Decizia nr. 294 din 28 mai 2024

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în forma în vigoare înainte de adoptarea Legii nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Marius Ioan Constantin în Dosarul nr. 51/42/2020 al Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.083D/2020.2. Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 21 martie 2024, cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Brezeanu, fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, când, în temeiul prevederilor art. 57 și ale art. 58 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, pentru o mai bună studiere a problemelor ce au format obiectul dezbaterii, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 25 aprilie 2024, când, în temeiul art. 58 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 47/1992, a amânat pronunțarea pentru data de 28 mai 2024, când a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

3.Prin Încheierea din 8 iulie 2020, pronunțată în Dosarul nr. 51/42/2020, Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, în forma în vigoare înainte de adoptarea Legii nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției. Excepția de neconstituționalitate a fost ridicată de Marius Ioan Constantin într-o cauză având ca obiect anularea raportului de evaluare emis de Agenția Națională de Integritate privind stabilirea stării de incompatibilitate prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

4.În motivarea excepției de neconstituționalitate autorul acesteia susține, în esență, că dispozițiile de lege criticate încalcă principiul securității juridice, al clarității și previzibilității legii, afectează principiul autonomiei locale și nu respectă condițiile de exercitare a autonomiei locale de către autoritățile administrației publice locale. În acest sens, arată că, aplicând principiile generale rezultate din jurisprudența Curții Constituționale și a Curții Europene a Drepturilor Omului, textul de lege criticat este neclar și imprecis, precizând doar faptul că cele două funcții ale organelor administrației publice - primar și consilier local - sunt incompatibile, adică nu pot fi repartizate în același timp aceleiași persoane. Acest text are valoare de principiu și nicidecum de reglementare expresă a modului în care se exercită atribuții ale funcțiilor de către una și aceeași persoană. Astfel, dispozițiile criticate nu relevă o soluție legislativă caracterizată de suplețe, ci o derobare a legiuitorului de la competența constituțională de a stabili condiții și criterii clare, concrete, referitoare la aspecte esențiale ale organizării și funcționării organelor administrației publice, în sensul dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție, printre care și organizarea administrației publice locale, funcțiile acestor organe, delegări, atribuții și competențe ale primarului și ale consilierului local. Această necorelare a fost sesizată și de legiuitor, care a abrogat prin Legea nr. 128/2017 dispozițiile criticate, iar ca urmare a acestei abrogări au apărut diferențe de regim juridic aplicabil unor persoane aflate în aceeași situație. Or, situații de reglementări deficitare similare au mai fost supuse cenzurii Curții Constituționale, aceasta declarând neconstituționale acele texte de lege, întrucât a fost încălcat art. 1 alin. (5) din Constituție, sens în care se invocă deciziile nr. 317 din 21 mai 2019, nr. 391 din 4 iunie 2019 și nr. 196 din 4 aprilie 2013.

5.Se mai arată că, potrivit textului de lege criticat, exercitarea funcțiilor de primar și de consilier local este incompatibilă. Această normă a fost abrogată ulterior, decizia legiuitorului acționând ca o dezincriminare normativă, ceea ce implică analiza din perspectiva rațiunii clarității și predictibilității normei raportat la regimul juridic al statutului alesului local. Norma care stabilea incompatibilitatea între funcția de primar și cea de consilier local nu era necesară în condițiile în care avea în vedere exercitarea unor funcții ocupate electiv, și nu prin numire, iar de opțiunea postului câștigat manifestată de alesul local depindea validarea sa în una dintre funcțiile în discuție, consilier local sau primar.

6.Se susține că problema juridică apare în momentul în care un consilier local, altul decât primarul, preia prin desemnare atribuții executive ale unității administrativ-teritoriale, devenind viceprimar, și când viceprimarul exercită atribuțiile funcției primarului pe perioada în care cel din urmă se află în imposibilitatea exercitării mandatului câștigat în urma procesului electoral.

7.Situația din cauza pendinte se situează în zona activităților realizate de viceprimar (consilier local în mod obligatoriu) în calitate de persoană cu atribuții executive și care a preluat atribuțiile funcției de primar (pe perioada în care acesta a fost în imposibilitate de exercitare a mandatului electoral), în această perioadă având și calitatea de consilier local. Potrivit art. 40 alin. (2) din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, prezența consilierilor locali la ședințe este obligatorie. Astfel, dispozițiile criticate instituie un regim neclar și imprevizibil, un regim în care subiectul juridic obligat să respecte norma are dificultăți majore în înțelegerea textului. Incompatibilitatea instituită de textul de lege criticat creează o dificultate directă, nemijlocită și indivizibilă: consilierul local desemnat/ales în funcția de viceprimar exercită prin delegare atribuțiile funcției de primar, dar face aceasta în virtutea calității sale de consilier local, care este desemnat ca un locțiitor al puterii executive a unității administrativ-teritoriale.

8.Viceprimarul este de drept consilier local, este obligat să participe la ședințele consiliului local în calitate de consilier, însă, din motive neimputabile, primește însărcinarea de a exercita atribuțiile funcției de primar, iar refuzul de a participa în calitate de consilier local la ședințele la care exercită puterea executivă în calitate de viceprimar cu atribuții de primar este un veritabil nonsens, deoarece acesta este deja prezent și participă în calitatea de reprezentant al executivului local exercitat prin delegarea de atribuții ale funcției executive în sarcina unui reprezentant al puterii legislative locale.

9.Se mai arată că textul criticat stabilește într-o manieră imprecisă, aridă și fără criterii clare de înțelegere și aplicare, pentru a determina în ce mod se aplică acest text:

a)doar în forma unei incompatibilități de subiect care în urma procesului electoral este ales în ambele calități și refuză să aleagă între cele două demnități dobândite sau b) se aplică și în cazul în care viceprimarul (obligatoriu membru al puterii legislative locale), desemnat/ales înlocuitor al primarului (desemnare a puterii executive eventuale), exercită efectiv atribuțiile funcției primarului din postura de membru al consiliului local, fără a avea dreptul de opțiune.

10.Se susține că viceprimarul nu poate opta pentru exercitarea uneia sau alteia dintre funcții, ci poate doar să exercite mandatul încredințat de electorat (de consilier local) la care se adaugă mandatul încredințat de aleșii locali (viceprimar), una dintre atribuții fiind aceea de a exercita atribuțiile funcției de primar pe perioada în care acesta din urmă se găsește în imposibilitate de exercitare a funcției sale astfel cum i-a fost încredințată în mod direct prin votul popular.

11.Reglementarea într-o manieră clară și precisă, cu indicarea explicită a procedurii aplicabile celor două situații, era cu atât mai importantă cu cât domeniul reglementat (organizarea administrației publice locale) are o importanță de rang constituțional și vizează o instituție fundamentală, cea a administrației publice locale bazate pe principiul autonomiei locale, respectiv dreptul fundamental al cetățeanului de a alege în mod liber și de a fi reprezentat în mod democratic în cadrul autorităților publice locale. Prin urmare, nu numai regulile generale de instituire trebuie reglementate prin lege organică, ci toate aspectele în legătură cu organizarea și funcționarea autorităților locale, precum și în legătură cu exercitarea atribuțiilor aleșilor locali.

12.Din analiza Legii nr. 161/2003 rezultă că, în privința incompatibilității funcției de primar cu cea de consilier local, nu există nicio dispoziție care să prevadă criteriile de aplicare, categoriile de situații și excepțiile de la această stare de incompatibilitate, o normă din legea organică cu influență hotărâtoare asupra modului de constituire și funcționare a autorităților publice locale fiind lăsată la liberul arbitru al interpretării de către un organ administrativ.

13.Pentru a înțelege necesitatea unei reglementări clare în materie de incompatibilitate, autorul excepției de neconstituționalitate face trimitere la dispozițiile art. 105 din Constituție, potrivit cărora funcția de membru al Guvernului este incompatibilă cu exercitarea altei funcții publice de autoritate, cu excepția celei de deputat sau de senator. Astfel, demnitatea dobândită în urma procesului electoral îl îndreptățește pe membrul legislativului (deputat sau senator) să exercite prin desemnare atribuții ale puterii executive, fără a se situa în stare de incompatibilitate, ceea ce este și firesc, căci un reprezentant ales primește încrederea cetățeanului de a se ocupa de exercitarea atribuțiilor puterii de stat, fie legislative, fie executive. În raport cu condițiile statuate în cadrul legii de organizare a Guvernului, unii dintre membrii Guvernului, care pot fi deputați sau senatori, îl pot înlocui în atribuții pe prim-ministru, șef al executivului, pe perioada în care acesta din urmă este în imposibilitatea de exercitare a atribuțiilor. Or, spre deosebire de statutul membrului Guvernului, cel al viceprimarului este incert în situația în care acesta din urmă ar trebui să exercite atribuțiile funcției de primar.

14.Așadar, incompatibilitatea stabilită prin dispozițiile criticate constituie o piedică absolută în desfășurarea atribuțiilor executivului local în situația în care primarul se găsește în imposibilitatea exercitării atribuțiilor sale, piedică ce conduce la un vid al puterii executive și la imposibilitatea îndeplinirii funcțiunilor statuate autorităților publice locale, de exemplu, atributul de reprezentare a unității administrativ-teritoriale, precum și de exercitare a puterii executive, autoritatea publică locală fiind de jure în imposibilitate de funcționare în condițiile în care primarul se găsește în imposibilitate de exercitare a atribuțiilor funcției în care a fost ales.

15.Norma criticată instituie o regulă fără repere, afectând funcționarea instituțiilor autorității locale, iar deficiența creată de norma criticată are un impact major, putând fi pusă în discuție oricând validitatea actelor juridice adoptate de consiliul local, de puterea executivă și de instituțiile autonome din cadrul unității administrativ-teritoriale, ceea ce lipsește de stabilitate cadrul juridic existent.

16.În final, se arată că reglementarea la nivel infralegal, prin interpretări date de diverse autorități administrative centrale sau din teritoriu (ministere sau prefecturi) nu arată altceva decât o altă fațetă a problemei principale, deoarece o normă din legea organică nu poate fi completată de un act administrativ normativ. Stabilirea unor interpretări prin emiterea de acte administrative nu reprezintă altceva decât acte administrative cu caracter infralegal, ce determină o stare de incertitudine juridică, acest tip de acte suportând, de obicei, un grad sporit de schimbări succesive în timp, sens în care se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 417 din 3 iulie 2019.

17.Curtea de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile criticate contravin prevederilor constituționale invocate, deoarece nu sunt suficient de clare și precise, fiind afectată previzibilitatea legii, aspecte care sunt de natură să conducă la concluzia că norma contravine dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție. Sub acest aspect, instanța constată că respectiva normă reglementează un caz de incompatibilitate între funcțiile de primar, respectiv viceprimar și funcția de consilier local. Cu toate acestea, potrivit art. 57 alin. (3) din Legea nr. 215/2001, astfel cum acesta era în vigoare în perioada pentru care s-a constatat starea de incompatibilitate a reclamantului, viceprimarul este ales cu votul majorității consilierilor locali în funcție, din rândul membrilor consiliului local, iar, în conformitate cu alin. (7) al aceluiași articol, pe durata exercitării mandatului, viceprimarul își păstrează statutul de consilier local, fără a beneficia de indemnizația aferentă acestui statut. Așadar, calitatea de viceprimar nu poate fi dobândită decât de un consilier local, viceprimarul păstrându-și, potrivit legii, acest statut, pe toată perioada mandatului. În consecință, norma care reglementează starea de incompatibilitate se referă exclusiv la deținerea celor două funcții, simultan, iar nu la exercitarea concomitentă a atributelor specifice acestora, pentru a putea fi aplicabilă în mod clar și previzibil și pentru a permite destinatarilor să prevadă consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Mai mult, art. 57 alin. (4^1) din Legea nr. 215/2001 prevede că la deliberarea și adoptarea hotărârilor care privesc alegerea sau schimbarea din funcție a viceprimarului participă și votează consilierul local care candidează la funcția de viceprimar, respectiv viceprimarul în funcție a cărui schimbare se propune. Totodată, calitatea legii este îndoielnică și în situația în care este incident cazul prevăzut de art. 72 din Legea nr. 215/2001, respectiv în caz de vacanță a funcției de primar, precum și în caz de suspendare din funcție a acestuia, când atribuțiile care îi sunt conferite prin lege primarului sunt exercitate de drept de viceprimar. Nici în această situație viceprimarul nu își pierde statutul de consilier local, deși este obligat să exercite de drept atribuțiile conferite prin lege primarului. Așadar, instanța apreciază că prin sintagma „funcția“, folosită de legiuitor pentru a determina starea de incompatibilitate, se creează o incertitudine juridică, având în vedere că funcția de viceprimar depinde de calitatea de consilier local, calitate care nu este definită drept „funcție“ de Legea nr. 215/2001. În reglementarea stării de incompatibilitate, legiuitorul nu a arătat expres că, în perioada în care consilierul local deține funcția de viceprimar și eventual exercită de drept atribuțiile primarului, acesta nu mai poate participa la ședințele de consiliu local, starea de incompatibilitate urmând a decurge nu din deținerea simultană a celor două calități, ci din modalitatea în care au fost exercitate atribuțiile specifice acestora, art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 făcând referirea generală la „funcții“. Așadar, modalitatea de reglementare a stării de incompatibilitate din cuprinsul dispozițiilor criticate este de natură să încalce și dispozițiile art. 120 alin. (1) și ale art. 121 alin. (1) și (2) din Constituție, având în vedere că pune probleme asupra modalității în care își desfășoară activitatea în mod autonom cele două autorități publice locale, respectiv primarul și consiliul local. Astfel, întrucât incompatibilitatea se referă la deținerea celor două funcții și nu se menționează în concret ce ar trebui să facă sau să nu facă viceprimarul odată ce este ales în această funcție, pentru a înlătura starea de incompatibilitate ulterior alegerii, dacă există o interdicție de a participa în continuare la ședințele de consiliu ori de a exercita atribuțiile de primar în situațiile de vacantare a funcției, aceste aspecte sunt de natură să afecteze chiar funcționarea autorităților administrației publice locale, care se bazează pe principiul autonomiei locale.

18.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

19.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au transmis punctele de vedere solicitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

20.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

21.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie, potrivit încheierii de sesizare, dispozițiile art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 279 din 21 aprilie 2003, în forma în vigoare înainte de adoptarea Legii nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, dispoziții care au următorul cuprins: „(1) Funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcții sau calități:

a)funcția de consilier local;“.

22.Cu privire la obiectul excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că prin articolul unic pct. 1 din Legea nr. 128/2017 pentru modificarea și completarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 421 din 7 iunie 2017, dispozițiile criticate din Legea nr. 161/2003 au fost abrogate. În considerarea Deciziei nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, în baza căreia Curtea Constituțională analizează dispoziții din legi sau ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare, obiectul prezentei excepții îl reprezintă art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

23.În opinia autorului excepției de neconstituționalitate, prevederile de lege criticate contravin dispozițiilor constituționale cuprinse în art. 1 alin. (4) privind principiul separației și echilibrului puterilor în cadrul democrației constituționale și în art. 1 alin. (5) privind obligativitatea respectării Constituției, a supremației sale și a legilor.

24.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că dispozițiile criticate stabileau un caz de incompatibilitate între funcția de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean, pe de o parte, și exercitarea funcției de consilier local, pe de altă parte.

25.Analizând susținerile autorului excepției de neconstituționalitate, Curtea observă că, potrivit acestuia, situația din cauza pendinte se situează în zona activităților realizate de viceprimar (consilier local în mod obligatoriu) în calitate de persoană cu atribuții executive și care a preluat atribuțiile funcției de primar (pe perioada în care acesta a fost în imposibilitate de exercitare a mandatului electoral), în această perioadă având și calitatea de consilier local. Așadar, autorul excepției de neconstituționalitate susține, în esență, că dispozițiile criticate creează dificultăți de aplicare în ipoteza în care consilierul local desemnat/ales în funcția de viceprimar exercită prin delegare atribuțiile funcției de primar.

26.Curtea constată că toate susținerile autorului excepției de neconstituționalitate țin de modul de interpretare și aplicare a dispozițiilor criticate din Legea nr. 161/2003 la situația particulară a autorului excepției de neconstituționalitate, iar nu de constituționalitatea textului de lege criticat. În realitate, se critică interpretarea textului de lege invocat și aplicarea acestuia în ipoteza în care consilierul local desemnat/ales în funcția de viceprimar exercită prin delegare atribuțiile funcției de primar.

27.Or, interpretarea textelor de lege aplicabile situației concrete în scopul aplicării corecte a legii în cauza dedusă judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională nu intră în competența de soluționare a Curții Constituționale, ci a instanței judecătorești. Astfel, interpretarea normelor de lege este operațiunea de stabilire a conținutului și a sensului la care acestea se referă și este o etapă absolut necesară în vederea aplicării corecte a legii situației de fapt concrete din cauză, instanța de judecată fiind ținută să aplice în acest scop metodele de interpretare a normelor juridice. Așa cum a stabilit Curtea, în mod constant, în jurisprudența sa, interpretarea legilor este o operațiune rațională, utilizată de orice subiect de drept, în vederea aplicării și respectării legii, având ca scop clarificarea înțelesului unei norme juridice sau a câmpului său de aplicare. Instanțele judecătorești interpretează legea, în mod necesar, în procesul soluționării cauzelor cu care au fost învestite, interpretarea fiind faza indispensabilă procesului de aplicare a legii. Oricât de clar ar fi textul unei dispoziții legale - se arată în Hotărârea Curții Europene a Drepturilor Omului din 22 noiembrie 1995, pronunțată în Cauza C.R. împotriva Regatului Unit, paragraful 34 - în orice sistem juridic există, în mod inevitabil, un element de interpretare judiciară (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 600 din 14 aprilie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 395 din 11 iunie 2009, sau Decizia nr. 360 din 25 martie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 317 din 14 mai 2010).

28.În consecință, problema de drept invocată de autorul excepției și dedusă spre soluționare Curții Constituționale este, în realitate, una de interpretare și de aplicare a legii la cazul concret dedus judecății instanței care a sesizat Curtea Constituțională. Or, potrivit art. 2 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, Curtea Constituțională se pronunță numai asupra constituționalității actelor cu privire la care a fost sesizată. Prin urmare, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, astfel cum a fost formulată, este inadmisibilă.

29.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, excepție ridicată de Marius Ioan Constantin în Dosarul nr. 51/42/2020 al Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Ploiești - Secția de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 28 mai 2024.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean