Decizie nr. 833 din 3 decembrie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Daniela Ramona Mariţiu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată din oficiu de Tribunalul Bucureşti - Secţia a IVa civilă în Dosarul nr. 5.373/3/2015. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.418D/2015.

2.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra notelor scrise depuse la dosar de către Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor prin care aceasta solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei.

3.Preşedintele dispune a se face apelul şi în Dosarul nr. 1.419D/2015, având ca obiect aceeaşi excepţie de neconstituţionalitate, ridicată din oficiu de Tribunalul Bucureşti - Secţia a IV-a civilă în Dosarul nr. 19.566/3/2015.

4.La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită. Magistratul-asistent referă asupra notelor scrise depuse la dosar de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor prin care aceasta solicită respingerea, ca neîntemeiată, a excepţiei.

5.Curtea, din oficiu, pune în discuţie conexarea dosarelor. Reprezentantul Ministerului Public este de acord cu conexarea dosarelor. Curtea, având în vedere identitatea de obiect a cauzelor, în temeiul art. 53 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, dispune conexarea Dosarului nr. 1.419D/2015 la Dosarul nr. 1.418D/2015, care a fost primul înregistrat.

6.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Arată că dispoziţiile de lege criticate instituie un criteriu obiectiv de stabilire a competenţei instanţei ce soluţionează contestaţiile formulate în temeiul art. 33 şi art. 34 din Legea nr. 165/2013, şi anume sediul entităţii învestite. Astfel cum a reţinut şi instanţa de contencios constituţional, legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

7.Prin încheierile din data de 7 septembrie 2015 pronunţate în Dosarul nr. 5.373/3/2015 şi Dosarul nr. 19.566/3/2015, Tribunalul Bucureşti - Secţia a IV-a civilă a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, excepţie ridicată de instanţa de judecată, din oficiu, cu ocazia soluţionării unor cauze civile având ca obiect "anulare act - Legea nr. 165/2013".

8.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate Tribunalul Bucureşti - Secţia a IV-a civilă susţine că textul criticat instituie, în principiu, o cale de atac împotriva deciziilor emise de entităţile implicate în procedura restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România şi, implicit, împotriva deciziilor emise de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, atât cu privire la invalidarea măsurilor, cât şi cu privire la acordarea de puncte în compensare. Ca urmare a modalităţii în care a fost stabilită instanţa competentă din punct de vedere teritorial, prin raportare la sediul entităţii emitente, s-a creat situaţia în care toate deciziile de invalidare şi de compensare prin puncte pentru toate legile reparatorii în materia proprietăţii şi pentru toată ţara vor fi contestate numai la Tribunalul Municipiului Bucureşti, deoarece Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor are sediul în municipiul Bucureşti. Autorul excepţiei arată că, pe de-o parte, dosarele în această materie necesită, pentru soluţionare, un probatoriu relativ complex, eventualele expertize trebuind să se realizeze prin comisie rogatorie, imobilele în cauză aflându-se pe tot teritoriul ţării, iar, pe de altă parte, părţile vor fi nevoite să se deplaseze în Bucureşti sau să angajeze apărători, ceea ce va presupune costuri suplimentare faţă de situaţia alternativă şi firească, în care competenţa ar fi fost atribuită tribunalelor în raza cărora se află imobilele în cauză.

9.În continuare, apreciază că scopul vizat de normele constituţionale ale art. 124 alin. (2) şi art. 126 alin. (1) şi (2) este acela de a asigura un sistem judiciar omogen şi elaborat ca o structură articulată, atât pe verticală (prin prisma exercitării căilor de atac), cât şi pe orizontală (printr-o acoperire uniformă a teritoriului ţării). De asemenea, prevederile constituţionale ale art. 124 şi 126 trebuie citite în lumina garanţiilor generale asigurate prin art. 16 şi 21 din Constituţie şi prin art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

10.Plecând de la aceste premise, instanţa susţine că trebuie verificat dacă normele procedurale edictate de către legiuitor sunt disproporţionate cu obiectivul urmărit, transformând dreptul într-unul iluzoriu/teoretic. În acest sens, prin deciziile nr. 266 din 7 mai 2014 şi nr. 462 din 17 septembrie 2014, instanţa de contencios constituţional a dezvoltat un test de proporţionalitate, potrivit căruia orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit. Aplicând cele reţinute la cauza de faţă, instanţa apreciază că deşi in abstracto măsura legislativă este adecvată scopului urmărit, prin efectele pe care le creează aceasta nu reprezintă o măsură adecvată şi necesară. În acest sens, Tribunalul reţine că, potrivit art. 111 din Codul de procedură civilă (dreptul comun în materia competenţei teritoriale a instanţei care soluţionează cereri privind persoane juridice de drept public, acestea din urmă aflate în postura de pârât), stabileşte drept instanţă competentă, alternativ, fie pe cea de la domiciliul/sediul reclamantului, fie pe cea de la sediul pârâtului. De aceea, Tribunalul apreciază că opţiunea legiuitorului pentru această măsură, prin prisma finalităţii sale, nu era necesară pentru atingerea scopului urmărit.

11.Având în vedere cele expuse, instanţa apreciază că dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, în măsura în care stabilesc o competenţă teritorială exclusivă în sarcina Tribunalului Bucureşti, nu satisfac cerinţele de constituţionalitate şi convenţionalitate cu privire la egalitatea în drepturi şi liberul acces la instanţă, soluţia legislativă aleasă nerespectând condiţia necesităţii şi proporţionalităţii.

12.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

13.Avocatul Poporului apreciază că, analizate dintr-o perspectivă mai largă, problemele expuse de Tribunalul Bucureşti în motivarea excepţiei de neconstituţionalitate relevă, mai degrabă, aspecte ce ţin de aplicarea normelor criticate raportate la o eventuală situaţie de fapt, dar şi de administrare a justiţiei, şi anume încărcarea excesivă a completurilor de judecată în urma activităţii desfăşurate de Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor, prin emiterea unor decizii. Un astfel de context nu poate constitui temei pentru ridicarea unei excepţii de neconstituţionalitate şi excedează competenţei Curţii Constituţionale, în condiţiile în care potrivit dispoziţiilor art. 126 alin. (2) din Constituţie "competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege".

14.Prevederile de lege criticate sunt menite să contureze cu claritate cadrul legal al exercitării accesului liber la justiţie al beneficiarilor Legii nr. 165/2013. În plus, dispoziţiile legale criticate stabilesc un criteriu obiectiv în stabilirea competenţei instanţei de judecată care soluţionează contestaţiile împotriva acestor decizii, şi anume sediul entităţii emitente a deciziei, în acord cu prevederile constituţionale ale art. 126 alin. (2) din Legea fundamentală. De asemenea, apreciază că nu este nesocotit nici principiul egalităţii în faţa legii, întrucât normele criticate se aplică tuturor persoanelor aflate în ipoteza normei, fără a institui discriminări.

15.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând actele de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, rapoartele întocmite de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

16.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

17.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 278 din 17 mai 2013, cu următorul conţinut: "Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 şi 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptăţită la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii, în termen de 30 de zile de la data comunicării."

18.Instanţa de judecată susţine că textul criticat contravine prevederilor constituţionale cuprinse în art. 16 referitor la egalitatea în drepturi, art. 21 referitor la accesul liber la justiţie şi art. 126 referitor la instanţele judecătoreşti. De asemenea, sunt invocate prevederile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

19.Examinând excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor de lege criticate, Curtea observă că acestea reprezintă norme de procedură prin care este reglementată competenţa secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii de a soluţiona contestaţia împotriva deciziilor emise de entităţile învestite de lege. În continuare, Curtea reţine că potrivit art. 3 pct. 4 lit. g) din Legea nr. 165/2013, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor este entitatea învestită de lege cu atribuţii în procesul de restituire a imobilelor preluate abuziv şi de stabilire a măsurilor reparatorii, iar potrivit art. 17 din lege are, în principal, următoarele competenţe: validează/invalidează în tot sau în parte deciziile emise de entităţile învestite de lege care conţin propunerea de acordare de măsuri compensatorii; dispune emiterea deciziilor de compensare a imobilelor; asigură coordonarea procesului de licitare/atribuire a imobilelor din Fondul naţional al terenurilor agricole şi al altor imobile; ia alte măsuri legale necesare aplicării prezentei legi. În exercitarea atribuţiilor sale, Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, potrivit art. 21 alin. (9) şi art. 25 din lege, emite decizie de compensare prin puncte a imobilului preluat în mod abuziv sau decizie de invalidare.

20.De asemenea, Curtea observă, pe de-o parte, că dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 165/2013 prevăd anumite termene de soluţionare a dosarelor înregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor înaintea intrării în vigoare a legii - 20 mai 2013 - şi a celor transmise Secretariatului Comisiei Naţionale ulterior datei intrării în vigoare a legii, iar, pe de altă parte, că decizia emisă cu respectarea prevederilor art. 34, precum şi refuzul autorităţii de a soluţiona cererea pot fi atacate, potrivit art. 35 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013, la secţia civilă a tribunalului în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii.

21.Curtea reţine că, din coroborarea dispoziţiilor din Legea nr. 165/2013 mai sus menţionate, rezultă că toate deciziile de invalidare sau de compensare prin puncte emise de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, precum şi refuzul acesteia de a soluţiona cererile adresate în temeiul legilor reparatorii în materia proprietăţii vor putea fi contestate numai la secţia civilă a Tribunalului Municipiului Bucureşti. Curtea constată că, astfel, se reglementează competenţa exclusivă a unei singure instanţe cu privire la soluţionarea acestor cauze.

22.Cu privire la modul de stabilire a competenţei instanţelor de judecată, Curtea observă că aceasta nu este singura situaţie în care legiuitorul a reglementat o competenţă exclusivă a unei instanţe. Astfel, de exemplu, potrivit art. 4 alin. (4), art. 10 alin. (2) şi art. 11 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 24/2008 privind accesul la propriul dosar şi deconspirarea Securităţii, acţiunea în constatarea calităţii de lucrător al Securităţii sau de colaborator al acesteia ori contestaţia împotriva adeverinţei prevăzute la art. 8 lit. b) şi art. 9 din aceeaşi ordonanţă se introduce la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti. De asemenea, potrivit art. 283 alin. (1^1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, instanţa competentă să soluţioneze plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor privind procedurile de atribuire de servicii şi/sau lucrări aferente infrastructurii de transport de interes naţional, aşa cum este definită de legislaţia în vigoare, este Curtea de Apel Bucureşti, Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

23.O atare soluţie legislativă vizând competenţa exclusivă a unei singure instanţe de soluţionare a anumitor cauze a făcut obiectul criticilor de neconstituţionalitate, Curtea constatând, de exemplu prin Decizia nr. 530 din 9 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 430 din 24 iunie 2009, şi Decizia nr. 1.420 din 20 octombrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 859 din 6 decembrie 2011, că o astfel de reglementare este în consonanţă cu Legea fundamentală, deoarece art. 126 alin. (1) şi (2) din Constituţie statuează că justiţia se realizează prin instanţele judecătoreşti, a căror competenţă este stabilită numai prin lege. În înţelesul acestei norme constituţionale, legiuitorul este singurul abilitat să reglementeze, prin lege, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată, fără alte restricţii decât cele rezultate din celelalte prevederi ale Constituţiei sau din actele normative internaţionale prevăzute în art. 20 din Legea fundamentală.

24.Totodată, Curtea a stabilit, de exemplu prin Decizia nr. 731 din 29 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 948 din 22 decembrie 2015, că legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, ca şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a tuturor celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege, nicio lege neputând exclude de la exerciţiul drepturilor procesuale astfel instituite vreo categorie sau grup social.

25.În continuare, Curtea reţine că Legea nr. 165/2013 a fost adoptată ca urmare a pronunţării de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, la data de 12 octombrie 2010, a Hotărârii în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României. Cu acel prilej, instanţa europeană a constatat că prevederile legislative complexe şi modificările ce le-au fost aduse de-a lungul timpului s-au tradus printr-o practică judiciară neconstantă şi au generat o incertitudine juridică generală în ceea ce priveşte interpretarea noţiunilor esenţiale referitoare la drepturile foştilor proprietari, ale statului şi ale terţilor dobânditori ai bunurilor imobile naţionalizate (paragraful 221). De asemenea, instanţa europeană a apreciat că obiectivele impuse prin hotărârea pe care a pronunţat-o ar putea fi atinse, de exemplu, prin modificarea mecanismului de restituire existent, cu privire la care s-au constatat anumite lipsuri, şi prin implementarea urgentă a unor proceduri simplificate şi eficiente, întemeiate pe măsuri legislative şi pe o practică judiciară şi administrativă coerentă, care să poată menţine un just echilibru între diferitele interese în cauză (paragraful 232).

26.Astfel, Curtea Constituţională apreciază că, pe lângă dezideratul unei mai bune administrări a justiţiei, prin reglementarea criticată legiuitorul român a avut ca scop şi realizarea obiectivului de asigurare a interpretării şi aplicării unitare a legii în materia restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, creând premisele unor practici judiciare constante prin reglementarea unui cadru normativ corespunzător.

27.Având în vedere cele anterior expuse, precum şi faptul că nicio dispoziţie din Legea fundamentală sau din actele normative internaţionale invocate nu prevede interdicţia instituirii unei anumite instanţe care să fie competentă să judece o cauză, ci numai dreptul oricărei persoane de a se adresa instanţelor de judecată pentru apărarea drepturilor, a libertăţilor şi a intereselor sale legitime, Curtea urmează să respingă excepţia de neconstituţionalitate ca fiind neîntemeiată.

28.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată din oficiu de Tribunalul Bucureşti - Secţia a IV-a civilă în dosarele nr. 5.373/3/2015 şi nr. 19.566/3/2015 şi constată că dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Bucureşti - Secţia a IV-a civilă şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 3 decembrie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona MariţiuOPINIE SEPARATĂ

În dezacord cu opinia majoritară, considerăm că excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România trebuia admisă pentru următoarele motive:

Astfel cum a reţinut şi Curtea Constituţională în Decizia nr. 833 din 3 decembrie 2015, din coroborarea dispoziţiilor art. 3 pct. 4 lit. g), art. 17, art. 21 alin. (9), art. 25, art. 34 şi art. 35 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 165/2013 rezultă că toate deciziile de invalidare sau de compensare prin puncte emise de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, precum şi refuzul acesteia de a soluţiona cererile adresate în temeiul legilor reparatorii în materia proprietăţii vor putea fi contestate numai la secţia civilă a Tribunalului Municipiului Bucureşti, reglementându-se, astfel, competenţa exclusivă a unei singure instanţe cu privire la soluţionarea acestor cauze.

Observăm, astfel cum s-a arătat şi în decizia precitată, că soluţia legislativă vizând competenţa exclusivă a unei singure instanţe de soluţionare a anumitor cauze a făcut obiectul criticilor de neconstituţionalitate Curtea respingând excepţia de neconstituţionalitate ca neîntemeiată. În acest sens, Curtea a invocat prevederile constituţionale ale art. 126 alin. (1) şi (2) arătând că, în înţelesul acestei norme constituţionale, legiuitorul este singurul abilitat să reglementeze, prin lege, competenţa instanţelor judecătoreşti şi procedura de judecată, fără alte restricţii decât cele rezultate din celelalte prevederi ale Constituţiei sau din actele normative internaţionale prevăzute în art. 20 din Legea fundamentală.

Cu toate acestea, apreciem că instanţa de contencios constituţional trebuia să aibă în vedere, astfel cum a reţinut în Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, că instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti trebuie realizată de către legiuitor orientându-se după principiul est modus in rebus, respectiv să fie preocupat ca exigenţele instituite să fie îndeajuns de rezonabile încât să nu pună sub semnul întrebării însăşi existenţa dreptului. Totodată, Curtea a statuat, de exemplu, prin Decizia nr. 436 din 26 octombrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.263 din 28 decembrie 2004, că potrivit art. 126 alin. (2) din Constituţie legiuitorul are libertatea de a stabili competenţa instanţelor de judecată şi normele de procedură judiciară, cu condiţia implicită de a nu contraveni altor norme şi principii constituţionale.

Cu alte cuvinte, deşi legiuitorul se bucură de competenţa exclusivă de a stabili normele privind procedura de judecată, această competenţă nu este absolută, limitele libertăţii de reglementare fiind determinate de obligativitatea respectării normelor şi principiilor privind drepturile şi libertăţile fundamentale şi a celorlalte principii consacrate prin Legea fundamentală şi prin actele juridice internaţionale la care România este parte (în acest sens, Decizia nr. 176 din 24 martie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 356 din 27 aprilie 2005).

Astfel, apreciem că, la momentul reglementării competenţei exclusive a secţiei civile a Tribunalului Municipiului Bucureşti cu privire la soluţionarea cauzelor în materia restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, legiuitorul trebuia să ia în considerare elementele de fapt şi de drept existente tocmai pentru ca norma de procedură să nu intre în coliziune cu drepturile şi libertăţile fundamentale ale cetăţenilor. Legiuitorul trebuia să aibă în vedere, pe de-o parte, numărul mare şi complexitatea cauzelor în această materie, precum şi dispersia teritorială a bunurilor revendicate, iar, pe de altă parte, capacitatea efectivă a instanţei judecătoreşti de a soluţiona aceste cauze într-o manieră eficientă şi într-un termen rezonabil.

Referitor la numărul cauzelor în materia restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, observăm că legiuitorul avea cunoştinţă despre numărul mare al acestora, chiar în expunerea de motive la lege menţionând că cererile de restituire rămase nesoluţionate până la momentul adoptării Legii nr. 165/2013 sunt în număr de aproximativ 200.000, aflate în diverse stadii de soluţionare la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale sau la nivelul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor. De asemenea, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.632 din 22 octombrie 2015, Autoritatea Naţională pentru Restituirea Proprietăţilor a comunicat că, la data de 9 octombrie 2015, sunt înregistrate la Secretariatul Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor şi nesoluţionate 43.826 de dosare constituite în temeiul Legii nr. 10/2001 şi 8.516 de dosare constituite în temeiul legilor fondului funciar, iar în perioada 17 mai 2013-9 octombrie 2015 au fost soluţionate 4.243 de dosare constituite în temeiul Legii nr. 10/2001 şi 3.023 de dosare constituite în temeiul legilor fondului funciar.

În ceea ce priveşte complexitatea acestor cauze, observăm că aceasta a fost remarcată de însăşi Curtea Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, în Hotărârea din 12 octombrie 2010 pronunţată în Cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, paragraful 188, instanţa europeană a reţinut că se vede confruntată cu cauze dificile, ce relevă o complexitate politică, istorică şi faptică ţinând de o problemă ce ar fi trebuit să fie rezolvată de toate autorităţile care au răspunderea deplină de a găsi o soluţie adecvată. De asemenea, în Hotărârea din 29 aprilie 2014 pronunţată în Cauza Preda şi alţii împotriva României, paragraful 118, instanţa de la Strasbourg a arătat că este conştientă de complexitatea factuală a cauzelor, care au legătură cu proceduri judiciare şi/sau administrative de restituire sau despăgubire privind bunuri care au intrat în patrimoniul statului în timpul regimului comunist. Această complexitate se datorează timpului scurs de la deposedarea suferită de victime, cât şi evoluţiei soluţiilor politice şi juridice avute în vedere de la căderea regimului.

În ceea ce priveşte capacitatea efectivă a instanţei judecătoreşti, reţinem că, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 5.630 din 21 octombrie 2015, Tribunalul Bucureşti a comunicat că, în cadrul acestuia, completele care soluţionează cauze în materie civilă sunt constituite în cadrul secţiilor III (17 completuri), IV (16 completuri) şi V (17 completuri), cu un total de 50 de completuri. Judecătorii care compun cele 50 de completuri de fond în materie civilă sunt planificaţi în şedinţe de judecată şi în componenţa unor completuri specializate (minori şi familie, proprietate intelectuală, fond funciar etc.), precum şi în compunerea unor completuri care soluţionează cauzele în căile de atac. De asemenea, cele 50 de completuri soluţionează, pe lângă cererile întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 165/2013, toate cererile date în competenţa tribunalului în primă instanţă potrivit art. 95 din Codul de procedură civilă raportat la art. 94 din acelaşi act normativ, ca urmare a faptului că, în conformitate cu noua reglementare, tribunalul a devenit instanţa cu plenitudine de competenţă în primă instanţă în materie civilă. Totodată, pe rolul secţiilor civile III-V ale Tribunalului Bucureşti s-a înregistrat, în perioada ianuarie-septembrie 2014, un număr de 15.594 de dosare, iar în perioada ianuarie-septembrie 2015 un număr de 18.854 de dosare, ceea ce reprezintă o creştere cu 20% a numărului de dosare.

Pe lângă aceste aspecte, reiese că, din perspectiva dispersiei teritoriale a bunurilor revendicate, administrarea probelor în cadrul soluţionării cauzelor ce privesc bunuri aflate în afara Bucureştiului se va putea realiza, potrivit art. 261 din Codul de procedură civilă, doar prin comisie rogatorie.

Astfel, având în vedere situaţia de fapt existentă putem conchide că dispoziţia de lege criticată va avea ca efect o supraîncărcare a rolului Tribunalului Municipiului Bucureşti care va genera o tergiversare a înfăptuirii actului de justiţie în materia restituirii încălcându-se principiul judecării cauzelor într-un termen rezonabil.

În ceea ce priveşte dreptul la judecarea cauzelor într-un termen rezonabil, reţinem că acesta este consacrat atât de prevederile constituţionale ale art. 21 alin. (3) teza a doua, cât şi de dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Referitor la analiza termenului rezonabil, observăm că instanţa europeană a statuat că caracterul rezonabil al termenului se analizează in concreto, în raport cu circumstanţele speciale ale fiecărei cauze şi având în vedere criteriile consacrate de jurisprudenţă (Hotărârea din 24 februarie 2009 pronunţată în Cauza Abramiuc împotriva României, paragraful 103, Hotărârea din 27 iunie 2000 pronunţată în Cauza Frydlender împotriva Franţei, paragraful 43).

În sensul jurisprudenţei constante a Curţii Europene a Drepturilor Omului, caracterul rezonabil al unei proceduri se analizează în funcţie de circumstanţele cauzei şi având în vedere criteriile consacrate în jurisprudenţa instanţei de contencios european al drepturilor omului, în special gradul de complexitate a cauzei, comportamentul reclamantului şi al autorităţilor competente, precum şi al importanţei pentru părţi a obiectului procedurii (a se vedea Hotărârea din 24 februarie 1992 pronunţată în Cauza Pierazzini împotriva Italiei, paragraful 16; Hotărârea din 27 iunie 2000 pronunţată în Cauza Frydlender împotriva Franţei, paragraful 43; Hotărârea din 6 aprilie 2000 pronunţată în Cauza Comingersoll împotriva Portugaliei, paragraful 19).

Din această perspectivă, observăm că în interpretarea textului constituţional al art. 21 alin. (3) teza a doua referitor la judecarea cauzelor într-un termen rezonabil, Curtea Constituţională a adoptat aceeaşi analiză făcând aplicarea acestor criterii la textele de lege supuse controlului de constituţionalitate. În acest sens, menţionăm cu titlu exemplificativ Decizia nr. 528 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 63 din 24 ianuarie 2014 şi Decizia nr. 1.106 din 22 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010.

În continuare, reţinem că în analiza caracterului rezonabil al judecării cauzelor trebuie avute în vedere momentul de la care începe să curgă perioada ce trebuie luată în considerare şi momentul la care aceasta se împlineşte. Astfel, în materie "civilă", dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când posibilitatea sesizării unei jurisdicţii este condiţionată de normele de drept intern, în mod obligatoriu, de parcurgerea unei asemenea proceduri (Hotărârea din 26 septembrie 2000 pronunţată în Cauza J.B. împotriva Franţei, paragraful 17). În această situaţie, dies a quo este ziua când a fost sesizată autoritatea administrativă competentă.

Din această perspectivă, observăm că în materia procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România persoanele interesate sunt obligate la parcurgerea unor proceduri administrative obligatorii*1).

Astfel, apreciem că, în cauza dedusă controlului de constituţionalitate, în analiza impactului dispoziţiei de lege criticate asupra caracterului rezonabil al judecării cauzelor trebuie avută în vedere şi perioada administrativă pe care persoanele interesate au parcurs-o anterior sesizării instanţei de judecată.

În continuare, observăm că, în cazul în care este sesizată, instanţa judecătorească se pronunţă, potrivit art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, asupra existenţei şi întinderii dreptului de proprietate şi dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii potrivit legii. Astfel, la nivelul instanţei judecătoreşti, contestarea evaluării realizate de către Comisa Naţională pentru Compensarea Imobilelor, precum şi refuzul acesteia de a soluţiona cererea vor impune administrarea unui probatoriu relativ complex, de cele mai multe ori inclusiv expertiza. Or, astfel cum s-a arătat anterior, potrivit art. 261 alin. (2) din Codul de procedură civilă, "dacă, din motive obiective, administrarea probelor nu se poate face decât în afara localităţii de reşedinţă a instanţei, aceasta se va putea efectua prin comisie rogatorie, de către o instanţă de acelaşi grad sau chiar mai mică în grad, dacă în acea localitate nu există o instanţă de acelaşi grad". Astfel, în condiţiile în care imobilul în cauză se află în alt judeţ, proba va putea fi administrată numai prin comisie rogatorie.

Totodată, trebuie avute în vedere şi celelalte elemente relevante în speţă, şi anume complexitatea cauzelor în această materie, numărul mare al acestora şi capacitatea efectivă a instanţei judecătoreşti de a le soluţiona, astfel cum acestea au fost detaliate anterior.

În ceea ce priveşte punctul final al termenului care trebuie examinat, observăm că dies ad quem este, în principiu, data la care ultima hotărâre judecătorească internă, devenită definitivă, a fost executată. Astfel, potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, punctele acordate prin decizia de compensare pot fi valorificate prin achiziţionarea de imobile din Fondul naţional la licitaţia publică naţională, iar potrivit art. 31 alin. (1) din acelaşi act normativ, în termen de 3 ani de la emiterea deciziei de compensare prin puncte, dar nu mai devreme de 1 ianuarie 2017, deţinătorul poate opta pentru valorificarea punctelor şi în numerar.

Prin impunerea respectării unui "termen rezonabil" pentru înfăptuirea actului de justiţie, Convenţia subliniază importanţa faptului că justiţia trebuie să fie administrată fără întârzieri de natură a-i compromite eficacitatea şi credibilitatea, statul fiind responsabil pentru activitatea ansamblului serviciilor sale, nu numai pentru aceea a organelor judiciare*2). Curtea Europeană a decis, în repetate rânduri, că dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţie obligă statele contractante să-şi organizeze sistemul judiciar în aşa fel încât acesta să răspundă tuturor exigenţelor textului, inclusiv aceleia de a soluţiona orice litigiu într-un termen rezonabil, dincolo de dificultăţile generate de diverşi factori care pot întârzia procedurile judiciare naţionale (Hotărârea din 19 mai 1987 pronunţată în Cauza Milasi împotriva Italiei, paragraful 18, Hotărârea din 24 octombrie 1989 pronunţată în Cauza H. împotriva Franţei, paragraful 58).

De asemenea, instanţa de contencios constituţional a constatat că, adoptând şi aplicând legislaţia care prevede restituirea totală sau parţială a bunurilor confiscate de către un regim anterior, statul îşi asumă responsabilitatea realizării unui cadru eficient pentru realizarea mecanismului de restituire (Decizia nr. 88 din 27 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 16 aprilie 2014).

În ce priveşte acţiunea legiuitorului concretizată în textul de lege criticat, observăm că acesta avea cunoştinţă despre numărul mare de cauze nesoluţionate, în chiar expunerea de motive specificându-se, printre motivele ce impun necesitatea adoptării noului cadru legislativ, numărul mare de cereri de restituire rămase nesoluţionate, anume "aproximativ 200.000 de dosare aflate în diverse stadii de soluţionare la nivelul autorităţilor administraţiei publice locale sau la nivelul Autorităţii Naţionale pentru Restituirea Proprietăţilor".

Or, statul prin intermediul legiuitorului are obligaţia de a adopta cu promptitudine măsurile de natură să remedieze o supraîncărcare a rolului unui tribunal, care are consecinţe în sfera judecării cauzelor într-un termen rezonabil. Dacă mijloacele folosite se dovedesc insuficiente, statul în cauză este obligat să adopte altele mai eficace, pentru a se conforma prevederilor care consacră dreptul părţilor la un proces echitabil, iar nu să fie cel ce generează o încălcare a acestui drept (în acelaşi sens Decizia nr. 1.106 din 22 septembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie 2010).

Având în vedere cele expuse, observăm că indiferent de comportamentul reclamantului şi al autorităţilor competente soluţionarea cauzelor în această materie nu va putea fi realizată într-un termen rezonabil, care să respecte exigenţele prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (3) teza a doua şi ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

În continuare, apreciem că instanţa de contencios constituţional trebuia să analizeze în ce măsură normele procedurale edictate de către legiuitor sunt disproporţionate cu obiectivul urmărit, transformând dreptul într-unul iluzoriu/ teoretic. Astfel, observăm că instanţa de contencios constituţional a statuat că orice limitare a accesului liber la justiţie, oricât de neînsemnată ar fi, trebuie să fie temeinic justificată, analizânduse în ce măsură dezavantajele create de ea nu cumva depăşesc posibilele avantaje (Decizia nr. 266 din 7 mai 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 464 din 25 iunie 2014, şi Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014). În acest context, Curtea a stabilit că îi revine sarcina de a analiza, prin prisma testului de proporţionalitate, dacă limitele impuse acestui drept prin intervenţia legiuitorului reprezintă o limitare rezonabilă care să nu fie disproporţionată cu obiectivul urmărit şi care să nu transforme dreptul într-unul iluzoriu/teoretic. Astfel, conform principiului proporţionalităţii, orice măsură luată trebuie să fie adecvată - capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului, necesară - indispensabilă pentru îndeplinirea scopului şi proporţională - justul echilibru între interesele concrete pentru a fi corespunzătoare scopului urmărit.

Pentru început, în vederea realizării testului de proporţionalitate, trebuie, mai întâi, să se stabilească scopul urmărit de legiuitor prin măsura criticată şi dacă acesta este unul legitim, întrucât testul de proporţionalitate se va putea raporta doar la un scop legitim.

În analiza legitimităţii scopului pentru care o măsură legislativă a fost adoptată, Curtea a avut în vedere fie expunerea de motive a actului respectiv (a se vedea Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014), fie elemente legislative ce conturează scopul avut în vedere de legiuitor (a se vedea Decizia nr. 279 din 23 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015).

Plecând de la aceste premise, observăm că, în expunerea de motive ce a însoţit proiectul Legii nr. 165/2013, se arată că "prin noul proiect de lege, în spiritul asigurării celerităţii procedurii, dar şi al respectării principiului liberului acces la justiţie, se prevăd remedii în faţa instanţelor judecătoreşti", şi anume posibilitatea atacării deciziilor emise de entităţile prevăzute de lege. "Aceste prevederi exprese privind accesul liber la justiţie a persoanelor îndreptăţite, nemulţumite de pasivitatea entităţilor învestite de lege cu privire la soluţionarea cererilor în termenele prevăzute de noua lege, urmăresc evitarea blocajelor care pot interveni la nivel administrativ în ceea ce priveşte finalizarea procesului de restituire."

Prin urmare, legiuitorul a urmărit reglementarea accesului liber la justiţie a persoanelor îndreptăţite, precum şi evitarea blocajelor care pot interveni la nivel administrativ în ceea ce priveşte finalizarea procesului de restituire. Astfel configurat, apreciem că scopul urmărit de legiuitor este unul legitim.

În continuare, trebuie examinat dacă în ceea ce priveşte acţiunile îndreptate împotriva Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor prevederile legale criticate sunt adecvate scopului urmărit. Referitor la acest aspect observăm că, potrivit textului de lege criticat, toate deciziile de invalidare şi de compensare prin puncte emise de Comisia Naţională pentru Compensarea Imobilelor, precum şi refuzul acesteia de a soluţiona cererea, pentru toate legile reparatorii în materia proprietăţii şi pentru toată ţara, vor fi contestate numai la Tribunalul Municipiului Bucureşti.

Or, astfel cum s-a arătat anterior, reglementarea unei competenţe unice în cazul acţiunilor îndreptate împotriva Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor are ca efect faptul că soluţionarea cauzelor în această materie nu va putea fi realizată într-un termen rezonabil, care să respecte exigenţele prevederilor constituţionale ale art. 21 alin. (3) teza a doua şi ale art. 6 paragraful 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Astfel, observăm că, deşi se urmăreşte evitarea blocajelor, prin modul de reglementare se ajunge tocmai la crearea unui blocaj la nivelul instanţei de judecată prin numărul mare de cauze ce vor ajunge pe rolul tribunalului. De aceea, apreciem că opţiunea legiuitorului pentru stabilirea unei competenţe unice în cazul acţiunilor îndreptate împotriva Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, prin prisma finalităţii sale, nu este adecvată, capabilă în mod obiectiv să ducă la îndeplinirea scopului urmărit.

În continuare reţinem că potrivit art. 35 alin. (5) din Legea nr. 165/2013, "cererile sau acţiunile în justiţie formulate în temeiul alin. (1) şi (2) ale aceluiaşi articol sunt scutite de taxa judiciară de timbru". Cu toate acestea, observăm că Legea nr. 165/2013 reglementează în domeniul restituirii, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, având în vedere întreg teritoriul ţării. Este evident că persoanele interesate, nemulţumite de deciziile Comisiei Naţionale pentru Compensarea Imobilelor, vor fi nevoite să se deplaseze în Bucureşti sau să angajeze apărători, ceea ce va presupune costuri suplimentare.

Astfel, apreciem că prin textul de lege criticat se creează premisele creării unui dezechilibrul între interesele aflate în joc, şi anume cerinţele de interes general referitoare la buna administrare a justiţiei şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului.

În acest context, observăm că instanţa de contencios constituţional a statuat, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 775 din 24 octombrie 2014, că impunerea unor costuri financiare suplimentare şi semnificative în raport cu cheltuielile efectuate de cetăţean pentru plata serviciului justiţiei este de natură a produce un dezechilibru în defavoarea justiţiabilului.

Pentru aceste motive, apreciem că nu există un raport rezonabil de proporţionalitate între cerinţele de interes general referitoare la buna administrare a justiţiei şi protecţia drepturilor fundamentale ale individului, dispoziţiile legale criticate consacrând un dezechilibru între cele două interese concurente.

De altfel, observăm că regula generală în materia litigiilor împotriva persoanelor juridice de drept public este prevăzută de dispoziţiile art. 111 din Codul de procedură civilă, care dispune că "cererile îndreptate împotriva statului, autorităţilor şi instituţiilor centrale sau locale, precum şi a altor persoane juridice de drept public pot fi introduse la instanţa de la domiciliul sau sediul reclamantului ori la instanţa de la sediul pârâtului".

Aşadar, având în vedere cele de mai sus, apreciem că se impuneau admiterea excepţiei şi constatarea că sintagma "în a cărui circumscripţie se află sediul entităţii" cuprinsă în art. 35 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 este neconstituţională.

judecători,

Augustin Zegrean

Mircea Ştefan Minea

Daniel Marius Morar

Puskas Valentin Zoltan