Decizie nr. 414 din 14 aprilie 2010

În temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, la data de 3 martie 2010, un grup de 33 de senatori a solicitat Curţii Constituţionale să se pronunţe asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi ale art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici.

Sesizarea de neconstituţionalitate a fost înregistrată la Curtea Constituţională sub nr. 2.605 din 3 martie 2010 şi constituie obiectul Dosarului nr. 517A/2010.

La sesizare a fost anexată lista cuprinzând semnăturile celor 33 de senatori, şi anume: Ion Toma, Viorel Arcaş, Vasile-Cosmin Nicula, Dan-Coman Şova, Sorin-Constantin Lazăr, Ecaterina Andronescu, Marius-Sorin-Ovidiu Bota, Ioan Chelaru, Laurenţiu-Florian Coca, Florin Constantinescu, Alexandru Cordoş, Titus Corlăţean, Avram Crăciun, Petre Daea, Mihăiţă Găină, Toni Greblă, Gheorghe Marcu, Radu-Cătălin Mardare, Valer Marian, Alexandru Mazăre, Gavril Mîrza, Elena Mitrea, Nicolae Moga, Sergiu-Florin Nicolăescu, Gheorghe Pop, Nicolae-Dănuţ Prunea, Ion Rotaru, Daniel Savu, Doina Silistru, Constantin Tămagă, Adrian Ţuţuianu, Şerban-Constantin Valeca şi Cătălin Voicu.

I. Cu privire la dispoziţiile art. I pct. 1 şi pct. 28 din lege, în esenţă, se susţine că acestea încalcă prevederile art. 16 alin. (1), (3) şi art. 53 din Constituţie. În acest sens, se apreciază că modificarea intempestivă, la scurte intervale de timp, a normelor care reglementează regimul juridic al conducătorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale este de natură să afecteze statutul funcţionarilor publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate şi nu asigură egalitatea acestei categorii de funcţionari publici în raport cu celelalte persoane care ocupă sau au ocupat funcţii publice de conducere în administraţia publică centrală şi locală.

În opinia autorilor obiecţiei de neconstituţionalitate, climatul de instabilitate legislativă cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate a determinat o diferenţă de tratament juridic, fundamentată pe considerente de ordin politic, între această categorie de conducători şi celelalte persoane care deţin funcţii publice de conducere în administraţia publică. Se apreciază că, în timp ce aceştia din urmă s-au bucurat de toate prevederile Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, în sensul că au fost protejaţi de schimbările intempestive şi abuzive din funcţie, conducătorilor serviciilor publice deconcentrate li s-a administrat un alt tratament juridic, şi anume au fost schimbaţi din funcţii prin jocul combinat al mai multor modificări legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, ambele declarate neconstituţionale de către Curtea Constituţională.

Se arată că textele de lege criticate creează în mod fictiv o nouă categorie de funcţii publice, cea de director şi director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, dar care, în realitate, sunt identice sub aspectul sferei de atribuţii şi competenţelor cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate existente anterior, în scopul de a face imposibilă reintegrarea persoanelor care au ocupat aceste din urmă funcţii.

Toate aceste modificări legislative au creat condiţii favorabile pentru ocuparea funcţiilor publice de conducători ai serviciilor publice deconcentrate pe criterii subiective, ceea ce este de natură să contravină scopului legii, şi anume asigurarea unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi imparţial, în interesul cetăţenilor.

Prin modificarea continuă a regimului juridic aplicabil conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, prin desfiinţarea şi înfiinţarea, în mod succesiv, a posturilor acestora este încălcat principiul accesului egal la funcţiile publice, prevăzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, care presupune atât accesul efectiv la funcţia publică, cât şi exercitarea sa în condiţii de egalitate sub aspectul protecţiei acordate tuturor categoriilor de funcţionari publici. Aceste măsuri constituie restrângeri ale dreptului de acces la o funcţie publică, care nu sunt justificate în mod obiectiv ca fiind imperios necesare pentru salvgardarea unui alt drept care, în absenţa acestor restricţii, ar fi grav compromis. Mai mult, se aduce atingere substanţei dreptului prevăzut de art. 16 alin. (3) din Constituţie, astfel încât textele criticate sunt contrare exigenţelor art. 53 din Constituţie.

II. Se susţine că art. I pct. 6 din lege contravine art. 16 alin. (1) din Constituţie, întrucât stabileşte în sarcina mai multor entităţi publice competenţa organizării concursului de recrutare a funcţionarilor publici. În acest mod se alterează obiectivitatea verificării aptitudinilor/competenţelor profesionale ale candidaţilor şi se creează discriminări, în sensul că recrutarea în funcţii publice de conducere vacante de şef serviciu sau şef birou, în funcţii publice specifice asimilate acestora sau în funcţii publice de execuţie vacante şi temporar vacante nu se realizează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ci de autorităţile sau instituţiile publice în al căror stat de funcţii se află funcţiile publice respective.

III. Se consideră că dispoziţiile art. I pct. 27 din lege încalcă art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie, întrucât accesul la funcţia publică nu se face prin concurs, ci prin transformarea posturilor de natură contractuală care implică exercitarea unor prerogative de putere publică în funcţii publice. Astfel, persoanele încadrate în posturi de natură contractuală, aflate în ipoteza art. I pct. 27 din lege, urmează să ocupe funcţii publice în baza unui act administrativ de numire, în absenţa organizării unui concurs, ceea ce este discriminatoriu în raport cu terţe persoane care doresc să acceadă la o funcţie publică, situaţie în care accesul se realizează numai prin susţinerea unui concurs.

În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Preşedintele Senatului a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 662 din 10 martie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, întrucât modificările aduse Legii nr. 188/1999 contravin art. 16 alin. (1) şi (3), precum şi art. 53 din Constituţie. În acest sens, se arată că modificarea continuă a regimului juridic aplicabil conducătorilor serviciilor publice deconcentrate, precum şi schimbarea succesivă a denumirii unor funcţii afectează stabilitatea exercitării acestora, precum şi statutul juridic al funcţionarilor publici din serviciile publice deconcentrate, ceea ce încalcă dreptul de acces la o funcţie publică şi principiul stabilităţii ce ar trebui să guverneze exercitarea funcţiilor publice. Se mai susţine că legea criticată adânceşte inegalităţile de regim juridic dintre conducătorii serviciilor publice deconcentrate şi ceilalţi funcţionari publici prin crearea unei noi categorii de funcţii publice şi duce la imposibilitatea reintegrării persoanelor care au ocupat aceste funcţii publice.

Înfiinţarea şi desfiinţarea succesivă a unor funcţii publice care presupun atribuţii identice nu sunt de natură să îndeplinească dezideratul accesului în condiţii de egalitate la funcţiile publice, motiv pentru care prevederile legale criticate încalcă art. 16 alin. (1) şi (3), precum şi art. 53 din Constituţie.

Se mai arată că, în lipsa organizării vreunui concurs, persoanele încadrate în posturi de natură contractuală care implică exercitarea unor prerogative de putere publică şi care se transformă în funcţii publice urmează să ocupe noile funcţii publice în baza unui act administrativ de numire. Astfel, aceste persoane sunt favorizate, contrar art. 16 alin. (1) din Constituţie, în raport cu alte persoane care doresc să ocupe o funcţie publică.

În fine, se consideră că legea criticată încalcă exigenţele Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind accesibilitatea şi previzibilitatea normei juridice, având formulări neclare, ceea ce lipseşte norma juridică de caracterul logic şi precis.

Guvernul a transmis Curţii Constituţionale, cu Adresa nr. 5/1.645/E.B. din 12 martie 2010, punctul său de vedere, în care se arată că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată, pentru următoarele motive:

1.Modificarea terminologiei folosite în raport cu denumirea funcţiilor publice de conducere ale serviciilor publice deconcentrate nu afectează regimul juridic al acestora. Se arată că, din moment ce serviciile publice deconcentrate sunt extensii funcţionale ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale, noile denumiri sunt mult mai potrivite, fiind în concordanţă cu denumirile funcţiilor publice de conducere din compartimentele organizatorice ale ministerelor. Se mai arată că noile funcţii publice nu sunt create intuitu personae. În consecinţă, nu se poate reţine încălcarea art. 16 alin. (1) din Constituţie.

2.Referitor la încălcarea art. 16 alin. (3) din Constituţie prin prevederile art. I pct. 1 din lege, se arată că argumentarea autorilor sesizării se bazează doar pe supoziţii formulate, "în contextul unor aprecieri subiective, lipsite de fundament, în legătură cu aspecte de aplicare a legii". Se apreciază că schimbarea denumirii funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate este de competenţa exclusivă a legiuitorului. Totodată, o atare măsură nu face referire la modificarea atribuţiilor aferente funcţiilor publice de conducere a serviciilor deconcentrate şi, prin urmare, nu are relevanţă asupra regimului juridic al acesteia. În acest sens sunt invocate şi prevederile art. 100 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 188/1999.

3.Pentru motivele arătate mai sus, se apreciază că art. I pct. 1 din lege nu contravine nici art. 53 din Constituţie.

4.În raport cu critica de neconstituţionalitate ce vizează art. I pct. 6 din lege, se apreciază că, potrivit argumentaţiei aferente expunerii de motive la proiectul de lege, acest text este expresia continuării procesului de descentralizare a competenţelor de gestiune a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, ceea ce va antrena o creştere a rolului şi responsabilităţilor conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice. În acest context, se consideră că aspectele invocate în critica de neconstituţionalitate în privinţa art. I pct. 6 din lege nu vizează veritabile probleme de constituţionalitate, ci vizează chestiuni care ţin de oportunitatea politicii legislative în domeniul funcţiei publice.

5.Art. I pct. 27 din lege consacră o modalitate de ocupare a funcţiei publice expres prevăzută de Legea nr. 188/1999, care la art. 56 lit. e) prevede că funcţiile publice pot fi ocupate şi "prin alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege". Prin urmare, critica autorilor sesizării de neconstituţionalitate vizează chestiuni ce ţin, mai degrabă, de politica legislativă a Parlamentului.

Preşedintele Camerei Deputaţilor nu a comunicat punctul său de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului şi Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispoziţiile legii criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi celor ale art. 1, 10, 15 şi 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate.

Obiectul controlului de constituţionalitate îl constituie dispoziţiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, care au următorul cuprins:

–Art. I pct. 1: "1. La articolul 13 alineatul (1), litera d) se modifică şi va avea următorul cuprins:

d)director executiv şi director executiv adjunct în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director şi director adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, precum şi în funcţiile publice specifice asimilate acestora.»";

–Art. I pct. 6: "6. La articolul 58, alineatele (1) şi (3) se modifică şi vor avea următorul cuprins:

Art. 58. – (1) Concursul de recrutare pentru funcţiile publice din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale, autorităţilor administrative autonome, precum şi pentru serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale este organizat, în condiţiile legii, astfel:

a)de comisia prevăzută la art. 18 alin. (1), pentru înalţii funcţionari publici. Secretariatul tehnic al comisiei se asigură de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici;

b)de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere generale şi specifice vacante, inclusiv pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar al unităţii administrativ-teritoriale, cu excepţia funcţiilor publice de conducere vacante de secretar al comunei, de şef serviciu şi şef birou;

c)de autorităţile şi instituţiile publice în al căror stat de funcţii se află funcţia publică, pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar al comunei, de şef serviciu şi şef birou şi funcţiile publice specifice asimilate acestora, precum şi pentru toate funcţiile publice de execuţie vacante şi temporar vacante.

.....................................................................

(3)În cazul concursurilor prevăzute la alin. (1) lit. c), autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia de a înştiinţa Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici despre organizarea concursurilor, cu cel puţin 10 zile înainte de demararea procedurilor prevăzute de lege.»";

–Art. I pct. 27: "27. Articolul 111 se modifică şi va avea următorul cuprins:

Art. 111. – (1) Autorităţile şi instituţiile publice care au prevăzute în statele de funcţii posturi de natură contractuală, care presupun exercitarea unor atribuţii dintre cele prevăzute la art. 2 alin. (3), au obligaţia de a stabili funcţii publice în condiţiile art. 107, în termen de 30 de zile de la data constatării existenţei acestor atribuţii.

(2)Funcţiile publice vacante, funcţiile publice de conducere, precum şi funcţiile publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici, stabilite potrivit alin. (1), se ocupă în condiţiile prezentei legi.

(3)Persoanele încadrate în posturi de natură contractuală care au fost stabilite şi avizate ca funcţii publice vor fi numite în funcţii publice de execuţie dacă îndeplinesc condiţiile prevăzute la art. 54 şi condiţiile de vechime în specialitatea studiilor corespunzătoare clasei şi gradului profesional ale funcţiei publice.

(4)Drepturile salariale ale persoanelor care ocupă funcţii publice în condiţiile alin. (3) se stabilesc potrivit salarizării funcţiilor publice în care au fost numite.»";

–Art. I pct. 28: "28. La anexă, capitolul I litera B, punctele 4 şi 5 se modifică şi vor avea următorul cuprins:

«4. director din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv în cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale;

5.director adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, director executiv adjunct în cadrul instituţiei prefectului în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, director adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale;»".

Dispoziţiile constituţionale pretins încălcate sunt cele ale art. 16 alin. (1) privind egalitatea, art. 16 alin. (3) cu referire la accesul la funcţiile publice, art. 53 privind restrângerea exercitării unui drept sau al unei libertăţi. Totodată, sunt considerate ca fiind încălcate art. 14 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale privind principiul egalităţii, art. 1 şi art. 21 pct. 2 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului privind principiul egalităţii şi al accesului egal la funcţiile publice, precum şi cele stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu privire la principiul egalităţii în Cauza Buchen împotriva Republicii Cehe, 2002.

Examinând obiecţia de neconstituţionalitate, Curtea constată că autorii acesteia formulează 3 critici intrinseci ale legii de modificare a Legii nr. 188/1999. În consecinţă, analiza Curţii va viza în mod distinct cele 3 aspecte principale ale criticii de neconstituţionalitate, cu privire la care reţine următoarele:

I. Curtea urmează să analizeze împreună prevederile art. I pct. 1 şi art. I pct. 28 din lege, datorită legăturii indisolubile existente între acestea, ambele texte vizând crearea unei noi funcţii publice, şi anume aceea de director şi director adjunct, în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra problematicii ridicate de aceste noi prevederi legale, se impune a fi reţinută situaţia legislativă creată cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale:

–prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 264 din 22 aprilie 2009, au fost eliminate din categoria funcţiilor publice de conducere funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate. Prin aceeaşi ordonanţă a fost înfiinţată funcţia de director-coordonator al acestor servicii. Prin urmare, se constată că aceste funcţii au trecut din regimul funcţiei publice în regim contractual;

–prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009, pronunţată într-un control a priori de constituţionalitate, prevederile legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, deci şi ale ordonanţei de urgenţă, au fost declarate neconstituţionale;

–Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009 privind unele măsuri în domeniul funcţiei publice, precum şi pentru întărirea capacităţii manageriale la nivelul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativteritoriale şi ale altor servicii publice, precum şi pentru reglementarea unor măsuri privind cabinetul demnitarului din administraţia publică centrală şi locală, cancelaria prefectului şi cabinetul alesului local, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 668 din 6 octombrie 2009, a continuat optica Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009, astfel încât, chiar şi ulterior Deciziei Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, conducerea serviciilor publice deconcentrate a fost încredinţată aceloraşi directori-coordonatori;

–prin Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 28 din 14 ianuarie 2010, Curtea Constituţională a declarat neconstituţionale prevederile art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, texte a căror soluţie legislativă se regăsea şi în Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009.

Acesta este cadrul legal în care intervine legea de modificare a Legii nr. 188/1999. Noutatea adusă prin această lege, în raport cu cele două ordonanţe de urgenţă menţionate, constă în faptul că funcţia de conducător al serviciilor publice deconcentrate revine la regimul de funcţie publică, fiind astfel eliminată categoria directorilor-coordonatori, ce avea statutul de personal contractual. Numai că noua lege înlocuieşte funcţia de director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice deconcentrate şi instituie o nouă categorie de funcţii publice, şi anume cea de director şi director adjunct al acestor servicii. Rezultă că posturile contractuale create prin cele două ordonanţe de urgenţă în cursul anului 2009 nu revin la forma iniţială - posturi de director executiv şi director executiv adjunct -, ci sunt transformate într-o nouă categorie de funcţii publice de conducere - director şi director adjunct.

Curtea observă că este a treia intervenţie legislativă în decursul ultimului an în privinţa regimului juridic ce reglementează statutul conducătorilor serviciilor deconcentrate.

În continuarea celor de mai sus, Curtea învederează anumite aspecte cu privire la efectele celor două decizii mai sus menţionate, respectiv Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009 şi Decizia nr. 1.629 din 3 decembrie 2009. Astfel:

–Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, pronunţată într-un control a priori, a constatat neconstituţionalitatea unei legi de aprobare a ordonanţei de urgenţă. O atare decizie "consacră o interferenţă între controlul a priori şi cel a posteriori de constituţionalitate, în sensul că, în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, s-a declarat ca fiind neconstituţională o soluţie legislativă cuprinsă într-un act normativ în vigoare. O atare soluţie este justificată de imperativul ca în dreptul pozitiv să nu existe sau să nu rămână în vigoare acte juridice vădit neconstituţionale, Curtea neputând rămâne în pasivitate până când Parlamentul în mod ipotetic ar fi respins ordonanţa de urgenţă în cauză" (Decizia nr. 1.640 din 10 decembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 48 din 21 ianuarie 2010). În această situaţie, în temeiul şi în condiţiile art. 1 alin. (5) şi art. 147 alin. (1) şi (4) din Constituţie, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi-a încetat efectele, soluţia legislativă criticată fiind cea care, de altfel, a atras această soluţie din partea Curţii Constituţionale;

–Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.629 din 3 decembrie 2009 a suspendat până pe data de 27 februarie 2010 efectele Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009, astfel încât, începând cu data de 28 februarie 2010, aceasta din urmă şi-a încetat efectele, în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie;

–lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contractele de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă etc.);

–potrivit jurisprudenţei sale, respectiv Decizia nr. 62 din 18 ianuarie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 104 din 12 februarie 2007, în cazul constatării neconstituţionalităţii unor acte abrogatoare (precum cele două ordonanţe de urgenţă menţionate în raport cu funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate), "acestea îşi încetează efectele juridice în condiţiile prevăzute de art. 147 alin. (1) din Constituţie, iar prevederile legale care au format obiectul abrogării continuă să producă efecte".

Prin urmare, începând cu data de 28 februarie 2010 continuă să îşi producă efectele juridice Legea nr. 188/1999 cu conţinutul său normativ de dinainte de modificările neconstituţionale ce i-au fost aduse prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 37/2009 şi prin art. I pct. 1-5 şi 26, art. III, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa nr. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 105/2009. Acesta este un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ.

În acest context legislativ este introdusă funcţia de director şi director adjunct ai serviciilor publice deconcentrate, care, la momentul intrării în vigoare a legii, ar înlocui funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate.

Prin această nouă modificare Curtea observă existenţa unei vădite instabilităţi legislative cu privire la funcţia de conducător al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce pune sub semnul întrebării tratamentul juridic aplicat acestei funcţii în raport cu alte categorii de funcţii de conducere din administraţia publică. Se pune sub semnul întrebării şi scopul Legii nr. 188/1999, care prevede în mod expres la art. 1 alin. (2) că acesta este reprezentat de crearea unui "serviciu public stabil".

Reglementarea analizată instituie o lipsă de egalitate de tratament juridic între persoanele care deţin posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate şi cele care deţin astfel de posturi la nivelul instituţiei prefectului, al aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora, iar, pe de altă parte, înfrângerea principiului accesului la funcţia publică şi a celui al stabilităţii raporturilor de muncă.

Pentru a analiza această situaţie, Curtea va ţine seama de jurisprudenţa sa în ceea ce priveşte principiul egalităţii consacrat prin art. 16 din Constituţie. Astfel, în Decizia nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea a statuat că "principiul egalităţii în faţa legii presupune instituirea unui tratament egal pentru situaţii care, în funcţie de scopul urmărit, nu sunt diferite. De aceea el nu exclude ci, dimpotrivă, presupune soluţii diferite pentru situaţii diferite. În consecinţă, un tratament diferit nu poate fi doar expresia aprecierii exclusive a legiuitorului, ci trebuie să se justifice raţional, în respectul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice". De asemenea, art. 16 din Constituţie "vizează egalitatea în drepturi între cetăţeni în ceea ce priveşte recunoaşterea în favoarea acestora a unor drepturi şi libertăţi fundamentale, nu şi identitatea de tratament juridic asupra aplicării unor măsuri, indiferent de natura lor. În felul acesta se justifică nu numai admisibilitatea unui regim juridic diferit faţă de anumite categorii de persoane, dar şi necesitatea lui" (Decizia nr. 53 din 19 februarie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 224 din 3 aprilie 2002). Curtea a mai statuat că "principiul egalităţii în drepturi nu înseamnă eo ipso aplicarea aceluiaşi regim juridic unor situaţii care, prin specificul lor, sunt diferite" (Decizia nr. 139 din 19 noiembrie 1996, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 7 din 20 ianuarie 1997).

În cauza de faţă, Curtea observă că legiuitorul nu a motivat în niciun fel necesitatea desfiinţării unei categorii de funcţii publice şi înfiinţării unor noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, introducând astfel o reglementare diferită, fără a exista o motivare temeinică, obiectivă şi raţională. Prin urmare, instituirea unui tratament juridic diferit cu privire la persoanele care deţin, în momentul de faţă, calitatea de director executiv şi director executiv adjunct la nivelul serviciilor publice deconcentrate în raport cu directorii executivi sau directorii executivi adjuncţi din cadrul instituţiei prefectului, aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate acestora este de natură a încălca prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.

Argumentul Guvernului în sensul că nou-creata categorie de funcţii publice nu modifică atribuţiile aferente vechiului post, astfel încât funcţionarii publici aflaţi pe post vor fi preluaţi în noua funcţie creată, este lipsit, în mod evident, de pertinenţă pentru următoarele motive:

–art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizează situaţiile de reorganizare a instituţiei sau autorităţii publice. Or, în situaţia de faţă nu există nicio reorganizare a instituţiei sau autorităţii publice, ci sunt doar înfiinţate, prin schimbarea terminologiei folosite, noi posturi de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate;

–art. 100 alin. (1) din lege, la care se face referire, vizează funcţionari publici aflaţi pe post. Or, în situaţia de faţă, sunt servicii publice deconcentrate care, de facto, nu sunt conduse de funcţionari publici, ci de directorii-coordonatori, în raport cu care nu s-ar putea face aplicarea prevederilor art. 100 alin. (1) din lege.

Aceste motive sunt peremptorii, astfel că trimiterea pe care o face Guvernul la art. 100 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 nu poate fi luată în considerare.

Stabilind faptul că legea în discuţie nu prevede o reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se pune problema dacă legiuitorul are sau nu competenţa de a desfiinţa şi înfiinţa prin acelaşi act normativ o anumită funcţie fără o motivare rezonabilă. Răspunsul Curţii nu poate fi decât unul negativ, întrucât pentru a desfiinţa şi a înfiinţa un post trebuie să existe un temei serios şi temeinic. Iniţiatorul legii are obligaţia de a motiva acest lucru în expunerea de motive a legii. În cazul de faţă, în lipsa unei atari motivări şi în lipsa vreunei intenţii de reorganizare a serviciilor publice deconcentrate, se constată că desfiinţarea posturilor de director executiv şi director executiv adjunct nu se justifică.

Desigur, din succesiunea de acte normative, precum şi din referirea pe care Guvernul a făcut-o la art. 100 alin. (1) din lege, s-ar putea desluşi un anumit sens al acestei modificări legislative, şi anume ca o atare măsură legislativă să constituie temei pentru aplicarea art. 99 lit. b) din lege, respectiv eliberarea din funcţia publică dacă autoritatea publică îşi reorganizează activitatea prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public în cauză. Totuşi, chiar şi în condiţiile dreptului comun, potrivit art. 65 din Codul muncii, este restricţionată în mod sever posibilitatea angajatorilor de a utiliza măsura desfiinţării postului ca temei de concediere. Astfel, atât în practica judiciară, cât şi în doctrină s-a arătat că nu poate fi invocat acest temei legal în situaţia în care, la un interval scurt, angajatorul încadrează un alt salariat pentru a ocupa un post similar.

În condiţiile examinate mai sus, eventualele măsuri de reintegrare dispuse de instanţele judecătoreşti în posturile de director executiv şi director executiv adjunct nu ar putea fi puse în executare în condiţiile noii legi din moment ce postul a fost desfiinţat, iar noul post va fi ocupat în condiţiile legii, şi anume prin concurs.

Curtea reţine, în consecinţă, că s-au încălcat dispoziţiile art. 16 alin. (1) din Constituţie, prin instituirea unui tratament juridic diferit pentru persoanele ce deţin funcţii de conducere la nivelul serviciilor publice deconcentrate, fără a exista o justificare obiectivă, raţională, temeinică şi rezonabilă.

Curtea Constituţională reţine, de asemenea, că s-au încălcat şi prevederile art. 16 alin. (3) din Constituţie, în conformitate cu care accesul la funcţiile publice se face "în condiţiile legii". Existenţa drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Constituţie nu este doar declarativă şi iluzorie, ci efectivă, astfel încât şi dreptului de acces la funcţiile publice trebuie să i se aplice acelaşi regim. De aceea, Curtea constată că dreptul de acces la funcţiile publice este unul complex, fiind compus din cel puţin 3 elemente esenţiale, şi anume:

–accesul/ocuparea efectivă a funcţiilor publice prin concurs;

–exercitarea atributelor de funcţie publică;

–încetarea raporturilor de serviciu.

Aceste elemente sunt legate intrinsec de cariera funcţionarului public şi sunt inerente oricărei funcţii publice.

În situaţia de faţă, măsura contestată atinge substanţa acestui drept în două dintre cele 3 elemente principale ale sale. Astfel, pentru eventualii directori executivi sau directori executivi adjuncţi în funcţie sau reintegraţi se afectează atât exercitarea atributelor de funcţie publică, cât şi încetarea raporturilor de serviciu. Or, în condiţiile în care funcţia publică trebuie să se bucure de stabilitate, o atare măsură nu poate decât să încalce prevederile art. 16 alin. (3) din Constituţie.

În fine, Curtea constată că, astfel cum a stabilit prin Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, "unul dintre principiile care stau la baza dreptului la muncă este stabilitatea raporturilor juridice care iau naştere odată cu încheierea contractului individual de muncă, acest principiu decurgând din obligaţia statului de a crea cadrul legislativ menit să asigure salariaţilor siguranţa şi garanţia păstrării locului de muncă". Acest considerent de principiu îşi găseşte aplicabilitatea, mutatis mutandis, cu atât mai mult în raport cu funcţionarii publici, din moment ce unul dintre scopurile Legii nr. 188/1999 este asigurarea unui serviciu public stabil. Încălcarea acestui principiu constituţional ce derivă din dreptul la muncă are drept rezultat, în mod evident, înfrângerea principiului constituţional al statului de drept prevăzut de art. 1 alin. (3) şi a principiului supremaţiei Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie.

II. Cu privire la critica de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. I pct. 6, se constată că aceasta este întemeiată, pentru următoarele motive:

Astfel cum s-a arătat mai sus, unul dintre elementele esenţiale ale dreptului de acces la o funcţie publică este chiar accesul efectiv, începerea raporturilor de serviciu. Or, naşterea raporturilor de serviciu trebuie să fie reglementată în mod unitar, spre a se evita discriminările ce se pot naşte prin existenţa unor proceduri diferenţiate de acces la funcţia publică. Curtea constată că trebuie să existe o unitate de tratament juridic cu privire la condiţiile de acces la funcţia publică de conducere sau la cea de execuţie. Prin urmare, se impune o unitate de reglementare în acest sens, iar derogările de la procedura generală să fie justificate în mod obiectiv, raţional, temeinic şi rezonabil.

Curtea observă că, de regulă, concursul de recrutare pentru funcţiile publice de conducere este organizat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, pe când cel pentru funcţiile publice de execuţie, de către autorităţile şi instituţiile publice în al căror stat de funcţii se află funcţia publică vacantă.

Art. I pct. 6 al legii prevede o derogare de la competenţa generală a Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, şi anume ca recrutarea pentru funcţiile publice de conducere vacante de secretar de comună, şef de serviciu sau şef de birou să fie făcută de autorităţile şi instituţiile publice în al căror stat de funcţii se află funcţia publică vacantă.

O astfel de derogare, arată Guvernul, este expresia continuării procesului de descentralizare a competenţelor de gestiune a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, ceea ce va antrena o creştere a rolului şi responsabilităţilor conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice.

Cu toate acestea, Curtea observă că, potrivit art. 116 alin. (1) din Legea administraţiei publice nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 23 februarie 2007, "Secretarul comunei, oraşului, municipiului, judeţului şi al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiilor este funcţionar public de conducere, cu studii superioare juridice sau administrative", ceea ce demonstrează faptul că legea nu stabileşte nicio ierarhie sub aspectul statutului între secretarii unităţilor administrativ-teritoriale. Este şi justificat să nu se stabilească ierarhii în cadrul acestora, mai ales dacă se are în vedere că, în condiţiile legii, o comună poate deveni oraş sau un oraş municipiu.

Prin urmare, toţi secretarii, indiferent de unitatea administrativ-teritorială în cadrul căreia funcţionează, trebuie să îndeplinească condiţii identice pentru accesul la această funcţie.

Funcţiile de şef serviciu sau şef birou trebuie, de asemenea, să se bucure de acelaşi tratament ca toate funcţiile publice de conducere, prin urmare nu li se poate atribui un regim de recrutare diferit.

Argumentul Guvernului, în sensul că măsura preconizată este una ce ţine de descentralizare, nu este pertinent în raport cu exigenţele principiului egalităţii, întrucât, dacă ar fi fost o atare măsură, toate funcţiile publice de conducere de la nivel local ar fi trebuit ocupate prin aceeaşi procedură. În consecinţă, legiferarea unor măsuri ce ţin de descentralizare va trebui să se facă în mod unitar şi nediferenţiat, astfel încât să transpară, în mod evident, că în cauză se pune problema aplicării unor veritabile măsuri de descentralizare. În cauza de faţă, Curtea apreciază că această măsură nu a avut ca raţiune prevederile art. 120 alin. (1) din Constituţie, astfel încât concluzia care se impune este aceea că dispoziţiile art. I pct. 6 din lege încalcă prevederile art. 16 alin. (1) din Constituţie.

III. De asemenea, Curtea constată că art. I pct. 27 din lege este neconstituţional, încălcând art. 16 alin. (1) şi (3) din Constituţie, întrucât, pe de o parte, consacră o modalitate paralelă de acces efectiv la funcţiile publice de execuţie, iar, pe de altă parte, poate constitui temei pentru ocuparea fără concurs a funcţiilor publice de conducere. Astfel cum s-a arătat la pct. I, accesul la funcţia publică trebuie să se facă prin concurs, şi nu prin alte modalităţi ce ar ocoli această cerinţă constituţională. În caz contrar, s-ar ajunge la situaţii de discriminare sub aspectul accesului la funcţia publică.

În acest sens Curtea, prin Decizia nr. 1.039 din 8 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 21 august 2009, a statuat că statul are obligaţia "de a reglementa condiţii obiective şi nediscriminatorii, de natură a garanta accesul la un loc de muncă". Acest considerent este aplicabil şi situaţiei de faţă, astfel încât statul trebuie să garanteze cu atât mai mult condiţii nediscriminatorii şi cu privire la modalitatea de ocupare a funcţiei publice. Pentru a fi nediscriminatoriu, accesul trebuie să fie bazat pe criterii obiective, aspect ce nu se regăseşte în niciun fel în prevederile art. I pct. 27 din lege.

Schimbarea naturii juridice a postului nu trebuie să echivaleze şi cu transferul persoanei care a ocupat postul iniţial, aceasta, ţinând cont de dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Constituţie, astfel cum au fost interpretate prin prezenta decizie, trebuind să susţină un concurs potrivit prevederilor art. 57 din Legea nr. 188/1999 pentru a avea dreptul să ocupe o funcţie publică, deci de a intră în categoria funcţionarilor publici.

În fine, Curtea constată că, în acord cu jurisprudenţa sa, spre exemplu, Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 sau Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. În consecinţă, atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte întru totul atât considerentele, cât şi dispozitivul prezentei decizii.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Constată că dispoziţiile art. I pct. 1, art. I pct. 6, art. I pct. 27 şi art. I pct. 28 din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici sunt neconstituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 14 aprilie 2010 şi la aceasta au participat: Ioan Vida, preşedinte, Nicolae Cochinescu, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan, Tudorel Toader şi Augustin Zegrean, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

prof. univ. dr. IOAN VIDA

p. Magistrat-asistent Benke Karoly,

Marieta Safta,

prim-magistrat-asistent delegat