Decizia nr. 35 din 27 aprilie 2020

Dosar nr. 133/1/2020

1.Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit potrivit dispozițiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanțelor judecătorești, precum și pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, și ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

2.Ședința este prezidată de doamna judecător Denisa Angelica Stănișor, președintele Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție.

3.La ședința de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secțiile Unite, desemnat în conformitate cu dispozițiile art. 27^6 din Regulamentul Î.C.C.J.

4.Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 6.701/107/2017, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ sau de recomandare?

5.Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că, la solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au transmis puncte de vedere sau simple opinii referitoare la problema de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență, iar răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este în sensul că nu se verifică, în prezent, practică judiciară în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la respectiva problemă de drept; se arată, de asemenea, că raportul întocmit în cauză a fost comunicat, potrivit dispozițiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părților, dintre care numai recurenta-reclamantă și-a exprimat punctul de vedere.

6.În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunțare asupra sesizării.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul și obiectul sesizării 7. Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, prin Încheierea din 16 decembrie 2019, pronunțată în Dosarul nr. 6.701/107/2017, a dispus sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea problemă de drept:

Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ sau de recomandare?

II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanței care a solicitat pronunțarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina 8. Prin Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. 18 din 9.06.2016, întocmit de Primăria Municipiului Alba Iulia, s-a dispus sancționarea reclamantei, persoană fizică, pentru efectuarea de lucrări de construire a unui imobil fără respectarea proiectului autorizat prin autorizația de construire din 2015, fiind identificate lucrările realizate în neconcordanță cu această autorizație.

9.Prin același proces-verbal s-au dispus, ca măsură complementară, oprirea executării lucrărilor și intrarea în legalitate, prin obținerea autorizației de construire până la data de 31.12.2016.10. Reclamanta a demarat procedura administrativă pentru intrarea în legalitate a imobilului la data de 7.09.2017 și a solicitat pârâtului emiterea autorizației de construire, cerere care nu a fost soluționată favorabil, motivat de faptul că a fost depășit termenul de intrare în legalitate.

11.Prin acțiunea în contencios administrativ, înregistrată pe rolul Tribunalului Alba - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ, fiscal și de insolvență, reclamanta a solicitat anularea Adresei nr. 94.212/2017, emisă de Direcția Urbanism și Amenajarea Teritoriului - Serviciul autorizări din cadrul Primăriei Municipiului Alba Iulia și obligarea pârâtei la emiterea autorizației de construire pentru lucrările de construire a unui imobil - extindere și refuncționalizare pensiune și cramă, astfel cum acestea au fost individualizate în cuprinsul Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. 18 din 9.06.2016, emis de Primăria Municipiului Alba Iulia - Serviciul Poliția Locală - Biroul disciplină în construcții.

12.Ulterior, acțiunea a fost precizată, solicitându-se obligarea pârâtului la repunerea reclamantei în termenul de a cere intrarea în legalitate cu privire la obținerea autorizației de construire privind lucrările de construire a unui imobil - extindere și refuncționalizare pensiune și cramă, astfel cum acestea au fost individualizate în cuprinsul Procesului-verbal de constatare și sancționare a contravenției nr. 18 din 9.06.2016, sus-menționat, respectiv acela de obținere a tuturor documentelor necesare eliberării autorizației.

13.Prin Sentința nr. 131 din 12 martie 2019, instanța de fond a respins ca nefondată acțiunea, reținând că, deși Procesul-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor nr. 18 din 9.06.2016, prin care s-a dispus intrarea în legalitate până la data de 31.12.2016, a fost comunicat reclamantei încă din 9.06.2016, cererea pentru obținerea certificatului de urbanism - documentul primordial necesar pentru îndeplinirea tuturor formalităților premergătoare obținerii autorizației de construire - s-a formulat doar după aproape șase luni (din cele aproximativ șase luni și trei săptămâni acordate), respectiv la 5.12.2016, acesta fiind eliberat într-un termen mai mult decât rezonabil de către pârât, respectiv la 12.12.2016.14. De asemenea, s-a reținut că reclamanta a urmat procedura de obținere a autorizației de construire pe care nu a respectat-o (nr. 261 din 8.05.2015) și putea să aibă reprezentarea faptului că, raportat la toate formalitățile care se impun a fi efectuate, obiectiv, nu se putea încadra în termenul stabilit prin procesul-verbal de contravenție, în perioada 5.12.2016-31.12.2016, perioadă în care este inclus și timpul necesar pentru eliberarea de către autoritatea competentă a certificatului de urbanism.

15.Referitor la cererea de repunere în termen, instanța de fond a reținut că nu sunt îndeplinite cerințele prevăzute de art. 186 din Codul de procedură civilă pentru repunerea în termenul de a solicita intrarea în legalitate cu privire la obținerea autorizației de construire referitoare la executarea lucrărilor de extindere și refuncționalizare pensiune și cramă - intrare în legalitate conform PVC nr. 28 din 9.06.2016.16. Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamanta, din încheierea de sesizare și documentele anexate acesteia nerezultând care sunt motivele de recurs.III. Dispozițiile legale supuse interpretării17. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 50/1991):

Articolul 28

(1)O dată cu aplicarea amenzii pentru contravențiile prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) și b) se dispune oprirea executării lucrărilor, precum și, după caz, luarea măsurilor de încadrare a acestora în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, într-un termen stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției.

(2)Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii.

(…)

(3)Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.

IV. Punctul de vedere al părților cu privire la dezlegarea chestiunii de drept18. Recurenta-reclamantă a arătat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute la art. 519 din Codul de procedură civilă pentru sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar intimatul-pârât nu și-a exprimat punctul de vedere.V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea19. Instanța de trimitere apreciază că sunt întrunite condițiile legale de admisibilitate a sesizării, arătând că este legal învestită cu soluționarea în ultimă instanță a unei cereri de recurs, într-un litigiu având ca obiect anularea unui act administrativ, chestiunea de drept este esențială pentru soluționarea pe fond a cauzei și este nouă, întrucât nu a fost dezlegată jurisprudențial în mod unitar, însă nu își găsește o soluționare unitară în practica instanțelor inferioare.

20.Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării, instanța de trimitere arată că, raportat la dispozițiile legale supuse interpretării, în situația în care contravenientul nu și-a îndeplinit obligațiile în sensul demarării procedurii administrative în scopul intrării în legalitate în termenul pus în vedere de agentul constatator sau nu finalizează această procedură până la expirarea termenului, autoritatea locală refuză eliberarea actelor necesare intrării în legalitate și obținerea autorizației de construire și promovează acțiune pentru desființarea construcțiilor.

21.Pe de altă parte, susține completul care a formulat cererea de sesizare, în cuprinsul Legii nr. 50/1991 nu se prevede interdicția intrării în legalitate după expirarea termenului stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției sau decăderea persoanelor interesate din dreptul de a solicita și obține autorizația de construire pentru intrare în legalitate ulterior acestui termen.

22.Dimpotrivă, din dispozițiile art. 32 alin. (1) ale Legii nr. 50/1991 rezultă că verificarea legalității primează și că este posibilă verificarea legalității și ulterior acestui termen; astfel, din interpretarea acestui text de lege, coroborat cu dispozițiile art. 59 alin. (2) și (3) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009, cu modificările și completările ulterioare (Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991), ar reieși faptul că desființarea construcțiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situația în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru intrarea în legalitate, așadar caracterul imperativ al acestui termen stabilit pentru intrarea în legalitate este mult diminuat, inducând interpretarea că termenul stabilit are caracter de recomandare.

23.Apreciază instanța de trimitere că, în acest cadru legislativ, refuzul autorității de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut în cadrul măsurii complementare din procesul-verbal de constatare a contravenției, ar putea fi apreciat ca justificat în ipoteza calificării termenului reglementat de art. 28 din Legea nr. 50/1991 ca fiind un termen imperativ, fără să prezinte importanță dacă sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație.VI. Jurisprudența instanțelor naționale în materie24. În urma consultării evidențelor întocmite la nivelul instanței supreme a fost identificată Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019^1, pronunțată de Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care a fost respinsă „sesizarea formulată de Tribunalul Cluj - Secția civilă, în Dosarul nr. 7.486/211/2018, privind pronunțarea unei hotărâri prealabile vizând interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitor la posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea contravențională de a dispune intrarea în legalitate și menținerea construcțiilor realizate fără autorizație de construire și dacă sunt compatibile cu dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, cu modificările și completările ulterioare, și cum se interpretează dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001 raportate la prevederile art. 28 alin. (1) și (2) și ale art. 32 din Legea nr. 50/1991“. S-a reținut în considerentele acestei decizii că „(...) încheierea de sesizare nu cuprinde punctul de vedere al completului de judecată, care să permită Înaltei Curți de Casație și Justiție să stabilească dacă este vizată o veritabilă chestiune de drept, în mod real necesară soluționării cauzei“.

^1 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 30 din 16 ianuarie 2020.

25.La solicitarea Înaltei Curți de Casație și Justiție, instanțele de judecată au comunicat puncte de vedere sau simple opinii cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, unele însoțite de jurisprudență, din analiza cărora rezultă mai multe orientări.

26.O orientare potrivit căreia în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 se interpretează în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ27. S-a reținut, în sprijinul acestei orientări, că legiuitorul nu a prevăzut pentru autoritatea pârâtă obligația de a emite autorizația de construire în vederea intrării în legalitate, aceasta fiind doar o posibilitate, în cazul respectării termenului acordat prin procesul-verbal de constatare a contravenției.

28.Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe:

–judecătoriile Brașov, Galați și Dej;

–tribunalele Buzău (Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 57 din 30.01.2019 și nr. 772 din 5.11.2018, rămase definitive prin nerecurare, și Sentința nr. 70 din 22.01.2018, rămasă definitivă prin respingerea recursului), Hunedoara, Covasna (Secția civilă), Călărași, Cluj (Secția civilă) și Sibiu (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - sentințele nr. 258 din 5.04.2019, nr. 808 din 1.11.2018 și nr. 38 din 29.01.2019, rămase definitive prin deciziile nr. 1.085 din 23.10.2019, nr. 527 din 20.05.2019 și nr. 548 din 22.05. 2019 ale a Curții de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal);

–curțile de apel Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 3.569 din 16.10.2018) și Alba Iulia (Secția de contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 1.085 din 23.10.2019, nr. 527 din 20.05.2019 și nr. 548 din 22.05.2019).

29.O altă orientare conform căreia termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției ar putea fi apreciat ca fiind un termen de recomandare, având în vedere faptul că desființarea construcțiilor realizate nelegal se impune a fi adoptată doar în situația în care nu sunt îndeplinite condițiile pentru intrarea în legalitate30. S-a reținut în sprijinul acestei orientări că atât măsura desființării lucrărilor, cât și măsura încadrării lor în prevederile autorizației de construire reprezintă modalități de intrare în legalitate prin conformarea situației de fapt la prescripțiile normelor juridice; intrarea în legalitate este posibilă și prin consfințirea, post factum, de către autoritatea administrativă a situației de fapt, prin emiterea autorizației de construire care confirmă compatibilitatea situației de fapt cu normele juridice obligatorii.

31.Din reglementările în vigoare se observă că modalitatea de intrare în legalitate nu depinde, în mod exclusiv, de conduita ori de voința contravenientului, întrucât emiterea autorizației de construire este atributul autorității locale.

32.În considerarea faptului că protecția interesului public se asigură prin condiționarea emiterii autorizației de construire de întrunirea cumulativă a unor cerințe obiective, stabilite prin actele normative aplicabile, precum și având în vedere că momentul obținerii autorizației de construire poate fi întârziat de conduita autorităților, se poate concluziona că termenul prevăzut de art. 28 din Legea nr. 50/1991 nu poate avea caracter imperativ.

33.S-a apreciat că termenul pentru intrarea în legalitate este un termen de grație propriu-zis, care permite, chiar și cu întârziere, intrarea în legalitate, însă are caracter imperativ pentru autoritatea administrativă, în sensul că aceasta este ținută a analiza condițiile de fond ale autorizării, măsura intrării în legalitate având rolul de a înlătura de la aplicare dispozițiile art. 56^1 din Legea nr. 350/2001, care stabilesc că „nu pot fi inițiate și aprobate documentații de urbanism care au ca scop intrarea în legalitate a unor construcții edificate fără autorizație de construire sau care nu respectă prevederile autorizației de construire“, altfel măsura dispusă prin procesul-verbal de constatare a contravenției este lipsită de eficiență, iar dreptul de a intra în legalitate devine iluzoriu.

34.Au opinat, respectiv s-au pronunțat în acest sens următoarele instanțe:

–tribunalele Suceava (Secția de contencios administrativ și fiscal), Vaslui, București, Ilfov, Prahova (Sentința nr. 1.123 din 29.05.2017, rămasă definitivă prin respingerea recursului), Giurgiu și Maramureș (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal);

–curțile de apel Ploiești (Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 770 din 22.02.2018), Cluj (Secția a III-a contencios administrativ și fiscal - Decizia nr. 4.427 din 28.11.2017, Decizia nr. 4.104 din 15.10.2018), Iași (Secția contencios administrativ și fiscal), Timișoara (Secția contencios administrativ și fiscal - deciziile nr. 2.880 din 9.04.2014, nr. 1.865 din 21.03.2014 și nr. 2.260 din 5.04.2017).

35.Un punct de vedere nuanțat a exprimat Tribunalul Ialomița, care a apreciat că termenul în discuție este unul imperativ, având unic scop intrarea în legalitate a construcției, pentru îndeplinirea tuturor cerințelor tehnice și de urbanism ale construcției edificate fără autorizație, iar faptul că se intră în legalitate ulterior acestui termen nu poate fi interpretat în sensul că termenul are caracter de recomandare.

36.O soluție diferită de cele identificate ca fiind relevante în sensul calificării termenului drept unul imperativ sau de recomandare este cea pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, respectiv Decizia nr. 165 din 26.01.2012, în care se analizează consecințele neîncadrării contravenientului în termenul stabilit pentru intrarea în legalitate, fără a se distinge dacă refuzul autorității publice de a emite autorizație de construire era justificat sau nu în funcție de natura termenului, ci în raport cu măsurile întreprinse de autoritatea publică pentru desființarea construcției, reținându-se că aceste măsuri justifică refuzul de eliberare a autorizației solicitate.

37.În situația în care sunt îndeplinite toate cerințele tehnice și de urbanism ale construcției, refuzul autorităților de a emite actele necesare intrării în legalitate, după expirarea termenului prevăzut ca măsură complementară din procesul-verbal de constatare a contravenției, poate fi atacat la instanțele de contencios administrativ, intrarea în legalitate fiind un drept legitim în această situație.VII. Jurisprudența Curții Constituționale38. Curtea Constituțională s-a pronunțat în repetate rânduri asupra constituționalității textelor legale supuse interpretării prin sesizarea ce face obiectul analizei de față, dintre care amintim, cu titlu exemplificativ, deciziile nr. 614 din 10 octombrie 2019^2, nr. 336 din 17 martie 2009^3, nr. 1.029 din 13 noiembrie 2007^4, nr. 220 din 7 martie 2006^5 și nr. 159 din 28 februarie 2006^6.

^2 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 87 din 6 februarie 2020.

^3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 256 din 17 aprilie 2009.

^4 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 813 din 28 noiembrie 2007.

^5 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 313 din 6 aprilie 2006.

^6 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 270 din 24 martie 2006.

VIII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție39. Prin Adresa nr. 192/C/245/III-5/2020 din 13 februarie 2020, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a comunicat că la nivelul Secției judiciare - Serviciul judiciar civil nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.IX. Raportul asupra chestiunii de drept40. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din același cod, pentru declanșarea mecanismului privind pronunțarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluția respingerii sesizării.X. Înalta Curte de Casație și Justiție41. Examinând sesizarea formulată, întrebarea ce face obiectul acesteia și raportul întocmit de judecătorul-raportor, constată următoarele:

42.Înainte de cercetarea în fond a problemei de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept trebuie să analizeze dacă sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile.

43.Din cuprinsul prevederilor art. 519 din Codul de procedură civilă, care reglementează procedura de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile, rezultă următoarele condiții de admisibilitate a sesizării, care trebuie îndeplinite cumulativ:

–existența unei chestiuni de drept; problema pusă în discuție trebuie să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite;

–chestiunea de drept să fie ridicată în cursul judecății în fața unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului, învestit cu soluționarea cauzei în ultimă instanță;

–chestiunea de drept să fie esențială, în sensul că de lămurirea ei depinde soluționarea pe fond a cauzei; noțiunea de „soluționare pe fond“ trebuie înțeleasă în sens larg, incluzând nu numai problemele de drept material, ci și pe cele de drept procesual, cu condiția ca de rezolvarea acestora să depindă soluționarea pe fond a cauzei;

–chestiunea de drept să fie nouă;

–chestiunea de drept să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare, iar Înalta Curte de Casație și Justiție să nu fi statuat deja asupra problemei de drept printro hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

44.În privința cerinței ca problema de drept să fie una veritabilă, susceptibilă să dea naștere unor interpretări diferite, se relevă, în această materie, dificultăți de interpretare a naturii termenului stabilit în cuprinsul procesului-verbal de contravenție, prin care se dispune luarea măsurilor de încadrare a lucrărilor în prevederile autorizației sau de desființare a lucrărilor executate fără autorizație ori cu nerespectarea prevederilor acesteia, ca măsură complementară.

45.Problema ivită în legătură cu interpretarea naturii juridice a termenului astfel stabilit este cauzată de împrejurarea că, în ceea ce îl privește pe contravenient, acesta este obligat să obțină autorizația de construire, în caz contrar, la expirarea termenului, putând fi luată măsura desființării construcțiilor pentru care nu există această autorizație, însă această măsură nu intervine automat, ca un corolar al nerespectării obligației instituite în sarcina persoanei sancționate contravențional, ci este lăsată la latitudinea instanței judecătorești sesizate de către organul care a aplicat sancțiunea, conform art. 32 din Legea nr. 50/1991, în care se prevede că:

(1)În cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz:

a)încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației;

b)desființarea construcțiilor realizate nelegal.

(2)În cazul admiterii cererii, instanța va stabili termenele-limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1). (...)

46.Consecințele nerespectării/neîncadrării în termenul de intrare în legalitate au fost analizate de către instanțele judecătorești, iar interpretarea și aplicarea normelor de drept care reglementează noțiunea „intrării în legalitate“, inclusiv din perspectiva naturii juridice a termenului stabilit pentru această cerință, au relevat prezența unei veritabile probleme de drept, nu doar susceptibilă de a da naștere unor interpretări diferite, ci chiar concretizând soluții jurisprudențiale definitive și neunitare.

47.Litigiul principal are ca obiect controlul de legalitate al unui act administrativ asimilat (refuz de eliberare autorizație de construire), cauză ce se află în competența de primă instanță a tribunalului și se soluționează prin hotărâre supusă numai recursului, potrivit dispozițiilor art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), coroborate cu cele ale art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările și completările ulterioare (Legea nr. 76/2012). Prin urmare, curtea de apel care a înaintat sesizarea judecă pricina în ultimă instanță, astfel că se constată îndeplinită cea de-a doua cerință de admisibilitate - cauza care face obiectul judecății să se afle în competența legală a unui complet de judecată al Înaltei Curți de Casație și Justiție, al curții de apel sau al tribunalului învestit să o soluționeze în ultimă instanță.

48.Condiția de admisibilitate referitoare la caracterul esențial al chestiunii de drept de a cărei lămurire depinde soluționarea pe fond a cauzei pendinte în care se ridică întrebarea este îndeplinită, deoarece, prin raportare la obiectul cauzei, soluția pe fond depinde de analiza caracterului justificat sau nejustificat al refuzului manifestat de autoritatea publică locală căreia i s-a solicitat emiterea autorizației de construire pentru lucrările efectuate cu depășirea limitelor autorizației emise inițial, iar motivul pentru care s-a respins această solicitare a fost acela că a fost depășit termenul stabilit de organul de control pentru intrarea în legalitate a contravenientului, conform prevederilor art. 28 din Legea nr. 50/1991.

49.Se constată însă că cerința noutății chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării nu este îndeplinită.

50.Analiza conținutului art. 519 din Codul de procedură civilă relevă că noutatea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării reprezintă o condiție distinctă de aceea a nepronunțării anterioare a Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra respectivei chestiuni de drept ori de cea a inexistenței unui recurs în interesul legii aflat în curs de soluționare cu privire la acea chestiune de drept.

51.Așa cum Înalta Curte de Casație și Justiție a decis în jurisprudența sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014^7, Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 și Decizia nr. 4 din 14 aprilie 2014^8, Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014^9, Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015^10 și Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015^11), în lipsa unei definiții a „noutății“ chestiunii de drept și a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, rămâne atributul Înaltei Curți de Casație și Justiție, sesizată cu pronunțarea unei hotărâri prealabile, să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

^7 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014.

^8 Publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014.

^9 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014.

^10 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015.

^11 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015.

52.Noutatea unei chestiuni de drept poate fi generată nu numai de o reglementare nou-intrată în vigoare, ci și de una veche, cu condiția însă ca instanța să fie chemată să se pronunțe asupra respectivei probleme de drept pentru prima dată.

53.Din această perspectivă, condiția noutății unei chestiuni de drept trebuie examinată în raport cu scopul legiferării acestei instituții procesuale a hotărârii prealabile ca mecanism de unificare a practicii, anume acela de a preîntâmpina apariția unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în rândul instanțelor judecătorești (control a posteriori).

54.În doctrină s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanței supreme ar fi justificată sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate atunci când problema de drept nu a mai fost analizată în lucrările de specialitate juridică - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă prin faptul că nu a mai fost dedusă judecății anterior.

55.Caracterul de noutate se pierde, pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanțelor, concretizată, în situația de față, într-o practică judiciară consacrată încă din anul 2012, astfel cum se remarcă din examenul jurisprudențial prezentat la pct. VI. De altfel, instanța de trimitere cunoștea acest aspect, arătând în încheierea de sesizare că „problema de drept este nouă întrucât, urmare cercetărilor efectuate în acest sens, nu a fost identificată practică judiciară în materie care să conducă la concluzia că această chestiune a fost dezlegată jurisprudențial în mod unitar, însă problema de drept nu își găsește o soluționare unitară în practica instanțelor inferioare“.

56.Legea nr. 50/1991 folosește sintagma „intrare în legalitate“ în cadrul modificărilor operate prin Legea nr. 453/2001^12, care, prin art. I pct. 25, modifică art. 25 din Legea nr. 50/1991, introducând alin. (3), cu următorul conținut: „Măsura desființării construcțiilor se aplică și în situația în care, la expirarea termenului de intrare în legalitate stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției, contravenientul nu a obținut autorizația necesară.“ Acest text legal [devenit, prin renumerotare, art. 28 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în forma republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 933 din 13 octombrie 2004] nu a mai suferit nicio modificare până în prezent.

^12 Legea nr. 453/2001 pentru modificarea și completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții și unele măsuri pentru realizarea locuințelor.

57.Aceeași sintagmă, „intrarea în legalitate“, este întâlnită în prevederile Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, aprobate prin Ordinul ministrului dezvoltării regionale și locuinței nr. 839/2009.

58.Prevederile legale a căror interpretare se solicită prin sesizarea analizată au fost examinate în cursul litigiilor ivite de la introducerea alin. (3) al art. 28 din Legea nr. 50/1991 (anul 2001) și până în prezent, în cauze ce au avut ca obiect fie analizarea refuzului de a elibera autorizația de construire, în vederea intrării în legalitate, în scopul conformării persoanei contraveniente la măsurile dispuse prin procesul-verbal de contravenție, fie solicitarea de a se lua măsura desființării construcțiilor executate fără autorizație de construire.

59.Examenul jurisprudențial efectuat arată că s-a conturat deja o practică judiciară divergentă în legătură cu chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită, fiind pronunțate soluții care consfințesc atât interpretarea potrivit căreia termenul stabilit prin procesul-verbal de constatare a contravenției, pentru intrarea în legalitate, este unul imperativ, cât și interpretarea în sensul că acest termen este unul de recomandare.

60.Prin urmare, existența deja a unei practici neunitare subliniază nu numai că se poate apela la mecanismul recursului în interesul legii, ci și că nu mai poate fi sesizată instanța supremă pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, chestiunea de drept care a generat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja divergență în jurisprudență.

61.Din acest punct de vedere nu este îndeplinită condiția privind caracterul de noutate a chestiunii de drept deduse judecății, nemaiputând fi realizat scopul care justifică interesul în formularea unei cereri pentru pronunțarea unei hotărâri prealabile, acela de prevenire a apariției unei practici neunitare.

62.Chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării nu a făcut obiectul unui recurs în interesul legii, iar Înalta Curte de Casație și Justiție nu a statuat deja asupra problemei de drept printr-o hotărâre obligatorie pentru toate instanțele.

63.Este de menționat că, prin Decizia nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al instanței supreme a respins, ca inadmisibilă, sesizarea privind interpretarea prevederilor art. 28 alin. (1) și (2) coroborat cu art. 32 din Legea nr. 50/1991, însă această soluție a fost determinată de constatarea neîndeplinirii cerinței prevăzute de art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, dată fiind lipsa de la dosar a punctului de vedere al instanței de trimitere. Prin urmare, în cuprinsul Deciziei nr. 53 din 11 noiembrie 2019, Înalta Curte de Casație și Justiție nu a examinat condițiile de admisibilitate ce se verifică în ipoteza unei trimiteri care întrunește condițiile unei legale sesizări, conform normelor de procedură cuprinse în art. 519 și următoarele din Codul de procedură civilă.

64.Față de cele prezentate, Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispozițiile art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi valorificat atât timp cât legiuitorul a stabilit, prin condițiile restrictive de admisibilitate, rolul unificator al instituției juridice a hotărârii prealabile numai în scopul preîntâmpinării apariției unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei veritabile probleme de drept.

65.Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din același cod,

ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE

În numele legii

DECIDE:

Respinge ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Alba Iulia - Secția de contencios administrativ și fiscal, în Dosarul nr. 6.701/107/2017, în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

Dacă, în ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției, prevederile art. 28 alin. (1), (2) și (3) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată, cu modificările și completările ulterioare, trebuie interpretate în sensul că termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul imperativ sau de recomandare?

Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunțată în ședința publică din data de 27 aprilie 2020.

PREȘEDINTELE SECȚIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

DENISA ANGELICA STĂNIȘOR

Magistrat-asistent,

Aurel Segărceanu