Decizie nr. 4 din 29 februarie 2016

Dosar nr. 4.216/1/2015

Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi

fiscal - preşedintele completului

Iuliana Măiereanu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Gabriela Bogasiu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Iuliana Rîciu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Cezar Hîncu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Eugenia Marin - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Denisa Stănişor - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Simona Marcu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal

Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul Dosarului nr. 4.216/1/2015 este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 şi ale art. 27^4 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La şedinţa de judecată participă Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 27^6 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 9.692/117/2013*, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

Art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte doar în cazul actelor administrative individuale contestate în litigiile pendinte, în care s-a invocat motivul de nelegalitate reţinut în hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ, sau şi în litigiile în care un asemenea motiv nu a fost invocat - în contestaţia reglementată de art. 205 şi urm. din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, aprobată prin Legea nr. 174/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în cererea de chemare în judecată şi în cererea de recurs, ci doar oral sau prin note de şedinţă, în cursul judecării recursului?

Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar au fost depuse hotărâri judecătoreşti pronunţate în materia supusă discuţiei, precum şi raportul întocmit de judecătorul-raportor; raportul a fost comunicat părţilor, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, iar acestea nu au formulat un punct de vedere.

În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra admisibilităţii sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.

ÎNALTA CURTE,

deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:

I. Titularul şi obiectul sesizării

1.Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 26 octombrie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 9.692/117/2013*, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să dea o rezolvare de principiu cu privire la chestiunea de drept sus-menţionată.

2.Instanţa de sesizare se pronunţă în ultimă instanţă asupra recursului formulat împotriva Sentinţei nr. 6.612 din 18 decembrie 2014 a Tribunalului Cluj - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, într-o cerere având ca obiect anularea unor acte administrativ-fiscale.

II. Temeiul juridic al sesizării

3.Art. 519 din Codul de procedură civilă: "Dacă în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

III. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

4.Prin acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâta Casa de Asigurări de Sănătate a Judeţului Cluj, reclamantul Chira Octavian-Dumitru a solicitat anularea Deciziei nr. 228/2012 emise de pârâtă, prin care s-a soluţionat contestaţia administrativă formulată împotriva deciziilor de impunere din oficiu nr. 371.670/1 şi nr. 371.670/2 din data de 13 decembrie 2012 privind stabilirea contribuţiei la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate, precum şi anularea acestor din urmă decizii.

5.Prin deciziile de impunere contestate s-a stabilit în sarcina reclamantului contribuţia la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi accesoriile acesteia pe perioada 2006-2011.

6.Prin contestaţia administrativă a fost invocată încălcarea art. 9, 23, 43, 46 şi 87 din Codul de procedură fiscală, iar prin acţiune motivele de nelegalitate vizează încălcarea art. 9, art. 83 alin. (4), art. 43, 46 şi 87 din acelaşi cod, în niciuna din aceste proceduri nefiind invocat motivul de nelegalitate privind necompetenţa Casei de Asigurări de Sănătate de a emite decizii de impunere.

7.Prin Sentinţa nr. 6.612 din 18 decembrie 2014, Tribunalul Cluj - Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, reţinând că toate motivele de nelegalitate sunt nefondate.

8.Împotriva sentinţei sus-menţionate a declarat recurs reclamantul, invocând greşita interpretare a prevederilor art. 9, art. 83 alin. (4), art. 43, 46 şi 87 din Codul de procedură fiscală.

IV. Dispoziţiile legale supuse interpretării

9.Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Legea nr. 554/2004):

Art. 23. – Obligaţia publicării

Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.

V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

A. Cu privire la admisibilitatea sesizării

10.Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, reţinând următoarele:

11.Soluţionarea litigiului depinde de modul de interpretare a prevederilor legale ce constituie obiectul sesizării, întrucât în cauză recurentul-reclamant a solicitat oral, în faţa instanţei de recurs, aplicarea Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept şi, în temeiul acesteia, a Sentinţei nr. 835/2015 a Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, rămasă irevocabilă, prin care au fost anulate, în parte, dispoziţiile art. 35 alin. (1) din Normele metodologice privind stabilirea documentelor justificative pentru dobândirea calităţii de asigurat, respectiv asigurat fără plata contribuţiei, precum şi pentru aplicarea măsurilor de executare silită pentru încasarea sumelor datorate la Fondul naţional unic de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 617/2007, cu modificările şi completările ulterioare (denumite în continuare Norme metodologice), în ce priveşte posibilitatea organului competent al Casei de Asigurări de Sănătate de a emite decizii de impunere.

12.Problema de drept enunţată este nouă, deoarece, prin consultarea jurisprudenţei, s-a constatat că asupra acestei probleme Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat printr-o altă hotărâre.

13.Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, conform evidenţelor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, consultate la data de 26 octombrie 2015.

B. Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

14.Instanţa de trimitere apreciază că hotărârea judecătorească de anulare a dispoziţiilor art. 35 alin. (1) din Normele metodologice produce efecte doar în cazul actelor administrative individuale contestate, în litigiile pendinte în care s-a invocat motivul de nelegalitate reţinut în hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ, în speţă motivul fiind necompetenţa Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate de a emite titluri de creanţă.

15.Aceste efecte nu se produc în litigiile în care un asemenea motiv nu a fost invocat în cadrul contestaţiei reglementate de art. 205 şi următoarele din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, aprobată prin Legea nr. 174/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (denumită în continuare Codul de procedură fiscală), reiterat în cererea de chemare în judecată şi, apoi, în cererea de recurs, ci a fost invocat oral sau prin note de şedinţă, în cursul judecării recursului.

16.Astfel, în cazul deciziilor de impunere, conform dispoziţiilor art. 206 şi 207 din Codul de procedură fiscală, contestatorul are un termen imperativ de formulare a contestaţiei în care trebuie să indice motivele de fapt şi de drept ale acesteia. Prin decizia de soluţionare a contestaţiei se analizează motivele de fapt şi de drept invocate în contestaţie în termenul legal. În faţa instanţei de judecată se atacă decizia de soluţionare a contestaţiei, instanţa analizând legalitatea actului contestat, prin raportare la motivele de nelegalitate invocate în termen în contestaţia administrativă, fără a primi motive de nelegalitate invocate pentru prima dată în cererea de chemare în judecată. Or, conform prevederilor art. 478 şi 494 din Codul de procedură civilă, în calea de atac nu se pot schimba calitatea părţilor, obiectul şi cauza.

17.Din coroborarea acestor prevederi legale rezultă că judecata în primă instanţă, precum şi în calea de atac vizează doar motivele de nelegalitate a actului administrativ invocate iniţial în contestaţia administrativă şi, apoi, reiterate în cererea de chemare în judecată şi cererea de recurs, restul motivelor apărând ca inadmisibile.

18.În considerentele Deciziei nr. 10 din 11 mai 2015 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept se reţine ca argument, pentru aplicarea hotărârii judecătoreşti de anulare a actului administrativ şi în cazul actelor administrative individuale contestate în litigiile pendinte, puterea de lucru judecat; or, această putere de lucru judecat operează doar dacă există identitate de obiect şi cauză.

19.Un alt argument, reţinut în aceeaşi decizie, este că "nu (se) va putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ normativ deja anulat, pentru că i se va opune excepţia lipsei de interes, şi nici nu (se) va putea invoca excepţia de nelegalitate, câtă vreme art. 4 alin. (4) teza întâi din aceeaşi lege exclude actele normative de la acest control de legalitate incidental".

20.Pentru litigiile în care nu s-a invocat un asemenea motiv de nelegalitate, asemenea demersuri procedurale ar fi lipsite de relevanţă, nefiind de natură a influenţa soluţia în cauză, deci nici acest argument nu poate fi reţinut în acest litigiu.

21.Soluţia contrară ar duce la concluzia că anularea actului administrativ se poate obţine pentru alte motive de nelegalitate decât cele invocate în contestaţia administrativă şi reluate în cererea de chemare în judecată şi, apoi, în recurs, ceea ce ar contraveni prevederilor legale cuprinse în Codul de procedură civilă şi Codul de procedură fiscală, menţionate mai sus.

VI. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

22.Părţile nu au formulat puncte de vedere.

VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale şi opiniile exprimate de acestea

23.Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a pronunţat Decizia nr. 10 din 11 mai 2015*1), prin care a fost admisă sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal, stabilindu-se că dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.

24.Prin decizia sus-menţionată, invocată şi de către instanţa de trimitere în cererea de sesizare, s-a reţinut că "Sintagma «sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor», utilizată atât de Constituţie, cât şi de Legea nr. 554/2004, nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că excepţia de neconstituţionalitate admisă, respectiv actul administrativ normativ anulat nu produc niciun efect în privinţa cauzelor irevocabil/definitiv soluţionate, însă produc efecte în cauzele aflate în curs de soluţionare la data publicării deciziei Curţii Constituţionale sau a hotărârii judecătoreşti de anulare".

25.Totodată, se reţine în considerentele aceleiaşi decizii, "Înalta Curte are în vedere că soluţia contrară ar constitui o veritabilă încălcare a dreptului de acces la o instanţă, în sensul art. 6 § 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, pentru că aceasta ar fi golită de conţinut, nemaiavând un caracter efectiv din perspectiva persoanei vătămate de un act administrativ individual emis în temeiul unui act administrativ cu caracter normativ, anulat într-o altă cauză"; "Imperativul asigurării unei jurisprudenţe unitare care să răspundă aşteptărilor legitime ale justiţiabililor angrenaţi în proceduri judiciare legate de aplicarea aceluiaşi act administrativ cu caracter normativ este, de asemenea, un argument de luat în seamă".

26.De asemenea, într-o cauză*2) vizând excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din Hotărârea Guvernului nr. 977/2003 privind taxa pentru serviciul public de radiodifuziune, cu modificările şi completările ulterioare, prevedere normativă care fusese anulată prin Sentinţa nr. 185 din 27 aprilie 2010 a Curţii de Apel Cluj, irevocabilă prin Decizia nr. 607 din 3 februarie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, hotărâri publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 318 din 9 mai 2011, s-a statuat că excepţia de nelegalitate este lipsită de obiect, în considerarea efectului de opozabilitate erga omnes, dedus din prevederile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

27.La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, majoritatea curţilor de apel au comunicat că nu au identificat jurisprudenţă referitoare la problema de drept în discuţie şi nici cauze, aflate pe rol, în care să se pună această problemă de drept; singurele instanţe care au transmis jurisprudenţă în legătură cu chestiunea de drept în discuţie sunt curţile de apel Bucureşti, Craiova şi Suceava şi Tribunalul Dolj. Majoritatea instanţelor de judecată au transmis punctele de vedere ale judecătorilor.

28.Din examinarea jurisprudenţei şi a punctelor de vedere transmise de către instanţele de judecată, se desprind următoarele opinii:

A. Într-o primă opinie*3), covârşitor majoritară, s-a apreciat că interpretarea dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004 este în sensul că hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în litigiile în care un asemenea motiv nu a fost invocat în contestaţia reglementată de art. 205 şi următoarele din Codul de procedură fiscală, în cererea de chemare în judecată şi/sau în cererea de recurs, ci doar oral sau prin note de şedinţă în cursul judecării recursului.

29.Mai mult, s-a arătat că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ produce efecte în privinţa actelor administrative individuale, întemeiate pe dispoziţiile normative anulate, chiar fără a mai fi necesar a se invoca motivul/excepţia de nelegalitate respectiv(ă)*4), întrucât dispariţia unuia dintre elementele esenţiale ale actului administrativ conduce la caducitatea acestuia, iar dispariţia cauzei de drept (actul administrativ cu caracter normativ care a stat la baza actului administrativ individual) constituie tocmai dispariţia unui atari element, aspect care poate fi invocat oricând, în cadrul unui litigiu pendinte*5).

B. Într-o altă opinie*6), s-a apreciat că hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte doar în cazul actelor administrative individuale contestate în litigiile pendinte, în care s-a invocat motivul de nelegalitate reţinut în hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ.

30.S-a argumentat, în acest sens, că judecata în primă instanţă, precum şi cea în calea de atac vizează doar motivele de nelegalitate a actului administrativ invocate iniţial în contestaţia administrativă şi, apoi, reiterate în cererea de chemare în judecată şi cererea de recurs, restul motivelor fiind inadmisibile.

VIII. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale

31.Curtea Constituţională s-a pronunţat asupra constituţionalităţii prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, statuând următoarele:

32."Curtea observă că prevederile art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ. Opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative emise de Guvern şi de celelalte organe centrale ale administraţiei publice, respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administraţiei publice locale, corespunzătoare judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept." (Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 544 din 5 august 2009)

33.De asemenea, "Curtea reţine că, pentru persoanele care au avut calitatea de parte în litigiul în care instanţa a dispus anularea în tot sau în parte a unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în măsura în care acestea solicită şi recunoaşterea dreptului pretins, împreună cu reparaţii, efectele anulării actului se produc în virtutea principiului efectului relativ al hotărârilor judecătoreşti, producându-se şi pentru trecut, în sensul că, pentru părţile din litigiu, anularea actului administrativ unilateral cu caracter normativ produce efecte juridice şi pentru trecut. Aşadar, anularea unui act administrativ unilateral cu caracter normativ, în considerarea dispoziţiilor art. 23, produce efecte erga omnes şi numai pentru viitor pentru terţele persoane care nu au avut calitatea de parte în litigiul în care s-a pronunţat hotărârea de anulare, după publicarea acestei hotărâri. Totodată, Curtea observă că pierderea prezumţiei de legalitate a actelor administrative normative implică, pe de o parte, obligaţia de conformare a autorităţilor administrative, care nu mai pot aplica pe viitor textul respectiv şi, pe de altă parte, obligarea acestora de a reanaliza, prin prisma noului cadru normativ, plângerile prealabile introduse după această dată pentru recunoaşterea dreptului pretins, cu efect pentru viitor." (Decizia nr. 126 din 10 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 346 din 20 mai 2015)

IX. Jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

34.În jurisprudenţa instanţelor europene nu au fost identificate decizii relevante în privinţa chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării.

X. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

35.Prin Adresa nr. 3.050/C/5.339/III-5/2015 din 28 decembrie 2015, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii, cu referire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

XI. Raportul asupra chestiunii de drept

36.Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat, referitor la admisibilitatea sesizării, în raport cu dispoziţiile art. 519 din acelaşi cod, că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, sesizarea fiind inadmisibilă, pentru lipsa condiţiei noutăţii.

XII. Înalta Curte

37.Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorul-raportor şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:

38.Chestiunea preliminară a admisibilităţii sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie este apreciată în raport cu prevederile art. 519 din Codul de procedură civilă, din care rezultă următoarele condiţii de admisibilitate:

–existenţa unei cauze în curs de judecată, aflată în ultimă instanţă;

–cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza;

–soluţionarea pe fond a cauzei să depindă de lămurirea chestiunii de drept ce face obiectul sesizării;

–chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

–Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu s-a pronunţat asupra chestiunii de drept respective;

–chestiunea de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

39.Din interpretarea gramaticală a dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă rezultă că, pentru declanşarea mecanismului procedural, condiţia privind caracterul de noutate a chestiunii de drept este diferită de cea a nepronunţării anterioare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra respectivei chestiuni de drept sau de cea a inexistenţei unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare cu privire la această chestiune de drept.

40.Verificând condiţiile de admisibilitate a sesizării formulate în cauză de Curtea de Apel Cluj, se constată că acestea nu sunt întrunite cumulativ, nefiind îndeplinită, în primul rând, condiţia referitoare la caracterul de noutate a chestiunii de drept.

41.Aşa cum s-a arătat în jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept*7), întrucât legea nu defineşte noţiunea de "noutate" a chestiunii de drept, trebuie să ne raportăm la doctrina juridică, în cadrul căreia s-a exprimat opinia potrivit căreia sesizarea instanţei supreme ar fi justificată, sub aspectul îndeplinirii elementului de noutate, atunci când problema de drept "nu a mai fost analizată în doctrină - în interpretarea unui act normativ mai vechi - ori decurge dintr-un act normativ intrat în vigoare recent sau relativ recent, prin raportare la momentul sesizării. De asemenea, problema de drept poate fi considerată nouă, prin faptul că nu a mai fost dedusă judecăţii anterior".

42.Cerinţa noutăţii este, aşadar, îndeplinită atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, instanţele nu i-au dat, încă, o anumită interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial ori dacă se impun anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reevaluarea sau reinterpretarea normei de drept analizate.

43.În egală măsură, noutatea, în sensul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, se referă şi la o reglementare mai veche, dar asupra căreia instanţa de judecată este chemată să se pronunţe în prezent, devenind astfel actuală cerinţa interpretării şi aplicării normei de drept respective.

44.Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor în urma unei interpretări adecvate, iar opiniile jurisprudenţiale diferite nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile. Aşadar, în situaţia în care ar exista un număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti care să fi soluţionat diferit, în mod constant, o problemă de drept, într-o anumită perioadă de timp, mecanismul legal de unificare a practicii judiciare este cel cu funcţie de reglare - recursul în interesul legii, iar nu hotărârea prealabilă.

45.În cazul de faţă, condiţia noutăţii chestiunii de drept nu este îndeplinită, faţă de împrejurarea că, din studierea răspunsurilor formulate de curţile de apel cu privire la chestiunea de drept supusă analizei, se constată că practica judiciară şi punctele de vedere ale instanţelor sunt unitare, în sensul că, potrivit dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în litigiile în care un asemenea motiv nu a fost invocat în contestaţia reglementată de art. 205 şi următoarele din Codul de procedură fiscală, în cererea de chemare în judecată şi/sau în cererea de recurs, ci doar oral sau prin note de şedinţă în cursul judecării recursului.

46.Instanţele au reţinut/apreciat că hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ-normativ produce efecte în privinţa actelor administrative individuale, întemeiate pe dispoziţiile normative anulate, chiar fără a mai fi necesar a se invoca motivul/excepţia de nelegalitate respectiv(ă), întrucât dispariţia unuia dintre elementele esenţiale ale actului administrativ conduce la caducitatea acestuia, iar dispariţia cauzei de drept (actul administrativ cu caracter normativ care a stat la baza actului administrativ individual) constituie tocmai dispariţia unui atari element, aspect care poate fi invocat oricând, în cadrul unui litigiu pendinte.

47.Se constată, deci, că problema supusă dezlegării nu este una nouă, instanţele de judecată pronunţându-se, deja, asupra acesteia.

48.În cauză nu este însă îndeplinită nici condiţia referitoare la nepronunţarea anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

49.Astfel, aşa cum s-a arătat mai sus, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin Decizia nr. 10 din 11 mai 2015, a statuat asupra interpretării dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, stabilind că "hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti". S-a reţinut, de asemenea, că "Sintagma «sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor» (...) nu poate primi decât o interpretare unitară, în sensul că (...) actul administrativ normativ anulat (...) produce efecte în cauzele aflate în curs de soluţionare la data publicării (...) hotărârii judecătoreşti de anulare".

50.Totodată, se reţine în considerentele aceleiaşi decizii, "Imperativul asigurării unei jurisprudenţe unitare care să răspundă aşteptărilor legitime ale justiţiabililor angrenaţi în proceduri judiciare legate de aplicarea aceluiaşi act administrativ cu caracter normativ este, de asemenea, un argument de luat în seamă" în susţinerea interpretării în sensul arătat a dispoziţiilor art. 23 din Legea nr. 554/2004.

51.În cuprinsul aceleiaşi decizii se regăsesc şi considerentele reţinute de Curtea Constituţională în Decizia nr. 914 din 23 iunie 2009, citate mai sus, care, statuând asupra prevederilor art. 23 din Legea nr. 554/2004, arată că acestea consacră, la nivelul legii organice, efectele erga omnes ale hotărârilor judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat, în tot sau în parte, un act administrativ cu caracter normativ, hotărâri a căror opozabilitate faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată prin publicarea lor în Monitorul Oficial al României.

52.Or, aşa cum s-a statuat de către Curtea Constituţională a României*8), prin Decizia Plenului nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate, "puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta".

53.Se reţine, prin urmare, că atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 517 şi, respectiv, art. 521 din Codul de procedură civilă, sunt obligatorii pentru toate instanţele de judecată, de la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I.

54.Cum Decizia nr. 10 din 11 mai 2015 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 458 din 25 iunie 2015, sesizarea formulată în cauză de către Curtea de Apel Cluj, ulterior, prin Încheierea din 26 octombrie 2015, apare, şi sub acest aspect, ca inadmisibilă.

55.Mai mult, deşi art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de "chestiune de drept", în doctrină s-a arătat că, pentru a fi vorba de o problemă de drept reală, trebuie ca norma de drept supusă dezlegării să fie îndoielnică, imperfectă (lacunară) sau neclară; prin urmare, sintagma "probleme de drept" trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă".

56.Chestiunea de drept supusă dezbaterii trebuie să fie una veritabilă, legată de posibilitatea de a interpreta diferit un text de lege, fie din cauză că acest text este incomplet, fie pentru că nu este corelat cu alte dispoziţii legale, fie pentru că se pune problema că nu ar mai fi în vigoare.

57.De asemenea, chestiunea de drept trebuie să fie reală, iar nu aparentă, să privească interpretarea diferită sau contradictorie a unui text de lege, a unei reguli cutumiare neclare, incomplete sau, după caz, incerte ori incidenţa unor principii generale ale dreptului, al căror conţinut sau a căror sferă de acţiune sunt discutabile.

58.În acest sens, în doctrină a fost subliniată opinia că sesizarea trebuie să privească o normă de drept susceptibilă de interpretări diferite, care, odată aplicată în cauze concrete, ar genera o practică neunitară, iar aceste posibile interpretări diferite, doar prefigurate sau deja afirmate pe plan doctrinar, trebuie arătate în sesizare. În consecinţă, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie trebuie să aibă drept obiect o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită şi care prezintă o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme, în scopul înlăturării oricărei incertitudini care ar putea plana asupra securităţii raporturilor juridice deduse judecăţii.

59.Or, în speţă, sesizarea Curţii de Apel Cluj supune interpretării un text legal clar şi complet, care conţine o normă imperativă de ordine publică, a cărei aplicare generală şi imediată nu poate fi tăgăduită, întrucât, altfel, ar însemna ca un act normativ sau dispoziţii dintr-un act normativ a cărui/căror nelegalitate a fost constatată de către instanţa de judecată să continue să producă efecte juridice, ca şi când nu ar fi apărut niciun element nou în ordinea juridică, ceea ce este inadmisibil.

60.În raport cu argumentele expuse, Înalta Curte constată că sesizarea nu este admisibilă în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, nefiind îndeplinite condiţiile privind existenţa şi caracterul de noutate a chestiunii de drept şi nepronunţarea anterioară a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării.

61.Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,

ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 9.692/117/2013*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept:

Art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, se interpretează în sensul că hotărârea judecătorească prin care s-a anulat un act administrativ cu caracter normativ produce efecte doar în cazul actelor administrative individuale contestate în litigiile pendinte, în care s-a invocat motivul de nelegalitate reţinut în hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ normativ, sau şi în litigiile în care un asemenea motiv nu a fost invocat - în contestaţia reglementată de art. 205 şi urm. din Ordonanţa Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, aprobată prin Legea nr. 174/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în cererea de chemare în judecată şi în cererea de recurs, ci doar oral sau prin note de şedinţă, în cursul judecării recursului?

Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 29 februarie 2016.

PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL

IONEL BARBĂ

Magistrat-asistent,

Aurel Segărceanu