Decizie nr. 742 din 3 noiembrie 2015

Augustin Zegrean - preşedinte

Valer Dorneanu - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Tudorel Toader - judecător

Ingrid Alina Tudora - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Loredana Veisa.

1.Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, excepţie ridicată de Consiliul Local al Comunei Orbeasca, judeţul Teleorman, în Dosarul nr. 31/87/2015 al Tribunalului Teleorman - Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ şi fiscal. Excepţia de neconstituţionalitate formează obiectul Dosarului Curţii Constituţionale nr. 766D/2015.

2.La apelul nominal, lipsesc părţile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate. Arată că, deşi primarul, consilierii locali şi consilierii judeţeni fac parte din aceeaşi categorie, şi anume aceea a aleşilor locali, diferenţele de salarizare între consilieri, pe de o parte, şi primari, pe de altă parte, rezultă atât din modul de desfăşurare a activităţii acestora, cât şi de plată a indemnizaţiei. Astfel, în timp ce primarul are o activitate continuă, iar indemnizaţia acestuia se stabileşte lunar, consilierii locali/judeţeni sunt plătiţi în funcţie de participarea la şedinţele consiliului. Ca atare, fixarea ca element de reper a unei indemnizaţii avute de primar în decembrie 2013 nu reprezintă, în opinia Ministerului Public, retroactivitate, ci doar un criteriu obiectiv în funcţie de care urmează a se stabili, pe viitor, indemnizaţia consilierilor locali/judeţeni.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, reţine următoarele:

4.Prin Încheierea din 2 aprilie 2015, pronunţată în Dosarul nr. 31/87/2015, Tribunalul Teleorman - Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Consiliul Local al Comunei Orbeasca, judeţul Teleorman, cu ocazia judecării unei acţiuni civile având ca obiect anularea unui act emis de autorităţile publice locale, respectiv anularea Hotărârii nr. 42/2014 a Consiliului Local Orbeasca privind acordarea indemnizaţiei de şedinţă pentru membrii consiliului local.

5.În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine, în esenţă, că reglementarea criticată reprezintă o normă nelegală instituită în dezacord cu dispoziţiile art. 34 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, neconstituţională raportat la consilierii locali, care sunt obligaţi să suporte un tratament discriminatoriu în raport cu o altă categorie a aleşilor locali, respectiv primarii, prin instituirea unui regim diferit de salarizare, deşi este vorba despre aceeaşi categorie profesională, şi anume aceea a aleşilor locali. Arată că textul legal criticat reglementează o situaţie de excepţie pe criterii sociale ori pe criteriul funcţiei deţinute deoarece, deşi prin acelaşi act normativ este legiferat dreptul primarilor de a beneficia de o indemnizaţie calculată în baza noii legi, în cazul consilierilor locali, acestora li se interzice dreptul de a beneficia de indemnizaţii de şedinţă determinate corespunzător noilor indemnizaţii ale primarilor, împrejurare care, în opinia autorului excepţiei, se circumscrie unei evidente încălcări a egalităţii cetăţenilor în faţa legii. În acest context, apreciază că dispoziţiile legale contestate, astfel cum sunt redactate, intră în contradicţie şi cu prevederile cuprinse în Statutul aleşilor locali.

6.Raportat la art. 15 alin. (2) din Constituţie, autorul excepţiei de neconstituţionalitate susţine că reglementarea criticată "creează o situaţie juridică nouă, însă prevede că noua situaţie juridică s-a născut din fapte anterioare intrării sale în vigoare, deoarece instituie procedura determinării indemnizaţiilor consilierilor locali prin raportare la indemnizaţiile primarilor stabilite în trecut, la nivelul lunii decembrie 2013." Astfel, "deşi îşi propune să instituie un nou mod de stabilire a indemnizaţiilor primarilor, totuşi legea devine retroactivă în ceea ce priveşte modul de stabilire a indemnizaţiilor pentru consilierii locali".

7.Tribunalul Teleorman - Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ şi fiscal apreciază că prevederile art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 sunt constituţionale.

8.În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi formula punctele de vedere cu privire la excepţia de neconstituţionalitate.

9.Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul şi Avocatul Poporului nu au transmis punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile de lege criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

10.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (1) şi (2), art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

11.Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 703 din 15 noiembrie 2013, articol introdus prin Legea nr. 28/2014 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 201 din 21 martie 2014. Textul legal criticat are următorul conţinut normativ:

Art. 7^1 alin. (3): "Pentru consilierii locali, respectiv consilierii judeţeni, indemnizaţiile de şedinţă prevăzute la art. 34 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, se stabilesc prin aplicare la indemnizaţiile corespunzătoare primarilor, primarului general, respectiv preşedinţilor consiliilor judeţene stabilite, conform prevederilor legale în vigoare, pentru luna decembrie 2013."

12.Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că aceste prevederi contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 16 alin. (1)-(2) privind egalitatea în drepturi şi celor ale art. 15 alin. (2) referitoare la neretroactivitatea legii civile.

13.Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine că, în prezenta cauză, critica se fundamentează pe faptul că, potrivit art. 34 alin. (1) din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 912 din 7 octombrie 2004, "pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă". Autorul excepţiei arată că, potrivit art. 2 alin. (1) teza întâi din Legea nr. 393/2004, atât consilierii locali, cât şi primarul fac parte din aceeaşi categorie profesională, şi anume categoria aleşilor locali, iar potrivit art. 34 alin. (2) din actul normativ precitat, pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate consilierii au dreptul la o indemnizaţie de şedinţă în cuantum de până la 5 % din indemnizaţia lunară a primarului/preşedintelui consiliului judeţean/primarului general al Municipiului Bucureşti. Prin urmare, autorul excepţiei deduce că indemnizaţia de şedinţă a consilierilor locali se determină în funcţie de indemnizaţia lunară a primarului, implicit în funcţie de indemnizaţia lunară a primarului din luna în care au avut loc şedinţele ordinare ale consiliului local şi ale comisiilor de specialitate, iar din această perspectivă apreciază ca fiind neconstituţionale prevederile art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013.

14.În contextul criticilor formulate, Curtea constată că indemnizaţia de şedinţă acordată aleşilor locali nu reprezintă venituri realizate dintr-o activitate profesională, întrucât activitatea alesului local se realizează în baza unui mandat rezultat din alegeri, iar nu în temeiul unui contract de muncă, al unui contract civil sau al unui contract de drept public. Prin urmare, calitatea de ales local nu poate fi asimilată cu o activitate profesională, după cum nici indemnizaţia aferentă acestei calităţi nu poate fi asimilată cu veniturile realizate dintr-o astfel de activitate.

15.Astfel, prin Decizia nr. 176 din 19 martie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 329 din 14 mai 2015, Curtea a subliniat faptul că "activitatea desfăşurată de un consilier nu poate fi asimilată cu activitatea desfăşurată de o persoană încadrată în muncă, deoarece prestaţia consilierilor în folosul comunităţii nu are caracter permanent, specific contractelor de muncă, aceasta manifestându-se sub forma participării la şedinţele de consiliu şi comisii de specialitate, care au loc o dată sau de două ori pe lună, însumând câteva ore."

16.În acest sens, s-a pronunţat şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite prin Decizia nr. 16 din 18 februarie 2008 privind examinarea unui recurs în interesul legii, decizie publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 837 din 12 decembrie 2008, şi a reţinut că "natura juridică a indemnizaţiei de şedinţă, la care au dreptul consilierii locali pentru participarea la lucrările consiliului şi ale comisiilor de specialitate, potrivit art. 34 din Legea nr. 393/2004, nu justifică încadrarea ei într-o remuneraţie sau alt venit cu caracter permanent (...)". De asemenea, a observat "că indemnizaţia de şedinţă la care au dreptul consilierii locali, conform dispoziţiilor din textul de lege menţionat, nu este decât o remuneraţie ocazională şi nepermanentă şi care prin cuantumul ei nu poate să fie asemănătoare sumelor de bani asimilabile unui venit (...)". Instanţa supremă a conchis că "această indemnizaţie de care beneficiază consilierii locali este corespunzătoare numărului de şedinţe la care au participat şi nu poate fi asimilată cu un venit constant şi permanent de natura indemnizaţiilor şi salariilor pe care le primesc demnitarii, funcţionarii publici, angajaţii etc."

17.Totodată, Curtea reţine că, în conformitate cu art. 25 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2007, consilierii locali sunt aleşi locali care, în timpul mandatului, îndeplinesc o funcţie de autoritate publică. Pentru participarea la şedinţele consiliului local şi ale comisiilor de specialitate, consilierul primeşte o indemnizaţie stabilită în condiţiile legii, aşa cum se prevede în art. 51 alin. (5) din Legea nr. 215/2001. Totodată, potrivit art. 51 alin. (7) din acelaşi act normativ, "Consiliul local poate hotărî diminuarea cuantumului indemnizaţiei prevăzute la alin. (5) şi a cotei în care se face decontarea conform prevederilor alin. (6), în concordanţă cu posibilităţile de finanţare."

18.Curtea consideră că indemnizaţia primită de consilierul local/judeţean nu poate fi asimilată cu indemnizaţia încasată în exercitarea unor funcţii cu caracter de permanenţă, cum ar fi aceea de primar, senator sau deputat. Astfel, activitatea de consilier local nu este o funcţie, ci o calitate, nu este salarizată, ci indemnizată, nu are caracter regulat, organizat şi permanent, şi nu poate fi asimilată cu o funcţie electivă. Această activitate nu se desfăşoară în baza unui contract de muncă sau civil, ci în baza unui mandat, iar venitul obţinut este doar impozabil. Consilierului local/judeţean, pentru activitatea prestată, nu i se acordă o retribuţie sau remuneraţie care să aibă caracter salarial, ci i se acordă o indemnizaţie de şedinţă, în funcţie de participarea la şedinţele consiliului local. Aşa fiind, întrucât indemnizaţia de şedinţă acordată consilierilor locali/judeţeni nu reprezintă un drept de natură constituţională, Curtea apreciază că nu se poate reţine încălcarea normelor constituţionale invocate în susţinerea excepţiei de neconstituţionalitate.

19.De altfel, în jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că sporurile, premiile şi alte stimulente, acordate demnitarilor şi altor salariaţi prin acte normative, nu reprezintă drepturi fundamentale, consacrate şi garantate de Constituţie. Diferenţierea indemnizaţiilor şi a salariilor de bază pentru demnitari şi alţi salariaţi din sectorul bugetar este opţiunea liberă a legiuitorului, ţinând seama de importanţa şi complexitatea diferitelor funcţii. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea în acest sens, spre exemplu, Decizia nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, Decizia nr. 693 din 17 octombrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 915 din 10 noiembrie 2006, Decizia nr. 1.601 din 9 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 91 din 4 februarie 2011, sau Decizia nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 99 din 8 februarie 2012).

20.Curtea a constatat, totodată, că este dreptul autorităţii legiuitoare de a elabora măsuri de politică legislativă în domeniul salarizării în concordanţă cu condiţiile economice şi sociale existente la un moment dat. În această privinţă, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că statul este cel în măsură să stabilească valoarea sumelor care urmează a fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de sume prin modificări legislative corespunzătoare (a se vedea, de exemplu, Hotărârea din 8 noiembrie 2005, pronunţată în Cauza Kechko împotriva Ucrainei, paragraful 23).

21.Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Consiliul Local al Comunei Orbeasca, judeţul Teleorman, în Dosarul nr. 31/87/2015 al Tribunalului Teleorman - Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ şi fiscal şi constată că prevederile art. 7^1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 103/2013 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice în anul 2014, precum şi alte măsuri în domeniul cheltuielilor publice sunt constituţionale în raport cu criticile formulate.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Tribunalului Teleorman - Secţia conflicte de muncă, asigurări sociale şi contencios administrativ şi fiscal - Completul specializat pentru contencios administrativ şi fiscal şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 3 noiembrie 2015.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ingrid Alina Tudora