Decizie nr. 737 din 31 iulie 2012

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Iulia Antoanella Motoc - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Andreea Costin - magistrat-asistent

Fabian Niculae - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului şi care formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.136D/2012.

Dezbaterile iniţiale au avut loc în şedinţa publică din 5 iulie 2012, în prezenţa reprezentantului Ministerului Public, lipsind autorul excepţiei, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită, fiind consemnate în încheierea de şedinţă de la acea dată. În temeiul art. 57 şi art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce formează obiectul cauzei şi pentru obţinerea de informaţii suplimentare, Curtea a amânat pronunţarea pentru data de 10 iulie 2012, dată la care, având în vedere imposibilitatea constituirii majorităţii prevăzute de art. 51 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 47/1992, a dispus, în temeiul art. 58 alin. (4) din Legea nr. 47/1992, redeschiderea dezbaterilor pentru data de 31 iulie 2012.

La apelul nominal lipseşte autorul excepţiei, procedura de citare fiind legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantul Ministerului Public, care pune concluzii de respingere a excepţiei de neconstituţionalitate ca neîntemeiată.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Adresa nr. 6.817 din 22 iunie 2012, înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 4.239 din 22 iunie 2012, Avocatul Poporului a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural, în temeiul art. 146 lit. d) teza finală din Constituţie şi al art. 13 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatul Poporului, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Avocatul Poporului arată că ordonanţa de urgenţă criticată, prin care Institutul Cultural Român a fost trecut sub control parlamentar, prin dobândirea de către Senat a unor atribuţii legate de organizarea şi funcţionarea acestuia, încalcă dispoziţiile art. 115 alin. (4) şi (6) din Constituţie. În opinia autorului excepţiei de neconstituţionalitate, urgenţa reglementării nu a fost justificată în mod corespunzător de către Guvern şi nici nu se poate constata existenţa unei situaţii extraordinare, deşi Guvernul, prin Nota de fundamentare care a însoţit ordonanţa de urgenţă, a prezentat situaţia ca fiind una extraordinară, a cărei reglementare nu putea fi amânată.

Avocatul Poporului mai susţine că în cadrul preambulului ordonanţei de urgenţă Guvernul nu face o referire concretă, ci numai una generică la acele stări de lucruri care ar tinde să afecteze sentimentul de apartenenţă la naţiunea română a celor stabiliţi, vremelnic, în alte state, şi nici care sunt disfuncţionalităţile referitoare la modul de organizare şi funcţionare a Institutului Cultural Român, contrar art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Avocatul Poporului mai arată că ordonanţa de urgenţă criticată nu operează modificări referitoare la principiile, obiectivele sau atribuţiile Institutului Cultural Român, ci numai modificări şi completări nesemnificative de ordin organizatoric şi care nu corectează eventuale disfuncţionalităţi care ar fi reprezentat o situaţie extraordinară şi care trebuiau remediate prin ordonanţă de urgenţă de către Guvern.

De asemenea, se susţine că nu se poate reţine existenţa unei situaţii care se abate de la obişnuit sau de la comun, precum nici caracterul anormal şi excesiv al unei astfel de situaţii, care, datorită circumstanţelor excepţionale, ar putea impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În acest sens Avocatul Poporului invocă în susţinerea excepţiei de neconstituţionale şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia delegării legislative.

Se mai arată că ordonanţa de urgenţă criticată încalcă şi art. 115 alin. (6) din Constituţie prin acea că sunt afectate drepturi prevăzute de Constituţie, respectiv dreptul la transparenţă decizională care rezultă chiar din conţinutul tuturor trăsăturilor statului român prevăzute în art. 1 alin. (3) din Constituţia României. Astfel, nici statul de drept, democratic şi social, nici demnitatea umană, nici dreptatea care reprezintă valori supreme în statul român nu ar putea exista dacă în conţinutul lor nu ar fi o latură de transparenţă decizională, un drept al cetăţeanului la transparenţa decizională.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate invocate.

Preşedintele Senatului consideră ca fiind neîntemeiate criticile de neconstituţionalitate formulate de autorul excepţiei, întrucât scopul ordonanţei de urgenţă criticate este acela de restabilire a legalităţii. Astfel, invocând jurisprudenţa Curţii Constituţionale referitoare la condiţiile emiterii ordonanţelor de urgenţă, Preşedintele Senatului arată că până la adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012, Institutul Cultural Român funcţiona ca o instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, în subordinea Preşedintelui României, prin reorganizarea Fundaţiei Culturale Române. Se mai arată că, potrivit dispoziţiilor art. 116 din Constituţia României, republicată, organele de specialitate ale administraţiei publice centrale se pot organiza numai în subordinea Guvernului ori a ministerelor - nicidecum a Preşedintelui României - sau se pot organiza ca autorităţi administrative autonome. Având ca reper necesitatea respectării normei constituţionale de la art. 116, trecerea Institutului Cultural Român de sub autoritatea Preşedintelui României sub controlul parlamentar s-a realizat şi în vederea respectării dispoziţiei generale de la art. 111 alin. (1) din Constituţie, potrivit căreia Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice sunt supuse controlului parlamentar. Aşadar, urgenţa a fost generată de necesitatea restabilirii legalităţii, Guvernul instituind, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale menţionate, trecerea Institutului Cultural Român sub controlul parlamentar al Senatului. De asemenea, modificările şi completările aduse Legii nr. 356/2003 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Institutului Cultural Român şi, implicit, a regimului juridic al acestuia au fost generate şi de evidente şi profunde disfuncţionalităţi care, prin natura lor, s-au constituit într-o situaţie extraordinară a căror reglementare nu mai putea fi ignorată de Guvern şi nici amânată până la adoptarea unei legi pe calea unei proceduri obişnuite. În acest mod a fost evitată o gravă atingere adusă interesului public.

Preşedintele Camerei Deputaţilor consideră că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 este neconstituţională, întrucât nu există o situaţie extraordinară şi, prin urmare, nu se poate reţine nici existenţa unei situaţii care se abate de la obişnuit sau comun şi care, datorită circumstanţelor extraordinare, ar putea impune adoptarea unor soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În susţinerea punctului de vedere se face referire la jurisprudenţa Curţii Constituţionale în materia delegării legislative. Preşedintele Camerei Deputaţilor mai arată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 a fost adoptată cu încălcarea dreptului la transparenţă care rezultă din conţinutul tuturor trăsăturilor statului român prevăzute în art. 1 alin. (3) din Constituţie.

Guvernul apreciază ca neîntemeiată excepţia de neconstituţionalitate invocată, întrucât prin Legea nr. 356/2003 a fost afectată arhitectura instituţională din România, prin urmare restabilirea ordinii constituţionale s-a impus cu caracter de urgenţă. Astfel, în opinia Guvernului, actul normativ de modificare a Legii nr. 356/2003 nu şi-a propus să modifice sau să completeze principiile, obiectivele şi atribuţiile Institutului Cultural Român, în condiţiile în care problemele constatate şi disfuncţionalităţile instituţiei aveau alte cauze, respectiv:

–nerespectarea cadrului constituţional prin funcţionarea unei instituţii autonome care nu era supusă controlului parlamentar, ceea ce constituia o gravă abatere de la principiile constituţionale, necesitând măsuri urgente de intrare în legalitate;

–disfuncţionalităţile în organizarea şi funcţionarea Institutului Cultural Român, constatate prin rapoartele Curţii de Conturi, precum şi necesitatea consolidării şi amplificării, sub diferite forme, a relaţiilor culturale cu comunităţile româneşti de peste hotare, în scopul păstrării şi perpetuării identităţii naţionale, deziderat de o importanţă deosebită în contextul fenomenului de globalizare inclusiv culturală.

În vederea respectării legalităţii şi a unui control asupra politicilor Institutului Cultural Român din partea organului legiuitor, depozitar al suveranităţii naţionale, reţinându-se rolul Senatului României, în calitate de Cameră decizională pentru adoptarea proiectelor de legi şi propunerilor legislative în domeniul politicii externe, în cadrul căreia funcţionează comisii permanente în acest domeniu, precum Comisia pentru politica externă, Comisia pentru afaceri europene şi Comisia Românilor de Pretutindeni, s-a hotărât trecerea Institutului Cultural Român de sub autoritatea Preşedintelui României sub cea a Senatului României.

În ceea ce priveşte susţinerile Avocatului Poporului referitoare la ignorarea dreptului la transparenţă, Guvernul arată că, potrivit Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative, autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune pe site-ul propriu, să îl afişeze la sediul propriu într-un spaţiu accesibil publicului şi să îl transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Însă, art. 6 alin. (9) din legea menţionată instituie o excepţie de la procedura efectuării transparenţei decizionale, caz în care adoptarea de către Guvern a ordonanţelor de urgenţă nu impune efectuarea procedurii transparenţei decizionale prevăzute de această lege.

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. l alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 400 din 14 iunie 2012.

În opinia autorului excepţiei, prevederile legale criticate contravin dispoziţiilor constituţionale cuprinse în art. 115 alin. (4) şi (6) privind delegarea legislativă.

Curtea reţine că în prezenta cauză criticile formulate privesc aspecte de neconstituţionalitate extrinsecă, constând în încălcarea exigenţelor constituţionale în materie de delegare legislativă. Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie "Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora". Aşadar, Guvernul poate adopta o ordonanţă de urgenţă în următoarele condiţii, întrunite în mod cumulativ: existenţa unei situaţii extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată; urgenţa să fie motivată în cuprinsul ordonanţei.

Curtea, referindu-se la situaţia extraordinară, de care depindea legitimitatea constituţională a adoptării unei ordonanţe de urgenţă, a statuat că aceasta este definită în raport cu necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În acest sens, a se vedea Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005. De asemenea, Curtea reţine că, în aplicarea prevederilor constituţionale ale art. 115 alin. (4), determinarea concretă a "situaţiilor extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată" aparţine Guvernului, sub condiţia motivării urgenţei în cuprinsul ordonanţei.

În prezenta cauză, din preambulul ordonanţei de urgenţă reiese faptul că Guvernul a recurs la această procedură legislativă "având în vedere necesitatea consolidării şi amplificării, sub diferite forme, a relaţiilor culturale cu comunităţile româneşti de peste hotare, în scopul păstrării şi perpetuării identităţii naţionale, deziderat de o importanţă deosebită în contextul fenomenului de globalizare, inclusiv culturală [...]", precum şi "având în vedere dispoziţiile art. 116 din Constituţia României, republicată, care reglementează structura administraţiei publice centrale, respectiv ministerele, organizate în subordinea Guvernului, şi alte organe de specialitate care se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome şi ţinând cont de dispoziţia generală de la art. 111 alin. (1) din Constituţie, potrivit căreia Guvernul şi celelalte organe ale administraţiei publice sunt supuse controlului parlamentar [...]". Institutul Cultural Român are drept scop reprezentarea, promovarea şi protejarea culturii şi civilizaţiei naţionale în ţară şi în străinătate, iar prin ordonanţa de urgenţă criticată acesta se reorganizează ca autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, măsura propusă având ca reper dispoziţiile constituţionale ale art. 116 privind structura administraţiei publice centrale de specialitate. Neadoptarea măsurilor propuse prin ordonanţa de urgenţă criticată, în opinia Guvernului, ar conduce la "prelungirea efectelor profund negative ale unor stări de lucruri care tind să afecteze, cu titlu de permanenţă, sentimentul de apartenenţă la naţiunea română a celor stabiliţi, vremelnic, în alte state, iar, pe de altă parte, la menţinerea unor disfuncţionalităţi referitoare la modul de organizare şi la funcţionarea Institutului Cultural Român."

În continuare, Curtea urmează să analizeze relevanţa motivelor invocate de Guvern în adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate, prin prisma jurisprudenţei sale.

Curtea reţine că Institutul Cultural Român a fost înfiinţat prin Legea nr. 356/2003, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 529 din 23 iulie 2003, ca instituţie publică de interes naţional, cu personalitate juridică, sub autoritatea Preşedintelui României, prin reorganizarea Fundaţiei Culturale Române şi a Editurii Fundaţiei Culturale Române, având drept scop reprezentarea, promovarea şi protejarea culturii şi civilizaţiei naţionale în ţară şi în străinătate.

Astfel cum rezultă şi din Programul de guvernare 2012, prevăzut în anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 15/2012 pentru acordarea încrederii Guvernului, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 302 din 7 mai 2012, Guvernul şi-a propus promovarea unui set de măsuri, inclusiv în domeniul cultural, precum promovarea actului cultural şi a valorilor româneşti.

Cum acest obiectiv este realizat şi prin intermediul Institutului Cultural Român, potrivit legii de funcţionare, care, până la adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate, funcţiona ca instituţie publică de interes naţional în subordinea Preşedintelui României, Guvernul a intervenit pe plan legislativ pentru reglementarea, într-un termen cât mai scurt posibil, a cadrului normativ de funcţionare a acestuia.

Potrivit Deciziei Curţii Constituţionale nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998, ordonanţa de urgenţă nu constituie o alternativă aflată la discreţia Guvernului, prin care acesta şi-ar putea încălca obligaţia sa constituţională de a asigura, în vederea îndeplinirii programului său de guvernare, reglementarea prin lege, de către Parlament, a relaţiilor ce constituie obiectul acestei reglementări.

Însă, Curtea reţine că scopul urmărit prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 este justificat prin dispoziţiile art. 116 din Constituţia României, care vizează structura administraţiei publice centrale, respectiv ministerele, organizate în subordinea Guvernului, şi alte organe de specialitate. Potrivit textului constituţional invocat, ultimele se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome.

Examinând acest motiv invocat de Guvern, Curtea constată pe de o parte că dispoziţiile constituţionale ale art. 116 prevăd că organele de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome, iar potrivit art. 102 alin. (1) coroborat cu art. 111 Guvernul exercită conducerea generală a administraţiei publice, cu excepţia autorităţilor autonome aflate sub control parlamentar. Ca o consecinţă a acestor prevederi constituţionale, Legea nr. 47/1994 privind serviciile din subordinea Preşedintelui României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 210 din 25 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare, nu conţine vreo dispoziţie potrivit căreia în subordinea Preşedintelui României se pot organiza instituţii publice de interes naţional având natura juridică a unor autorităţi publice autonome. Având în vedere cele de mai sus, rezultă că modul de reglementare a cadrului juridic de funcţionare al Institutului Cultural Român conţinea un viciu de neconstituţionalitate.

Verificarea constituţionalităţii unei dispoziţii legale se face de către instanţa de contencios constituţional în condiţiile stabilite de Constituţie şi de Legea nr. 47/1992. Însă, nimic nu împiedică Parlamentul sau Guvernul ca în cazul constatării unei neregularităţi de ordin constituţional în cuprinsul unui act normativ să intervină în vederea remedierii acesteia prin adoptarea unui act normativ corespunzător, chiar şi pe calea delegării legislative.

Aşadar, Curtea observă că intenţia legiuitorului delegat, aşa cum rezultă din adoptarea normei legale criticate şi din motivaţia acestei măsuri, a fost aceea de a reacţiona prompt pentru apărarea unui interes public. Este adevărat că autorităţile administrative autonome se înfiinţează prin lege organică, iar statutul lor se poate modifica tot prin lege organică, însă, astfel cum s-a reţinut şi în Decizia Curţii Constituţionale nr. 15 din 25 ianuarie 2000, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 267 din 14 iunie 2000, situaţia extraordinară ce impune adoptarea unor măsuri urgente pentru protejarea unui interes public poate reclama instituirea unei reglementări de domeniul legii organice prin intermediul ordonanţei de urgenţă, care, dacă nu ar putea fi adoptată, interesul public avut în vedere ar fi afectat, ceea ce este contrar finalităţii constituţionale a instituţiei. De altfel, şi prin Decizia nr. 34 din 17 februarie 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie 1998, Curtea Constituţională a statuat că interdicţia reglementării prin ordonanţă în domenii rezervate legii organice nu este aplicabilă ordonanţei de urgenţă a Guvernului.

Aşa fiind, Curtea constată că în prezenta cauză ordonanţa de urgenţă criticată nu conţine niciun viciu extrinsec de neconstituţionalitate, întrucât prin natura şi finalitatea lor măsurile privind funcţionarea şi organizarea Institutului Cultural Român prevăzute de ordonanţa de urgenţă criticată au caracter de necesitate şi de urgenţă, fiind luate pentru protejarea unui interes social şi instituţional major. De altfel, şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale (de exemplu, Decizia nr. 584 din 13 iunie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 457 din 6 iulie 2007) cu privire la delegarea legislativă pe calea ordonanţelor de urgenţă este constantă.

Prin urmare, Curtea constată că adoptarea reglementării criticate pe calea unei ordonanţe de urgenţă îndeplineşte exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4).

Cu privire la susţinerile autorului excepţiei de neconstituţionalitate referitoare la "dreptul la transparenţă decizională", Curtea constată că Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 70 din 3 februarie 2003, reglementează obligaţia de transparenţă ca obligaţie a autorităţilor administraţiei publice de a informa şi de a supune dezbaterii publice proiectele de acte normative, de a permite accesul la luarea deciziilor administrative şi la minutele şedinţelor publice. În consecinţă, Curtea reţine că invocarea art. 115 alin. (6) din Constituţie nu este relevantă, nefiind indicat vreun drept sau o libertate fundamentală afectată în sensul celor reţinute în Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.189 din 6 noiembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 787 din 25 noiembrie 2008.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 27/2012 privind unele măsuri în domeniul cultural, excepţie ridicată direct de Avocatul Poporului.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 31 iulie 2012.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistraţi-asistenţi,

Andreea Costin

Fabian Niculae