Decizia nr. 90 din 25 februarie 2020

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 68 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului și care constituie obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.371D/2017.2. La apelul nominal se prezintă, pentru Avocatul Poporului, doamna Linda Zenovia Timofan, cu delegație depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Avocatului Poporului, care învederează faptul că dispozițiile criticate au fost abrogate prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, însă soluția legislativă contestată a fost preluată de noua reglementare. În esență, se arată că aceasta consacră un privilegiu pentru o parte dintre funcționarii publici în funcție de data obținerii diplomei de studii, care trebuie să fie ulterioară datei numirii. Imposibilitatea valorificării acesteia la data numirii în funcție atrage decăderea din dreptul de a promova în clasă pe întreaga perioadă de exercitare a funcției publice. Astfel, pentru ocuparea unei funcții publice într-o clasă superioară, funcționarul public trebuie să participe la un concurs în condiții egale cu persoane care nu sunt funcționari publici, spre deosebire de situația în care această diplomă ar fi fost obținută după încadrarea în funcția publică, caz în care funcționarul public ar fi susținut un examen. Se concluzionează că sunt încălcate prevederile art. 16 din Constituție. Totodată, se arată că reglementările internaționale în domeniu sunt mai favorabile față de cele din dreptul intern, astfel că urmează a-și găsi aplicarea în cauză, conform art. 11 și 20 din Constituție.

4.Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. În acest sens, se arată că nu se creează discriminări cu privire la modalitatea de acces la funcțiile publice, acesta realizându-se prin concurs sau examen, după caz. O asemenea modalitate de acces constituie o cerință constituțională ce nu poate fi nesocotită.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

5.Prin Adresa nr. 12.813 din 17 august 2017, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 9.108 din 21 august 2017, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție și al art. 32 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 68 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici.

6.În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține că textul de lege criticat, consacrând dreptul funcționarilor publici de a participa, în urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior, la examenul organizat pentru ocuparea unei funcții publice într-o clasă superioară celei în care sunt încadrați, se dovedește un privilegiu acordat pentru o parte dintre funcționarii publici, în funcție de data obținerii diplomei, care trebuie să fie ulterioară numirii în funcția publică. Prin urmare, pentru cei care nu au valorificat diploma la numirea în funcția publică, în sensul de a fi numiți pe o funcție corespunzătoare studiilor absolvite, diploma va fi considerată ca inexistentă pe întreaga perioadă cât persoana în cauză are calitatea de funcționar public. Astfel, persoanele aflate în această situație care vor să promoveze în clasă nu pot beneficia de acest text de lege, ci sunt obligate să participe la un nou concurs în condiții similare cu persoane care nu sunt funcționari publici. Se apreciază că, deși legea prevede un drept al funcționarilor publici, nevalorificarea unei diplome de studii la data numirii în funcție atrage decăderea din dreptul de a promova în clasă, pe întreaga perioadă de exercitare a funcției publice. Astfel, încă din momentul numirii în funcția publică, persoana este decăzută din dreptul de promovare în clasă și de valorificare a studiilor absolvite, drept de care, de altfel, nu a beneficiat niciun moment. Aceste persoane sunt obligate să participe la concurs, în condiții egale cu persoanele care nu sunt funcționari publici, invalidându-se astfel chiar drepturile de care ar trebui să beneficieze, în calitate de funcționari publici.

7.Se arată că textul de lege criticat, stabilind un beneficiu exclusiv pentru cei care au obținut o diplomă de studii ulterior numirii într-o funcție publică și excluderea celor care au dobândit-o anterior numirii, instituie un tratament juridic diferit care echivalează cu o veritabilă discriminare, fără o justificare obiectivă și rezonabilă. Astfel, se instituie o discriminare, fără ca aceasta să aibă un scop legitim, și apare ca fiind nejustificată opțiunea legiuitorului de a oferi un drept numai unora. Faptul că unele persoane au acceptat funcții inferioare studiilor nu trebuie să echivaleze cu decăderea din dreptul de a accede la un privilegiu legal, acordat categoriei din care face parte. De aceea, dreptul de a promova în clasă trebuie să fie acordat în egală măsură tuturor funcționarilor publici care pot valorifica diploma de studii, indiferent de momentul obținerii acesteia.

8.Se mai susține că dreptul de a participa la examenul de promovare în clasă este limitat pe criteriul datei obținerii diplomei față de data momentului numirii în funcția publică. Or, interzicerea generală a discriminării impune, pe de o parte, ca funcționarilor publici în activitate să li se acorde posibilitatea efectivă de a-și exercita toate drepturile instituite prin lege în favoarea lor, iar, pe de altă parte, ca niciunuia dintre ei să nu îi fie îngrădit ori negat exercițiul acestor drepturi în considerarea apartenenței la una dintre categoriile sugerate de criteriile de nediscriminare menționate expres sau implicit de art. 27 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 sau de art. 1 paragraful 1 din Protocolul nr. 12 adițional la Convenție.

9.Se arată că accesul la funcția publică în clasa superioară este ocrotit de art. 2 și art. 25 lit. c) din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice, precum și de art. 21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, fiind necesar ca acesta să fie asigurat în aceleași condiții și fără restricții rezonabile. Astfel, excluderea celor care au dobândit diploma de studii anterior numirii în funcție apare ca o restricție nerezonabilă cu privire la accesul într-o funcție publică superioară în clasă, ceea ce contravine reglementărilor internaționale antereferite.

10.Prin prisma celor expuse, se apreciază că reglementările internaționale sunt mai favorabile decât cele naționale raportat la ipoteza normativă analizată, întrucât oferă o protecție mai ridicată cetățenilor vizați de normele de drept intern, ceea ce face necesar ca în interpretarea normei legale criticate să se aplice cu prioritate reglementările internaționale.

11.În fine, se subliniază că în procesul de interpretare și aplicare a legii s-a produs o îndepărtare a reglementărilor legale criticate de la scopul lor legitim, ceea ce atrage neconstituționalitatea acestora.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) și art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

13.Guvernul apreciază că excepția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se susține că, prin consacrarea aceleiași modalități de acces efectiv la funcțiile publice, respectiv prin examen/concurs, legiuitorul a dat expresie principiului egalității în drepturi a persoanelor, deoarece deținerea calității de funcționar public nu poate constitui temei pentru ocuparea fără concurs a altei funcții publice, corespunzătoare deci nivelului studiilor absolvite. Accesul la funcția publică trebuie să se facă prin examen sau concurs, și nu prin alte modalități, deoarece s-ar ocoli chiar această cerință constituțională, ajungându-se la situații discriminatorii sub aspectul accesului la funcția publică. Se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 1.039 din 9 iulie 2009, prin care s-a statuat că statul are obligația de a reglementa condiții obiective și nediscriminatorii de natură a garanta accesul la un loc de muncă și se apreciază că aceste aspecte sunt valabile și în cauza de față.

14.Se subliniază că, în jurisprudența sa, Curtea a statuat că dreptul de acces la funcțiile publice este unul complex, fiind compus din cel puțin trei elemente esențiale, și anume accesul la/ocuparea efectivă a funcțiilor publice prin concurs, exercitarea atributelor de funcție publică și încetarea raporturilor de serviciu. Aceste elemente sunt intrinsec legate de cariera funcționarului public și sunt inerente oricărei funcții publice. Cu privire la nașterea raporturilor de serviciu, se arată că aceasta trebuie să fie reglementată în mod unitar, spre a se evita discriminările ce pot să apară prin existența unor proceduri diferențiate de acces la funcția publică. De aceea, derogările de la procedura generală trebuie să fie justificate în mod obiectiv, rațional, temeinic și rezonabil.

15.Președinții celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului autorului excepției de neconstituționalitate și ale procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

16.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29, 32 și 33 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

17.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl reprezintă dispozițiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007, care, la data sesizării Curții Constituționale, aveau următorul cuprins: „(1) În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior, funcționarii publici de execuție au dreptul de a participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcții publice într-o clasă superioară celei în care sunt încadrați, dacă studiile absolvite sunt în specialitatea în care își desfășoară activitatea sau dacă autoritatea ori instituția publică apreciază că studiile absolvite sunt utile pentru desfășurarea activității“.

18.În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile legale criticate contravin dispozițiilor constituționale ale art. 16 privind egalitatea în fața legii, astfel cum acestea se interpretează și se aplică, în temeiul art. 11 și art. 20 alin. (1) din Constituție, și prin prisma art. 1 din Protocolul nr. 12 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, art. 21 pct. 2 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 25 lit. c) din Pactul internațional cu privire la drepturile civile și politice.

19.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile art. 68 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 au fost abrogate prin art. 597 alin. (2) lit. b) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019. Soluția legislativă criticată este cuprinsă în art. 481 lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care prevede că „Pentru a participa la examenul de promovare în clasă, funcționarul public trebuie să îndeplinească următoarele condiții:

a)să dobândească, ulterior intrării în corpul funcționarilor publici, o diplomă de studii de nivel superior, în specialitatea în care își desfășoară activitatea sau într-un domeniu considerat util pentru desfășurarea activității de către conducătorul autorității sau instituției publice“.

20.Prin Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragrafele 44 și 45, Curtea a statuat că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 „nu poate fi interpretată în același fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluționarea excepției de neconstituționalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituționalitate“ (a se vedea și Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011, receptată și menținută prin Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 718 din 24 septembrie 2015, paragraful 16), ceea ce înseamnă că Avocatul Poporului ridică o excepție de neconstituționalitate distinct de orice procedură judiciară, așadar, în lipsa vreunui litigiu, el neavând de apărat vreun drept subiectiv [a se vedea, cu privire la caracterul abstract al controlului exercitat în condițiile art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, Decizia nr. 163 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, iar cu privire la condiționările și implicațiile unui control abstract de constituționalitate mutatis mutandis Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 33]. Mai mult, Curtea a statuat că, în cadrul acestui control abstract de constituționalitate, nu se poate determina dacă actul normativ abrogat produce în continuare efecte juridice asupra unor raporturi juridice concrete, evaluare care se poate face doar atunci când este vorba de o excepție ridicată în fața unei instanțe judecătorești sau de arbitraj comercial [a se vedea Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011 sau Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, paragraful 16], ceea ce demonstrează inaplicabilitatea Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011. Prin urmare, în această din urmă ipoteză. Curtea a condiționat exercitarea controlului de constituționalitate, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituție, de existența în fondul activ al legislației a actului de reglementare primară criticat de Avocatul Poporului, așadar, implicit, a soluției legislative cuprinse în acesta; numai în măsura în care soluția legislativă a fost menținută, la data pronunțării Curții, în actul normativ criticat, acesta poate fi analizat pe fond în condițiile textului constituțional antereferit [a se vedea, în acest sens, mutatis mutandis Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, paragrafele 16-22].

21.Curtea a mai statuat că, la momentul judecării excepției de neconstituționalitate, cerința constituțională esențială este aceea ca actul normativ conținând soluția legislativă criticată să fie în vigoare, respectiv să facă parte din fondul activ al legislației [Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017, paragraful 46].

22.Or, în cauza de față, Curtea constată că textul criticat a fost abrogat, așadar, nu mai este în vigoare și nu face parte din dreptul pozitiv, chiar dacă soluția sa legislativă a fost preluată într-o nouă reglementare. Prin urmare, având în vedere și faptul că abrogarea textului criticat a survenit după sesizarea Curții Constituționale, excepția de neconstituționalitate urmează a fi respinsă ca devenită inadmisibilă.

23.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), al art. 29 și al art. 32-33 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 68 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, excepție ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 25 februarie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-șef,

Benke Károly