Decizie nr. 44 din 12 februarie 2013

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Tudorel Toader - judecător

Daniela Ramona Mariţiu - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Daniel Arcer.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, excepţie ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind în Dosarul nr. 1.848/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal. Excepţia formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 1.439D/2012.

La apelul nominal răspund pentru autorul excepţiei avocaţii Camelia Constantin şi Corina Cincan, cu delegaţii depuse la dosar. Lipsesc celelalte părţi, faţă de care procedura de citare este legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentanţilor autorului excepţiei, care solicită admiterea excepţiei de neconstituţionalitate. Prin stabilirea unei derogări de la Legea nr. 31/1990 în ceea ce priveşte întreprinderile publice, Guvernul, pe de-o parte, impune voinţa acţionarului majoritar, iar, pe de altă parte, înlătură orice protecţie a acţionarului minoritar. Având în vedere sfera de reglementare a ordonanţei de urgenţă criticate, Guvernul trebuia să solicite avizul Consiliului Economic şi Social, ceea ce nu s-a întâmplat, încălcându-se, astfel, prevederile art. 141 din Constituţie. În continuare, susţine că ordonanţa de urgenţă criticată nu îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 115 alin. (4) din Constituţie. Astfel, nu este îndeplinită condiţia existenţei situaţiei extraordinare, prin acest nou cadru legislativ se alterează însăşi voinţa Parlamentului, iar în nota de fundamentare nu se evidenţiază nicio legătură între ordonanţa de urgenţă criticată şi eficientizarea activităţii întreprinderilor publice. De asemenea, prin ordonanţa de urgenţă nu se urmăreşte protejarea unui interes general, ci protejarea proprietăţii private a statului.

Reprezentantul Ministerului Public pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. În acest sens arată că pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. În cazul Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 această stare este reprezentată de situaţia economică, precum şi de lacuna legislativă existentă la data adoptării actului normativ. Prin ordonanţa de urgenţă criticată s-au trasat anumite criterii de administrare a societăţilor cu capital majoritar de stat, fără a afecta drepturile constituţionale ale acţionarilor minoritari.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

Prin Încheierea din 2 octombrie 2012, pronunţată în Dosarul nr. 1.848/2/2012, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, excepţie ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind, cu ocazia soluţionării unei acţiuni în contencios administrativ.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autoarea acesteia susţine că motivarea din preambulul ordonanţei de urgenţă, referitoare la necesitatea adoptării unui astfel de act normativ, nu este argumentată viabil în sensul de a reprezenta o situaţie extraordinară, a cărei reglementare nu poate fi amânată. Consideră că adoptarea ordonanţei de urgenţă criticate nu îndeplineşte exigenţele constituţionale impuse de art. 115 alin. (4) din Constituţie, neexistând argumente temeinice în sensul existenţei urgenţei şi situaţiei extraordinare. În continuare, face referire la Deciziile Curţii Constituţionale nr. 109/2010, nr. 255/2005 şi nr. 1.221/2008. În ceea ce priveşte invocarea prevederilor art. 44 din Constituţie, arată că, potrivit acestui text, proprietatea este garantată indiferent de titular. Guvernul a înţeles să înlăture această garanţie oferită de Constituţie proprietăţii şi, ignorând voinţa tuturor proprietarilor, a decis prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 un sistem special de administrare a societăţilor cu capital majoritar de stat. În situaţia unor societăţi în care statul deţine doar un pachet majoritar, o astfel de ingerinţă în dreptul de decizie al tuturor proprietarilor încalcă Constituţia, întrucât anulează dreptul de dispoziţie a proprietarului minoritar şi, implicit, dreptul de proprietate al acestora din urmă. Prin actul normativ criticat se modifică fundamental modul de administrare a societăţii, interesele acţionarilor minoritari fiind afectate prin instituirea unui nou sistem de administrare a societăţii derogatoriu de la cel stabilit de Legea nr. 31/1990. De asemenea, prin adoptarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 s-au încălcat şi prevederile art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal apreciază că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Guvernul, în ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea dreptului de proprietate al acţionarilor minoritari, apreciază că aceasta este neîntemeiată. Legiuitorul a urmărit la elaborarea acestui act normativ să stabilească reguli de bună guvernare adaptate particularităţilor societăţilor de stat, care să elimine disfuncţionalităţile din sistemul de administrare, să clarifice pârghiile prin care statul se poate implica în activitatea companiei, reducând presiunea asupra managementului acestuia. Noua reglementare a urmărit eliminarea abuzurilor de putere ale acţionarului stat în raport cu acţionarii minoritari, prin asigurarea unui tratament echitabil al acestora. Aşadar, au fost prevăzute reguli pentru o mai accentuată protecţie şi reprezentare a acţionarilor minoritari şi pentru asigurarea dreptului lor de informare printr-o mai mare transparenţă a deciziei de administrare/management în raport cu acţionarii. Reglementarea criticată oferă o protecţie specială acestor persoane şi nu încalcă în niciun fel principiul garantării dreptului de proprietate consacrat prin art. 44 din Constituţie.

În ceea ce priveşte critica de neconstituţionalitate ce vizează încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 141 referitor la Consiliul Economic şi Social, apreciază că, dat fiind obiectul de reglementare al ordonanţei de urgenţă criticate, aceste dispoziţii nu sunt incidente în speţă.

În continuare arată că opţiunea legiuitorului pentru această procedură legislativă a fost întemeiată pe aceleaşi raţiuni care au fost analizate de Curtea Constituţională în Decizia nr. 737 din 31 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012, Decizia nr. 1.414 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009, Decizia nr. 760 din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 721 din 24 octombrie 2012, şi Decizia nr. 614 din 12 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 465 din 10 iulie 2012, şi care au fost considerate ca îndeplinind exigenţele urgenţei şi situaţiei extraordinare. Având în vedere aceste aspecte, apreciază ca neîntemeiată critica de neconstituţionalitate prin raportare la art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Avocatul Poporului arată că dispoziţiile de lege criticate nu aduc atingere dreptului de proprietate privată, în condiţiile în care prevederile ordonanţei de urgenţă se aplică întreprinderilor publice, persoane juridice române, respectiv la companii şi societăţi naţionale, societăţi comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acţionar unic, majoritar sau la care deţine controlul. Cât priveşte critica de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 faţă de art. 115 alin. (4) din Constituţie, apreciază că aceasta nu poate fi reţinută, în preambulul ordonanţei de urgenţă fiind motivată existenţa unei situaţii extraordinare. Referitor la invocarea prevederilor art. 79 din Constituţie, arată că, prin adresa nr. 1.265/2011, Consiliul Legislativ a emis avizul favorabil referitor la proiectul de ordonanţă de urgenţă. De asemenea, apreciază că nu poate fi reţinută nici critica referitoare la prevederile constituţionale ale art. 141.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctele de vedere ale Guvernului şi Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, susţinerile părţii prezente, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 883 din 14 decembrie 2011.

În susţinerea neconstituţionalităţii acestor dispoziţii, autorul excepţiei invocă prevederile constituţionale ale art. 44 referitor la dreptul de proprietate privată, art. 79 referitor la avizarea proiectelor de acte normative de către Consiliul Legislativ, art. 115 referitor la delegarea legislativă şi art. 141 referitor la Consiliul Economic şi Social.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, potrivit jurisprudenţei sale, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Astfel, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Curtea a reţinut implicaţiile deosebirii terminologice dintre noţiunea de "caz excepţional", utilizat în concepţia art. 114 alin. (4) din Constituţie anterior revizuirii, şi cea de "situaţie extraordinară", arătând că, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel, in terminis imperativul urgenţei reglementării.

Prin aceleaşi decizii, Curtea a reamintit jurisprudenţa sa pronunţată anterior revizuirii Legii fundamentale şi a precizat că de esenţa cazului excepţional este caracterul său obiectiv, în sensul că "existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă" (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Raportat la cauza de faţă, Curtea observă că Guvernul a motivat urgenţa ca fiind determinată, printre altele, de:

–actualul context economic care impune luarea unor măsuri rapide pentru crearea premiselor legislative şi administrative care să conducă la creşterea eficienţei operatorilor economici;

–faptul că întreprinderile publice - regii autonome şi societăţi comerciale la care statul deţine participaţii integrale sau majoritare - reprezintă un segment important al economiei naţionale şi, în consecinţă, lichiditatea, solvabilitatea şi funcţionalitatea acestor societăţi au o influenţă determinantă asupra stabilităţii ansamblului economiei;

–faptul că actualul cadru legislativ prezintă lacune importante în ceea ce priveşte buna guvernare a regiilor autonome, influenţând negativ performanţa economică şi competitivitatea acestora şi generând, pe cale de consecinţă, disfuncţionalităţi ale operatorilor economici cu care intră în raporturi contractuale;

–constatarea că legislaţia generală a societăţilor comerciale nu este adaptată specificului societăţilor de stat, neoferind premisele legislative pentru ca aceste societăţi să poată funcţiona eficient şi să reprezinte un vector de relansare economică;

–faptul că îmbunătăţirea guvernanţei corporative a întreprinderilor de stat reprezintă un obiectiv asumat de Guvernul României prin Scrisoarea de intenţie către Fondul Monetar Internaţional, aprobată de Guvern prin memorandum la data de 7 iunie 2011, revizuită.

Având în vedere jurisprudenţa Curţii cu privire la art. 115 alin. (4) din Constituţie, precum şi motivele invocate de Guvern, Curtea constată că există o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă şi independentă de voinţa Guvernului care a stat la baza adoptării ordonanţei de urgenţă criticate. Pentru aceste motive, se constată că reglementarea criticată îndeplineşte exigenţele urgenţei prevăzute în art. 115 alin. (4) din Constituţie.

În ceea ce priveşte invocarea prevederilor art. 44 din Constituţie, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi primită. Autoarea excepţiei îşi bazează susţinerile, în special, pe argumentul că acţionarii minoritari îşi văd afectat dreptul de proprietate prin faptul că nu se bucură de aceleaşi drepturi ca ale altor acţionari minoritari de la alte societăţi comerciale, deoarece în cazul lor a fost instituit un nou sistem de administrare a societăţii derogatoriu de la cel stabilit de Legea societăţilor nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. În legătură cu acest aspect Curtea observă că, în chiar cuprinsul ordonanţei de urgenţă criticate, legiuitorul a introdus la capitolul III - secţiunea a 3-a dispoziţii exprese referitoare la protecţia acţionarilor minoritari. Mai mult, prin art. 46 din ordonanţa de urgenţă criticată, legiuitorul a prevăzut că drepturile acţionarilor minoritari se completează cu drepturile prevăzute de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Cât priveşte invocarea prevederilor constituţionale ale art. 79 referitoare la avizul Consiliului Legislativ, Curtea constată că, prin Adresa nr. 317 din 30 noiembrie 2011, Guvernul a transmis proiectul de Ordonanţă de urgenţă Consiliului Legislativ, care prin Adresa nr. 1.265 din aceeaşi zi a emis avizul favorabil referitor la proiectul de ordonanţă. De asemenea, referitor la critica potrivit căreia ordonanţa de urgenţă criticată încalcă prevederile art. 141 din Constituţie, Curtea constată că nici aceasta nu poate fi reţinută. Prin Adresa nr. 51.920/2011/28.11.2011, înregistrată la Consiliul Economic şi Social cu nr. 4.235/28.11.2011, Guvernul a solicitat avizarea proiectului de ordonanţă de urgenţă privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice. Astfel, în şedinţa din data de 8 decembrie 2011, având în vedere că nu a fost îndeplinită condiţia cvorumului, membrii Plenului, în conformitate cu prevederile art. 100 alin. (1) din Legea dialogului social nr. 62/2011, şi-au exprimat părerile, acestea fiind consemnate ca puncte de vedere motivate. Punctele de vedere la proiectul de act normativ sunt de avizare favorabilă.

Referitor la critica potrivit căreia se realizează o neconcordanţă între prevederile legale criticate şi cele ale art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Curtea reţine că aceasta nu poate fi primită. Astfel, în jurisprudenţa sa constantă, instanţa de contencios constituţional a statuat că examinarea constituţionalităţii unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestui text cu dispoziţiile constituţionale pretins violate, iar nu compararea mai multor prevederi legale între ele şi raportarea concluziei ce ar rezultă din această comparaţie la dispoziţii ori principii ale Constituţiei.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanţa corporativă a întreprinderilor publice, excepţie ridicată de Filiala Hidroelectrica Hidrosind în Dosarul nr. 1.848/2/2012 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 12 februarie 2013.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Daniela Ramona Mariţiu