Decizie nr. 536 din 6 iulie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Augustin Zegrean - judecător

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-şef

1.Pe rol se află soluţionarea obiecţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, obiecţie formulată de Preşedintele României, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

2.Cu Adresa CP1/1.120/22 iunie 2016, Preşedintele României a trimis sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 5.832 din 22 iunie 2016 şi constituie obiectul Dosarului nr. 1.153A/2016.

3.În motivarea sesizării de neconstituţionalitate Preşedintele României susţine că pierderea mandatului de către alesul local ce este condamnat prin "hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate cu executare" presupune că instanţa judecătorească a stabilit în mod definitiv vinovăţia condamnatului şi a aplicat o pedeapsă privativă de libertate. Noua opţiune a legiuitorului, potrivit căreia se permite continuarea exercitării mandatului de consilier local, consilier judeţean, primar şi preşedinte al consiliului judeţean de către o persoană condamnată penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă la o pedeapsă privativă de libertate cu suspendarea executării pedepsei este conjuncturală, nu ia în considerare un interes social real şi vine în contradicţie cu valorile sociale ocrotite prin lege. Or, a permite unei persoane care a adus atingere unei valori sociale ocrotite de legea penală şi cu privire la care instanţa a considerat că prezintă un pericol social să continue exercitarea mandatului de ales local nu este de natură să asigure exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice în coordonatele statului de drept. Astfel, încetarea mandatului de ales local este dictată, pe de o parte, de raţiuni ce ţin de imposibilitatea obiectivă a exercitării funcţiei pe perioada executării unei pedepse private de libertate, iar, pe de altă parte, de nevoia de a asigura protecţia prestigiului funcţiei exercitate, care nu poate fi rezumată doar la îndeplinirea îndatoririlor pe care le impune mandatul de ales local, ci presupune şi păstrarea unei conduite sociale, morale care să menţină încrederea acordată de electorat. Este de neconceput ca statul, în calitate de subiect pasiv general al infracţiunii şi titular al dreptului de tragere la răspundere penală, după rămânerea definitivă a hotărârii de condamnare, să permită exercitarea autorităţii publice de către persoana condamnată. De altfel, asupra acestei problematici Curtea Constituţională s-a pronunţat deja prin Decizia nr. 66 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 9 mai 2016. Interpretarea sistematică a prevederilor art. 1 alin. (3) şi art. 16 din Constituţie pun în evidenţă principiul integrităţii în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice (Decizia nr. 418/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 563 din 30 iulie 2014). Or, prin conţinutul său normativ, legea dedusă controlului de constituţionalitate se îndepărtează de la acest standard constituţional, nu este justificată de o nevoie socială reală şi vine în contradicţie cu regimul juridic aplicabil altor categorii socio-profesionale.

4.Pe de altă parte, prin introducerea lit. e^1) la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se prevede că încetarea mandatului de ales local intervine în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, doar pentru infracţiunile de corupţie prevăzute la art. 289 şi 290 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare. Or, autorul sesizării susţine că eficienţa cadrului de integritate, precum şi asumarea angajamentelor la nivel internaţional de către statul român în lupta împotriva corupţiei ar putea fi afectate dacă s-ar menţine reglementarea din legea dedusă controlului de constituţionalitate. Angajamentele internaţionale asumate de România (Convenţia penală privind corupţia, adoptată la Strasbourg la 27 ianuarie 1999) nu pot fi contrazise prin legislaţia naţională, întrucât statul român este obligat să respecte cu bună-credinţă obligaţiile asumate la nivel internaţional. Aceste obligaţii asumate prin tratate internaţionale constituie garanţii pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, protecţia drepturilor acestora constituind un element al statului de drept, prevăzut expres de art. 1 alin. (3) din Constituţie. Prin urmare, diminuarea prin lege a standardelor de integritate şi de luptă împotriva corupţiei, în sensul că încetarea mandatului de ales local intervine doar în cazul condamnării definitive pentru infracţiunile de dare şi luare de mită, iar nu şi în cazul altor fapte de corupţie prevăzute în Codul penal şi în alte legi speciale, este de natură să afecteze un element constitutiv al statului de drept, precum şi angajamentele internaţionale asumate de România. Se încalcă, în consecinţă art. 11 coroborat cu art. 1 alin. (3) din Constituţie.

5.În considerarea argumentelor expuse, Preşedintele României solicită admiterea sesizării şi constatarea neconstituţionalităţii Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

6.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.

7.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctul lor de vedere cu privire la obiecţia de neconstituţionalitate.

8.În vederea soluţionării prezentei sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilităţii acesteia. Analiza îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, potrivit căruia "Curtea Constituţională se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgarea acestora, la sesizarea Preşedintelui României, a unuia dintre preşedinţii celor două Camere, a Guvernului, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Avocatului Poporului, a unui număr de cel puţin 50 de deputaţi sau de cel puţin 25 de senatori." Astfel, se constată că actul supus controlului este o lege adoptată de Parlamentul României, sesizarea fiind formulată de Preşedintele României, care, potrivit dispoziţiilor legale, întruneşte calitatea de titular al sesizării.

9.Obiectul sesizării de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Legii pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali.

10.Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, în sensul prevederii încetării de drept a calităţii de consilier local, de consilier judeţean, de primar sau de preşedinte al consiliului judeţean, în cazul condamnării prin hotărâre judecătorească definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate cu executare.

11.Totodată, actul normativ completează art. 15 alin. (2) cu o nouă literă, lit. e^1), prin care se derogă de la regula nou instituită, în cazul mandatelor de primar şi de preşedinte al consiliului judeţean. Astfel, acestea vor înceta de drept în caz de condamnare, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, pentru infracţiunile de corupţie prevăzute la art. 289 şi 290 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare, independent de modalitatea de executare a pedepsei principale.

12.Autorul sesizării susţine că actul normativ criticat contravine prevederilor constituţionale ale art. 1 alin. (3) şi (5) care consacră principiul statului de drept şi obligativitatea respectării legii şi a Constituţiei, art. 11 alin. (1) şi (2) privind dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 16 referitor la egalitatea în drepturi a cetăţenilor, precum şi ale art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curţii Constituţionale.

13.Propunerea legislativă pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali a fost iniţiată de 16 deputaţi şi senatori şi înregistrată la Camera Deputaţilor, în calitate de primă cameră sesizată, la data de 22 iunie 2015. În data de 10 septembrie 2015 Consiliul Legislativ avizează favorabil propunerea legislativă. Propunerea este dezbătută şi respinsă în Plenul Camerei Deputaţilor, în data de 23 septembrie 2015, când este trimisă spre camera decizională, Senatul României. În data de 21 decembrie 2015, Senatul adoptă Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali şi o trimite spre promulgare Preşedintelui României. În temeiul art. 77 alin. (2) din Constituţie, Preşedintele a formulat cerere de reexaminare a legii. În data de 10 mai 2016, legea este reexaminată de Camera Deputaţilor care îşi menţine opţiunea de respingere a legii, dar în data de 8 iunie 2016, Senatul, respingând cererea de reexaminare, adoptă legea în forma iniţială. Legea este trimisă spre promulgare în data de 14 iunie 2016 şi, în termenul legal, Preşedintele României a sesizat Curtea Constituţională cu soluţionarea prezentei obiecţii de neconstituţionalitate.

14.În analiza sa, Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor legale în vigoare - art. 9 alin. (2) lit. f), respectiv art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 -, calitatea de consilier local sau de consilier judeţean, respectiv cea de primar sau de preşedinte al consiliului judeţean, încetează de drept, înainte de expirarea duratei normale a mandatului, în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate.

15.Cu privire la această problemă de drept, Curtea Constituţională s-a pronunţat pentru prima dată prin Decizia nr. 1.192 din 13 decembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 17 ianuarie 2008. Cu acel prilej, autorul excepţiei critica dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004, susţinând că acestea instituie o discriminare faţă de "celelalte categorii de cetăţeni", deoarece prevăd încetarea de drept, înainte de expirarea duratei normale, a mandatului de primar, în cazul în care acesta a fost condamnat, printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la pedeapsa închisorii de 6 luni cu suspendarea condiţionată a executării pedepsei. Prin urmare, aprecia că nu se află în imposibilitatea executării mandatului de primar, întrucât pedeapsa închisorii, în cazul său, nu se execută prin privare de libertate. Respingând criticile formulate, Curtea a constatat că dispoziţiile legale criticate "nu instituie niciun fel de discriminare între persoanele cărora acestea se adresează, şi anume categoriei primarilor care au fost condamnaţi, printr-o hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate. Astfel, măsura încetării de drept a mandatului de primar, în condiţiile prevăzute de textul de lege, se aplică în mod egal, fără privilegii şi fără discriminări, tuturor celor care se găsesc în ipoteza normei legale. Ceea ce critică în realitate autorul excepţiei este modalitatea de aplicare a prevederilor art. 15 alin. (2) lit. e) din lege faţă de situaţia sa de fapt, ceea ce nu reprezintă însă o veritabilă problemă de constituţionalitate, ci un aspect asupra căruia decide instanţa de judecată învestită cu soluţionarea litigiului."

16.Ulterior, dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 au constituit obiectul analizei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care, prin Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 469 din 29 iunie 2015, a pronunţat o hotărâre prealabilă, prin care a dat o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept: aplicabilitatea dispoziţiilor art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 în cazul condamnării, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, la o pedeapsă privativă de libertate cu suspendarea condiţionată a executării pedepsei, cu aplicarea art. 81-82 din Legea nr. 15/1968 privind Codul penal al României, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul penal din 1969), respectiv cu executarea în alte condiţii decât cele prevăzute de art. 57 alin. (1) din Codul penal din 1969. Prin această decizie, instanţa supremă a arătat că dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 fac referire numai la tipul de pedeapsă aplicată, respectiv privativă de libertate, fără a distinge în funcţie de modul de individualizare a executării pedepsei aplicate. De asemenea, a reţinut că suspendarea condiţionată a executării pedepsei cu închisoarea este doar o măsură de individualizare judiciară a pedepsei, care nu schimbă caracterul privativ de libertate al pedepsei închisorii. Totodată, instanţa supremă a considerat că, dacă legiuitorul ar fi intenţionat ca încetarea de drept a mandatului primarului să opereze doar în cazul condamnării la o pedeapsă privativă de libertate cu executare, ar fi prevăzut în mod expres această ipoteză. În concluzie, a reţinut că dispoziţiile art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea nr. 393/2004 vizează pedeapsa aplicată, iar nu modul de executare a acesteia.

17.În fine, prin Decizia nr. 66 din 16 februarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 352 din 9 mai 2016, Curtea Constituţională a analizat criticile de neconstituţionalitate formulate faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f) din Legea nr. 393/2004 cu privire la restrângerea exerciţiului dreptului de a fi ales, autorul excepţiei considerând că singura justificare a încetării de drept a mandatului de consilier local în cazul condamnării definitive la o pedeapsă cu închisoarea ar putea fi doar aceea când nu îşi poate exercita în mod efectiv funcţia, ca urmare a privării de libertate, neexistând justificare pentru o astfel de restrângere atunci când executarea pedepsei cu închisoarea a fost suspendată condiţionat. Examinând conţinutul textului de lege criticat, Curtea a constatat, în acord cu cele reţinute de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 18 din 8 iunie 2015, că "acesta nu distinge în funcţie de modul de individualizare a executării pedepsei privative de libertate, respectiv între ipoteza condamnării la închisoare cu executare şi ipoteza suspendării condiţionate a executării pedepsei". Aşa fiind, Curtea a apreciat că, "dacă raţiunile ce ţin de imposibilitatea exercitării funcţiei pe perioada executării unei pedepse private de libertate au reprezentat incontestabil pentru legiuitor un argument al reglementării măsurii încetării de drept a mandatului de consilier local, aceste raţiuni au fost în egală măsură dublate de nevoia de a asigura protecţia prestigiului funcţiei exercitate, care nu poate fi rezumată doar la îndeplinirea îndatoririlor pe care le impune mandatul de consilier local, ci presupune şi păstrarea unei conduite sociale, morale care să menţină încrederea acordată de electorat. În acest sens, este relevant a fi amintit că, potrivit art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004, «în exercitarea mandatului, aleşii locali se află în serviciul colectivităţii locale şi sunt responsabili în faţa acesteia», iar o condiţie a exercitării mandatului, prevăzută de art. 7 alin. (1) din aceeaşi lege, o reprezintă depunerea jurământului potrivit căruia consilierul local sau judeţean se obligă la respectarea Constituţiei şi a legilor" (paragraful 21). Referitor la dreptul de a exercita în mod netulburat funcţia dobândită ca urmare a opţiunii electorale, Curtea a reţinut că "acesta nu este un drept absolut, fiind protejat de prevederile Constituţiei atât timp cât se realizează cu respectarea condiţiilor prevăzute de aceasta şi de legi. Or, săvârşirea unei fapte penale pentru care există o condamnare definitivă la pedeapsa cu închisoarea plasează prin ea însăşi consilierul local în afara cadrului legal de exercitare a funcţiei, prin încălcarea jurământului de a respecta prevederile Constituţiei şi ale legilor, asumat potrivit art. 7 alin. (1) din Legea nr. 393/2004, iar consecinţele legale pe care nerespectarea condiţiilor de exercitare a unei funcţii le antrenează nu pot fi considerate o restrângere a exerciţiului acelei funcţii, astfel că nu poate fi reţinută încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) şi art. 16 alin. (3) şi art. 37 din Constituţie" (paragraful 23).

18.Analizând dispoziţiile constituţionale referitoare la ocuparea funcţiilor şi demnităţilor publice, reţinem că norma constituţională a art. 16 alin. (3) face trimitere la "condiţiile legii", atunci când reglementează dreptul de a ocupa funcţii şi demnităţi publice, civile sau militare. Acestei trimiteri generice îi este subsumată inclusiv Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, respectiv dispoziţiile art. 9 şi 15, care reglementează cauzele de încetare a mandatului alesului local şi care fac obiectul modificărilor operate prin legea criticată. Cu alte cuvinte, textele legale criticate reprezintă o aplicare în domeniul statutului juridic al alesului local a prevederilor constituţionale ale art. 16 alin. (3). În acest sens, norma constituţională permite legiuitorului să stabilească conţinutul şi limitele dreptului cetăţeanului de a ocupa o funcţie publică, având în vedere scopul acestui drept, precum şi interesul general care trebuie protejat. Astfel, dispoziţiile legale în vigoare instituie cauza de încetare a mandatului de consilier local, consilier judeţean, primar sau preşedinte al consiliului judeţean, ca urmare a stabilirii vinovăţiei persoanei pentru săvârşirea unei fapte penale, printr-o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare la o pedeapsă privativă de libertate. Cauza de încetare se circumscrie marjei de apreciere a legiuitorului în această materie, fiind o măsură adecvată, necesară şi proporţională cu scopul legitim urmărit, respectiv înlăturarea posibilităţii ocupării unor funcţii sau demnităţi publice de către persoane condamnate pentru săvârşirea de infracţiuni. Măsura satisface atât un interes public, imediat, concret, obiectiv, generat de imposibilitatea exercitării funcţiei pe perioada executării unei pedepse private de libertate, în cazul în care prin hotărâre se dispune executarea pedepsei, cât şi un interes public mediat, subiectiv, dar mult mai relevant din perspectiva scopului urmărit de legiuitor, respectiv asigurarea prestigiului funcţiei exercitate, care impune o conduită legală, socială şi morală în acord cu rangul demnităţii publice, cu gradul de reprezentare şi cu încrederea oferită de cetăţeni în procesul electoral. Modalitatea de exercitare a funcţiilor alese nu poate fi rezumată doar la îndeplinirea îndatoririlor pe care le impune mandatul de consilier local, consilier judeţean, primar sau preşedinte al consiliului judeţean, ci presupune a priori respect faţă de toate valorile consacrate prin lege. Or, în condiţiile în care persoana care ocupă o atare funcţie se dovedeşte a fi vinovată pentru săvârşirea unei fapte interzise de legea penală, deci de o gravitate şi un pericol social deosebit, este evident că, prin conduita sa, persoana şi-a încălcat obligaţiile legale prevăzute de art. 46-49 din Legea nr. 393/2004, referitoare la respectarea Constituţiei şi a legilor ţării, probitatea profesională sau obligaţia de a da dovadă de cinste şi corectitudine. În analiza realizată, nu poate fi neglijat faptul că legea prevede în cuprinsul art. 9, respectiv al art. 15, printre cazurile în care intervine încetarea de drept a mandatului aleşilor locali, schimbarea domiciliului într-o altă unitate administrativ-teritorială, inclusiv ca urmare a reorganizării acesteia [art. 9 alin. (2) lit. c) şi art. 15 alin. (2) lit. c)], respectiv absenţa nemotivată de la mai mult de 3 şedinţe ordinare consecutive ale consiliului [art. 9 alin. (2) lit. d)]. Or, dacă faptelor prevăzute în cele două ipoteze de incidenţă a dispoziţiilor legale privind încetarea mandatului care prezintă un grad mult inferior de gravitate şi niciun pericol social, legiuitorul a înţeles să le atribuie efectele juridice sancţionatoare, cu atât mai mult este justificată şi legitimă sancţionarea în cazul săvârşirii unei fapte penale. Altfel spus, ceea ce este relevant pentru incidenţa normei sancţionatoare este prezervarea caracterului reprezentativ al mandatului alesului local, a statutului demnităţii publice ocupate, precum şi garantarea exercitării acestei demnităţi în condiţii de integritate, legalitate şi corectitudine. Toate aceste elemente care definesc statutul juridic al aleşilor locali nu reprezintă decât măsuri necesare pentru asigurarea transparenţei în exercitarea funcţiilor publice, precum şi pentru prevenirea şi combaterea corupţiei şi au ca scop garantarea exercitării cu imparţialitate a funcţiilor publice.

19.Trebuie remarcat faptul că sancţiunea instituită prin dispoziţiile legale reprezintă o sancţiune cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută în materie penală constând în interdicţia temporară a exercitării dreptului de a ocupa o funcţie care implică exerciţiul autorităţii de stat, prevăzută de art. 66 alin. (1) lit. b) din Codul penal. Legea nr. 393/2004 are ca obiect stabilirea condiţiilor de exercitare a mandatului de către aleşii locali, a drepturilor şi obligaţiilor ce le revin în baza mandatului încredinţat, domeniu ce nu poate fi supus prin analogie regimului juridic specific dreptului penal şi sancţiunilor penale. Însă, o situaţie similară este cea reprezentată de prevederile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, care instituie sancţiunea decăderii din dreptul persoanei eliberate sau destituite din funcţie ca urmare a săvârşirii abaterii disciplinare prevăzute de lege sau faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese ori starea de incompatibilitate de a mai exercita o funcţie ori o demnitate publică ce face obiectul prevederilor Legii nr. 176/2010 o perioadă de 3 ani de la data eliberării, destituirii din funcţia ori demnitatea publică respectivă sau a încetării de drept a mandatului, asupra căreia Curtea s-a pronunţat în repetate rânduri, constatând constituţionalitatea sa (a se vedea Decizia nr. 391 din 2 iulie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 11 august 2014, paragrafele 15 şi 16).

20.Din examinarea dispoziţiilor introduse prin legea modificatoare, Curtea constată că legiuitorul limitează aplicabilitatea cauzei de încetare de drept a mandatului alesului local (primar, preşedinte de consiliu judeţean, consilier local şi consilier judeţean) la existenţa unei hotărâri judecătoreşti definitive de condamnare la o pedeapsă privativă de libertate, prin care se dispune executarea pedepsei. Pe această cale, legiuitorul exclude de la incidenţa normei ipoteza condamnării definitive a alesului local la o pedeapsă privativă de libertate pentru care instanţa dispune suspendarea executării pedepsei sub supraveghere. Indirect, legea face distincţie în cadrul aceleaşi categorii de persoane - aleşi locali împotriva cărora a fost pronunţată o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare la o pedeapsă privativă de libertate, în funcţie de modalitatea de executare a pedepsei.

21.În literatura juridică, referindu-se la suspendarea executării pedepsei sub supraveghere, s-a arătat că această măsură constă, în esenţă, în dispoziţia luată de instanţa de judecată, prin însăşi hotărârea de condamnare, de a suspenda, pe o anumită durată şi în anumite condiţii, executarea pedepsei pronunţate. Dacă în decursul termenului de supraveghere condamnatul respectă condiţiile impuse şi are o bună conduită, la expirarea termenului, pedeapsa se consideră executată, iar dacă, dimpotrivă, el nu respectă condiţiile impuse sau săvârşeşte o nouă infracţiune, în cursul termenului de supraveghere, va fi ţinut să execute atât pedeapsa a cărei executare fusese suspendată, cât şi pedeapsa aplicată pentru noua infracţiune, potrivit dispoziţiilor referitoare la recidivă sau la pluralitatea intermediară.

22.Sub aspectul naturii juridice a acestei instituţii, suspendarea executării pedepsei sub supraveghere este o instituţie complementară menită să întregească posibilităţile pe care legea le dă instanţei judecătoreşti pentru realizarea individualizării pedepsei. Ea fiind consecinţa unei condamnări, îşi păstrează însă caracterul de măsură coercitivă penală, caracter care constă în obligaţia impusă celui condamnat de a avea o bună conduită pe durata termenului de supraveghere şi de a se abţine de la săvârşirea unei noi infracţiuni. Aşa fiind, suspendarea executării pedepsei sub supraveghere are caracterul juridic de mijloc de individualizare a executării pedepsei şi funcţionează ca o măsură judiciară (substitutiv de pedeapsă) de a cărei respectare depinde stingerea executării (a se vedea în acest sens şi Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1 din 17 ianuarie 2011 pentru examinarea recursului în interesul legii cu privire la interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 83 alin. 1 din Codul penal din 1969, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 12 iulie 2011). Aşa fiind, individualizarea judiciară a sancţiunii de drept penal este o parte integrantă a activităţii de aplicare a legii penale, activitate care se desfăşoară în cadrul procesului penal şi se concretizează în hotărârea instanţei. În doctrină, s-a arătat că individualizarea judiciară nu este numai o cale de determinare concretă a pedepsei, ci şi un mijloc de adaptare a naturii şi cuantumului ori duratei acesteia la cazul individual, concret, la infracţiunea săvârşită şi mai ales la persoana infractorului, la periculozitatea acestuia şi la aptitudinea lui de a se îndrepta sub influenţa pedepsei. În măsura în care se atribuie pedepsei funcţia de a influenţa asupra conştiinţei, mentalităţii şi conduitei viitoare a condamnatului, în aceeaşi măsură pedeapsa trebuie să corespundă cu gradul de receptivitate a acestuia faţă de influenţa educativă a pedepsei. Criteriile generale de individualizare a pedepsei sunt detaliate în cuprinsul art. 74 din Codul penal.

23.Cu privire la instituţia încetării de drept a mandatului aleşilor locali în cazul unei condamnări penale, Curtea constată că valoarea socială protejată este integritatea persoanei care deţine mandatul şi exercită demnitatea publică pentru care a fost aleasă şi pentru care i-a fost acordată încrederea de către alegători. Constatarea ilicitului penal printr-o hotărâre judecătorească definitivă înlătură prezumţia de nevinovăţie a persoanei acuzate şi plasează prin ea însăşi alesul local în afara cadrului legal de exercitare a funcţiei. De aceea, condamnarea în sine este cea care determină pierderea integrităţii, element fundamental al mandatului electiv fără de care persoana care ocupă respectiva demnitate publică nu mai are legitimitatea de a-şi continua activitatea.

24.Modalitatea de executare a pedepsei aplicate de către instanţa judecătorească nu este decât un mijloc de individualizare a executării pedepsei, care, deşi are un impact direct, negativ asupra activităţii alesului local dacă pedeapsa trebuie executată în regim de detenţie, întrucât este doar o consecinţă a condamnării, vizează indirect valoarea protejată, respectiv integritatea persoanei care deţine mandatul. Aşa fiind, modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali stabileşte un tratament juridic diferit unor persoane aflate în aceeaşi situaţie juridică, criteriul de distincţie fiind unul care, deşi poate fi calificat ca fiind obiectiv, nu este şi rezonabil, întrucât, aşa cum s-a arătat, prin el însuşi nu poate justifica pierderea integrităţii, ca valoare protejată de normele în discuţie. Numai condamnarea este cea care determină schimbarea situaţiei juridice a persoanei care exercită demnitatea publică şi o descalifică pe aceasta din punct de vedere legal şi moral pentru ocuparea funcţiei pentru care a fost aleasă. Prezumţia de nevinovăţie, de bună-credinţă şi de loialitate a acesteia au fost desfiinţate ca efect al hotărârii definitive de condamnare, astfel încât, indiferent de modul de executare al pedepsei, unei astfel de persoane nu i se mai poate încredinţa de către stat exerciţiul autorităţii publice, întrucât, prin condamnarea penală, persoana care ocupă demnitatea publică pierde legitimitatea şi încetează de a mai fi în acord cu interesele generale ale comunităţii care i-a încredinţat mandatul.

25.Pentru toate aceste argumente, Curtea constată că dispoziţiile art. 9 alin. (2) lit. f), respectiv art. 15 alin. (2) lit. e) din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 creează diferenţe de tratament juridic între persoane aflate în aceeaşi situaţie juridică şi, implicit, nu asigură ocuparea unei funcţii publice în condiţii de egalitate pentru toţi cetăţenii, împrejurare care este de natură să nesocotească prevederile art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie. Excluderea de sub incidenţa legii, deci de la sancţiunea încetării de drept a mandatului a persoanelor pentru care executarea pedepsei penale a fost suspendată echivalează în drept cu un privilegiu creat acestora şi, implicit, lipseşte de efecte juridice o hotărâre judecătorească definitivă de condamnare. Opţiunea legiuitorului este cu atât mai discutabilă cu cât aceasta vizează persoane care ocupă funcţii reprezentative în stat şi care exercită prerogative de putere reală, persoane ale căror fapte de natură penală produc consecinţe grave asupra bunei funcţionări a autorităţilor publice, asupra actului decizional care priveşte interesul general al societăţii şi, nu în ultimul rând, asupra încrederii cetăţenilor în autoritatea şi prestigiul instituţiilor statului.

26.Mai mult, dispoziţiile criticate contravin şi prevederilor art. 16 alin. (2) din Constituţie. Într-adevăr, în măsura în care anumite subiecte de drept sunt excluse, prin efectul unei dispoziţii legale adoptate în considerarea lor şi aplicabile numai în ceea ce le priveşte, dispoziţiile legale în cauză nesocotesc principiul constituţional potrivit căruia "nimeni nu este mai presus de lege".

27.În acest context, Curtea a reţinut că importanţa şi necesitatea reglementărilor în materia combaterii corupţiei şi promovării integrităţii în sectorul public, în cadrul sistemului normativ naţional, sunt cunoscute şi acceptate, aceste reglementări reprezentând răspunsul la o cerinţă reală a societăţii româneşti şi o componentă de bază a dialogului României cu partenerii săi europeni, în cadrul procesului de evaluare a modului de îndeplinire a obligaţiilor asumate de aceasta ca stat membru al Uniunii Europene. În jurisprudenţa sa (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 1.412 din 16 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 158 din 13 martie 2009, sau Decizia nr. 1.082 din 8 septembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 659 din 3 octombrie 2009), Curtea a statuat, printre altele, că din raţiuni de prevenire a faptelor de corupţie de către anumite categorii de personal, anume individualizat, legiuitorul este liber să instituie în sarcina acelui personal obligaţii suplimentare, tocmai în considerarea activităţii pe care acesta o desfăşoară, activitate de o anumită natură şi importanţă. Astfel, pentru toate categoriile socio-profesionale legiuitorul a prevăzut consecinţe drastice atunci când intervin condamnări la pedepse privative de libertate. De vreme ce pentru salariaţi (de exemplu, art. 56 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 388 şi 572 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), funcţionari publici [de exemplu, art. 54 lit. h)] coroborat cu art. 98 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, judecători şi procurori (art. 65 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare), contractul de muncă sau raportul de serviciu încetează ca urmare a condamnării la pedepse privative de libertate, indiferent de forma sub care se execută aceasta, cu atât mai mult este de aşteptat din partea demnitarilor publici asumarea responsabilităţii unei conduite în deplină legalitate şi integritate.

28.Având în vedere aceste argumente, Curtea apreciază că scopul iniţial urmărit de legiuitor, acela de a asigura integritatea mandatului aleşilor locali, inclusiv prin înlăturarea tuturor celor care dovedesc dispreţ faţă de lege şi valorile comunităţii, este puternic afectat prin modificarea legislativă, care lipseşte de eficienţă lupta împotriva corupţiei la nivelul administraţiei locale, precum şi cadrul legislativ în materie de integritate. Astfel, posibilitatea lăsată celor condamnaţi la pedepse privative de libertate, dar care nu execută pedeapsa în regim de detenţie, de a continua nestingherit să exercite demnitatea publică, cu toate drepturile şi responsabilităţile pe care exerciţiul autorităţii de stat le implică, contravine principiului supremaţiei Constituţiei şi a obligativităţii respectării legilor, consacrat de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, şi vulnerabilizează încrederea cetăţenilor în autorităţile statului.

29.Pe de altă parte, Curtea constată că legea de modificare şi completare a Legii nr. 393/2004 vizează şi completarea art. 15 alin. (2) din lege, referitor la încetarea de drept a mandatului de primar sau de preşedinte al consiliului judeţean într-o nouă ipoteză, prevăzută la lit. e^1), respectiv "condamnarea, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, pentru infracţiuni de corupţie prevăzute la art. 289-290 din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, cu modificările şi completările ulterioare". Noua ipoteză nu constituie altceva decât o derogare de la regula nou instituită prin modificările analizate anterior, aplicabilă doar în cazul mandatelor de primar şi de preşedinte al consiliului judeţean, care vor înceta de drept în caz de condamnare, prin hotărâre judecătorească rămasă definitivă, pentru infracţiunile de corupţie prevăzute la art. 289 (luarea de mită) şi art. 290 (darea de mită) din Legea nr. 286/2009 privind Codul penal, independent de modalitatea de executare a pedepsei principale.

30.În vederea combaterii fenomenului de corupţie, Curtea menţionează că România a ratificat, prin Legea nr. 365/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 903 din 5 octombrie 2004, Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei, adoptată la New York la 31 octombrie 2003, care prevede că "fiecare stat parte elaborează şi aplică sau are în vedere, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, politici de prevenire a corupţiei eficiente şi coordonate care favorizează participarea societăţii şi care reflectă principiile de stat de drept, buna gestiune a problemelor politice şi bunurile publice, de integritate, transparenţă şi responsabilitate" (art. 5 paragraful 1). Astfel, "fiecare stat parte are în vedere, de asemenea, să adopte măsuri legislative şi administrative corespunzătoare, compatibile cu obiectivele prezentei convenţii şi conforme cu principiile fundamentale ale dreptului său intern, cu scopul de a determina criterii pentru candidatura şi alegerea la un mandat public" (art. 7 paragraful 2), iar pentru a lupta împotriva corupţiei, fiecare stat parte trebuie să încurajeze în mod special "integritatea, cinstea şi răspunderea agenţilor publici, conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic", sens în va aplica, "în cadrul propriilor sisteme instituţionale şi juridice, coduri sau norme de conduită pentru exercitarea corectă, onorabilă şi corespunzătoare a funcţiilor publice" (art. 8 paragrafele 1 şi 2).

31.Cu privire la fenomenul corupţiei, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 2 din 15 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 71 din 29 ianuarie 2014, că acesta "este considerat a fi una dintre cele mai grave ameninţări cu privire la instituţiile statului de drept, democraţie, drepturile omului, echitatea şi justiţia socială, cu efecte negative asupra activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice şi asupra funcţionării economiei de piaţă. Corupţia se constituie într-un obstacol al dezvoltării economice a statului şi compromite stabilitatea instituţiilor democratice şi fundamentul moral al societăţii. În consecinţă, în ultima perioadă, politica penală declarată a statului a fost aceea de a intensifica eforturile în scopul adoptării unor acte normative în materia combaterii corupţiei, care, printre altele, să prevadă incriminarea coordonată a tuturor infracţiunilor de corupţie la toate nivelurile autorităţilor şi instituţiilor statului".

32.Or, în condiţiile în care acest efort al autorităţilor statului de a combate fenomenul de corupţie nu are ca rezultat înlăturarea persoanelor condamnate pentru fapte de corupţie de la exerciţiul autorităţii de stat, întregul demers legislativ şi judiciar apare ca inutil. Derogarea prevăzută în norma completatoare, în ceea ce priveşte infracţiunile de corupţie prevăzute la art. 289 şi 290 din Codul penal, pare a fi o concesie pe care legiuitorul o face procesului de eliminare a corupţiei în exercitarea demnităţilor publice în domeniul administraţiei locale. Însă această concesie este limitată dintr-o dublă perspectivă: a faptelor penale săvârşite de aleşii locali - derogarea vizează doar darea şi luarea de mită, şi a subiecţilor de drept cărora norma li se aplică - sancţiunea încetării de drept a mandatului priveşte doar persoanele care deţin calitatea de primar sau preşedinte de consiliu judeţean, iar nu şi pe cele care deţin calitatea de consilieri locali sau judeţeni. Ambele limite stabilite de norma criticată sunt neconstituţionale. Astfel, referirea exclusivă la art. 289 şi 290 din Codul penal, cu înlăturarea celorlalte infracţiuni de corupţie şi de serviciu prevăzute de legea penală, precum traficul de influenţă (art. 291), cumpărarea de influenţă (art. 292), delapidarea (art. 295), abuzul în serviciu (art. 297), conflictul de interese (art. 301), divulgarea informaţiilor secrete de stat (art. 303), divulgarea informaţiilor secrete de serviciu sau nepublice (art. 304), deturnarea de fonduri (art. 307), sau a celor asimilate sau în legătură directă cu infracţiunile de corupţie, prevăzute de art. 10-18^5 din Legea nr. 78/2000 pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie, cu modificările şi completările ulterioare, nu are nicio justificare obiectivă şi rezonabilă, ci din contră dovedeşte o distincţie aleatorie şi arbitrară pe care legiuitorul o realizează cu privire la infracţiuni dintr-un domeniu reglementat unitar, care protejează valori sociale identice sau similare. Pe de altă parte, aplicarea sancţiunii încetării de drept a mandatului doar în ceea ce priveşte persoanele condamnate care deţin calitatea de primar sau preşedinte de consiliu judeţean, cu excluderea celorlalte categorii de aleşi locali, este de asemenea discriminatorie, întrucât toate persoanele care sunt susceptibile a avea calitatea de subiect activ al infracţiunilor de corupţie sau de serviciu sunt obligate să îndeplinească îndatoririle ce le revin în exercitarea funcţiilor, atribuţiilor sau însărcinărilor încredinţate, cu respectarea strictă a legilor şi a normelor de conduită profesională, şi să asigure ocrotirea şi realizarea drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor, fără să se folosească de funcţiile, atribuţiile ori însărcinările primite, pentru dobândirea pentru ele sau pentru alte persoane de bani, bunuri sau alte foloase necuvenite.

33.Având în vedere aceste argumente, Curtea reţine că dispoziţia cuprinsă în art. 15 alin. (2) lit. e^1) din legea modificatoare încalcă prevederile art. 16 din Constituţie, întrucât prin derogarea operată stabileşte, pe de o parte, discriminări între persoane aflate în situaţii juridice identice, respectiv care deţin calitatea de primar sau preşedinte de consiliu judeţean, din perspectiva infracţiunilor săvârşite pe care legea penală, în considerarea valorilor protejate, le plasează într-o structură unitară, şi, pe de altă parte, privilegii pentru persoane care exercită atribuţii de putere publică - consilieri locali şi judeţeni - şi care, alături de primari şi preşedinţi de consilii judeţene, se încadrează în aceeaşi categorie juridică a aleşilor locali, dar cărora nu li se aplică sancţiunea încetării de drept a mandatului.

34.În concluzie, Curtea constată că legea modificatoare deturnează în mod nepermis scopul legii modificate, acela de a garanta integritatea, cinstea şi răspunderea aleşilor locali, conform principiilor fundamentale ale statului de drept. Asigurarea prestigiului funcţiei exercitate impune o conduită legală, socială şi morală în acord cu rangul demnităţii publice, cu gradul de reprezentare şi cu încrederea oferită de cetăţeni în procesul electoral. Or, prin intervenţia legislativă supusă controlului de constituţionalitate, legiuitorul lipseşte de efecte juridice unul dintre instrumentele principale prin care se asigură îndeplinirea acestui scop - hotărârea judecătorească de condamnare a persoanei care a săvârşit o faptă incriminată de legea penală şi care o face incompatibilă cu continuarea activităţii de reprezentant al comunităţii. Prin însăşi finalitatea urmărită, prin adoptarea sa, Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali încalcă prevederile constituţionale cuprinse în art. 1 alin. (3) şi (5) referitoare la statul de drept, supremaţia Constituţiei şi respectarea obligatorie a legilor şi prevederile art. 16 care consacră principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor.

35.De asemenea, legea criticată contravine şi prevederilor art. 11 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora "Statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte". Astfel, ratificând sau aderând la convenţiile internaţionale, statul român şi-a asumat obligaţiile de a respecta şi transpune întocmai prevederile internaţionale în dreptul său intern, şi anume obligaţia de a incrimina corupţia persoanelor care se circumscriu categoriei de funcţionari publici, deci inclusiv celei de aleşi locali. Aceste obligaţii asumate prin tratate internaţionale constituie garanţii pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, ca element al statului de drept, prevăzut expres de art. 1 alin. (3) din Constituţie.

36.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate formulată de Preşedintele României şi constată că Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali este neconstituţională, în ansamblul său.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 6 iulie 2016.

PREŞEDINTE INTERIMAR

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-şef,

Mihaela Senia Costinescu