Decizie nr. 64 din 9 februarie 2017

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Cosmin Grancea.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 374D/2017.

2.La apelul nominal răspunde, pentru autorul excepţiei de neconstituţionalitate, doamna consilier Ileana Frimu, cu împuternicire depusă la dosar. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Magistratul-asistent-şef referă asupra faptului că preşedintele Senatului, preşedintele Camerei Deputaţilor şi Guvernul au transmis puncte de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate şi că, la dosar, au fost depuse memorii din partea Asociaţiei "Accept" din Bucureşti, a Asociaţiei profesionale "Forumul judecătorilor din România" şi a ministrului justiţiei, precum şi un înscris prin care primul-ministru îl împuterniceşte pe ministrul justiţiei să reprezinte Guvernul în faţa Curţii Constituţionale.

4.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului autorului excepţiei, care solicită admiterea acesteia.

5.Reprezentantul autorului excepţiei învederează faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 a fost abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017, însă, cu toate acestea, Curtea trebuie să se pronunţe pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate din două motive, şi anume: au fost modificate prevederi legale neavute în vedere de deciziile Curţii Constituţionale în legătură cu care nu subzista imperativul punerii de acord cu dispoziţiile Constituţiei, precum şi caracterul actual al posibilităţii reintrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, în ipoteza respingerii prin lege a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017.

6.Pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate sunt reiterate criticile de constituţionalitate extrinsecă, raportate la art. 115 alin. (4) din Constituţie, şi cele de constituţionalitate intrinsecă, raportate la art. 1 alin. (3), art. 11, art. 16 alin. (1)-(3) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. Referitor la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, reprezentantul autorului excepţiei de neconstituţionalitate apreciază că nu a existat nicio situaţie extraordinară şi nu a existat nicio urgenţă în emiterea actului normativ criticat. În privinţa criticilor de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată, în esenţă, că reconfigurarea normativă a abuzului în serviciu încalcă art. 1 alin. (3) şi (5), art. 11, art. 16 alin. (1)-(3), precum şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, nu au fost respectate exigenţele stabilite prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, iar, pe de altă parte, nu mai constituie infracţiunea de abuz în serviciu faptele săvârşite în legătură cu emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative în condiţiile în care România şi-a asumat pe plan internaţional obligaţia de a lupta împotriva corupţiei.

7.Având cuvântul, reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate. Cu privire la admisibilitatea acesteia, se arată că instanţa constituţională, chiar dacă ordonanţa de urgenţă a Guvernului a fost între timp abrogată, trebuie să se pronunţe asupra acesteia, invocându-se, în acest sens, art. 1 alin. (3), art. 142, art. 146 lit. d) şi art. 147 din Constituţie. Se arată că, în situaţia în care Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 ar fi respinsă prin lege, ordonanţa de urgenţă abrogată, în temeiul art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, ar fi repusă în vigoare. În condiţiile în care această ordonanţă de urgenţă cuprinde norme de drept penal material, reprezintă, în acelaşi timp, o lege penală mai favorabilă, întrucât conţine norme de dezincriminare şi de reducere a pedepsei, precum şi cauze de înlăturare a răspunderii penale. Prin urmare, în ipoteza respingerii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017, ordonanţa de urgenţă criticată ar intra în vigoare, aplicându-se, în acest caz, art. 15 alin. (2) din Constituţie şi art. 5 alin. (2) din Codul penal, chiar dacă, ulterior, această ordonanţă de urgenţă ar fi constatată ca fiind neconstituţională. Cu privire la noţiunea de "în vigoare" cuprinsă în art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, se arată că, prin aplicarea acestui text legal, s-ar ajunge la situaţia în care Curtea nu şi-ar putea îndeplini rolul său de garant al supremaţiei Constituţiei din moment ce ordonanţa de urgenţă ar trebui să intre mai înainte în vigoare pentru a putea fi verificată constituţionalitatea sa, întrucât ea s-ar aplica imediat. Este invocată Lista privind criteriile statului de drept, astfel cum a fost adoptată de Comisia de la Veneţia (la cea de a 106-a sesiune plenară din 11-12 martie 2016), insistându-se asupra pct. 108 al documentului, respectiv pe necesitatea verificării conformităţii cu Constituţia a acţiunii Guvernului de către instanţele constituţionale sau alte organisme echivalente. Se apreciază că acestea nu trebuie să pronunţe decizii teoretice, care nu produc efecte juridice concrete, ci, din contră, trebuie să garanteze efectivitatea Constituţiei. Se mai subliniază faptul că o ordonanţă de urgenţă care intră în vigoare imediat şi care se subsumează conceptului de lege penală mai favorabilă, ar afecta o instituţie fundamentală a statului, şi anume competenţa Curţii Constituţionale.

8.Pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate se arată, cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, faptul că nu a existat nicio situaţie extraordinară pentru emiterea ordonanţei de urgenţă criticate, nicio urgenţă pentru a reglementa relaţiile sociale ce fac obiectul ordonanţei de urgenţă şi nicio motivare propriu-zisă a situaţiei extraordinare şi a urgenţei, fiind, astfel, încălcate exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie. De asemenea, se apreciază că prin adoptarea unei legi penale mai favorabile a avut loc o afectare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale în sensul art. 115 alin. (6) din Constituţie, menţionându-se, în acest context, faptul că prin incriminarea abuzului în serviciu în forma actuală sunt protejate o gamă largă de drepturi şi libertăţi fundamentale; or, dezincriminându-se anumite ipoteze normative ale acesteia, precum abuzul în serviciu săvârşit în legătură cu emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative sau reducerea termenelor de prescripţie a răspunderii penale pentru anumite infracţiuni, se ajunge la afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale.

9.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se consideră că reglementările privind favorizarea infractorului contravin art. 1 alin. (3) şi art. 16 din Constituţie, că elementele de tipicitate ale infracţiunii de abuz în serviciu fie nu realizează o corectă dozare a intervenţiei normelor de drept penal material, invocându-se, în acest sens, varianta alternativă de săvârşire a infracţiunii ce implică existenţa unui prag de 200.000 lei, fie că cea de-a doua variantă alternativă de săvârşire a infracţiunii este lipsită de claritate, precizie şi previzibilitate, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, că, prin abrogarea dispoziţiei legale prin care era incriminată infracţiunea de neglijenţă în serviciu, se ajunge la o necorelare cu art. 305 din Codul penal, contrar art. 1 alin. (5) din Constituţie, sau că prin redefinirea infracţiunii de conflict de interese, în loc să se pună de acord acest text de lege cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 603 din 6 octombrie 2015, s-a renunţat chiar la anumite ipoteze de incriminare din conţinutul textului legal în cauză. Cu privire la reglementarea denunţului, se ridică cel puţin două probleme, şi anume dacă acesta este depus la un organ necompetent sau dacă este depus după 6 luni de la săvârşirea faptei, ajungându-se la concluzia că şi această reglementare încalcă art. 1 alin. (3) şi (5) din Constituţie.

10.La întrebarea preşedintelui Curţii Constituţionale cu privire la situaţia normativă intervenită după adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 şi incidenţa acesteia asupra procedurii din faţa Curţii Constituţionale, reprezentantul Ministerului Public reia argumentele iniţial învederate cu privire la admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate.

11.De asemenea, reprezentantul Avocatului Poporului mai adaugă că nicio prevedere constituţională nu impune ca actul normativ să fie în vigoare pentru exercitarea controlului de constituţionalitate prevăzut de art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, astfel încât nu există niciun motiv pentru ca instanţa constituţională să nu se pronunţe pe fondul excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

12.Prin Adresa nr. 2.527 din 3 februarie 2017, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 1222 din 3 februarie 2017, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie şi al art. 32 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, Avocatul Poporului a sesizat direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală.

13.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia invocă atât critici de neconstituţionalitate extrinsecă, cât şi de natură intrinsecă.

14.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 contravine art. 115 alin. (4) din Constituţie. În acest sens, se arată că Guvernul a motivat situaţia extraordinară şi urgenţa prin necesitatea punerii de acord a Codului de procedură penală cu prevederile art. 8 alin. (4) din Directiva 2016/343/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale. Se arată că, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, fiind indicate în acest sens deciziile nr. 15 din 25 ianuarie 2000, nr. 802 din 19 mai 2009, nr. 1.599 din 9 decembrie 2010, actele obligatorii ale Uniunii Europene pot fi transpuse prin ordonanţă de urgenţă numai în condiţii restrictive, respectiv iminenţa declanşării procedurii de infringement în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene; or, în situaţia de faţă, procedura de infringement nu era declanşată, statele membre având obligaţia de a adopta actele cu putere de lege pentru transpunerea directivei până la 1 aprilie 2018.

15.În continuare, sunt invocate deciziile Curţii Constituţionale nr. 134 din 10 martie 2005, nr. 258 din 14 martie 2006, nr. 421 din 9 mai 2007 şi nr. 919 din 6 iulie 2011 în ceea ce priveşte determinarea conţinutului normativ al sintagmelor "situaţia extraordinară" şi "urgenţa reglementării" cuprinse în art. 115 alin. (4) din Constituţie. În acest context, se subliniază, făcându-se trimitere şi la un material transmis Avocatului Poporului de către Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, că nu există o situaţie extraordinară care să fi impus emiterea ordonanţei de urgenţă criticate pentru următoarele considerente: modificările aduse art. 269 din Codul penal nu au figurat în proiectul ordonanţei de urgenţă pentru care a fost solicitat şi obţinut avizul Consiliului Superior al Magistraturii; modificările aduse infracţiunii de abuz în serviciu sub pretextul punerii în acord cu Decizia Curţii Constituţionale nr. 405 din 15 iunie 2016 depăşesc cadrul trasat de această decizie; în acest sens, se arată că s-a introdus (a) sintagma "vătămare gravă, certă şi efectivă a drepturilor sau intereselor", sintagmă lipsită de previzibilitate, (b) un prag minim de 200.000 lei în ceea ce priveşte prejudiciul cauzat prin infracţiune, aspect care reprezintă un mod arbitrar de a rezolva "problema", precum şi (c) reducerea considerabilă a limitelor de pedeapsă, aspect care oferă posibilităţi limitate în individualizarea in concreto a cuantumului pedepsei aplicate în funcţie de întinderea prejudiciului; abrogarea infracţiunii de neglijenţă în serviciu nu este argumentată în preambulul ordonanţei de urgenţă; decizia Curţii Constituţionale în considerarea căreia se propune modificarea art. 336 din Codul penal este deja aplicată în mod unitar de poliţie, parchete şi instanţe, astfel încât decizia nu a creat în practica judiciară o situaţie cu caracter extraordinar, care să împiedice înfăptuirea justiţiei; în ceea ce priveşte limitarea depunerii denunţului într-un anumit termen instituit prin art. II pct. 3 din ordonanţa de urgenţă, se arată că acest text are carenţe de ordin constituţional de fundamentare a conţinutului normei, de tehnică legislativă şi de corelare cu celelalte dispoziţii procedurale. Se susţine că nu se poate identifica vreo situaţie care, prin caracterul său extraordinar, să reclame modificarea instituţiei tradiţionale a denunţului exonerator în cazul infracţiunilor de luare de mită şi cumpărare de influenţă şi, cu atât mai puţin, nici vreun motiv pentru care o atare intervenţie normativă nu ar putea fi amânată; se mai arată că pentru transpunerea Deciziei nr. 732 din 16 decembrie 2014 şi Deciziei nr. 603 din 6 octombrie 2015 există deja iniţiative legislative aflate în procedură parlamentară, drept pentru care nu se poate susţine existenţa unei situaţii extraordinare şi a urgenţei reglementării; necesitatea transpunerii directivei antereferite nu era iminentă; se mai arată că Guvernul, chiar şi în privinţa directivelor al căror termen de implementare expirase, a apelat la proceduri parlamentare obişnuite (cu titlu exemplificativ, se menţionează Legea nr. 151/2016 privind ordinul european de protecţie, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative); unele din intervenţiile legislative operate prin ordonanţa de urgenţă (art. I pct. 2, limita valorică din conţinutul constitutiv al infracţiunii de abuz în serviciu şi art. II pct. 3) excedează motivelor invocate în preambulul acesteia.

16.În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că art. I pct. 3 din ordonanţa de urgenţă, referitor la infracţiunea de abuz în serviciu, nu ţine seama de interpretarea dată acesteia de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, drept pentru care contravine art. 1 alin. (3) şi (5) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie. Se susţine că limitarea conţinutului normativ al art. 297 din Codul penal la ipoteza în care funcţionarul public îndeplineşte un act prin încălcarea unor dispoziţii exprese dintr-o lege, o ordonanţă sau o ordonanţă de urgenţă este contrară deciziei antereferite, întrucât încălcarea trebuie să vizeze legea în sens larg, concept care include legile, decretele, hotărârile şi ordonanţele, regulamentele şi ordinele miniştrilor, deciziile şi hotărârile autorităţilor administraţiei publice locale (cu privire la sensul larg al noţiunii de lege, este invocată şi Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011).

17.În privinţa exigenţelor materiale de care este ţinut legiuitorul în materie penală este invocată Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, concluzionându-se că prin reglementarea unui prag de 200.000 lei pentru reţinerea infracţiunii de abuz în serviciu se creează un dezechilibru la nivelul protecţiei valorilor sociale. În consecinţă, se apreciază că principala consecinţă a săvârşirii "unei infracţiuni de serviciu" trebuie să fie reprezentată de o pedeapsă, indiferent de cuantumul prejudiciului. În niciun caz o asemenea consecinţă nu poate fi excluderea de la răspunderea penală a vreunei categorii de persoane pe criterii contrare prevederilor constituţionale antereferite. Se mai susţine că, în condiţiile în care statul român este angajat în lupta împotriva unor fapte care înfrâng valorile sociale privind integritatea, cinstea şi răspunderea funcţionarilor publici, dezincriminarea unor asemenea fapte nu este o opţiune de politică penală adecvată.

18.Se mai indică faptul că reconfigurarea infracţiunii de abuz în serviciu se poate realiza în mod gradual, progresiv, oferindu-i-se o structură coerentă pentru a elimina eventualele decizii discreţionare dispuse de organele de cercetare penală şi instanţele judecătoreşti în lipsa unui plafon; în acest sens, se arată că trebuie avut în vedere principiul proporţionalităţii pedepsei. În considerarea acestuia, se poate institui chiar şi un plafon, însă în mod gradual în funcţie de gravitatea faptei de abuz în serviciu, nu doar pentru a limita abuzul de putere, dar şi pentru a evita încălcarea drepturilor şi libertăţilor funcţionarilor publici.

19.Se arată că excluderea persoanelor care au atribuţii în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative [art. I pct. 2 referitor la art. 269 alin. (4) şi art. I pct. 3 referitor la art. 297 alin. (3)] din sfera de incidenţă a răspunderii penale în materia infracţiunilor de serviciu nu constituie un criteriu obiectiv în funcţie de care se poate justifica intervenţia legiuitorului; criterii obiective sunt, în realitate, natura serviciului prestat, temeiul juridic în baza căruia se prestează respectiva activitate sau raportul juridic dintre persoana în cauză şi autorităţile publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public. În acest sens, sunt invocate: Convenţia penală privind corupţia, adoptată de Consiliul Europei la 27 ianuarie 1999, la Strasbourg, ratificată prin Legea nr. 27/2002, raportul explicativ al Convenţiei, Convenţia privitoare la lupta împotriva corupţiei vizând funcţionarii Comunităţilor Europene sau funcţionarii statelor membre ale Uniunii Europene, adoptată de Consiliul Uniunii Europene la 26 mai 1997, şi Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, ratificată de România prin Legea nr. 365/2004. De asemenea, este invocată şi Decizia Curţii Constituţionale nr. 2 din 15 ianuarie 2014, prin care aceasta a reţinut, în optica Avocatului Poporului, că "prin eliminarea din sfera actelor [care pot constitui infracţiunea de conflict de interese a celor - sn.] care privesc emiterea, adoptarea, aprobarea şi semnarea actelor [administrative sau a hotărârilor privind creaţia şi dezvoltarea ştiinţifică, artistică, literară şi profesională - sn.], infracţiunea este propriu-zis lipsită de conţinut". Parafrazând decizia antereferită, Avocatul Poporului apreciază că excluderea de la răspundere penală a persoanelor care ocupă funcţii şi exercită atribuţii şi responsabilităţi, stabilite în temeiul Constituţiei şi al legii, în scopul realizării prerogativelor de putere cu care sunt învestite, la nivelul cel mai înalt în statul român, aşadar, a celor care, prin excelenţă, au conotaţii de putere publică, fiind, astfel, justificată vocaţia acestora la calitatea de subiect activ pentru infracţiunile de serviciu, este de natură a încălca art. 16 alin. (1) din Constituţie. Se mai apreciază că, dacă asemenea fapte nu ar fi descurajate prin mijloacele dreptului penal, ar conduce la încălcarea valorilor fundamentale, ocrotite de Codul penal, valori de rang constituţional, precum statul de drept, democraţia, respectarea Constituţiei şi a legilor, care sunt consacrate prin art. 1 alin. (3) şi (5) din Legea fundamentală printre valorile supreme.

20.Se arată că textele legale antereferite contravin şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. În acest sens se susţine că în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziţii legale adoptate în considerarea lor şi aplicabile numai în ceea ce le priveşte, incidenţei unei reglementări legale constituind dreptul comun în materie, dispoziţiile criticate nesocotesc principiul constituţional potrivit căruia "nimeni nu este mai presus de lege".

21.În plus, statutul juridic privilegiat creat prin actul normativ criticat contravine şi prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte". Astfel, ratificând sau aderând la convenţiile internaţionale menţionate în prealabil, statul român şi-a asumat obligaţia de a respecta şi transpune întocmai prevederile internaţionale în dreptul său intern, şi anume obligaţia de a incrimina corupţia activă şi corupţia pasivă a persoanelor care se circumscriu categoriilor "agent public"/"membru al adunărilor publice naţionale"/"funcţionar naţional"/"ofiţer public", noţiuni care au corespondenţă, în dreptul penal român, în noţiunile de "funcţionar public"/"funcţionar".

22.Invocându-se jurisprudenţa Curţii Constituţionale [Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014], se arată că Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecţiei juridice penale a valorilor cu statut constituţional. Libertatea de reglementare pe care o are Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condiţiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute şi garantate de Constituţie. În consecinţă, se apreciază că nici Guvernul, pe calea delegării legislative, nu poate proceda la eliminarea protecţiei juridice penale a valorilor cu statut constituţional.

23.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) şi art. 33 din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicate.

24.Preşedintele Senatului apreciază că excepţia de neconstituţionalitate ridicată nu are niciun fundament legal.

25.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate extrinsecă, se apreciază că adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate a fost motivată de constatarea neconstituţionalităţii mai multor texte din cele două coduri în materie penală. Situaţia extraordinară constă în existenţa unui vid legislativ în domeniul incriminării unor infracţiuni, atâta vreme cât deciziile de neconstituţionalitate pronunţate de Curtea Constituţională cu privire la unele texte din cele două coduri în materie penală au făcut inaplicabile mai multe prevederi legale, în conformitate cu art. 147 alin. (1) din Constituţie. Neclarificarea situaţiei persoanelor vătămate prin dispoziţiile neconstituţionale afectează percepţia cetăţenilor despre eficienţa justiţiei şi impietează asupra capacităţii statului român de a asigura justiţia ca serviciu public aflat în beneficiul cetăţeanului. Se mai arată, în privinţa datei de implementare a Directivei 2016/343/UE, că, deşi aceasta este fixată ca dată-limită pentru 1 aprilie 2018, Guvernul prin ordonanţa de urgenţă criticată a urmărit asigurarea dreptului persoanei condamnate definitiv care a fost judecată în lipsă, de a solicita redeschiderea procesului penal în termen de o lună din ziua în care a luat la cunoştinţă, prin orice notificare oficială, de faptul că s-a desfăşurat un proces penal împotriva sa. De asemenea, sunt realizate trimiteri extinse la jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la condiţiile emiterii ordonanţelor de urgenţă, reglementate de art. 115 alin. (4) din Constituţie, şi se concluzionează în sensul că a existat la momentul emiterii ordonanţei de urgenţă criticate o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu putea fi amânată.

26.Cu privire la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, se arată că modificările operate art. 297 alin. (1) din Codul penal au fost realizate pentru a pune de acord acest text cu Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, celelalte critici fiind calificate drept discuţii doctrinare, care nu ţin de competenţa Avocatului Poporului.

27.Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă.

28.Se arată că delegarea legislativă are loc şi în virtutea delegării legislative constituţionale, astfel cum această instituţie este reglementată de art. 115 alin. (4) din Constituţie. Textul constituţional nu stabileşte, în mod detaliat, situaţiile în care Guvernul poate recurge la adoptarea ordonanţelor de urgenţă, ci se referă numai la situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, obligând astfel chiar Guvernul să motiveze urgenţa în cuprinsul acestora. Aceste prevederi constituţionale nu trebuie analizate în mod singular, ci ele trebuie coroborate cu alte dispoziţii constituţionale şi legale, ţinând cont de faptul că Guvernul asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, conform art. 102 alin. (1) din Constituţie. Una dintre funcţiile pe care Guvernul o exercită este aceea de a gestiona serviciile pentru care statul este responsabil conform Legii nr. 90/2001; în aceste condiţii, Guvernul a ales să adopte ordonanţa de urgenţă. Prin urmare, a aprecia în mod simplist că urgenţa trebuia să reiasă expres din preambulul ordonanţei de urgenţă şi, prin urmare, în lipsa unei motivări detaliate, a concluziona că emiterea ordonanţei de urgenţă s-a bazat pe aspecte de oportunitate, este greşit. Prevederile constituţionale nu fac vorbire de motivarea urgenţei în preambulul ordonanţei de urgenţă, dimpotrivă, Guvernul are obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acesteia. Prin urmare, urgenţa adoptării unei astfel de ordonanţe poate fi desprinsă şi din conţinutul acesteia, nu numai din preambulul său, şi poate fi extrasă şi din coroborarea altor aspecte reieşite din expunerea de motive la proiectul legii pentru aprobarea ordonanţei de urgenţă. În consecinţă, se apreciază nu numai că această situaţie este una urgentă, ci şi necesară pentru punerea în acord a prevederilor declarate neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pretinsa încălcare a dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie nu este fundamentată şi trebuie să se reţină că ordonanţa de urgenţă criticată a fost adoptată pentru a evita o eventuală procedură în faţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

29.În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate intrinsecă ale art. I pct. 3 din ordonanţa de urgenţă, se arată că sintagma "vătămare gravă, certă şi efectivă a drepturilor sau intereselor" nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituţie, chiar dacă această noţiune implică o putere de apreciere. Încadrarea juridică a faptei antisociale săvârşite este sarcina exclusivă a judecătorului de drept comun, acesta având competenţa de a interpreta şi aplica legea. În aceste condiţii, se arată că textul criticat este suficient de precis şi clar pentru a observa cu uşurinţă că sancţiunea penală se aplică doar în condiţiile în care fapta se realizează, din punctul de vedere al elementului material, printr-o acţiune a făptuitorului-funcţionar public, iar termenul "act" utilizat în textul de incriminare are înţelesul de operaţiune pe care subiectul activ trebuie să o efectueze în virtutea atribuţiilor de serviciu. În acest sens, prin neîndeplinirea unui act se înţelege omisiunea făptuitorului de a efectua acea activitate, acea operaţiune pe care era obligat să o facă.

30.În privinţa criticilor aduse sintagmei "prin încălcarea unor dispoziţii exprese dintr-o lege, o ordonanţă sau o ordonanţă de urgenţă a Guvernului" cuprinse în art. I pct. 3 din ordonanţa de urgenţă supusă controlului de constituţionalitate, se arată că, în materie penală, principiul legalităţii incriminării impune ca numai legiuitorul să poată stabili conduita pe care destinatarul legii este obligat să o respecte; în caz contrar, s-ar ajunge la situaţia în care elementul material al infracţiunii de abuz în serviciu să fie configurat atât de Parlament sau Guvern, cât şi de alte organe, inclusiv persoane juridice de drept privat, în cazul fişei postului, ceea ce nu este de acceptat în sistemul juridic de drept penal.

31.Referitor la criticile aduse art. I pct. 2 din ordonanţa de urgenţă în privinţa sintagmei "dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative", se arată că aceasta trebuie interpretată în sensul respectului interesului general pentru asigurarea unei bune funcţionări a autorităţilor publice, ducând la exercitarea atribuţiilor într-un mod transparent şi imparţial. În acest caz, nu se poate susţine că s-ar fi dat vreun ajutor făptuitorului în scopul împiedicării sau îngreunării cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate, având în vedere că în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative, cel puţin în cadrul autorităţii legiuitoare a ţării, ar duce la încălcarea dispoziţiilor art. 72 din Constituţie. Se mai arată că o dispoziţie similară se regăseşte în art. 301 alin. (2) din Codul penal referitor la infracţiunea de conflict de interese.

32.În ceea ce priveşte decizia asupra oportunităţii emiterii unei ordonanţe de urgenţă, aceasta aparţine Guvernului; emitentul apreciază oportunitatea în raport cu scopul respectivului act normativ. Se arată că emiterea ordonanţei de urgenţă a fost motivată chiar de Decizia Curţii Constituţionale nr. 405 din 15 iunie 2016, mai exact paragrafele 74 şi 75 din cuprinsul acesteia.

33.Guvernul apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este inadmisibilă, întrucât normele criticate nu mai sunt în vigoare.

34.În sensul celor de mai sus, Guvernul apreciază că Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, prin care s-a stabilit că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare, nu este aplicabilă în privinţa excepţiei de neconstituţionalitate invocate de Avocatul Poporului, întrucât, în această din urmă situaţie, sunt formulate critici de neconstituţionalitate în abstract, care nu sunt legate de dreptul la un proces echitabil al unor părţi litigante.

35.La dosarul cauzei au mai fost depuse memorii din partea Asociaţiei "Accept" din Bucureşti, a Asociaţiei profesionale "Forumul judecătorilor din România" şi a ministrului justiţiei.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al preşedintelui Senatului, al preşedintelui Camerei Deputaţilor şi al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile reprezentantului autorului excepţiei de neconstituţionalitate, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

36.Curtea Constituţională a fost legal sesizată, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10, 29, 32 şi 33 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

37.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017, care au următorul cuprins:

Art. I. - Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1.Alineatul (3) al articolului 269 se modifică şi va avea următorul cuprins:

«(3) Favorizarea săvârşită de un membru al familiei sau afin până la gradul II nu se pedepseşte».

2.După alineatul (3) al articolului 269 se introduce un nou alineat, alineatul (4), cu următorul cuprins:

«(4) Dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative».

3.Articolul 297 se modifică şi va avea următorul cuprins:

«Art. 297. - Abuzul în serviciu

(1)Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, cu ştiinţă, îndeplineşte un act prin încălcarea unor dispoziţii exprese dintr-o lege, o ordonanţă sau o ordonanţă de urgenţă a Guvernului sau nu îndeplineşte un act prevăzut de dispoziţiile exprese dintr-o lege, o ordonanţă sau o ordonanţă de urgenţă a Guvernului şi prin aceasta cauzează o pagubă materială mai mare de 200.000 lei ori o vătămare gravă, certă şi efectivă a drepturilor sau intereselor legitime ale unei persoane fizice sau juridice, astfel cum sunt prevăzute şi garantate de legile în vigoare, se pedepseşte cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amendă.

(2)Fapta funcţionarului public care, în exercitarea serviciului, îngrădeşte exercitarea unui drept al unei persoane ori creează pentru aceasta o situaţie de inferioritate pe temei de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, orientare sexuală, apartenenţă politică, avere, vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă sau infecţie HIV/SIDA se pedepseşte cu închisoare de la o lună la un an sau cu amendă.

(3)Dispoziţiile alin. (1) şi (2) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.

4.Articolul 298 se abrogă.

5.Alineatul (1) al articolului 301 se modifică şi va avea următorul cuprins:

(1)Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-au obţinut, direct sau indirect, foloase patrimoniale, pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv se pedepseşte cu închisoarea de la unu la 5 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică.

6.Alineatul (1) al articolului 308 se modifică şi va avea următorul cuprins:

(1)Dispoziţiile art. 289-292, 295, 297, 299, 300 şi 304 privitoare la funcţionarii publici se aplică în mod corespunzător şi faptelor săvârşite de către sau în legătură cu persoanele care exercită, permanent ori temporar, cu sau fără o remuneraţie, o însărcinare de orice natură în serviciul unei persoane fizice dintre cele prevăzute la art. 175 alin. (2) ori în cadrul oricărei persoane juridice.

7.Alineatul (1) al articolului 336 se modifică şi va avea următorul cuprins:

Art. 336. – (1) Conducerea pe drumurile publice a unui vehicul pentru care legea prevede obligativitatea deţinerii permisului de conducere de către o persoană care are o îmbibaţie alcoolică de peste 0,80 g/l alcool pur în sânge se pedepseşte cu închisoare de la unu la 5 ani sau cu amendă.

8.După articolul 336 se introduce un nou articol, articolul 336^1, cu următorul cuprins:

Art. 336^1. – Consumul de alcool sau de alte substanţe ulterior producerii unui accident de circulaţie

(1)Fapta conducătorului unui vehicul sau a instructorului auto, aflat în procesul de instruire, ori a examinatorului autorităţii competente, aflat în timpul desfăşurării probelor practice ale examenului pentru obţinerea permisului de conducere, de a consuma alcool, produse ori substanţe stupefiante sau medicamente cu efecte similare acestora, după producerea unui accident de circulaţie care a avut ca rezultat uciderea sau vătămarea integrităţii corporale ori a sănătăţii uneia sau mai multor persoane, până la recoltarea probelor biologice, se pedepseşte cu închisoare de la unu la 5 ani.

(2)Nu constituie infracţiune consumul de medicamente cu efecte similare produselor sau substanţelor stupefiante, după producerea accidentului de circulaţie şi până la sosirea poliţiei la faţa locului, dacă acestea sunt administrate de personal medical autorizat, în cazul în care acestea sunt impuse de starea de sănătate sau de vătămarea corporală a conducătorului auto.

Art. II - Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 5 iulie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, se modifică şi se completează după cum urmează:

1.Alineatul (5) al articolului 25 se modifică şi va avea următorul cuprins:

(5)În caz de achitare a inculpatului sau de încetare a procesului penal, în baza art. 16 alin. (1) lit. b) teza întâi, lit. e), f) - cu excepţia prescripţiei, i) şi j), în caz de încetare a procesului penal ca urmare a retragerii plângerii prealabile, precum şi în cazul prevăzut de art. 486 alin. (2), instanţa lasă nesoluţionată acţiunea civilă.

2.Alineatul (2) al articolului 215^1 se modifică şi va avea următorul cuprins:

(2)În cursul urmăririi penale, controlul judiciar poate fi prelungit de către procuror, prin ordonanţă, dacă se menţin temeiurile care au determinat luarea măsurii sau au apărut temeiuri noi care să justifice prelungirea acestuia, fiecare prelungire neputând să depăşească 60 de zile. Prevederile art. 212 alin. (1) şi (3) se aplică în mod corespunzător.

3.După alineatul (2) al articolului 290 se introduce un nou alineat, alineatul (3), cu următorul cuprins:

(3)Denunţul se depune la organul de urmărire penală competent în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei prevăzute de legea penală.

4.După alineatul (1) al articolului 557 se introduce un nou alineat, alineatul (1^1), cu următorul cuprins:

(1^1)Odată cu înmânarea mandatului de executare, persoanei condamnate i se aduce la cunoştinţă, sub semnătură, în scris, dreptul prevăzut de art. 466 alin. (1), iar în cazul în care persoana nu poate ori refuză să semneze, se va încheia un proces-verbal.

Art. III - (1) Judecătorul delegat cu executările penale va sesiza instanţa competentă pentru a se stabili incidenţa art. 4 sau a art. 6 din Codul penal pentru cauzele judecate definitiv. Judecata se va face de urgenţă, la intrarea în vigoare a art. I, pentru cauzele în care s-au aplicat pedepse sau măsuri privative de libertate.

(2)Prezenta ordonanţă de urgenţă intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepţia prevederilor art. I, care intră în vigoare la 10 zile de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.

(3)Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 510 din 24 iulie 2009, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cu cele aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă, se va republica în Monitorul Oficial al României, Partea I, după aprobarea acesteia prin lege.

(4)Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 486 din 15 iulie 2010, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cu cele aduse prin prezenta ordonanţă de urgenţă, se va republica în Monitorul Oficial al României, Partea I, după aprobarea acesteia prin lege".

38.Textele constituţionale invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (3) şi (5) privind statul de drept, respectiv principiul legalităţii şi calitatea legii, art. 11 privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 alin. (1) privind egalitatea în drepturi, art. 115 alin. (4) privind condiţiile de emitere a ordonanţelor de urgenţă şi art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale.

39.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că, în esenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 modifica şi completa dispoziţiile Codului penal [art. I] şi Codului de procedură penală [art. II]. Dispoziţiile referitoare la modificarea şi completarea Codului de procedură penală au intrat în vigoare la data publicării ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv la data de 1 februarie 2017. Art. I al ordonanţei de urgenţă supuse controlului Curţii Constituţionale referitor la modificarea şi completarea prevederilor Codului penal urma să intre în vigoare la 10 zile de la publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I, respectiv la data de 11 februarie 2017 [conform art. III alin. (2) din ordonanţa de urgenţă]. În acest context normativ, Guvernul a intervenit şi a abrogat întreaga ordonanţă de urgenţă pe data de 5 februarie 2017 prin art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 privind abrogarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, precum şi pentru modificarea Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 101 din 5 februarie 2017.

40.Aşadar, în acest caz, Guvernul a făcut aplicarea, pe de o parte, a dispoziţiilor art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, potrivit cărora "după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia pot interveni diferite evenimente legislative, cum sunt: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea" şi, pe de altă parte, a celor ale art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora "în situaţii temeinic justificate, prin excepţie de la prevederile alin. (1), actele normative de importanţă şi complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă şi în perioada cuprinsă între data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiţia ca intervenţiile propuse să intre în vigoare la aceeaşi dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ." Potrivit art. 64 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 24/2000, "abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv", astfel că, indiferent că dispoziţiile legale criticate erau sau nu în vigoare la data intrării în vigoare a actului abrogator, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 este şi rămâne abrogată.

41.În aceste condiţii se ridică problema admisibilităţii excepţiei de neconstituţionalitate sub aspectul condiţiei referitoare la caracterul de "în vigoare" al reglementării, condiţie de admisibilitate prevăzută de art. 33 coroborat cu art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992.

42.Premisa axiomatică a analizei Curţii Constituţionale pentru a reţine incidenţa art. 146 lit. d) din Constituţie este aceea ca actul normativ să fi făcut parte din dreptul pozitiv, având în vedere faptul că acest text constituţional reglementează controlul a posteriori de constituţionalitate. Prin urmare, Curtea nu are competenţa de a verifica, în cadrul acestei competenţe, constituţionalitatea unei norme de reglementare primară care nu a făcut parte din dreptul pozitiv, în schimb, are competenţa de a analiza constituţionalitatea unui act normativ care este sau a fost în vigoare, după caz, în funcţie de caracterul abstract sau concret al controlului de constituţionalitate subsumat art. 146 lit. d) din Constituţie.

43.Astfel, în acest context normativ, Curtea reţine că art. 146 lit. d) din Constituţie cuprinde două teze. Cu privire la prima teză a acestui text constituţional privind excepţia de neconstituţionalitate ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial, Curtea a statuat că, o dată sesizată, are sarcina de a controla constituţionalitatea actelor de reglementare primară, fără a condiţiona acest control de eliminarea, indiferent sub ce formă, din fondul activ al legislaţiei a actului criticat pentru neconstituţionalitate, drept care "sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare" [Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011]. Această teză reglementează, aşadar, un control concret de constituţionalitate, ce presupune sine qua non existenţa unui litigiu pendinte, în cadrul căruia să se invoce excepţia de neconstituţionalitate a unor acte normative de reglementare primară care să aibă legătură cu soluţionarea acestuia [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 338 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 699 din 14 noiembrie 2013].

44.În schimb, cu privire la cea de-a doua teză a art. 146 lit. d) din Constituţie, Curtea a stabilit că sintagma "în vigoare" din cuprinsul art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 "nu poate fi interpretată în acelaşi fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituţionalitate" [a se vedea Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 808 din 16 noiembrie 2011, receptată şi menţinută prin Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 718 din 24 septembrie 2015, paragraful 16], ceea ce înseamnă că Avocatul Poporului ridică o excepţie de neconstituţionalitate distinct de orice procedură judiciară, aşadar, în lipsa vreunui litigiu, el neavând de apărat vreun drept subiectiv [a se vedea, cu privire la caracterul abstract al controlului exercitat în condiţiile art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, Decizia nr. 163 din 12 martie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 4 aprilie 2013, iar cu privire la condiţionările şi implicaţiile unui control abstract de constituţionalitate mutatis mutandis Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 33]. Mai mult, Curtea a statuat că, în cadrul acestui control abstract de constituţionalitate, nu se poate determina dacă actul normativ abrogat produce în continuare efecte juridice asupra unor raporturi juridice concrete, evaluare care se poate face doar atunci când este vorba de o excepţie ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial [a se vedea Decizia nr. 1.167 din 15 septembrie 2011 sau Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, paragraful 16], ceea ce demonstrează inaplicabilitatea în cauza de faţă a Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011.

45.Prin urmare, în această din urmă ipoteză, Curtea a condiţionat exercitarea controlului de constituţionalitate, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, de existenţa în fondul activ al legislaţiei a actului de reglementare primară criticat de Avocatul Poporului, aşadar, implicit, a soluţiei legislative cuprinse în acesta; numai în măsura în care soluţia legislativă a fost menţinută, la data pronunţării Curţii, în actul normativ criticat, acesta poate fi analizat pe fond în condiţiile textului constituţional antereferit [a se vedea, în acest sens, mutatis mutandis Decizia nr. 549 din 15 iulie 2015, paragrafele 16-22].

46.În speţă, la data ridicării excepţiei de neconstituţionalitate, ordonanţa de urgenţă era pro parte în vigoare [art. II şi art. III alin. (2)-(4)], cu alte cuvinte, era parte a dreptului pozitiv, iar pro parte urma să intre în vigoare la 11 februarie 2017 [art. I şi art. III alin. (1)]. Chiar dacă Avocatul Poporului a invocat excepţia de neconstituţionalitate a întregii ordonanţe de urgenţă, care, la momentul sesizării [3 februarie 2017], nu era încă în vigoare în ansamblul său, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a recunoscut posibilitatea acestuia să ridice excepţie de neconstituţionalitate privind ordonanţe de urgenţă care, deşi publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nu sunt încă în vigoare datorită faptului că ele însele prevăd o dată ulterioară de intrare în vigoare [a se vedea în acest sens, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013]. Însă, la momentul judecării excepţiei de neconstituţionalitate, cerinţa constituţională esenţială este aceea ca actul normativ, conţinând soluţia legislativă criticată, să fie în vigoare, respectiv să facă parte din fondul activ al legislaţiei [a se vedea şi Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, decizie prin care Curtea a admis excepţia de neconstituţionalitate la o dată ulterioară intrării în vigoare a actului normativ criticat, chiar dacă acesta nu era încă în vigoare la momentul sesizării Curţii Constituţionale]; de aceea, în mod firesc, Curtea are competenţa de a analiza constituţionalitatea ordonanţei de urgenţă, în temeiul art. 146 lit. d) teza a doua din Constituţie, numai în măsura în care aceasta este în vigoare, menţinându-se, astfel, soluţia legislativă criticată, la momentul pronunţării deciziei. Or, în cauza de faţă, Curtea constată că ordonanţa de urgenţă criticată nu mai este în vigoare, fiind abrogată în mod expres. Faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 ar putea fi respinsă, prin lege, de Parlament şi, în temeiul art. 64 alin. (3) teza finală din Legea nr. 24/2000, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 ar fi repusă în vigoare, nu se constituie decât într-o ipoteză teoretică, care nu are nicio incidenţă cu privire la cauza de faţă. Obiter dictum, Curtea observă că există alte căi şi mijloace constituţionale ce pot fi exercitate, chiar înaintea intrării în vigoare a legii de respingere, în situaţia ipotetică în care îşi va găsi incidenţa art. 64 alin. (3) teza finală din Legea nr. 24/2000 [controlul a priori de constituţionalitate exercitat potrivit art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie sau cererea de reexaminare formulată de Preşedintele României, potrivit art. 77 din Constituţie], ceea ce în sine demonstrează faptul că, în condiţiile date, excepţia de neconstituţionalitate formulată de Avocatul Poporului nu este remediul constituţional adecvat pentru situaţia eventuală învederată în faţa Curţii Constituţionale.

47.În consecinţă, Curtea reţine că neîndeplinirea condiţiei de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate referitoare la caracterul "în vigoare" al actului normativ supus controlului de constituţionalitate se constituie într-un impediment dirimant care, în mod evident, împiedică soluţionarea pe fond a criticilor de neconstituţionalitate extrinsecă şi intrinsecă formulate. În aceste condiţii, având în vedere că data pronunţării este una ulterioară datei abrogării ordonanţei de urgenţă criticate, şi anume de 5 februarie 2017, Curtea va respinge excepţia de neconstituţionalitate ca devenită inadmisibilă.

48.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d), ale art. 29 şi art. 32-33 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca devenită inadmisibilă, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Avocatului Poporului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 9 februarie 2017.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluţia de respingere, ca devenită inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, soluţie adoptată, cu majoritate de voturi, considerăm că instanţa de contencios constituţional trebuia să admită excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi să constate că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală este neconstituţională*1), pentru următoarele considerente:

I. ADMISIBILITATEA CONTROLULUI DE CONSTITUŢIONALITATE AL NORMELOR ABROGATE, ÎN SITUAŢIA EXCEPŢIILOR DE NECONSTITUŢIONALITATE RIDICATE DIRECT DE AVOCATUL POPORULUI

1.Cadrul normativ

Potrivit art. 146 lit. d) din Constituţia României,

"Curtea Constituţională are următoarele atribuţii: [...]

d)hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele, ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial; excepţia de neconstituţionalitate poate fi ridicată şi direct de Avocatul Poporului".

Potrivit art. 32-33 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale*2):

"Art. 32 - Curtea Constituţională hotărăşte asupra excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului privind constituţionalitatea unei legi sau ordonanţe ori a unei dispoziţii dintr-o lege sau ordonanţă în vigoare.

Art. 33La soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile art. 29-31 se aplică în mod corespunzător."

Potrivit art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului*3),

f)poate sesiza direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a legilor şi ordonanţelor".

"Avocatul Poporului are următoarele atribuţii: [...]

2.Interpretarea textelor constituţionale şi legale de referinţă. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

2.1.Interpretarea textelor constituţionale. Consecinţe juridice

Din interpretarea normelor citate rezultă că Legea fundamentală limitează obiectul controlului de constituţionalitate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate doar în privinţa categoriei de acte normative (legi şi ordonanţe), fără a condiţiona acest control de apartenenţa actelor normative menţionate la fondul activ al legislaţiei. Este, de altfel, o consecinţă logică a faptului că, şi în condiţiile în care o normă juridică nu mai este în vigoare, ea produce efecte juridice în virtutea principiului tempus regit actum ori a principiului neretroactivităţii legii, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile. Deducem de aici voinţa legiuitorului constituant de a asigura o plenitudine a controlului de constituţionalitate a acestor categorii de acte normative pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, inclusiv în situaţiile specifice menţionate, indiferent de autor/cadru procesual.

2.2.Interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale în jurisprudenţa Curţii Constituţionale. Consecinţe juridice

Legea nr. 47/1992, care dezvoltă regulile procedurale aplicabile în activitatea Curţii Constituţionale, în mod corespunzător fiecărei categorii de atribuţii, circumstanţiază posibilitatea de sesizare a Curţii Constituţionale de către instanţele judecătoreşti (dar nu şi de către Avocatul Poporului), precum şi exercitarea controlului de constituţionalitate pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, în ambele sale modalităţi (respectiv la sesizarea instanţelor judecătoreşti şi a Avocatului Poporului), stabilindu-i obiectul la legile şi ordonanţele "în vigoare". Această "adăugare" la textul constituţional de referinţă a primit de-a lungul timpului felurite critici, asupra cărora Curtea Constituţională a statuat în contextul soluţionării excepţiilor de neconstituţionalitate a prevederilor art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992*4), text care stabileşte această condiţie de admisibilitate pentru excepţiile de neconstituţionalitate ridicate în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial (subliniem, atât în privinţa sesizării Curţii Constituţionale, cât şi a exercitării de către aceasta a controlului de constituţionalitate).

În cele din urmă, printr-un semnificativ reviriment, Curtea Constituţională a realizat o interpretare în concordanţă cu norma constituţională de referinţă a sintagmei "în vigoare", însă numai în privinţa controlului pe cale incidentală, adică al excepţiei de neconstituţionalitate ridicată în faţa instanţelor judecătoreşti sau de arbitraj comercial. Curtea a stabilit, prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011*5), că "sintagma «în vigoare» din cuprinsul dispoziţiilor art. 29 alin. (1) şi ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, este constituţională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituţionalitate şi legile sau ordonanţele ori dispoziţiile din legi sau din ordonanţe ale căror efecte juridice continuă să se producă şi după ieşirea lor din vigoare".

La momentul pronunţării Deciziei nr. 766/2011, Curtea nu a păşit mai departe, respectiv şi la interpretarea sintagmei "în vigoare" cuprinsă în dispoziţiile art. 32 din Legea nr. 47/1992, referitoare la sesizarea directă a Curţii, de către Avocatul Poporului, cu excepţii de neconstituţionalitate. Câteva luni mai târziu însă, cu ocazia pronunţării Deciziei nr. 1.167 din 15 septembrie 2011*6), Curtea a statuat că "sintagma «în vigoare» nu poate fi interpretată în acelaşi fel ca în cazul Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, întrucât soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului se face în cadrul unui control abstract de constituţionalitate". În considerentele acestei decizii s-a mai reţinut că "atât timp cât Curtea Constituţională nu poate determina dacă dispoziţiile legale criticate abrogate produc în continuare efecte şi nici întinderea acestora (apreciere care se poate face atunci când este vorba de o excepţie ridicată în faţa unei instanţe judecătoreşti sau de arbitraj comercial), Curtea nu poate decât să respingă ca devenită inadmisibilă excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului".

Decizia nr. 64 din 9 februarie 2017, pronunţată de Curtea Constituţională, cu majoritate de voturi, în prezenta cauză, continuă linia acestei jurisprudenţe, cu acelaşi tip de argumentare, care a condus la respingerea, ca devenită inadmisibilă, a excepţiei de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 [întrucât la data pronunţării Curţii Constituţionale aceasta fusese abrogată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017*7)].

2.3.Interpretarea dispoziţiilor Legii nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului. Consecinţe juridice

Legea nr. 35/1997 nu restrânge în niciun fel, din perspectiva analizată anterior, dreptul Avocatului Poporului de a sesiza Curtea Constituţională. Textul legal incident se referă numai la obiectul sesizării (legi şi ordonanţe), fără a stabili nimic în privinţa apartenenţei lor la fondul activ al legislaţiei. Considerăm că, şi în acest caz, este vorba de intenţia legiuitorului de a asigura plenitudinea controlului de constituţionalitate pe această cale [de această dată în deplin acord cu prevederile art. 146 lit. d) din Constituţie], tocmai în considerarea rolului Avocatului Poporului, de apărător al drepturilor şi libertăţilor persoanelor [art. 58 alin. (1) din Constituţie].

În condiţiile în care art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997 nu distinge, rezultă că Avocatul Poporului poate sesiza Curtea Constituţională, în temeiul art. 146 lit. d) din Constituţie, cu privire la neconstituţionalitatea legilor sau ordonanţelor, indiferent dacă sunt sau nu în vigoare.

Legiuitorul constituant a oferit Avocatului Poporului două căi de declanşare a unui control abstract de neconstituţionalitate - în temeiul art. 146 lit. a) şi d) din Constituţie, având ca obiect, în primul caz, legile înainte de promulgare, iar, în al doilea caz, legile şi ordonanţele. Se observă foarte clar că, în cazul atribuţiei Curţii Constituţionale stabilite de art. 146 lit. a) din Constituţie, legiuitorul constituant circumstanţiază obiectul sesizării şi, respectiv, controlului de constituţionalitate, stabilind că priveşte legile "înainte de promulgarea acestora", în timp ce în cazul competenţei prevăzute de art. 146 lit. d) nu este cuprinsă nicio limitare sub acest aspect, stabilindu-se că sesizarea şi, respectiv, controlul de constituţionalitate privesc legile şi ordonanţele.

Plenitudinea controlului abstract, pe calea sesizării directe, a ordonanţelor de urgenţă ale Guvernului prezintă un interes deosebit, în condiţiile în care, aşa cum subliniază şi Comisia de la Veneţia cu privire, punctual, la această problematică, "Avocatul Poporului este singura instituţie în măsură să ridice în mod direct excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţelor de urgenţă în faţa Curţii Constituţionale"*8).

Iar dacă atât Constituţia, cât şi legea organică au stabilit această plenitudine de competenţă Avocatului Poporului, considerăm că este contrară literei şi spiritului textelor constituţionale, precum şi logicii juridice lipsirea sa ulterioară de eficienţă, în sensul împiedicării drastice a Curţii Constituţionale de a se pronunţa cu privire la orice lege sau ordonanţă care nu mai este "în vigoare", potrivit regulii instituite de art. 32 ultima teză din Legea nr. 47/1992, fără nicio distincţie. Aceasta cu atât mai mult cu cât, aşa cum chiar Curtea a statuat, în această situaţie controlul său este unul abstract, distinct (aşadar necondiţionat) de orice aplicare la raporturi juridice concrete.

Prezenta cauză a oferit posibilitatea nuanţării, de către Curtea Constituţională, a sintagmei "în vigoare", cuprinsă în art. 32 din Legea nr. 47/1992, în acelaşi mod ca în Decizia nr. 766/2011, tocmai prin prisma efectelor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, neputându-se susţine, precum în Decizia nr. 1.167/2011, că instanţa de contencios constituţional "nu poate determina dacă dispoziţiile legale criticate abrogate produc în continuare efecte".

Curtea Constituţională putea şi trebuia să constate astfel de efecte (având în vedere că actul atacat cuprinde norme penale) şi să reţină, în temeiul art. 33 din Legea nr. 47/1992, potrivit cărora "La soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, dispoziţiile art. 29-31 se aplică în mod corespunzător", aplicabilitatea şi în această cauză a celor statuate prin Decizia nr. 766/2011, respectiv interpretarea sintagmei "în vigoare" cuprinsă în art. 29-31 din Legea nr. 47/1992, interpretare dată prin acea decizie, şi să o aplice "în mod corespunzător" şi în privinţa aceleiaşi sintagme prevăzută de art. 32 din Legea nr. 47/1992.

3.Interpretarea dată sintagmei "în vigoare" cuprinsă în art. 29-31 din Legea nr. 47/1992, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 766/2011 şi aplicarea sa, "în mod corespunzător", în privinţa art. 32 din Legea nr. 47/1992. Admisibilitatea excepţiei de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului cu privire la dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017.

Examinând considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 766/2011, în litera şi spiritul acesteia, rezultă că de esenţa revirimentului jurisprudenţial este ideea/conceptul de efectivitate a controlului de constituţionalitate. Examenul de constituţionalitate nu este un exerciţiu pur teoretic, ci trebuie să constituie un remediu efectiv, de natură a impune principiul supremaţiei Constituţiei şi de a înlătura astfel, pentru viitor, orice interpretare şi aplicare a textelor de lege contrare Legii fundamentale. Considerăm că aceasta constituie o interpretare conformă literei şi spiritului Constituţiei, dând expresie, cu adevărat, rolului Curţii Constituţionale de garant al supremaţiei legii fundamentale, în acord cu principiile şi criteriile definitorii pentru statul de drept elaborate la nivel european şi internaţional. În acest sens, Comisia de la Veneţia, în cadrul documentului intitulat Criteriile statului de drept (Rule of Law Checklist), adoptat în cea de-a 106-a Sesiune plenară*9), subliniază importanţa caracterului efectiv al controlului de constituţionalitate (pct. 108-113), precum şi a existenţei unui control ex ante al actelor normative ale legislativului şi executivului (pct. 113).

(8)Prin legea de aprobare sau de respingere se vor reglementa, dacă este cazul, măsurile necesare cu privire la efectele juridice produse pe perioada de aplicare a ordonanţei".

Această efectivitate trebuie asigurată, însă, atât în privinţa controlului concret, în cauzele deduse judecăţii instanţelor (unde, chiar dacă sunt abrogate, normele juridice produc efecte în virtutea principiului tempus regit actum), cât şi în cadrul controlului pe calea excepţiilor de neconstituţionalitate ridicate direct de Avocatul Poporului, unde se poate/şi trebuie preîntâmpinată intrarea în vigoare a unor norme neconstituţionale (prin controlul de constituţionalitate al acestora înainte de intrarea lor în vigoare) sau se pot/şi trebuie stinse orice posibile efecte pentru viitor (prin controlul de constituţionalitate al ordonanţelor de urgenţă abrogate, dar care au produs efecte juridice şi/sau ar putea reintra în vigoare ca efect al legilor de respingere a ordonanţelor de urgenţă abrogatoare - cazul în speţă).

Se constată, în acest sens, că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, criticată în prezenta cauză, a fost abrogată, la 5 zile de la publicarea sa în Monitorul Oficial al României, Partea I, prin art. I din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017, potrivit căruia "Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedura penală, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 92 din 1 februarie 2017, se abrogă". Aceasta a determinat respingerea, cu majoritate de voturi, a sesizării Avocatului Poporului ca devenită inadmisibilă, cu motivarea că actul normativ criticat nu mai este în vigoare, iar Decizia nr. 766/2011 nu se aplică, întrucât priveşte un control concret de constituţionalitate, iar nu unul abstract.

Considerăm că o astfel de abordare este pur formală, ignorând caracterul efectiv al controlului de constituţionalitate, în contradicţie chiar cu Decizia nr. 766/2011 a acestei Curţi.

Aceasta întrucât, potrivit art. 115 alin. (5) din Constituţie, "Ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă să fie sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României. Camerele, dacă nu se află în sesiune, se convoacă în mod obligatoriu în 5 zile de la depunere sau, după caz, de la trimitere. Dacă în termen de cel mult 30 de zile de la depunere, Camera sesizată nu se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta este considerată adoptată şi se trimite celeilalte Camere care decide de asemenea în procedură de urgenţă. Ordonanţa de urgenţă cuprinzând norme de natura legii organice se aprobă cu majoritatea prevăzută la articolul 76 alineatul (1)".

De asemenea, potrivit art. 115 alin. (7) şi (8) din Constituţie: "(7) Ordonanţele cu care Parlamentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege în care vor fi cuprinse şi ordonanţele ale căror efecte au încetat potrivit alineatului (3).

Faţă de dispoziţiile constituţionale citate rezultă că, în cadrul dezbaterii parlamentare, ordonanţele de urgenţă ale Guvernului pot fi aprobate, respinse ori aprobate, cu modificări şi completări.

Analizând, în continuare, efectele pe care - legea de aprobare/respingere a unei ordonanţe de urgenţă ce cuprinde norme de abrogare - le produce cu privire la actul abrogat, constatăm că dispoziţiile art. 64 - Abrogarea din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative*10) stabilesc o importantă distincţie în privinţa efectelor normelor abrogatoare, după cum acestea sunt cuprinse într-o lege sau ordonanţă. Astfel, regula instituită de art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 este aceea că "abrogarea unei dispoziţii sau a unui act normativ are caracter definitiv. Nu este admis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial." Teza a doua însă a aceluiaşi alineat stabileşte excepţia de la regulă, după cum urmează: "fac excepţie prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament". Rezultă, aşadar, că în cazul respingerii prin lege a ordonanţelor de urgenţă a Guvernului care cuprind norme abrogatoare, efectul este repunerea în vigoare a actului abrogat.

În cauza de faţă, actul normativ ce formează obiectul controlului de constituţionalitate (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017) a fost abrogat printr-o ordonanţă de urgenţă (nr. 14/2017). La data pronunţării deciziei din prezenta cauză nu exista o lege adoptată cu privire la Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017, care a abrogat Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, criticată de Avocatul Poporului. Ca urmare, oricare dintre variantele menţionate (inclusiv posibila adoptare a unei legi de respingere a ordonanţei de urgenţă abrogatoare şi efectele sale juridice) trebuia avut în vedere de Curtea Constituţională, pentru corecta interpretare, în acord cu Decizia sa nr. 766/2011, a sintagmei "în vigoare", cuprinsă în art. 32 din Legea nr. 47/1992, în scopul de a elimina, pentru viitor, normele neconstituţionale din cuprinsul actului criticat şi a preveni astfel intrarea lor în vigoare. Avem în vedere - aşa cum am subliniat anterior, în acord cu jurisprudenţa Curţii - un control de constituţionalitate abstract, care, prin excelenţă, este nu doar de tip sancţionator, ci şi preventiv, pe de o parte, dar şi esenţa raţionamentului juridic care fundamentează Decizia nr. 766/2011 - efectivitatea controlului de constituţionalitate, pe de altă parte.

În condiţiile în care, faţă de dispoziţiile cuprinse în Legea nr. 24/2000, putem conchide că abrogarea printr-o ordonanţă de urgenţă este supusă unei "condiţii suspensive", şi anume aceea de aprobare prin lege a ordonanţei de urgenţă abrogatoare, interesul controlului de constituţionalitate al normei abrogate sub această condiţie subzistă, pentru înlăturarea oricăror efecte pe care actul abrogat le-ar putea produce în situaţia în care Parlamentul ar respinge, prin lege, ordonanţa de urgenţă abrogatoare. Raţionamentul contrar şi în consecinţă respingerea ca devenită inadmisibilă a excepţiei de neconstituţionalitate ridicată de Avocatul Poporului, cu simpla motivare că la data pronunţării Curţii Constituţionale actul atacat de acesta fusese abrogat printr-o ordonanţă de urgenţă (asupra căreia Parlamentul nu s-a pronunţat), înseamnă acceptarea ideii că legiuitorul poate, ulterior, repune în vigoare norme neconstituţionale, ceea ce este inadmisibil într-un stat de drept.

Curtea Constituţională a dezvoltat deja o jurisprudenţă consistentă referitoare la neconstituţionalitatea soluţiilor legislative, tocmai pentru a preîntâmpina reiterarea unor soluţii constatate ca fiind neconstituţionale prin alte acte normative. Controlul pe care aceasta îl exercită, chiar cel concret, pe cale incidentală, a căpătat astfel un puternic caracter preventiv, tocmai pentru a îndruma şi aşeza acţiunea autorităţilor în cadrul unei cooperări constituţionale loiale, în spiritul principiilor statului de drept. În acelaşi spirit se impune învestirea Curţii Constituţionale şi analiza constituţionalităţii actelor normative abrogate "sub condiţie" (cazul în speţă), pentru a împiedica încălcarea Constituţiei.

Aceasta cu atât mai mult cu cât respingerea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă abrogatoare poate constitui un act de exclusivă oportunitate politică, fără nicio intenţie/dorinţă de a repune în vigoare norme neconstituţionale. Or, atâta vreme cât Curtea Constituţională, deşi legal învestită, refuză să se pronunţe (printr-o rigidă interpretare a sintagmei "în vigoare") asupra normei abrogate, se creează o stare de incertitudine inclusiv pentru Parlament care, deşi din motive de oportunitate politică, ar putea să decidă respingerea ordonanţei de urgenţă abrogatoare, se expune riscului de a repune astfel în vigoare norme criticate deja pentru neconstituţionalitate, declanşând, astfel, noi mecanisme de control de constituţionalitate şi perpetuarea în timp a unei stări de conflict a normelor juridice, cu implicaţii instituţionale şi efecte negative în planul securităţii juridice şi a aşteptărilor legitime ale cetăţenilor.

Or, Curtea Constituţională, în calitate de garant al supremaţiei Constituţiei, este prima chemată să respecte principiul securităţii juridice, pe care l-a dezvoltat de asemenea, într-o vastă jurisprudenţă, în care a procedat la interpretarea şi aplicarea în acest sens a prevederilor art. 1 alin. (5) din Constituţie. Considerăm că, prin deciziile sale, Curtea Constituţională trebuie să împiedice perpetuarea stării de incertitudine juridică, deopotrivă pentru destinatarii normei, cât şi pentru autorităţile publice chemate să le interpreteze şi să le aplice.

Forţa deciziilor Curţii Constituţionale, conferită de legiuitorul constituant, prin consacrarea caracterului lor general obligatoriu, impune o mare responsabilitate şi o cumpănită apreciere a efectelor pe care le produc sau le pot produce, respectiv a posibilităţii pe care Curtea, prin deciziile sale, o are de a opri intrarea în vigoare a unor norme juridice care, chiar în ipoteza constatării neconstituţionalităţii ulterioare, produc efecte juridice de mare semnificaţie. Avem în vedere dispoziţiile art. 5 din Codul penal - Aplicarea legii penale mai favorabile până la judecarea definitivă a cauzei, potrivit cărora "(1) În cazul în care de la săvârşirea infracţiunii până la judecarea definitivă a cauzei au intervenit una sau mai multe legi penale, se aplică legea mai favorabilă.

(2)Dispoziţiile alin. (1) se aplică şi actelor normative ori prevederilor din acestea declarate neconstituţionale, precum şi ordonanţelor de urgenţă aprobate de Parlament cu modificări sau completări ori respinse, dacă în timpul când acestea s-au aflat în vigoare au cuprins dispoziţii penale mai favorabile." Introducerea acestor prevederi în noul Cod penal a fost apreciată de doctrină*11), arătându-se că soluţia legislativă "este justificată şi bine-venită, având în vedere şi practica guvernelor de a recurge, din păcate, destul de des, la ordonanţe ce conţin şi dispoziţii cu caracter penal". În aceeaşi doctrină se arată că "dacă în perioada cât a fost în vigoare, dispoziţia penală a produs efecte mai favorabile, aceste efecte sunt menţinute."

Controlul de constituţionalitate al legii penale trebuie să aibă în vedere efectele specifice ale acesteia, cu atât mai mult cu cât, în această cauză, normele abrogatoare ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 14/2017 nu au fost încă aprobate prin lege. Având în vedere aceste efecte, prin prisma art. 5 din Codul penal, indiferent de intervalul de timp cât au fost în vigoare, considerăm că este esenţială împiedicarea intrării în vigoare a normelor penale neconstituţionale. Iar legiuitorul constituant oferă această posibilitate, prin reglementarea sesizării directe a Curţii Constituţionale de către Avocatul Poporului cu privire la legi şi ordonanţe, orice limitare a controlului Curţii, pentru înlăturarea pentru viitor a neconstituţionalităţii normelor contestate pe această cale, fiind contrară literei şi spiritului Constituţiei.

Pentru toate aceste motive considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 este admisibilă, Curtea Constituţională neputând fi împiedicată de la examinarea constituţionalităţii acesteia, câtă vreme, până la data pronunţării acestei decizii, asupra normei abrogatoare nu s-a pronunţat Parlamentul, prin lege, în condiţiile art. 115 din Constituţie.

II. NECONSTITUŢIONALITATEA ORDONANŢEI DE URGENŢĂ A GUVERNULUI NR. 13/2017 PENTRU MODIFICAREA ŞI COMPLETAREA LEGII NR. 286/2009 PRIVIND CODUL PENAL ŞI A LEGII NR. 135/2010 PRIVIND CODUL DE PROCEDURĂ PENALĂ ÎN RAPORT CU PREVEDERILE ART. 115 ALIN. (4) DIN CONSTITUŢIE

Printr-o decizie recentă*12), Curtea Constituţională observa faptul că "a elaborat o vastă jurisprudenţă în materia adoptării ordonanţelor de urgenţă, respectiv în privinţa condiţiilor pe care acestea trebuie să le îndeplinească pentru a fi în acord cu exigenţele înscrise în art. 115 alin. (4) din Legea fundamentală", apreciind, din această perspectivă, ca fiind relevante "Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 761 din 17 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 46 din 20 ianuarie 2015, sau Decizia nr. 859 din 10 decembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 103 din 10 februarie 2016, prin care Curtea a statuat că Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată şi urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei".

Examinând punctual cele trei condiţii, Curtea a reţinut că "situaţiile extraordinare exprimă un grad mare de abatere de la obişnuit sau comun şi au un caracter obiectiv, în sensul că existenţa lor nu depinde de voinţa Guvernului, care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998)".

Cu privire la urgenţa reglementării, cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 115 alin. (4) din Constituţie, Curtea a constatat în jurisprudenţa sa că "urgenţa reglementării nu echivalează cu existenţa situaţiei extraordinare, reglementarea operativă putându-se realiza şi pe calea procedurii obişnuite de legiferare" (a se vedea Decizia nr. 421 din 9 mai 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 367 din 30 mai 2007, Decizia nr. 109 din 9 februarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 175 din 18 martie 2010).

Pentru a fi pe deplin respectate exigenţele art. 115 alin. (4) din Constituţie, Guvernul trebuie să demonstreze şi faptul că măsurile în cauză nu sufereau amânare, practic, că nu exista vreun alt instrument legislativ ce ar fi putut fi folosit în vederea evitării rapide a consecinţelor negative. (Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 504 din 15 iulie 2011).

Tot astfel, doctrina*13) identifică următoarele elemente necesare pentru stabilirea dimensiunilor constituţionale ale noţiunii de situaţie extraordinară: "a) este o condiţie esenţială de esenţă, fundamentală pentru adoptarea ordonanţelor de urgenţă;

b)este o situaţie obiectivă şi independentă, în sensul că producerea acesteia nu depinde de voinţa vreunei autorităţi publice şi nu se justifică prin instituirea altei situaţii de criză constituţională;

c)este o situaţie imprevizibilă, care se abate de la regulile sau aşteptările obişnuite şi a cărei reglementare nu suportă niciun fel de amânare;

d)este o situaţie care periclitează interesul public, funcţionarea normală a autorităţilor statului şi regimul politic;

e)pericolul cauzat de această situaţie trebuie să reclame urgenţa, adică să fie un pericol cert şi imediat, pe cale să se producă".

Examinând nota de fundamentare şi preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 în raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituţie, în interpretarea dată de Curtea Constituţională, constatăm că Guvernul a motivat, în esenţă, intervenţia sa, prin următoarele argumente:

–pronunţarea de către Curtea Constituţională, în cursul anului 2016, a unor decizii care impun reglementare expresă pentru a asigura o aplicare unitară şi coerentă a textelor de lege (fiind expres indicate două decizii ale acestei Curţi pronunţate în anul 2016);

–existenţa altor decizii, mai vechi, ale aceleiaşi Curţi, "care nu şi-au găsit până în prezent conformitatea legislativă" (fiind indicate expres o decizie din anul 2015 şi una din anul 2014);

–necesitatea punerii în acord a Codului de procedură penală cu prevederile Directivei 2016/343/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 9 martie 2016 privind consolidarea anumitor aspecte ale prezumţiei de nevinovăţie şi a dreptului de a fi prezent la proces în cadrul procedurilor penale.

Apreciind că toate acestea constituie o situaţie extraordinară a cărei reglementare nu mai poate fi amânată, în sensul art. 115 alin. (4) din Constituţia României, republicată, "din cauza efectelor negative ce ar putea fi generate de o interpretare neunitară" Guvernul a considerat că "o eventuală legiferare pe altă cale decât delegarea legislativă, chiar în procedura de urgenţă, nu ar fi de natură să înlăture de îndată aceste consecinţe negative".

Observăm, mai întâi, că prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 nu se rezumă numai la măsurile motivate în preambulul acesteia, astfel că, în mod evident, pentru aceste prevederi nu este îndeplinită însăşi condiţia motivării (avem în vedere, de exemplu, dispoziţiile art. I pct. 1 şi 2 din ordonanţa de urgenţă, potrivit cărora "1. Alineatul (3) al articolului 269 se modifică şi va avea următorul cuprins: «(3) Favorizarea săvârşită de un membru al familiei sau afin până la gradul II nu se pedepseşte.» 2. După alineatul (3) al articolului 269 se introduce un nou alineat, alineatul (4), cu următorul cuprins: «(4) Dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.»"

Cât priveşte argumentul referitor la punerea legislaţiei în acord cu deciziile Curţii Constituţionale, acesta contrazice, în sine, dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie, astfel cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţie, "Dispoziţiile din legile şi ordonanţele în vigoare, [...] constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale dacă, în acest interval, Parlamentul sau Guvernul, după caz, nu pun de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei. Pe durata acestui termen, dispoziţiile constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept." Referitor la nivelul actului normativ prin care se realizează această punere în acord amintim considerentele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010, prin care s-a statuat "dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie disting - cu privire la obligaţia de a pune de acord prevederile neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei - între competenţa Parlamentului, pentru dispoziţiile din legi, pe de-o parte, şi cea a Guvernului, pentru dispoziţiile din ordonanţe ale acestuia, pe de altă parte". Având în vedere această distincţie, Curtea a oprit în mod expres, prin considerentele aceleiaşi decizii, punerea în acord a dispoziţiilor din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului, reţinând că "Guvernul nu poate adopta o ordonanţă de urgenţă pentru a pune de acord prevederile Legii nr. 144/2007 constatate ca fiind neconstituţionale cu dispoziţiile Constituţiei, dar poate iniţia un proiect de lege în acord cu cele stabilite prin prezenta decizie". În cuprinsul acestei decizii, dar şi în practica sa constantă, Curtea a reţinut că "potrivit Deciziei Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Astfel, Curtea reţine că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept".

Faţă de aceste considerente obligatorii rezultă că punerea în acord a unei legi cu o decizie a Curţii Constituţionale trebuie să se realizeze tot printr-o lege adoptată de Parlament, iar nu prin ordonanţă de urgenţă. Astfel fiind, recurgerea la ordonanţa de urgenţă pentru punerea în acord a Legii nr. 286/2009 privind Codul penal cu decizii ale Curţii Constituţionale apare ca o eludare a textului art. 147 alin. (1) din Constituţie, în interpretarea dată de Curte, justificată prin prisma unei pasivităţi a Parlamentului. Chiar în ipoteza unei "pasivităţi" a Parlamentului, Guvernul avea obligaţia să elaboreze un proiect de lege (iar nu o ordonanţă de urgenţă), lege care să fie adoptată pe calea procedurii de urgenţă, ori, in extremis, pe calea angajării răspunderii sale în faţa Parlamentului*14). Ca urmare, nu poate fi reţinută motivarea sub acest aspect cuprinsă în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017. În niciun caz o astfel de motivare nu poate fi primită ca justificând o situaţie extraordinară în sensul acestei sintagme stabilit de Curtea Constituţională.

Nu poate fi reţinut ca justificând condiţia existenţei unei "situaţii extraordinare" nici argumentul referitor la necesitatea punerii în acord a Codului de procedură penală cu prevederile Directivei 2016/343/UE a Parlamentului European şi a Consiliului din 9 martie 2016. Aceasta întrucât, potrivit art. 14 - Transpunere din Directivă - pct. 1 "(1) Statele membre asigură intrarea în vigoare a actelor cu putere de lege şi a actelor administrative necesare pentru a se conforma prezentei directive până la 1 aprilie 2018. Statele membre informează imediat Comisia cu privire la acestea". În plus, Curtea Constituţională a statuat, în mod constant, că necesitatea transpunerii şi implementării în legislaţia naţională a unei Directive nu poate justifica, singură, îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. 115 alin. (4) referitor la existenţa unei situaţii extraordinare*15). Cu referire la transpunerea normelor europene în dreptul intern, Curtea a statuat de principiu că "măsurile naţionale necesare pentru implementarea directivei trebuie adoptate de Parlament, în calitatea sa de legiuitor ordinar"*16).

Considerăm că motivele enunţate în preambulul ordonanţei de urgenţă, privite atât în mod individual, cât şi în ansamblu, reprezintă aspecte de oportunitate a emiterii ordonanţei. Sub acest aspect, Curtea Constituţională a stabilit că "invocarea elementului de oportunitate, prin definiţie de natură subiectivă, căruia i se conferă o eficienţă contributivă determinantă a urgenţei, ceea ce, implicit, îl converteşte în situaţie extraordinară, impune concluzia că aceasta nu are, în mod necesar şi univoc, caracter obiectiv, ci poate da expresie şi unor factori subiectivi, de oportunitate (...). Întrucât însă asemenea factori nu sunt cuantificabili, afirmarea existenţei situaţiei extraordinare, în temeiul lor sau prin convertirea lor într-o asemenea situaţie, conferă acesteia un caracter arbitrar, de natură să creeze dificultăţi insurmontabile în legitimarea delegării legislative. S-ar ajunge, astfel, ca un criteriu de constituţionalitate - situaţia extraordinară -, a cărui respectare este prin definiţie supusă controlului Curţii, să fie, practic, sustras unui atare control, ceea ce ar fi inadmisibil" (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009).

De altfel, examinând conţinutul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 rezultă cu forţa evidenţei că nu subzista urgenţa pretinsă, câtă vreme, potrivit art. III alin. (2) din ordonanţă, aceasta a intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, cu excepţia prevederilor art. I (cele care vizează modificarea Codului penal), care urmau să intre în vigoare în 10 zile de la momentul publicării.

III. NECONSTITUŢIONALITATEA ORDONANŢEI DE URGENŢĂ A GUVERNULUI NR. 13/2017 SUB ASPECTUL SOLUŢIILOR LEGISLATIVE REGLEMENTATE

1.Art. I pct. (1) - modificarea alin. (3) al art. 269 din Codul penal - Favorizarea făptuitorului: "Favorizarea săvârşită de un membru al familiei sau afin până la gradul II nu se pedepseşte".

În redactarea actuală, art. 269 alin. (3) din Codul penal are următorul cuprins: "Favorizarea săvârşită de un membru de familie nu se pedepseşte". Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 se lărgeşte sfera persoanelor care pot beneficia de cauza de nepedepsire, prin adăugarea sintagmei "afin până la gradul II".

Arătăm mai întâi că, faţă de reglementarea corespondentă din Codul penal din 1969 (art. 264 - Favorizarea infractorului), Codul penal actual a lărgit deja sfera persoanelor care pot beneficia de cauza de impunitate prevăzută de lege. Astfel, potrivit Codului penal din 1969, beneficiarii cauzei de nepedepsire erau doar "soţul şi rudele apropiate", în timp ce potrivit noului Cod penal, beneficiarii sunt "membrii de familie". În conformitate cu dispoziţiile art. 177 din Codul penal, prin membru de familie se înţelege: "a) ascendenţii şi descendenţii, fraţii şi surorile, copiii acestora, precum şi persoanele devenite prin adopţie, potrivit legii, astfel de rude;

b)soţul;

c)persoanele care au stabilit relaţii asemănătoare acelora dintre soţi sau dintre părinţi şi copii, în cazul în care convieţuiesc". De asemenea, dispoziţiile din legea penală privitoare la membru de familie, în limitele prevăzute la lit. a) citată "se aplică, în caz de adopţie, şi persoanei adoptate ori descendenţilor acesteia în raport cu rudele fireşti".

Prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 se operează o lărgire suplimentară, dincolo de voinţa legiuitorului primar, a sferei persoanelor care beneficiază de cauza specială de nepedepsire, cu "afinii până la gradul II".

Examinând preambulul ordonanţei de urgenţă criticate de Avocatul Poporului constatăm că această modificare a art. 269 alin. (3) din Codul penal nu este motivată în niciun fel. Este evident că nu poate fi reţinută nicio situaţie extraordinară sau urgenţă care să fi determinat Guvernul să mai adauge o "listă" de beneficiari ai cauzei de nepedepsire pentru infracţiunea de favorizare a făptuitorului. De asemenea, niciuna dintre deciziile Curţii Constituţionale invocate ca justificare a modificărilor Codului penal nu se referă la această dispoziţie legală. În aceste condiţii apreciem că modificarea textului alin. (3) al art. 269 din Codul penal apare ca fiind nejustificată, contrară măsurilor de politică penală promovate de legiuitor la adoptarea noului Cod penal. Astfel fiind, sunt incidente, mutatis mutandis, considerentele deciziilor prin care Curtea Constituţională a stabilit o limită a legiferării pe calea ordonanţelor de urgenţă a Guvernului, în sensul că acesta nu poate contracara o măsură de politică legislativă adoptată de Parlament*17). Ca şi în precedentele decizii care au condus la constatarea neconstituţionalităţii unor ordonanţe de urgenţă ce contracarau măsuri de politică legislativă ale legiuitorului primar, şi în această situaţie, modificarea art. 269 alin. (3) din Codul penal "nu a fost motivată de necesitatea reglementării într-un domeniu în care legiuitorul primar nu a intervenit", ci, practic, a impus o măsură de politică penală menită să slăbească ocrotirea juridică a valorilor protejate prin reglementarea infracţiunii de favorizare a făptuitorului, încălcând astfel prevederile art. 61 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării".

2.Art. I pct. 2 - completarea art. 269 din Codul penal - Favorizarea făptuitorului, cu un nou alineat, alin. (4), potrivit căruia "Dispoziţiile alin. (1) nu se aplică în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative". [Potrivit art. 269 alin. (1) din Codul penal, "Ajutorul dat făptuitorului în scopul împiedicării sau îngreunării cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate se pedepseşte cu închisoare de la unu la 5 ani sau amendă."]

Considerentele mai sus enunţate, care privesc completarea alin. (3) al art. 269 din Codul penal, sunt cu atât mai mult aplicabile în privinţa alin. (4) al aceluiaşi articol, nou introdus, cu consecinţa încălcării de către acest text, deopotrivă, a prevederilor art. 61 alin. (1) din Constituţie care consacră rolul Parlamentului şi ale art. 1 alin. (3), potrivit cărora România este stat de drept.

Faţă de această completare operată prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului rezultă că, dacă ajutorul dat făptuitorului - în scopul împiedicării sau îngreunării cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate - este realizat prin emiterea, aprobarea sau adoptarea unui act normativ, nu se aplică normele care incriminează infracţiunea de favorizare a făptuitorului. O asemenea reglementare acreditează, de fapt, posibilitatea realizării unei favorizări a făptuitorului în modalităţile enunţate, ceea ce este inacceptabil într-un stat de drept, punând sub semnul întrebării întregul proces legislativ.

Subliniem în acest sens faptul că infracţiunea de favorizare a făptuitorului face parte din Partea specială - titlul IV al Codului penal - Infracţiuni contra înfăptuirii justiţiei şi are ca obiect juridic special relaţiile sociale privitoare la înfăptuirea justiţiei, pentru a căror rezolvare nestingherită făptuitorii nu trebuie să fie ajutaţi să se sustragă raportului juridic penal sau raportului juridic de executare a pedepsei. Situaţia premisă constă în aceea că o anumită persoană, căreia i se acordă ajutorul, se află în faza cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate. Ajutorul trebuie acordat în scopul împiedicării sau îngreunării cercetărilor într-o cauză penală, tragerii la răspundere penală, executării unei pedepse sau măsuri privative de libertate. Această cerinţă a legii se referă la latura obiectivă a infracţiunii, deoarece ea indică destinaţia obiectivă a actului de favorizare, şi nu finalitatea subiectivă a acestui act. Activitatea judiciară periclitată este tocmai cea a organelor competente pe parcursul procesului penal, începând cu actele de urmărire penală şi terminând cu cele de executare.

Având în vedere valoarea ocrotită de lege şi conţinutul constitutiv al infracţiunii, respectiv elementul material al laturii obiective - astfel cum l-am subliniat mai sus - eventuala realizare a sa, prin emiterea, aprobarea sau adoptarea unui act normativ ar putea constitui o cauză de agravare, în niciun caz neputând fi "sustrasă" incriminării şi pedepsirii în condiţiile legii. O asemenea reglementare pune în pericol existenţa statului de drept, consacrat de art. 1 alin. (3) din Constituţie, atât în ceea ce priveşte dimensiunea înfăptuirii justiţiei, cu consecinţa încălcării art. 124 din Constituţie, cât şi a legalităţii, cu consecinţa încălcării art. 1 alin. (5) din Constituţie.

3.Art. I pct. 3 - modificarea art. 297 din Codul penal - Abuzul în serviciu

Examinând dispozitivul Deciziei nr. 405 din 15 iunie 2016*18) (invocată de iniţiatorul ordonanţei de urgenţă ca temei al modificării art. 297 din Codul penal), constatăm că instanţa de contencios constituţional a statuat că "dispoziţiile art. 246 din Codul penal din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma «îndeplineşte în mod defectuos» din cuprinsul acestora se înţelege «îndeplineşte prin încălcarea legii»".

Din modul de redactare a acestui dispozitiv - specific unei decizii interpretative - rezultă cu claritate că instanţa de contencios constituţional a reţinut constituţionalitatea incriminării faptelor de abuz în serviciu. Curtea Constituţională nu a dezincriminat asemenea fapte, ci a dat doar o interpretare, în concordanţă cu dispoziţiile constituţionale, a sintagmei "în mod defectuos", sensul constituţional fiind "prin încălcarea legii".

Or, prin noua reglementare a infracţiunii de abuz în serviciu, Guvernul a procedat la dezincriminarea parţială a infracţiunii, prin modificarea elementelor constitutive (stabilirea unei limite valorice a prejudiciului) a redus limitele de pedeapsă pentru varianta tip (de la 6 luni la 3 ani sau amendă, faţă de închisoarea de la 2 la 7 ani) şi a redus drastic limitele de pedeapsă pentru varianta asimilată (închisoare de la o lună la un an sau amendă, faţă de închisoarea de la 2 la 7 ani), a eliminat pedeapsa complementară a interzicerii exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică şi a dezincriminat total infracţiunea de abuz în serviciu în cazul emiterii, aprobării sau adoptării actelor normative.

Prin modificarea art. 297 din Codul penal - şi nu doar în sensul clarificării sintagmei vizată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 405/2016 -, ci şi a stabilirii arbitrare a unei limite valorice a prejudiciului care atrage calificarea faptei ca infracţiune, precum şi a reducerii limitelor de pedeapsă (cu consecinţa reducerii, în mod corespunzător, şi a termenelor de prescripţie, inclusiv în cazul variantei asimilate, ceea ce conduce, practic, la încălcarea obligaţiei pozitive a statului de a contracara în mod eficient faptele penale care apar pe un fond de discriminare), legiuitorul delegat a procedat, în mod evident, la totala reconfigurare a infracţiunii de abuz în serviciu, fără a avea nicio motivare în acest sens. În orice caz, reconfigurarea sub toate aspectele menţionate nu are ca temei decizia Curţii Constituţionale, ci o viziune diferită a Guvernului în privinţa apărării valorilor ocrotite prin incriminarea faptelor de abuz în serviciu.

Or, aşa cum Curtea Constituţională a statuat chiar prin jurisprudenţa invocată de iniţiatorul ordonanţei de urgenţă, scopul urmărit de legiuitor prin legislaţia penală este acela de a apăra ordinea de drept, iar, în sens restrâns, este acela de a apăra valori sociale, identificate de legiuitor în partea specială a Codului penal, acest scop fiind unul legitim. Totodată, "măsurile adoptate de legiuitor pentru atingerea scopului urmărit trebuie să fie adecvate, necesare şi să respecte un just echilibru între interesul public şi cel individual."

Astfel fiind, incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este însă absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi exigenţele constituţionale.

Prin reconfigurarea arbitrară a infracţiunii de abuz în serviciu au fost încălcate, deopotrivă, prevederile art. 1 alin. (3) şi (4) din Constituţie care consacră principiile statului de drept şi, respectiv, separaţia puterilor în stat, precum şi cele ale art. 61 şi art. 73 alin. (3) din Constituţie, care atribuie plenitudinea legiferării şi a stabilirii măsurilor de politică penală legiuitorului primar, Parlamentul, iar nu Guvernului, al cărui rol este acela ca, "potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament", să asigure "realizarea politicii interne şi externe a ţării" şi să exercite "conducerea generală a administraţiei publice" (art. 102 din Constituţie).

Faţă de dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţie, nici măcar Parlamentul nu-şi poate exercita competenţa de incriminare şi de dezincriminare a unor fapte antisociale, decât cu respectarea normelor şi principiilor consacrate prin Constituţie. De exemplu, astfel cum Curtea a mai statuat*19), Parlamentul nu poate proceda la eliminarea protecţiei juridice penale a valorilor cu statut constituţional, cum sunt dreptul la viaţă, libertatea individuală, dreptul de proprietate sau, ca în cazul analizat, demnitatea omului. Libertatea de reglementare pe care o are însuşi Parlamentul în aceste cazuri se exercită prin reglementarea condiţiilor de tragere la răspundere penală pentru faptele antisociale care aduc atingere valorilor prevăzute şi garantate de Constituţie.

Or, tolerarea, prin stabilirea unor limite de pedeapsă foarte reduse, a unor acte săvârşite de reprezentanţii funcţiei publice, în exercitarea funcţiei publice, cu atât mai evidentă în situaţia faptelor având ca scop restrângerea exerciţiului unor drepturi de către aceştia, în baza propriilor prejudecăţi ori atitudini discriminatorii, este contrară valorilor constituţionale, subminând încrederea în principiile egalităţii şi nediscriminării, precum şi al preeminenţei dreptului, principii fundamentale într-un stat de drept.

4.Art. I pct. 4 - Abrogarea art. 298 din Codul penal - Neglijenţa în serviciu

Şi în privinţa acestei reglementări Guvernul a procedat de aceeaşi manieră ca şi în cazul precedentelor dispoziţii analizate, cu consecinţa încălcării, pentru aceleaşi considerente, aplicabile mutandis mutandis, a prevederilor art. 1 alin. (3) şi (4) din Constituţie care consacră principiile statului de drept şi, respectiv, al separaţiei puterilor în stat, precum şi cele ale art. 61 şi art. 73 alin. (3) din Constituţie, referitoare la rolul şi competenţa Parlamentului.

Mai mult, în această situaţie, nu s-a realizat o reconfigurare a infracţiunii prevăzute de art. 298 din Codul penal, ci chiar dezincriminarea faptelor de neglijenţă în serviciu, fără nicio motivare, cu consecinţa lipsirii de ocrotire juridică a valorilor sociale pe care legiuitorul primar înţelesese să le ocrotească prin norma penală.

5.Art. I pct. 5 - Modificarea alin. (1) al art. 301 din Codul penal - Conflictul de interese, acesta căpătând următoarea redactare "Fapta funcţionarului public care, în exercitarea atribuţiilor de serviciu, a îndeplinit un act ori a participat la luarea unei decizii prin care s-au obţinut, direct sau indirect, foloase patrimoniale, pentru sine, pentru soţul său, pentru o rudă ori pentru un afin până la gradul II inclusiv se pedepseşte cu închisoarea de la unu la 5 ani şi interzicerea exercitării dreptului de a ocupa o funcţie publică."

Ca şi în cazul reconfigurării infracţiunii de abuz în serviciu, şi în cazul infracţiunii de conflict de interese, noua reglementare depăşeşte cu mult "punerea în acord" cu decizia Curţii Constituţionale invocată, respectiv Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015, prin care Curtea Constituţională a constatat doar că "sintagma "raporturi comerciale" din cuprinsul dispoziţiilor art. 301 alin. (1) din Codul penal este neconstituţională", în considerarea faptului că noţiunea de "raport comercial" nu mai este expres definită prin legislaţia în vigoare, împrejurare care lipseşte de claritate şi previzibilitate sintagma cuprinsă în legea penală, împiedicând determinarea exactă a conţinutului constitutiv al infracţiunii de conflict de interese.

Prin modificarea operată însă se înlătură nu doar referirea la această sintagmă, ci şi la sintagmele "raporturi de muncă", precum şi "beneficiile de orice natură". Or, în condiţiile în care corupţia şi conflictele de interese au devenit reale provocări pentru statul de drept, menţionate ca atare în documentele internaţionale la care ne-am referit (a se vedea Criteriile statului de drept adoptate de Comisia de la Veneţia), iar politica penală a statului român este de intensificare a luptei de combatere a acestui tip de fapte, modificarea reglementării infracţiunii de conflict de interese apare ca o veritabilă măsură de contracarare a acestei politici, în contradicţie cu aceleaşi principii şi norme constituţionale menţionate la punctele mai sus analizate.

6.Art. II. - Modificările Codului de procedură penală

Şi în acest caz, modificările operate excedează cadrului de "punere în acord" cu decizii ale Curţii Constituţionale, legiuitorul delegat procedând la introducerea unor reglementări prin care încalcă dispoziţiile constituţionale care privesc înfăptuirea justiţiei şi rolul Ministerului Public.

Astfel, prin art. II pct. 3 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 s-a completat art. 290 din Codul de procedură penală - Denunţul - cu un nou alineat, alin. (3), potrivit căruia "Denunţul se depune la organul de urmărire penală competent în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei prevăzute de legea penală." Considerăm că această limitare (şi termenul scurt stabilit în acest sens) este excesivă, câtă vreme chiar legiuitorul a urmărit să incrimineze nedenunţarea unor infracţiuni (art. 266 din Codul penal - Nedenunţarea şi art. 410 din Codul penal - Nedenunţarea unor infracţiuni contra securităţii naţionale), noul text introdus fiind, din această perspectivă, necorelat cu prevederile Codului penal. Limitarea în timp a acestui mod de sesizare determină Ministerul Public - ca autoritate chemată să sprijine activitatea de înfăptuire a justiţiei şi ca autoritate publică ce reprezintă în activitatea judiciară interesele generale ale societăţii, apărând ordinea de drept, precum şi drepturile şi libertăţile cetăţenilor - să se afle în imposibilitatea de a descoperi şi trage la răspundere penală autori ai unor infracţiuni de gravitate deosebită. Se obstrucţionează astfel bunul mers al justiţiei, încălcându-se prevederile art. 124 din Constituţie, precum şi cele ale art. 131, referitoare la rolul Ministerului Public.

Pentru toate motivele arătate considerăm că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 depăşeşte intenţia asumată de "punere în acord" a dispoziţiilor Codului penal cu decizii ale Curţii Constituţionale [punere în acord care ab initio este neconstituţională, câtă vreme s-a făcut prin ordonanţă de urgenţă a Guvernului, iar nu prin lege, încălcându-se astfel dispoziţiile art. 147 alin. (1) din Constituţie, în interpretarea dată de Curtea Constituţională prin Decizia nr. 415/2010], determinând, practic, o schimbare fundamentală a politicii penale, cu încălcarea plenitudinii de competenţă a Parlamentului, stabilită de art. 1 alin. (3), (4) şi (5), coroborate cu cele ale art. 61 şi art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie.

Dezincriminarea unor fapte, reconfigurarea elementelor constitutive ale unor infracţiuni, nesancţionarea încălcării unor valori fundamentale, toate acestea efectuate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, pun în pericol instituţiile statului de drept, democraţia, drepturile omului, echitatea şi justiţia socială, fapt pentru care instanţa de contencios constituţional trebuia să admită excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului şi să constate că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 286/2009 privind Codul penal şi a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală este neconstituţională.

Judecător,

Livia Doina Stanciu

*

OPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu soluţia adoptată cu majoritate de voturi considerăm - prin punctul de vedere pe care îl vom prezenta - că în speţa dedusă judecăţii n-ar fi trebuit să se evite totalmente verificarea constituţionalităţii Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017, întrucât prin excepţia de neconstituţionalitate ridicată direct de Avocatul Poporului, instanţa de control constituţional este învestită să exercite un control abstract de constituţionalitate.

Cunoscând (şi recunoscând) consistenţa, constanţa şi valoarea jurisprudenţei anterioare a Curţii Constituţionale, apreciem - totuşi - că aceasta nu acoperă toate situaţiile juridice care se pot ivi în planul complex al vieţii sociale, politice şi juridice. Astfel, speţa de faţă prezintă unele particularităţi care oferă prilejul unei analize distincte de cea care se face, în mod obişnuit, în cazul excepţiilor de neconstituţionalitate.

În prezentul dosar, starea de fapt obliga Curtea să aibă în vedere împrejurarea că, la data sesizării (3 februarie 2017), actul normativ care forma obiectul criticilor de neconstituţionalitate era în vigoare*1), abia la data de 5 februarie 2017 fiind abrogat prin Ordonanţa de urgenţă nr. 14/2017*2). Aşa fiind, la data soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate - 9 februarie 2017 - Curtea ar fi trebuit să constate că a fost învestită să verifice constituţionalitatea unei ordonanţe de urgenţă aflată în vigoare, dar care - ulterior, dar înainte de termenul stabilit pentru judecată - a fost abrogată.

În aceste condiţii trebuie să distingem între momentul când Curtea a fost sesizată [de către Avocatul Poporului care a formulat atât critici extrinseci, cât şi intrinseci prin raportare la dispoziţiile art. 115 alin. (4), art. 1 alin. (3) şi (5), art. 16 alin. (1), (2), şi (3), art. 147 alin. (4) şi art. 11 alin. (1) şi (2) din Constituţie] şi momentul când Curtea a purces la analiza excepţiei de neconstituţionalitate.

Cu privire la criticile intrinseci, într-adevăr, Curtea nu se mai putea pronunţa, motivat de faptul ieşirii actului normativ din fondul activ al legislaţiei, fără ca el să producă în continuare efecte juridice cuantificabile. Într-o asemenea situaţie, nefiind aplicabile prevederile Deciziei Curţii Constituţionale nr. 766/2011, analiza fondului (conţinutului) reglementării a devenit inadmisibilă.

Referitor însă la criticile extrinseci, Curtea ar fi trebuit să le analizeze şi să se pronunţe dacă ordonanţa de urgenţă a fost adoptată cu respectarea dispoziţiilor constituţionale incidente.

Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 fiind în vigoare la data sesizării Curţii Constituţionale, premisa analizei instanţei de contencios constituţional, aceea ca actul normativ să fie în vigoare ori să fi făcut parte din dreptul pozitiv, era îndeplinită*3).

Controlul abstract de constituţionalitate poate avea ca obiect şi un act normativ care a ieşit din vigoare până la data soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate ridicată de Avocatul Poporului, dacă se raportează la critici extrinseci care privesc modul său de adoptare. Motivarea Curţii, bazată pe jurisprudenţa anterioară, potrivit căreia un act normativ abrogat nu poate face obiectul controlului de constituţionalitate, este excesiv de formalistă*4). Aşa cum am arătat deja, în speţa dedusă controlului de constituţionalitate soluţia legislativă nu mai subzista la data judecării cauzei şi din acest motiv excepţia a devenit inadmisibilă, dar numai sub aspectul verificării temeiniciei criticilor intrinseci (care vizau fondul reglementării).

Constituţia României statuează prin art. 1 că România este stat de drept [alin. (3), prima teză], că statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor [alin. (4)] şi că respectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale este obligatorie [alin. (5)]. În acelaşi timp, Constituţia stabileşte clar condiţiile în care pot fi adoptate ordonanţele de urgenţă: conform art. 115 alin. (4) "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora". În aceste condiţii, Curtea Constituţională - garantul supremaţiei Constituţiei [potrivit art. 142 alin. (1) din Legea fundamentală] - nu poate neglija verificarea constituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă cu care a fost sesizată direct de Avocatul Poporului [şi care critică în primul rând adoptarea respectivului act normativ cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie].

În legătură cu cerinţele care trebuie întrunite pentru ca Guvernul să poată adopta, conform art. 115 alin. (4) din Constituţie, o ordonanţă de urgenţă, se impune a sublinia că ceea ce se susţine în preambulul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 (şi anume că situaţia extraordinară şi urgenţa*5) adoptării reglementării au fost impuse de nevoia punerii de acord a unor dispoziţii din Codul penal cu deciziile Curţii Constituţionale, precum şi a punerii de acord a Codului de procedură penală cu Directiva 2016/343/UE) nu este real, întrucât pentru "îndreptarea" Codului penal au fost depuse la Parlament, anterior adoptării ordonanţei criticate, proiecte de lege consacrate înlăturării neajunsului menţionat; de asemenea este de reţinut faptul că transpunerea directivei europene nu era urgentă, termenul final indicat în cuprinsul ei fiind anul 2018*6).

Aşadar, cum nici la data şi nici în perioada de timp dinaintea adoptării Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 nu a existat o situaţie extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată şi ţinând seamă de faptul că necesitatea adoptării ordonanţei de urgenţă nu a fost explicată şi dovedită credibil în cuprinsul actului normativ*7), Curtea ar fi trebuit să constate că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 13/2017 a fost adoptată cu încălcarea flagrantă a dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Judecător,

prof. univ. dr. Mircea Ştefan Minea