Decizie nr. 619 din 11 octombrie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Benke Karoly - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, obiecţie formulată de un număr de 99 de deputaţi.

2.Obiecţia de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.899 din 23 iunie 2016 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.165A/2016.

3.În motivarea obiecţiei de neconstituţionalitate se arată că legea criticată, fiind una de interpretare, ar putea conduce la un conflict juridic de natură constituţională între Parlament şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi, pe această cale, ar contraveni art. 1 alin. (4) din Constituţie.

4.Se mai arată că legea interpretativă produce efecte retroactive, întrucât, prin efectul ei, apare o contradicţie între dispoziţiile din legea generală (Legea nr. 161/2003) şi legea specială (Legea nr. 96/2006), în sensul că în privinţa conflictului de interese privind deputaţii şi senatorii reduce, în mod retroactiv, sfera de aplicare a legii generale.

5.Se mai invocă faptul că legea criticată asigură o clauză de impunitate retroactivă, fiind o subtilă dezincriminare cu caracter retroactiv şi o veritabilă amnistie pentru parlamentarii care au angajat rude înainte de data la care a intrat în vigoare această interdicţie prevăzută de art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006. În consecinţă, prin efectul legii interpretative, aceştia nu mai pot fi traşi la răspundere juridică penală pentru săvârşirea infracţiunii de conflict de interese prevăzută de art. 301 din Codul penal.

6.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

7.Preşedintele Camerei Deputaţilor apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate formulată este neîntemeiată.

8.Se arată că legea criticată nu creează un conflict juridic de natură constituţională între Parlament şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, din moment ce competenţa de interpretare şi aplicare unitară a legii conferită acesteia din urmă prin art. 126 alin. (3) din Constituţie are ca scop unificarea practicii judiciare, referindu-se la interpretări date doar de instanţele judecătoreşti, şi nu la interpretările conferite unei anumite prevederi de către legiuitor. Posibilitatea legiuitorului de a interpreta înţelesul unei dispoziţii legale este consacrată la nivel infraconstituţional prin art. 9 alin. (1) din Codul civil şi art. 69 alin. (1) din Legea nr. 24/2000. Pe cale de consecinţă, a accepta că interpretarea dată unei norme de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ar fi obligatorie pentru legislativ ar reprezenta un fine de neprimire care ar obliga Parlamentul ca, în pofida rolului său enunţat de art. 61 alin. (1) din Constituţie, să nu mai analizeze textul în cauză în interpretarea dată de instanţa supremă, ar contraveni înseşi raţiunii existenţei puterii legislative, care şi-ar nega rolul constituţional. În consecinţă, se apreciază că nu poate exista niciun conflict juridic de natură constituţională între Parlament şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare fiind prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituţie.

9.Cu privire la criticile referitoare la încălcarea art. 15 alin. (2) din Constituţie se arată că o lege, odată adoptată, produce şi trebuie să producă efecte juridice numai pentru viitor, pentru simplul motiv că ea se adresează subiectelor de drept, permiţând, interzicând sau sancţionând "atitudinile deviante". Or, este absurd să se pretindă unui subiect de drept să răspundă pentru comportamente şi o conduită avută anterior intrării în vigoare a unei legi care normează această conduită. În acest context se arată că legea care reglementează conflictul de interese în privinţa deputaţilor şi senatorilor trebuie să respecte suveranitatea legii anterioare, care nu prevedea conflictul de interese în privinţa acestora. Or, legea interpretativă nu face decât să stabilească acest aspect, şi anume că legea care reglementează conflictul de interese în privinţa deputaţilor şi senatorilor produce efecte numai pentru viitor.

10.Referitor la raportul dintre Legea nr. 161/2003 şi Legea nr. 96/2006 se arată că nu există contradicţii între acestea şi, chiar dacă ar exista o atare contradicţie, concursul dintre legea generală şi cea specială se rezolvă în favoarea celei speciale.

11.Se arată că există o deficienţă de reglementare a art. 301 din Codul penal şi o confuzie între conflictul de interese din Codul penal şi cel prevăzut în Legea nr. 161/2003, drept pentru care se apreciază că legea interpretată nu poate constitui temei al sancţionării penale sau disciplinare a deputaţilor şi senatorilor pentru angajarea rudelor la birourile parlamentare înainte de intrarea în vigoare a acesteia.

12.În consecinţă, se arată că nu poate fi trasă concluzia potrivit căreia o persoană se află în conflict de interese numai în baza principiilor generale prevăzute de art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, fără ca dispoziţiile legale să prevadă expres situaţiile în care deputaţii şi senatorii se află în conflict de interese. Extinderea interpretării Legii nr. 161/2003 şi aplicarea ei la persoane care ocupă funcţii de demnitate publică, fără o prevedere expresă a legii, ar constitui un exces de putere în sensul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

13.Guvernul apreciază că obiecţia de neconstituţionalitate este întemeiată. Se arată că textul propunerii legislative încalcă prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie, invocându-se, în acest sens, Decizia Curţii Constituţionale nr. 437 din 29 octombrie 2013, prin care s-a reţinut că "orice prevedere nouă poate fi aplicată numai de la data intrării sale în vigoare, pentru a respecta principiul neretroactivităţii legii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţie. (...) chiar şi în ipoteza în care legiuitorul ar dori în mod justificat să înlăture sau să atenueze unele situaţii nedrepte, nu poate realiza acest lucru prin intermediul unei legi care să aibă caracter retroactiv, ci trebuie să caute mijloacele adecvate care să nu vină în contradicţie cu acest principiu constituţional".

14.Preşedintele Senatului nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

15.La termenul de judecată fixat pentru data de 6 iulie 2016, Curtea, constatând, din oficiu, că, potrivit art. 18 alin. (1) şi art. 52 alin. (3) teza întâi din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, cauza nu este în stare de judecată, a dispus amânarea dezbaterilor asupra cauzei pentru data de 14 septembrie 2016. Prin Încheierea din 12 iulie 2016, Curtea, cu majoritate de voturi, a respins cererea formulată de domnul deputat Florin Pâslaru, în numele celor 99 de deputaţi cosemnatari ai obiecţiei de neconstituţionalitate, de preschimbare a termenului de judecată. Prin Încheierea din 14 septembrie 2016, Curtea, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pronunţarea asupra cauzei pentru data de 22 septembrie 2016. Prin Încheierea din 22 septembrie 2016, Curtea, având în vedere necesitatea lămuririi suplimentare a unor aspecte, a dispus, în temeiul dispoziţiilor art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, repunerea pe rol a cauzei şi redeschiderea dezbaterilor pentru data de 4 octombrie 2016, dată la care, având în vedere cererea de întrerupere a deliberărilor pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei, a amânat, în temeiul dispoziţiilor art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pronunţarea asupra cauzei pentru data de 11 octombrie 2016, dată la care a pronunţat prezenta decizie.

16.În cauză, prin Adresa înregistrată cu nr. 6.953 din 21 iulie 2016, Curtea, în temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992, a solicitat Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie un punct de vedere referitor la orientarea jurisprudenţială a secţiei penale a acestei instanţe cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 253^1 alin. 1 din Codul penal din 1969 în ipoteza angajării sau propunerii angajării de către un deputat/senator a soţului ori rudelor/afinilor acestuia până la gradul al II-lea la respectivul birou parlamentar, precum şi copii ale hotărârilor judecătoreşti relevante pronunţate în materie.

17.Prin Adresa înregistrată cu nr. 1.405 din 1 august 2016, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat copii de pe unele hotărâri pronunţate de secţia penală a acestei instanţe în materia infracţiunii de conflict de interese, în ipoteza în care subiectul activ are calitatea de deputat sau senator, iar fapta este săvârşită în legătură cu angajarea soţului, a unei rude sau a unui afin până la gradul II inclusiv la respectivul birou parlamentar. Prin aceste hotărâri judecătoreşti, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţia penală a constatat incidenţa art. 253^1 din Codul penal din 1969 sau art. 301 din Codul penal, după caz, cu aplicarea art. 5 din Codul penal, în privinţa faptei deputaţilor sau senatorilor de a-şi angaja soţul, o rudă sau un afin până la gradul II inclusiv la respectivul birou parlamentar.

18.Curtea, în temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992, a solicitat Agenţiei Naţionale de Integritate informaţii cu privire la situaţii de conflict de interese în privinţa deputaţilor şi senatorilor în ipoteza angajării sau propunerii angajării de către un deputat/senator a soţului ori rudelor/afinilor acestuia până la gradul al II-lea la respectivul birou parlamentar întemeiat pe art. 70-71 din Legea nr. 161/2003 sau art. 253^1 din Codul penal din 1969 sau art. 301 din Codul penal, după caz, şi care s-au finalizat cu sesizarea unităţii de parchet competentă.

19.Prin Adresa nr. 15.466 din 20 septembrie 2016, Agenţia Naţională pentru Integritate a transmis Curţii Constituţionale următoarele date: conflictul de interese administrativ a constituit obiectul a 57 de rapoarte de evaluare, din care în 9 cazuri s-a aplicat sancţiunea administrativă prevăzută de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 96/2006, 29 de cazuri se află pe rolul instanţelor judecătoreşti pentru ca la rămânerea definitivă a rapoartelor de evaluare să fie demarată procedura de aplicare a măsurilor disciplinare, iar în 19 cazuri nu se mai poate aplica sancţiunea disciplinară, întrucât la data emiterii rapoartelor de evaluare deputaţii sau senatorii în cauză nu mai deţineau funcţia de parlamentar. De asemenea s-a indicat faptul că au fost întocmite 27 de rapoarte de evaluare care s-au soldat cu sesizarea unităţilor de parchet competente, din care în 22 de cazuri s-a dispus condamnarea la închisoare cu suspendare de către instanţele judecătoreşti, iar 5 cazuri se află pe rolul acestora.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Camerei Deputaţilor şi Guvernului, documentele depuse, rapoartele întocmite de judecătorii-raportori, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

20.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie, precum şi ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

21.Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, care au următorul cuprins:

Art. I – Modificarea şi completarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 adoptată de Parlamentul României a intrat în vigoare şi se aplică după 45 de zile de la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Legii nr. 219/2013 din data de 5 iulie 2013, respectiv de la 21 august 2013.

Art. II – (1) Dispoziţiile alin. (11) ale art. 38 din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, aşa cum au fost modificate prin Legea nr. 219/2013, nu se aplică retroactiv şi nu produc efecte juridice pentru actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite de deputaţi sau senatori înainte de intrarea în vigoare a acestor modificări.

(2)Actele şi faptele juridice încheiate ori, după caz, săvârşite de deputaţi sau senatori înainte de intrarea în vigoare a dispoziţiilor art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 nu pot genera alte efecte juridice decât cele prevăzute de Legea nr. 96/2006 în vigoare la data încheierii sau, după caz, a săvârşirii ori producerii lor, având în vedere faptul că anterior modificărilor introduse prin Legea nr. 219/2013 nu a existat nicio restricţie cu privire la personalul angajat la birourile parlamentare, deputaţii sau senatorii putând dispune fără nicio constrângere legală asupra angajării acestora.

(3)Interdicţiile introduse prin art. 38 alin. (11) au intrat în vigoare şi produc efecte juridice începând de la data de 21 august 2013.

22.Art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi senatorilor, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 49 din 22 ianuarie 2016, are următorul conţinut normativ: "(11) Membrii familiei deputatului sau senatorului ori rudele/afinii acestuia până la gradul al III-lea nu pot fi angajaţi la respectivul birou parlamentar".

23.Curtea reţine că soluţia legislativă antereferită a fost introdusă în corpul Legii nr. 96/2006 prin art. I pct. 32 din Legea nr. 219/2013 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, care a prevăzut că "La articolul 38, după alineatul (6) se introduc trei noi alineate, alineatele (6^1)-(6^3), cu următorul cuprins: [...]

(6^2)Membrii familiei deputatului sau senatorului ori rudele/afinii acestuia până la gradul al III-lea nu pot fi angajaţi la respectivul birou parlamentar. [...]".

24.Potrivit art. III din Legea nr. 219/2013, "Prevederile art. 38 alin. (6^2) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, republicată, cu modificările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, intră în vigoare la 45 de zile de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I".

25.Textele constituţionale invocate în susţinerea obiecţiei de neconstituţionalitate sunt cele ale art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii. De asemenea, Curtea, din modul de formulare a criticii de neconstituţionalitate relativ la lipsa caracterului interpretativ al legii supuse controlului de constituţionalitate, va reţine ca norme de referinţă şi prevederile art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii şi la principiul respectării legilor coroborate cu cele ale art. 61 din Constituţie cu referire la rolul şi structura Parlamentului.

(1)Admisibilitatea obiecţiei de neconstituţionalitate

26.Curtea constată că sesizarea formulată îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie atât sub aspectul obiectului său, fiind vorba de o lege adoptată şi nepromulgată încă, cât şi sub aspectul titularului dreptului de sesizare, aceasta fiind semnată de un număr de 99 de deputaţi.

(2)Analiza obiecţiei de neconstituţionalitate

27.Examinând critica de neconstituţionalitate formulată, Curtea reţine că principalele critici de neconstituţionalitate converg spre două aspecte, şi anume dacă Parlamentul este legitimat să adopte legi interpretative, care, potrivit autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, produc per se efecte retroactive şi dacă legea interpretativă supusă analizei Curţii Constituţionale constituie, prin modul său de formulare, o "subtilă dezincriminare cu caracter retroactiv" a infracţiunii de conflict de interese în privinţa deputaţilor şi senatorilor.

28.Cu privire la primul aspect al analizei sale, Curtea constată că legea supusă controlului de constituţionalitate a fost calificată, prin chiar titlul său, ca fiind o lege interpretativă. Potrivit art. 41 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, "Titlul actului normativ cuprinde denumirea generică a actului, în funcţie de categoria sa juridică şi de autoritatea emitentă, precum şi obiectul reglementării exprimat sintetic". În lipsa unor dispoziţii generale ale legii care să orienteze reglementarea, obiectul acesteia este dat chiar prin titlu (Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragraful 89, sau Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 85 din 2 februarie 2015, paragraful 23). În cauza de faţă, Curtea constată că titlul legii este cel care califică obiectul său de reglementare, iar conţinutul normativ al legii trebuie să fie în consonanţă cu acesta, neputând exista nicio lipsă de corelare între obiectul de reglementare şi conţinutul normativ concret al legii.

29.Prin urmare, Curtea urmează să verifice dacă prevederile Constituţiei permit adoptarea de către Parlament a unor legi interpretative. În acest sens, Curtea, având în vedere art. 9 din Codul civil, precum şi art. 69 din Legea nr. 24/2000, constată că în accepţiunea acestor texte legale Parlamentul are îndrituirea de a adopta legi interpretative, legi ale căror dispoziţii se aplică numai pentru viitor, constituţionalizându-se, astfel, imperativul art. 15 alin. (2) din Constituţie. Mai mult, în privinţa jurisprudenţei Curţii Constituţionale, se reţine că problematica legilor de interpretare a fost analizată prin Decizia nr. 19 din 14 februarie 1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 23 februarie 1995, iar prin Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013, au fost operate largi referiri la interpretarea legală pe care Parlamentul o poate realiza printr-un act cu caracter legislativ.

30.Rezultă că, potrivit jurisprudenţei Curţii, Constituţia nu interzice adoptarea unei legi interpretative, adică a unei legi care să nu aducă elemente novatoare faţă de legea interpretată, astfel încât Parlamentul pe calea acestui procedeu legislativ poate realiza o interpretare oficială şi autentică a legii interpretate. Este un act legislativ care este adoptat fie pentru a explicita o lege interpretabilă/neclară, imprecisă, lipsită de previzibilitate în sensul precizării/desluşirii voinţei legiuitorului, fie pentru a pune capăt interpretării constante pe care autorităţile administrative sau judiciare o dau unei legi, în contradicţie cu intenţia şi cu scopul în care legiuitorul adoptase legea, ipoteză în care se poate ajunge la încetarea sau modificarea unei practici administrative sau judiciare, inclusiv a efectelor deciziei pronunţate pentru unificarea practicii judiciare sau pentru dezlegarea unor probleme de drept [a se vedea în acest sens şi art. 69 alin. (2) din Legea nr. 24/2000]. Cert este că legea interpretativă este un procedeu care trebuie utilizat cu mare precauţie, adoptarea ei fiind, prin ea însăşi, o măsură care denotă un caracter excepţional al unui atare act normativ. Acceptându-se în jurisprudenţa Curţii posibilitatea adoptării unei legi de interpretare înseamnă, pe de o parte, că Parlamentul nu încalcă competenţele puterii executive sau judecătoreşti, fiind din această perspectivă respectate prevederile art. 1 alin. (4) din Constituţie privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, iar, pe de altă parte, că efectele pe care legea interpretativă le produce sunt pentru viitor, trebuind a fi făcută distincţia între facta praeterita, pendentia şi futura, numai în acest fel putânduse adapta conceptul de lege interpretativă în sistemul nostru constituţional de după 1991. Curtea trebuie, însă, să se asigure că legea criticată este una, într-adevăr, interpretativă, pentru a nu legitima din punct de vedere constituţional lipsa de concordanţă între obiectul său de reglementare, astfel cum acesta a fost calificat de legiuitor, şi conţinutul său normativ; cu alte cuvinte, Curtea va verifica, în aplicarea art. 1 alin. (5) coroborat cu art. 61 alin. (1) din Constituţie, dacă legea analizată aduce sau nu vreun element novator faţă de reglementările existente până la data intrării în vigoare a Legii nr. 219/2013, mai exact faţă de art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006. Prin urmare, Curtea va reţine, astfel cum s-a arătat la paragraful 25, ca text constituţional de referinţă aplicabil în mod implicit art. 1 alin. (5) din Constituţie, cu referire la cerinţa respectării prin legea interpretativă a legii (iniţiale, originare), lege adoptată de unica autoritate legiuitoare a ţării [art. 61 alin. (1) din Constituţie]. Desigur, pentru a stabili dacă legea interpretativă nu se abate de la conţinutul normativ al legii interpretate, Curtea trebuie să verifice, în prealabil, respectarea de către legiuitor a cerinţelor de calitate a legii, iar, în măsura în care legea interpretativă este în conformitate cu aceste cerinţe, Curtea va putea desluşi şi, în consecinţă, verifica dacă soluţia legislativă preconizată se subsumează unei veritabile legi interpretative sau, dimpotrivă, cuprinde elemente novatoare faţă de actul normativ interpretat, situaţie în care nu poate fi calificată drept interpretativă.

31.Cu privire la cerinţele de calitate ale legii interpretative analizate, Curtea constată că aceasta priveşte statutul deputaţilor şi senatorilor, domeniu de reglementare care, potrivit art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţie, este rezervat legii organice, iar adoptarea unei asemenea legi, având în vedere obiectul său, se face în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului, conform art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie, cu majoritatea prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituţie. Curtea reţine că, în considerarea acestor temeiuri constituţionale, Parlamentul a adoptat Legea nr. 96/2006 privind statutul deputaţilor şi senatorilor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 380 din 3 mai 2006, în şedinţă comună şi cu majoritatea de vot necesară adoptării legilor organice.

32.Analizând obiectul de reglementare a acestui act normativ, respectiv Legea nr. 96/2006, Curtea constată că întregul său conţinut normativ transpune şi dezvoltă la nivel legal prevederile constituţionale cuprinse la art. 69-72 referitoare la statutul deputaţilor şi senatorilor. Reglementarea unui statut al deputaţilor şi senatorilor exprimă voinţa constituantului derivat de a supune regimul juridic civil al deputaţilor şi senatorilor numai Constituţiei şi Legii nr. 96/2006, şi nu altor legi organice sau regulamentelor parlamentare (cu privire la obiectul de reglementare al legilor şi regulamentelor parlamentare, a se vedea Decizia nr. 260 din 8 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 11 mai 2015, paragraful 32, sau Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, paragrafele 30-33). În schimb, în ceea ce priveşte răspunderea penală, Curtea constată că legiuitorul constituant a stabilit la art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie faptul că reglementarea infracţiunilor se realizează prin lege organică, lege care se adoptă conform art. 65 alin. (1) şi art. 75 din Constituţie în şedinţe separate ale celor două Camere ale Parlamentului. În lipsa unei reglementări constituţionale derogatorii, care să consacre expres posibilitatea stabilirii infracţiunilor săvârşite de deputaţi sau senatori prin lege adoptată în şedinţă comună a celor două Camere, ca parte a statutului acestora, legea privind statutul deputaţilor sau senatorilor nu poate cuprinde norme ce ţin de materia penală, cu alte cuvinte norme de drept penal substanţial (cu privire la înţelesul acestei noţiuni, a se vedea Decizia nr. 78 din 11 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 273 din 14 aprilie 2014), obiectul său de reglementare circumscriindu-se doar regimului juridic civil al acestora. Rezultă că în privinţa răspunderii penale a deputaţilor şi senatorilor devin aplicabile dispoziţiile Codului penal, aşadar, inclusiv art. 1 alin. (1), art. 173 sau art. 175 din Codul penal. De altfel, conţinutul normativ al Legii nr. 96/2006 este neechivoc în această privinţă, cele 12 capitole ale acesteia vizând în principal validarea şi regimul mandatului, principiile şi regulile de conduită parlamentară, incompatibilităţile, interdicţiile şi conflictul de interese, imunitatea parlamentară, drepturile şi obligaţiile deputaţilor şi senatorilor, exercitarea mandatului în circumscripţia electorală, alte drepturi patrimoniale ale deputaţilor şi senatorilor, indemnizaţia pentru limită de vârstă sau regimul disciplinei parlamentare. Din analiza acestora, Curtea reţine că Legea nr. 96/2006 nu reglementează nicio normă juridică de drept penal substanţial autentică (art. 25 cuprinde o normă explicativă a art. 257 din Codul penal, dar din perspectiva statutului juridic civil al deputaţilor şi senatorilor; de altfel, chiar în lipsa acestuia, art. 257 din Codul penal este aplicabil în mod corespunzător).

33.Prin urmare, orice eveniment legislativ care priveşte Legea nr. 96/2006 trebuie să se circumscrie obiectului său de reglementare, astfel cum acesta este configurat şi limitat prin prevederile Constituţiei. Stabilirea unor norme penale în cuprinsul acesteia este ab initio contrară art. 73 alin. (3) lit. h) coroborat cu art. 65 alin. (1) şi art. 75 din Constituţie. Cu atât mai mult, o lege interpretativă, care prin natura sa se subsumează conţinutului normativ al Legii nr. 96/2006, nu poate decât să exprime interpretarea oficială şi autentică a acestei realităţi normative. Prin urmare, interpretarea oficială dată art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 prin legea supusă controlului de constituţionalitate trebuie, în mod logic, să fie de natură să lămurească aplicarea în timp a dispoziţiilor legale referitoare la conflictul de interese, în componenta sa de abatere disciplinară - aşadar, de ilicit civil/extrapenal - în privinţa deputaţilor şi senatorilor.

34.Cu privire la acest aspect, la nivel legal, Curtea constată că, potrivit art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, prevederile titlului IV - Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice din legea menţionată se aplică şi deputaţilor şi senatorilor. Art. 70 din aceeaşi lege defineşte conflictul de interese ca fiind "situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative". Prin art. 60 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 359 din 25 mai 2007, sub aspectul conflictului de interese săvârşit de deputaţi sau senatori, a fost abrogat art. 69 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 161/2003. În continuare, Curtea reţine, raportat la evoluţia legislativă a conflictului de interese în privinţa deputaţilor şi senatorilor, că dispoziţiile art. 43 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 144/2007 prevedeau că:

(3)Dispoziţiile privind definiţia conflictului de interese, precum şi obligaţiile ce decurg pentru persoanele supuse dispoziţiilor legale privind conflictele de interese sunt cele cuprinse în Constituţie, în Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi în alte acte normative.

(4)Dispoziţiile art. 72 din cap. II, titlul IV al Legii nr. 161/2003 (referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcţiei de membru al Guvernului şi a altor funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală - s.n.) se aplică şi persoanelor prevăzute la art. 39 alin. (1) pct. 5-26 şi 28, cu excepţia funcţionarilor publici, pct. 29-33 şi alin. (2).

35.În consecinţă, conflictul de interese reglementat prin Legea nr. 161/2003 şi calificat drept ilicit civil nu se aplică în privinţa deputaţilor şi senatorilor, care, fiind prevăzuţi la art. 39 alin. (1) pct. 3 din Legea nr. 144/2007, nu intră în sfera de incidenţă a dispoziţiilor art. 43 alin. (4) din aceeaşi lege. Ulterior, textul în cauză [devenit art. 45 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 144/2007, în urma republicării legii în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009] a fost constatat ca fiind neconstituţional prin Decizia nr. 415 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 294 din 5 mai 2010, pentru considerente care ţineau de competenţa Agenţiei Naţionale de Integritate de a efectua acte de cercetare şi de a întocmi acte de constatare referitoare la verificarea averilor, a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor şi de a sesiza, pe baza acestora, instanţele competente şi organele de urmărire penală, fără ca prin această decizie să se fi adus în discuţie sfera subiectelor de drept ce se pot afla în conflict de interese.

36.După adoptarea deciziei antereferite, prin Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010, se reglementează, ca şi în cadrul legislativ aplicabil în perioada 2007-2010, obligaţia depunerii declaraţiei de avere şi de interese de către deputaţi şi senatori, fără, însă, a se preciza in terminis care sunt cazurile de conflict de interese în privinţa acestora. Abia în anul 2013, prin Legea nr. 219/2013, în Legea nr. 96/2006 sunt introduse reglementări legale referitoare la conflictul de interese al deputaţilor şi senatorilor, respectiv "Membrii familiei deputatului sau senatorului ori rudele/afinii acestuia până la gradul al III-lea nu pot fi angajaţi la respectivul birou parlamentar" [art. 38 alin. (6^2) din Legea nr. 96/2006], stabilindu-se, totodată, că "Fapta deputatului sau senatorului de a încălca legislaţia în materie privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează cu diminuarea indemnizaţiei cu 10% pe o perioadă de maximum 3 luni. Sancţiunea se aplică de către Biroul permanent al Camerei din care face parte deputatul sau senatorul" [art. 19^1 alin. (1) din Legea nr. 96/2006].

37.Exercitând, în cursul anului 2013, controlul a priori de constituţionalitate de trei ori în raport cu viitoarea Lege nr. 219/2013 (Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 14 martie 2013, Decizia nr. 195 din 3 aprilie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 18 aprilie 2013, şi Decizia nr. 319 din 19 iunie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 404 din 4 iulie 2013), Curtea a statuat că "problema conflictului de interese nu este de rang constituţional, legiuitorul constituant stabilind în mod expres şi limitativ doar cazurile în care calitatea de deputat sau de senator încetează, cazuri care nu se referă şi la conflictul de interese" (Decizia nr. 81 din 27 februarie 2013, pct. X 5). Prin urmare, conflictul de interese nu constituie caz de încetare a mandatului de deputat sau senator. Astfel, din punctul de vedere al legislaţiei extrapenale, Curtea reţine că în perioada 2003-2007 dispoziţiile privind conflictul de interese în exercitarea calităţii de deputat sau senator se aplicau şi acestora, fără a se indica, în mod expres, cazurile de conflict de interese, iar în perioada 2007-2013 este o situaţie normativă relativ confuză din moment ce, deşi aceştia aveau obligaţia de a depune declaraţie de interese, instituţia extrapenală a conflictului de interese nu se aplica în privinţa deputaţilor şi senatorilor. Abia din 2013 apare un caz de conflict de interese expres prevăzut, precum şi obligaţia deputaţilor şi senatorilor de a respecta "legislaţia în materie privind conflictul de interese" (art. I pct. 14 din Legea nr. 219/2013), în caz contrar, fapta deputatului sau senatorului fiind abatere disciplinară şi sancţionată cu reducerea indemnizaţiei pe o perioadă de maximum 3 luni.

38.În materie penală, Curtea constată că art. 253^1 din Codul penal din 1969, în vigoare la data adoptării Legii nr. 219/2013, a fost introdus în fondul activ al legislaţiei prin Legea nr. 278/2006 pentru modificarea şi completarea Codului penal, precum şi pentru modificarea şi completarea altor legi, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 601 din 12 iulie 2006. Având în vedere noţiunile autonome cu care art. 253^1 din Codul penal din 1969 operează, cu privire specială la funcţionarul public, este evident că deputaţii sau senatorii pot fi subiecţi activi ai acestei infracţiuni (a se vedea, în acest sens, şi Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014). Întrucât norma penală este clară, precisă şi previzibilă, instanţele judecătoreşti competente au reţinut, în mod corect, aplicarea acesteia în privinţa deputaţilor şi senatorilor (a se vedea paragraful 17 din prezenta decizie). De altfel, şi din considerentele Deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2014 rezultă aspectele sus-menţionate.

39.Din cele de mai sus rezultă că începând din anul 2013 există o anumită necorelare normativă în privinţa tratamentului juridic aplicat conflictului de interese săvârşit de deputaţi şi senatori în ipoteza angajării sau propunerii angajării de către un deputat/senator a soţului ori rudelor/afinilor acestuia până la gradul al II-lea, acesta putând fi calificat atât ca infracţiune, cât şi ca abatere disciplinară în lipsa unor elemente obiective de delimitare a ilicitului penal faţă de cel disciplinar. În speţă, însă, legea interpretativă îşi propune doar să lămurească aplicarea în timp a Legii nr. 219/2013 şi să clarifice dacă în perioada anterioară intrării ei în vigoare fapta de conflict de interese săvârşită de deputaţi şi senatori în ipoteza angajării sau propunerii angajării de către un deputat/senator a soţului ori rudelor/afinilor acestuia până la gradul al III-lea putea fi calificată, după intrarea în vigoare a Legii nr. 219/2013, ca fiind o abatere disciplinară şi sancţionată ca atare, drept pentru care Curtea urmează să verifice dacă, prin conţinutul său, legea interpretativă vizează statutul civil al deputaţilor sau senatorilor sau transgresează legea interpretată şi se apropie de o materie străină acesteia, cea penală. Pentru determinarea conţinutului normativ al normei supuse controlului de constituţionalitate, Curtea, în cadrul controlului concret a posteriori de constituţionalitate, trebuie să ţină seama de modul în care aceasta este interpretată în practica judiciară, instanţele judecătoreşti recurgând la metode interpretative, iar interpretarea astfel realizată indică instanţei constituţionale înţelesul normei juridice supuse controlului de constituţionalitate, obiectivizândui şi circumscriindu-i conţinutul normativ (Decizia nr. 276 din 10 mai 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 572 din 28 iulie 2016, paragraful 20). În schimb, în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, Curtea este cea chemată să apeleze, în mod primar, la metodele interpretative în vederea stabilirii conţinutului normativ al legii. Însă, o condiţie sine qua non pentru aceasta este ca legea să îndeplinească cerinţele de calitate prescrise de Constituţie, pentru că în caz contrar, operaţiunea de interpretare şi determinare a conţinutului legii şi de stabilire a efectelor pe care legea le va produce în practica administrativă sau judiciară nu poate fi realizată.

40.Potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, legea trebuie să întrunească cele trei cerinţe de calitate care rezultă din art. 1 alin. (5) din Constituţie - claritate, precizie şi previzibilitate. Curtea a statuat că respectarea legilor este obligatorie, însă nu se poate pretinde unui subiect de drept să respecte o lege care nu este clară, precisă şi previzibilă, întrucât acesta nu îşi poate adapta conduita în funcţie de ipoteza normativă a legii. De aceea, una dintre cerinţele principiului respectării legilor vizează calitatea actelor normative. Aşadar, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiţii calitative, respectiv să fie clar, precis şi previzibil (în acest sens, a se vedea, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, paragrafele 223-225, Decizia nr. 363 din 7 mai 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 6 iulie 2015, paragrafele 16-20, Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 845 din 13 noiembrie 2015, paragrafele 20-23, sau Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 517 din 8 iulie 2016, paragrafele 45, 46, 55). Prin urmare, pe de o parte, legiuitorului îi revine obligaţia ca, în actul de legiferare, indiferent de domeniul în care îşi exercită această competenţă constituţională, să dea dovadă de o atenţie sporită în respectarea principiului clarităţii şi previzibilităţii legii. Pe de altă parte, organelor judiciare, în misiunea de interpretare şi aplicare a legii şi de stabilire a defectuozităţii îndeplinirii atribuţiei de serviciu, le revine obligaţia de a aplica standardul obiectiv, astfel cum acesta a fost stabilit prin prescripţia normativă (Decizia nr. 405 din 15 iunie 2016, precitată, paragraful 52). Curtea a stabilit că cerinţa de claritate a legii vizează caracterul neechivoc al obiectului reglementării, cea de precizie se referă la exactitatea soluţiei legislative alese şi a limbajului folosit, în timp ce previzibilitatea legii priveşte scopul şi consecinţele pe care le antrenează (Decizia nr. 183 din 2 aprilie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 381 din 22 mai 2014, paragraful 23). De asemenea, Curtea a mai reţinut că legiuitorul trebuie să se raporteze la reglementările ce reprezintă un reper de claritate, precizie şi previzibilitate, iar erorile de apreciere în redactarea actelor normative nu trebuie să se perpetueze în sensul de a deveni ele însele un precedent în activitatea de legiferare; din contră, aceste erori trebuie corectate pentru ca actele normative să contribuie la realizarea unei securităţi sporite a raporturilor juridice (Decizia nr. 390 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 532 din 17 iulie 2014, paragraful 32).

41.Având în vedere cele anterior expuse, Curtea constată că legea interpretativă, deşi trebuie să vizeze numai regimul juridic civil al deputaţilor şi senatorilor, în realitate, prin modul său de formulare, în loc să constituie un reper normativ în lămurirea problemei aplicării în timp a Legii nr. 219/2013, generează serioase incertitudini cu privire la sfera sa materială de aplicare în sensul că poate privi fapte ale deputaţilor sau senatorilor calificate drept abateri disciplinare sau de natură penală. Este evident că o asemenea lege ar putea să vizeze, datorită obiectului de reglementare a Legii nr. 96/2006, numai faptele calificate drept abateri disciplinare - desigur, cu respectarea principiului neretroactivităţii -, însă modul sibilic, închis şi lipsit de transparenţă de formulare a legii de interpretare, mai ales a tezei finale din cuprinsul art. II alin. (2) al legii - "având în vedere faptul că anterior modificărilor introduse prin Legea nr. 219/2013 nu a existat nicio restricţie cu privire la personalul angajat la birourile parlamentare, deputaţii sau senatorii putând dispune fără nicio constrângere legală asupra angajării acestora" - ar duce la concluzia că o atare soluţie legislativă ar putea să se refere şi la legea penală, ceea ce este inadmisibil, având în vedere voinţa constituantului derivat, astfel cum a fost reţinută la paragrafele 31-33. Prin urmare, Curtea constată că soluţia legislativă criticată, deşi pare a interpreta un text legal care vizează statutul juridic al deputaţilor şi senatorilor, are, în realitate, efecte ce se pot răsfrânge şi în materie penală, ceea ce determină concluzia irefragabilă a Curţii în sensul că legea analizată nu este clară, obiectul reglementării adoptate fiind unul echivoc.

42.Cu privire la precizia dispoziţiilor legale criticate, Curtea reţine că limbajul evaziv şi vag folosit nu permite stabilirea exactă a domeniului de incidenţă a legii interpretative astfel cum s-a indicat şi la paragraful precedent. De asemenea, Curtea constată că soluţia legislativă promovată nu este previzibilă sub aspectul efectelor pe care le-ar putea genera în practica judiciară, întrucât, deşi adoptată exclusiv în materie civilă, ea are implicaţii şi în materie penală, putând a fi calificată atât lege de dezincriminare în sensul art. 4 din Codul penal, cât şi o măsură legislativă care produce efecte similare amnistiei ante- sau postcondamnatorii. Prin urmare, sub aspectul naturii sale juridice penale, aceasta ar putea fi caracterizată drept o lege de dezincriminare în sensul art. 4 din Codul penal şi o cauză care înlătură răspunderea penală în sensul art. 152 din Codul penal. În aceste condiţii, Curtea nu poate decât să constate că actul normativ supus analizei sale reprezintă o lege civilă cu efecte sui generis aplicabilă în materie penală, ceea ce este de nepermis. Or, actul legislativ trebuie să fie inteligibil, neechivoc şi transparent în ceea ce priveşte conţinutul său normativ, astfel încât să îndreptăţească cetăţenii să aibă încredere în activitatea parlamentară, aspect esenţial al statului de drept şi al caracterului democratic al statului român.

43.De asemenea, Curtea subliniază că ţine de competenţa exclusivă a legiuitorului stabilirea şi structurarea politicii penale a statului, însă atunci când adoptă reglementări de natura legii penale, legiuitorul este ţinut de exigenţele formale cuprinse în art. 65 alin. (1), art. 73 alin. (3) lit. h), art. 75 şi art. 76 alin. (1) din Constituţie. Cu alte cuvinte, adoptarea şi dezbaterea actelor normative în materie penală trebuie realizate în şedinţe separate ale celor două Camere ale Parlamentului, conform art. 65 alin. (1) din Constituţie, ceea ce înseamnă că trebuie respectate şi regulile de sesizare ale Camerelor prevăzute de art. 75 din Constituţie, astfel încât art. 65 alin. (2) din Constituţie nu îşi găseşte aplicarea în acest caz. Întrucât criteriile de partajare a competenţelor celor două Camere, precum şi modalitatea de soluţionare a unor eventuale conflicte de competenţe sunt expres prevăzute în Legea fundamentală, fiecare Cameră a Parlamentului este obligată să aplice întocmai art. 75 din Constituţie (Decizia nr. 1.018 din 19 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 22 iulie 2010, sau Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragrafele 31-33); prin urmare, este evident că orice măsură de politică penală pe care o adoptă legiuitorul presupune dezbaterea şi adoptarea acesteia de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională. Parcurgerea acestui traseu legislativ dă substanţă principiului bicameralismului consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituţie (cu privire la înţelesul acestui principiu, a se vedea Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, sau Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, precitată, paragraful 31), fiind conservată, astfel, competenţa proprie şi distinctă a fiecărei Camere. Orice abatere de la adoptarea şi dezbaterea distinctă de către fiecare Cameră a legii penale constituie o nesocotire a voinţei constituantului originar cu privire la arhitectura instituţională şi funcţională a Parlamentului. Or, în condiţiile în care excepţiile de la adoptarea şi dezbaterea distinctă a actelor normative sunt expres prevăzute de Constituţie [art. 65 alin. (2) lit. b) şi j), art. 148 alin. (1), art. 149 sau art. 151 alin. (2) din Constituţie], expresie a unui bicameralism atenuat în opoziţie cu cel autentic, Curtea constată că materia penală nu se subsumează acestor excepţii, urmând, astfel cum s-a arătat mai sus, ca, din punctul de vedere al procedurii legislative, să fie aplicabile în privinţa acesteia regulile stabilite de art. 65 alin. (1) şi art. 75 sau, după caz, art. 114 din Constituţie.

44.În ceea ce priveşte exigenţele materiale de care este ţinut legiuitorul în materie penală, Curtea constată că legiuitorul are competenţa de a incrimina fapte care prezintă o ameninţare la adresa valorilor sociale ocrotite prin textul Constituţiei, expresie a caracterului de stat de drept şi democratic, sau de a dezincrimina infracţiuni atunci când nu se mai justifică necesitatea folosirii mijloacelor penale, însă este evident că marja de apreciere a acestuia nu este una absolută (a se vedea şi Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014). Astfel, măsurile de politică penală trebuie să fie promovate în respectul valorilor, exigenţelor şi principiilor consacrate prin Constituţie şi asumate în mod expres şi neechivoc de către Parlament. De aceea, Curtea subliniază permanent în deciziile sale faptul că "incriminarea/dezincriminarea unor fapte ori reconfigurarea elementelor constitutive ale unei infracţiuni ţin de marja de apreciere a legiuitorului, marjă care nu este absolută, ea fiind limitată de principiile, valorile şi exigenţele constituţionale" (Decizia nr. 683 din 19 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 47 din 20 ianuarie 2015, paragraful 16, şi ad similis Decizia nr. 54 din 24 februarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 17 aprilie 2015). Tot în acelaşi sens, Curtea a subliniat că marja de apreciere a legiuitorului, atunci când pune în discuţie limitarea unui drept constituţional, în speţă art. 23 din Constituţie (Decizia nr. 603 din 6 octombrie 2015, paragraful 23), sau nesancţionarea încălcării unor relaţii sociale ce ar avea drept consecinţă existenţa unei ameninţări cu privire la instituţiile statului de drept, democraţie, drepturile omului, echitatea şi justiţia socială (Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014) este una limitată, fiind supusă unui control strict al Curţii Constituţionale. Însă, orice măsură care ţine de politica penală trebuie realizată printr-o normă penală de drept substanţial clară, transparentă, neechivocă şi asumată expres de Parlament.

45.Raportat la cauza de faţă, Curtea reţine că ambiguitatea redacţională a legii supuse controlului de constituţionalitate este un element de necontestat, ceea ce determină serioase îndoieli cu privire la efectele pe care le-ar putea produce în sensul că aceasta nu s-ar cantona strict în sfera relaţiilor sociale reglementate de statutul deputaţilor şi senatorilor, ci ar cuprinde mai degrabă dispoziţii de natura legii penale, dispoziţii care, de principiu, nu pot fi cuprinse, din punct de vedere normativ, în legea privind statutul deputaţilor şi senatorilor şi care nu pot fi încadrate într-una sau alta dintre instituţiile de drept penal consacrate de Codul penal.

46.În consecinţă, Curtea constată că legea criticată încalcă exigenţele art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii raportat la art. 61 alin. (2), art. 65 alin. (1) şi (2) lit. j), art. 73 alin. (3) lit. c) şi h) şi art. 75 din Constituţie. Curtea, constatând neconstituţionalitatea textelor anterior menţionate în raport cu art. 1 alin. (5) din Constituţie, nu va mai analiza dacă legea în cauză este una veritabil interpretativă (a se vedea paragraful 30 al prezentei decizii), întrucât viciul de neconstituţionalitate care afectează legea nu permite desluşirea exactă şi neechivocă a conţinutului legii supuse controlului de constituţionalitate.

47.De asemenea, Curtea mai observă că art. I din legea analizată cuprinde o eroare sub aspectul indicării datei la care legea interpretată, respectiv Legea nr. 219/2013, a fost publicată în Monitorul Oficial al României. Aceasta a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 411 din 8 iulie 2013, şi nu din 5 iulie 2013. Prin urmare, calculul termenului la care se face trimitere în textul art. I din lege, respectiv cel de 45 de zile, trebuie să fie făcut începând cu data de 8 iulie 2013, şi nu cu 5 iulie 2013. Potrivit art. 12 din Legea nr. 24/2000, precum şi jurisprudenţei Curţii Constituţionale (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 975 din 7 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 568 din 11 august 2010, Decizia nr. 233 din 20 decembrie 1999, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 28 decembrie 1999, şi Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 19 februarie 2010), termenele care privesc desfăşurarea raporturilor constituţionale dintre autorităţile publice nu se calculează pe zile libere. Dreptul public este supus regulii în virtutea căreia termenele se calculează pe zile calendaristice, în sensul că se include în termen şi ziua în care el începe să curgă şi ziua când se împlineşte.

48.În aceste condiţii, Curtea observă că termenul de 45 de zile s-a împlinit pe data de 21 august orele 24,00, urmând ca modificarea şi completarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 să intre în vigoare de la 22 august 2013 orele 00,00, şi nu 21 august 2013, astfel cum în mod eronat se menţionează în cuprinsul art. I din lege (a se vedea, în acest sens, şi pct. 2 din Avizul Consiliului Legislativ nr. 484 din 17 mai 2016). Calculul avut în vedere de iniţiatorii legii a avut ca premisă două erori, şi anume: stabilirea zilei de plecare a termenului pentru data de 5 iulie 2013 şi aplicarea sistemului pe zile libere prevăzut de Codul de procedură civilă. Or, este de principiu că o lege, calificată de Parlament ca fiind interpretativă, nu poate modifica pentru trecut data intrării în vigoare a legii interpretate prin mutarea acestei date la un moment temporal anterior sau ulterior datei reale la care legea iniţială a intrat în vigoare; aspectul reliefat denotă, aşadar, o eroare materială din punctul de vedere al tehnicii legislative.

49.Având în vedere cele anterior expuse, Curtea constată că încălcarea cerinţelor de calitate a legii privesc legea în substanţa şi în integralitatea sa, astfel încât Curtea va constata neconstituţionalitatea legii în ansamblul său.

50.Cu privire la efectele prezentei decizii, Curtea reţine că, în jurisprudenţa sa, a statuat că atunci când, în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, constată neconstituţionalitatea unei legi în ansamblul său, pronunţarea unei astfel de decizii are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecinţa fiind încetarea procesului legislativ în privinţa respectivei reglementări. Prin urmare, opţiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituţională a admis o obiecţie de neconstituţionalitate cu privire la o lege în ansamblul său presupune parcurgerea din nou a tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului. Reexaminarea, mai exact punerea de acord a deciziei, se aplică numai atunci când Curtea a constatat neconstituţionalitatea unor dispoziţii ale acesteia, şi nu atunci când neconstituţionalitatea vizează actul normativ în ansamblul său, în caz contrar încălcându-se art. 147 alin. (2) din Constituţie (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, sau Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 737 din 22 septembrie 2016, paragrafele 45-48).

51.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată şi constată că dispoziţiile Legii pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 11 octombrie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Benke Karoly

*

OPINIE SEPARATĂ

1.În dezacord cu soluţia adoptată, cu majoritate de voturi, prin Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, considerăm că obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, pe de o parte, trebuia examinată numai în limitele sesizării Curţii, procedeul invocării din oficiu a criticilor de neconstituţionalitate fiind inadmisibil, iar, pe de altă parte, soluţia care s-ar fi impus în limitele sesizării era aceea de respingere ca neîntemeiată a obiecţiei de neconstituţionalitate.

2.Un prim aspect cu care nu suntem de acord este acela al extinderii limitelor sesizării pe care Curtea a realizat-o în mod implicit prin decizia menţionată.

3.În acest sens este de observat că învestirea Curţii Constituţionale pentru exercitarea controlului a priori de constituţionalitate în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie a fost realizată prin sesizarea formulată de un număr de 99 de deputaţi. Această sesizare are drept obiect Legea pentru interpretarea art. 38 alin. (11) din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, iar normele de referinţă invocate de autorii acesteia sunt art. 1 alin. (4) privind principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi art. 15 alin. (2) privind neretroactivitatea legii din Constituţie. Astfel, se constată că sesizarea Curţii cu obiecţia de neconstituţionalitate a avut în vedere numai critici de neconstituţionalitate intrinsecă, iar prin decizia pronunţată Curtea a admis obiecţia pe critici de neconstituţionalitate extrinsecă, critici care nu au fost formulate în sesizare.

4.Aşadar, prin extinderea sferei normelor de referinţă cu art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii raportat la art. 61 alin. (2), art. 65 alin. (1) şi (2) lit. j), art. 73 alin. (3) lit. c) şi h) şi art. 75 din Constituţie, în condiţiile în care autorii sesizării nu au invocat în niciun fel în susţinerea acesteia textul art. 1 alin. (5) din Constituţie, şi prin constatarea încălcării acestuia, Curtea, de fapt, a formulat ea însăşi critici de neconstituţionalitate pe care le-a şi admis, procedeu care echivalează cu o sesizare din oficiu a acesteia.

5.Limitele sesizării nu sunt date numai prin obiectul acesteia, ci şi prin normele de referinţă invocate. Obiecţia de neconstituţionalitate nu se defineşte numai prin norma criticată, dar şi prin norma constituţională invocată în critica de neconstituţionalitate (a se vedea mutatis mutandis cu referire la excepţia de neconstituţionalitate Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 12 din 6 ianuarie 2012). Pentru că, altfel, am asista la un control din oficiu asupra textelor criticate prin raportare la întreaga Constituţie, iar limitarea controlului de constituţionalitate numai la anumite articole constituţionale ar fi arbitrară. Prin urmare, ar fi pusă sub semnul întrebării întreaga jurisprudenţă a Curţii Constituţionale de până acum în privinţa modului în care aceasta a folosit norma de referinţă în realizarea controlului; în cvasiunanimitatea deciziilor pronunţate în exercitarea atribuţiei prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, Curtea sa limitat la norma de referinţă indicată de autorul sesizării, tocmai în considerarea faptului pentru că un alt fel de control se exercită în limitele acesteia. Dacă am accepta că oricând şi în orice condiţii Curtea poate invoca noi temeiuri constituţionale sau schimba temeiurile constituţionale invocate, ar însemna arogarea unei competenţe arbitrare în favoarea acesteia, aceea ca ea însăşi să formuleze critici de neconstituţionalitate şi tot ea însăşi să răspundă la ele. Şi în acest context va invoca textele constituţionale care sunt încălcate pentru a admite obiecţia de neconstituţionalitate sau textele constituţionale care nu sunt încălcate pentru a respinge obiecţia de neconstituţionalitate?

6.În privinţa obiecţiilor de neconstituţionalitate, Curtea a statuat că "orice demers al său, dincolo de limitele sesizării, ar avea drept consecinţă ignorarea prevederilor constituţionale şi ale legii sale organice privind imposibilitatea sesizării din oficiu. Curtea nu poate acţiona decât în limitele sesizării. Dacă ar proceda altfel, Curtea ar exercita un control de constituţionalitate din oficiu, ceea ce este inadmisibil în raport cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale" (Decizia nr. 507 din 17 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004). Aceleaşi consideraţii sunt repetate în jurisprudenţa Curţii Constituţionale în privinţa excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea subliniind că "jurisdicţia constituţională nu se poate substitui părţii în privinţa invocării motivului de neconstituţionalitate, pentru că un control din oficiu este inadmisibil, având în vedere că nu se poate exercita, decât la sesizare, controlul pe calea excepţiei de neconstituţionalitate" (Decizia nr. 1.313 din 4 octombrie 2011, precitată).

7.De altfel, în sensul celor de mai sus, invocăm şi opinia concurentă la Decizia nr. 55 din 5 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 136 din 25 februarie 2014, redactată de domnii judecători Mircea Ştefan Minea şi Daniel Marius Morar, prin care s-a arătat că, "de principiu, Curtea se pronunţă în limitele sesizării. Totuşi, acest principiu cunoaşte cel puţin trei derogări, dintre care două vizează textul care formează obiectul controlului de constituţionalitate, iar una norma de referinţă în cadrul acestui control. Astfel: [...] a treia derogare, [...] de sorginte jurisprudenţială, se referă la norma de referinţă în cadrul controlului de constituţionalitate, respectiv textele Constituţiei (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 668 din 18 mai 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 487 din 8 iulie 2011). [...] în măsura în care se reţine neconstituţionalitatea dispoziţiilor legale criticate în raport cu textul constituţional invocat de autorii obiecţiei/excepţiei de neconstituţionalitate, Curtea este competentă să efectueze controlul de constituţionalitate şi prin raportare la alte texte constituţionale (a se vedea, în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 447 din 29 octombrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 674 din 1 noiembrie 2013, sau Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 819 din 21 decembrie 2013)".

8.De asemenea mai observăm că ori de câte ori se respinge o obiecţie de neconstituţionalitate, Curtea, în dispozitivul deciziilor, menţionează expres că aceasta s-a realizat "în raport cu criticile formulate" (Decizia nr. 223 din 13 aprilie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 349 din 6 mai 2016, sau Decizia nr. 594 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 917 din 15 noiembrie 2016 - şi exemplele pot continua...). Or, această orientare nu mai este valabilă în cazul deciziilor prin care se constată neconstituţionalitatea normei supuse controlului de constituţionalitate?

9.Aşadar, jurisprudenţa Curţii impune păstrarea controlului de constituţionalitate în limitele sesizării, invocarea altor norme de referinţă putând fi realizată doar în ipoteza în care Curtea a constatat, în prealabil, încălcarea uneia dintre normele de referinţă invocate de autorii sesizării.

10.Pentru considerentele expuse, considerăm că analiza Curţii Constituţionale trebuia să se limiteze numai la obiecţia de neconstituţionalitate astfel cum a fost formulată. Depăşirea cadrului constituţional stabilit prin aceasta a dus la o depăşire a limitelor de competenţă a Curţii Constituţionale, aceasta invocând noi temeiuri constituţionale în susţinerea obiecţiei. Practic, Curtea prin decizia sa nu a răspuns la criticile de neconstituţionalitate invocate, ci a admis critici de neconstituţionalitate invocate din oficiu cu titlu preliminar, fără a mai antama fondul criticii de neconstituţionalitate formulate.

11.Al doilea aspect cu care nu suntem de acord este distincţia operată în corpul deciziei referitoare la caracterul penal sau extrapenal al statutului deputaţilor sau senatorilor prin prisma modalităţii de adoptare a legii organice care îl reglementează.

12.În materie de legiferare constatăm faptul că cele două Camere ale Parlamentului lucrează în şedinţe comune sau separate, conform art. 65 din Constituţie. Regula generală este aceea că cele două Camere ale Parlamentului lucrează în şedinţe separate, iar în mod excepţional în şedinţă comună. Aşadar, art. 65 alin. (1) din Constituţie cuprinde regula generală, iar alineatul 2 al aceluiaşi articol excepţia de la aceasta, aplicându-se, aşadar, principiul specialia generalibus derogant. Faţă de reglementarea generală cuprinsă în art. 65 alin. (1), alineatul 2 al acestui text constituţional stabileşte, în privinţa adoptării actelor normative ce au semnificaţia unei legiferări, două excepţii de la reglementarea generală, respectiv actele normative prevăzute la art. 65 alin. (2) lit. b) şi j) din Constituţie. Dacă prima tipologie de act normativ se prezintă sub forma unei legi ordinare (Legea bugetului de stat şi al asigurărilor sociale de stat), cea de-a doua este o lege organică, conform art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţie, şi vizează statutul deputaţilor şi senatorilor.

13.Normele juridice care reglementează statutul deputaţilor şi senatorilor - cuprinse într-o lege organică - sunt, în primul rând, norme de drept constituţional (iar actul normativ astfel adoptat este, prin excelenţă, izvor formal al dreptului constituţional) şi numai în subsidiar aceste norme pot avea un caracter civil, penal, administrativ etc. (respectiv izvoare formale ale altor ramuri de drept). Prin urmare, faptul că Legea privind statutul deputaţilor şi senatorilor ar conţine şi reglementări de natură penală nu are drept efect încetarea caracterului special al acestei legi faţă de reglementarea comună şi nici nu determină aprobarea acesteia în şedinţe separate - pe motiv că în conţinutul său ar fi norme de natură penală - sau adoptarea unei legi separate pentru acele norme presupuse a avea natură juridică penală. De altfel, Legea nr. 96/2006 nu conţine norme explicite de natură penală, ci, potrivit modificărilor apărute prin legea de modificare, doar anumite restricţii, aparent incompatibilităţi.

14.Pe cale de consecinţă, chiar şi în ipoteza în care obiecţia de neconstituţionalitate s-ar fundamenta expres pe încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 73 alin. (3) lit. c), soluţia ar fi fost tot de respingere, întrucât, deşi legea privind statutul deputaţilor şi senatorilor este potrivit art. 73 alin. (3) lit. c) din Constituţie, o lege organică, dezbaterea acesteia se face potrivit art. 65 alin. (2) lit. j) din Constituţie, în şedinţa comună a celor două Camere, nefiind aplicabile prevederile art. 75 alin. (1) din Constituţie.

15.În literatura juridică de drept constituţional s-a arătat că "o asemenea lege (legea statutului deputaţilor şi senatorilor - s.n.) nu poate stabili altceva decât ceea ce se stabileşte prin art. 69-72 din Constituţie, dar poate detalia normele constituţionale"*1). Deci, o asemenea lege nu poate reglementa altceva, cu detalierile inerente, decât cele prevăzute în secţiunea a 2-a, capitolul I, titlul III din Constituţie, intitulat "Statutul deputaţilor şi al senatorilor".