Decizia nr. 614 din 10 octombrie 2019

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, excepție ridicată de Costel Gagiu în Dosarul nr. 22.121/301/2016 al Tribunalului București - Secția a V-a civilă și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.815D/2017.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate, având în vedere că în această materie există precedent constituțional.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Prin Încheierea din 26 septembrie 2017, pronunțată în Dosarul nr. 22.121/301/2016, Tribunalul București - Secția a V-a civilă a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Excepția a fost ridicată de Costel Gagiu într-o cauză având ca obiect obligația de a face, respectiv desființarea construcțiilor executate fără autorizație de construire, conform măsurilor dispuse prin procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, desființarea și aducerea imobilului la stadiul inițial, pe cheltuiala sa.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorul acesteia susține, în esență, că din modul de redactare a normei nu se poate stabili cu claritate dacă, într-o ipoteză precum cea reținută de legiuitor, când persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, instanța sesizată va avea posibilitatea să dispună o altă soluție decât cea expresă și limitativă prevăzută de textul criticat, respectiv: „a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;

b)desființarea construcțiilor realizate nelegal.“ Se apreciază că, dimpotrivă, din interpretarea literară a textului, respectiv gramaticală, unica concluzie ce se poate trage, ținând cont de faptul că legiuitorul a înțeles să folosească sintagma „pentru a dispune“, este aceea că soluția ce poate fi pronunțată de instanță este strict limitată la cele două variante prevăzute de textul criticat, respectiv „a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;“ și „b) desființarea construcțiilor realizate nelegal.“ 6. Se afirmă că dispozițiile de lege criticate nu ar putea fi interpretate în sensul că lasă la aprecierea instanței oportunitatea aplicării acestei sancțiuni, a desființării sau a încadrării lucrărilor în prevederile autorizației, prin luarea în considerare a circumstanțelor concrete și reale, precum și prin aprecierea gravității faptei și a gradului de afectare a interesului general, respectiv starea de pericol concret generată.

7.Or, într-o astfel de situație, rolul instanței ar fi redus la a face simpla constatare a întrunirii elementelor materiale prevăzute în ipoteza normei, nemaiavând un drept de apreciere în stabilirea și aplicarea sancțiunii. Ca atare, în opinia autorului, instanța nu va mai face un act de justiție, ci un simplu act de aplicare a legii, între cele două măsuri fiind o deosebire de substanță.

8.Autorul excepției apreciază că măsura desființării bunului/construcției reprezintă o veritabilă ingerință în dreptul la „un bun“, în accepțiunea art. 1 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Însă alin. (2) al aceluiași articol, deși prevede anumite excepții de la protecția garantată de alin. (1), stabilește în ce măsură această ingerință este permisă, respectiv este prevăzută de lege, este necesară într-o societate democratică și proporțională. Or, analiza proporționalității se face prin luarea în considerare atât a circumstanțelor cauzei, cât și a intereselor aflate „în joc“, mai exact găsirea unui echilibru între interesul general de respectare a legalității și protecției cu privire la construcțiile neautorizate și interesul titularului bunului de a i se respecta proprietatea.

9.În final, autorul consideră că se impune o analiză, în concret, a circumstanțelor ce au determinat o eventuală neobținere a autorizației în termenul stabilit, în funcție de care se va aprecia vinovăția contravenientului și, în final, proporțional cu aceasta, se va aplica sancțiunea.

10.Tribunalul București - Secția a V-a civilă își exprimă opinia în sensul că dispozițiile de lege criticate nu contravin art. 1 alin. (3), art. 44 și art. 53 alin. (1) din Constituție, însă, prin modul de interpretare, acestea ar putea contraveni prevederilor constituționale ale art. 21 alin. (2) și ale art. 53 alin. (2).

11.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

12.Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate invocată este neîntemeiată, având în vedere că din examinarea art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, în corelare cu celelalte prevederi ale legii, prin care legiuitorul asigură respectarea normelor privind disciplina și calitatea în construcții - inclusiv cu privire la măsurile de prevenție și/sau de repunere în situația anterioară în cazul unor construcții edificate cu încălcarea legii -, nu rezultă niciun fel de dispoziții de natură să încalce prevederile constituționale invocate de autor. De altfel, dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 au mai făcut obiectul controlului de constituționalitate, inclusiv prin raportare la dispozițiile constituționale invocate de autor în prezenta cauză și prin prisma unor critici de neconstituționalitate asemănătoare, Curtea Constituțională constatând conformitatea acestora cu normele și principiile fundamentale referitoare la liberul acces la justiție și dreptul de proprietate. În acest sens, a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 1.612 din 26 noiembrie 2009, Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010 și Decizia nr. 1.123 din 8 septembrie 2011.

13.Avocatul Poporului apreciază că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 sunt constituționale, deoarece nu se poate susține că prin desființarea unei construcții nelegal executate s-ar încălca dreptul de proprietate, întrucât demolarea, dispusă de o instanță judecătorească la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe, este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv. În privința criticilor de neconstituționalitate a prevederilor art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, prin raportare la art. 21 din Constituție, precizează că instanța de judecată va soluționa cauza și va dispune măsurile corespunzătoare în cadrul unui litigiu de natură să asigure părților, deci și pârâtului, toate garanțiile procedurale pe care le presupune exercitarea liberului acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. De asemenea, textul legal criticat nu impune restrângerea exercițiului vreunui drept sau vreunei libertăți constituționale.

14.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului și Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

15.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

16.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora:

(1)În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:

a)încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;

b)desființarea construcțiilor realizate nelegal.

17.Curtea observă că art. 28 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, la care face trimitere norma criticată, prevede că „(1) Odată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.“ 18. Autorul excepției consideră că dispozițiile de lege criticate contravin prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (3) privind statul român, ale art. 21 referitor la accesul liber la justiție, art. 44 privind dreptul de proprietate privată și ale art. 53 alin. (1) referitor la restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți.

19.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, relativ la dispozițiile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, în jurisprudența sa, a statuat că acest act normativ reglementează condițiile în care trebuie să aibă loc executarea lucrărilor de construcții, stabilind în sarcina deținătorului titlului de proprietate asupra unui imobil - teren și/sau construcții - anumite obligații ce derivă din necesitatea protejării interesului general pe care urbanismul și amenajarea teritoriului, precum și securitatea și siguranța în construcții îl reprezintă. Curtea a reținut, de asemenea, că prin obligația obținerii autorizației de construcție și prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligație se protejează drepturile și libertățile celorlalte persoane, iar activitatea de edificare sau desființare a construcțiilor de orice natură trebuie să se supună rigorilor legii. S-a arătat, totodată, că obligația obținerii autorizației de construcție are drept scop prevenirea consecințelor negative în cazul unor construcții necorespunzătoare, astfel încât îndeplinirea acestei obligații are în vedere prevenirea consecințelor unor sinistre în cazul executării unor construcții necorespunzătoare, ceea ce justifică reglementarea restrictivă, prin Legea nr. 50/1991, a autorizării executării lucrărilor de construcții. Așa fiind, amplasarea, proiectarea, executarea și funcționarea construcțiilor sunt operațiuni care trebuie să respecte planurile de urbanism și amenajarea teritoriului, precum și anumite standarde de calitate și siguranță. În acest sens, a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 4 din 18 ianuarie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 244 din 23 martie 2005, Decizia nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005, Decizia nr. 1.348 din 19 octombrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 847 din 17 decembrie 2010, sau Decizia nr. 936 din 7 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 600 din 25 august 2011.20. Curtea a subliniat, totodată, faptul că relevante în acest sens sunt și dispozițiile art. 1 pct. 2 din Primul Protocol adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, care prevăd că statele semnatare ale Convenției pot „adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general [...]“. În acest sens, Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea din 19 decembrie 1989, pronunțată în Cauza Mellacher și alții împotriva Austriei, paragraful 45, a statuat că astfel de legi sunt „necesare și obișnuite în domeniul construcțiilor, care, în societățile moderne, sunt o preocupare centrală a politicilor economice și sociale. Pentru a implementa astfel de politici, legislativul trebuie să aibă o largă marjă de apreciere atât în ceea ce privește stabilirea existenței unei probleme de interes public ce necesită măsuri de control, cât și în alegerea unor modalități de aplicare detaliate pentru implementarea măsurilor vizate“.

21.Raportat la materia analizată, prin Decizia nr. 142 din 13 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 8 mai 2019, paragraful 43, Curtea a reținut că legiuitorul, consacrând importanța domeniului executării lucrărilor de construcții, a edictat o serie de reglementări speciale, prin care se asigură respectarea regimului construcțiilor, respectiv al calității și disciplinei în construcții, în acest sens fiind: Legea nr. 50/1991, care consacră principiul potrivit căruia executarea lucrărilor de construcții, în cazul în care legea nu dispune altfel, este permisă numai pe baza unei autorizații de construire sau de desființare, la solicitarea titularului unui drept real asupra unui imobil - teren și/sau construcții - identificat prin număr cadastral; Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, care au fost elaborate în conformitate cu prevederile acestei legi și pentru aplicarea ei, în corelare cu actele normative specifice din domeniile construcțiilor, al amenajării teritoriului și urbanismului, al administrației publice, al proprietății funciare, precum și cu alte acte normative complementare domeniilor menționate, aflate în vigoare, cum ar fi, spre exemplu, Legea nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 938 din 20 noiembrie 2006, sau legislația specifică din domeniul gazelor, petrolului, energiei electrice și comunicațiilor, domenii din care fac parte lucrările; Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcții, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 765 din 30 septembrie 2016, cu modificările și completările ulterioare, prin care se instituie sistemul calității în construcții, care să conducă la realizarea și exploatarea unor construcții de calitate corespunzătoare, în scopul protejării vieții oamenilor, a bunurilor acestora, a societății și a mediului înconjurător, precum și la prevenirea consecințelor negative în cazul edificării unor construcții necorespunzătoare, cu încălcarea legislației în vigoare. În acest act normativ se prevede că sistemul calității în construcții se aplică în mod diferențiat în funcție de categoriile de importanță ale construcțiilor, conform regulamentelor și procedurilor de aplicare a fiecărei componente a sistemului, iar clasificarea în categorii de importanță a construcțiilor se face în funcție de complexitate, destinație, mod de utilizare, grad de risc sub aspectul siguranței, precum și după considerente economice; Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 373 din 10 iulie 2001, potrivit căreia scopul de bază al amenajării teritoriului îl constituie armonizarea la nivelul întregului teritoriu a politicilor economice, sociale, ecologice și culturale, stabilite la nivel național și local pentru asigurarea echilibrului în dezvoltarea diferitelor zone ale țării, urmărindu-se creșterea coeziunii și eficienței relațiilor economice și sociale dintre acestea. De asemenea, urbanismul are ca principal scop stimularea evoluției complexe a localităților, prin elaborarea și implementarea strategiilor de dezvoltare spațială, durabilă și integrată, pe termen scurt, mediu și lung.

22.În ceea ce privește respectarea disciplinei în construcții, prin Decizia nr. 1.535 din 25 noiembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 21 ianuarie 2011, Curtea a reținut că legiuitorul a atribuit instanței judecătorești un dublu rol. Astfel, aceasta poate fi chemată să verifice legalitatea procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției, potrivit art. 35 alin. (2) din Legea nr. 50/1991. De asemenea, aceasta poate interveni, la cererea organului care a aplicat sancțiunea cuprinsă în procesul-verbal, pentru a stabili dacă se impune sau nu obligarea contravenientului la încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației sau desființarea construcțiilor realizate nelegal, fixând și termenele de executare a măsurilor dispuse, astfel cum prevede art. 32 alin. (1) și (2) din Legea nr. 50/1991. Cu aceste prilejuri, contravenientul își poate exercita neîngrădit toate drepturile și garanțiile procesuale care condiționează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil.

23.Cu privire la critica de neconstituționalitate potrivit căreia dispozițiile de lege supuse controlului contravin accesului liber la justiție, prin Decizia nr. 1.595 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 2 februarie 2011, Curtea a reținut că instanța de judecată va soluționa cauza și va dispune măsurile corespunzătoare în cadrul unui litigiu de natură să asigure părților, deci și pârâtului, toate garanțiile procedurale pe care le presupune exercitarea liberului acces la justiție și dreptul la un proces echitabil.

24.În acest context, Curtea nu poate reține susținerile potrivit cărora sintagma „pentru a dispune“ din cuprinsul dispozițiilor de lege criticate nu permite instanței să aprecieze asupra cauzei și limitează soluția acesteia la cele două variante prevăzute de text. Articolul 22 din Codul de procedură civilă consacră principiul aflării adevărului în procesul civil, deziderat al oricărei proceduri judiciare într-un stat de drept. Astfel, respectând principiul legalității, judecătorul va soluționa litigiul aplicând dispozițiile legale incidente în cauză și ori de câte ori legea îi rezervă puterea de apreciere sau îi cere să țină seama de toate circumstanțele cauzei, acesta va ține seama, între altele, de principiile generale ale dreptului, de cerințele echității și de buna-credință. Ca atare, Curtea constată că dispozițiile de lege criticate sub aspectul sintagmei „pentru a dispune“ nu îngrădesc puterea de apreciere a judecătorului care va stărui în aflarea adevărului, dispunând, după caz, fie încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației, fie desființarea construcțiilor realizate nelegal.

25.Referitor la critica potrivit căreia măsura desființării bunului/construcției reprezintă o veritabilă ingerință în dreptul la „un bun“, prin Decizia nr. 1.123 din 8 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011, Curtea a statuat că art. 44 din Constituție referitor la garantarea dreptului de proprietate stabilește că limitele și conținutul acestuia sunt stabilite prin lege, iar alin. (7) al aceluiași text constituțional prevede că dreptul de proprietate obligă la respectarea sarcinilor privind protecția mediului și la respectarea celorlalte sarcini care, potrivit legii sau obiceiului, revin proprietarului. De asemenea, din jurisprudența Curții Constituționale și din cea a Curții Europene a Drepturilor Omului se desprinde ideea că dreptul de proprietate nu este unul absolut, ci comportă unele limitări, care trebuie să păstreze un echilibru între interesul general și interesul privat al cetățenilor. În acest sens sunt, spre exemplu, Decizia Curții Constituționale nr. 144 din 25 martie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 419 din 11 mai 2004, și hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului din 23 septembrie 1982, pronunțată în Cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, din 28 octombrie 1999, pronunțată în Cauza Brumărescu împotriva României, și din 21 aprilie 2005, pronunțată în Cauza Basoukou împotriva Greciei.

26.Totodată, prin Decizia nr. 142 din 8 februarie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 312 din 6 mai 2011, și Decizia nr. 159 din 28 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006, Curtea a reținut că, „în ceea ce privește edificarea de construcții, nu se poate susține că prin desființarea unei construcții nelegal executate s-ar încălca dreptul de proprietate, întrucât demolarea, dispusă de o instanță judecătorească la finalul unui proces în care s-au putut formula apărări și administra probe, este consecința nerespectării de către constructor a prevederilor imperative ale legii privitoare la autorizările necesare edificării imobilului respectiv“.

27.Cât privește invocarea prevederilor art. 53 din Constituție, Curtea reține că aceste norme nu au incidență în cauză, de vreme ce nu s-a reținut restrângerea exercițiului vreunui drept sau al vreunei libertăți fundamentale.

28.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Costel Gagiu în Dosarul nr. 22.121/301/2016 al Tribunalului București - Secția a V-a civilă și constată că dispozițiile art. 32 alin. (1) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului București - Secția a V-a civilă și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 10 octombrie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent

Bianca Drăghici