
Alina Pohrib	-	judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal

Decizie nr. 1 din 22 ianuarie 2024

Textul actului

I.Titularul și obiectul sesizării

II.Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

Cererea de chemare în judecată

Întâmpinarea

Răspunsul la întâmpinare

Hotărârea primei instanțe

Apelul declarat în cauză

Întâmpinarea la apel

III.Normele de drept ce formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile

IV.Punctul de vedere al părților

V.Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizareaA. Cu privire la admisibilitatea sesizării

VI.Jurisprudența instanțelor naționale în materieA. Jurisprudență comunicată de curțile de apel

Prima chestiune de drept supusă dezlegării

Cea de-a doua chestiune de drept supusă dezlegării

VII.Jurisprudența Curții Constituționale a României

VIII.Jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene

IX.Raportul asupra chestiunii de drept

X.Înalta Curte de Casație și Justiție