Decizia nr. 466 din 15 octombrie 2024

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Ioan-Sorin-Daniel Chiriazi.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, excepție ridicată de municipiul Roman și primarul municipiului Roman în Dosarul nr. 263/103/2022 al Curții de Apel Bacău - Secția a IIa civilă, de contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.541D/2023.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de înștiințare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepției de neconstituționalitate. Arată că aspectele referitoare la lipsa efectuării cercetării disciplinare în cazul aplicării mustrării scrise nu sunt de natură să prejudicieze persoana vizată, având în vedere specificul acestei sancțiuni. De asemenea, funcționarul public căruia i-a fost aplicată mustrarea scrisă are posibilitatea de a contesta în justiție această sancțiune.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, reține următoarele:

4.Prin Încheierea din 12 mai 2023, pronunțată în Dosarul nr. 263/103/2022, Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Excepția a fost ridicată de municipiul Roman și primarul municipiului Roman într-o cauză având ca obiect soluționarea recursului împotriva unei hotărâri judecătorești prin care a fost admisă cererea de anulare a dispoziției de sancționare disciplinară a unui funcționar public.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate, autorii acesteia susțin, în esență, că prevederile legale criticate încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece sunt lipsite de claritate și previzibilitate. Astfel, în timp ce dispozițiile art. 32 din anexa nr. 7 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 exceptează de la efectuarea cercetării disciplinare situația în care angajatorul aplică sancțiunea mustrării scrise, dispozițiile art. 493 alin. (1) din același act normativ impun efectuarea cercetării disciplinare chiar și atunci când se aplică cea mai ușoară sancțiune disciplinară. De asemenea, susțin că nu sunt stabilite criterii obiective potrivit cărora sancțiunea disciplinară a mustrării scrise se poate aplica direct de către conducătorul autorității publice cu efectuarea cercetării disciplinare ori de către conducătorul autorității publice, la propunerea comisiei de disciplină, fără efectuarea cercetării disciplinare.

6.Mai mult decât atât, legiuitorul nu prevede, în concret, modul în care angajatorul efectuează o eventuală cercetare disciplinară, respectiv dacă aceasta urmează să fie efectuată personal de către conducătorul instituției publice în conformitate cu anexa nr. 7 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sau de către comisia de disciplină constituită la nivelul instituției publice, ipoteză în care însă art. 32 alin. (1) din anexa nr. 7 prevede că nu este necesară o astfel de cercetare prealabilă.

7.Un astfel de mecanism alternativ de aplicare a sancțiunii mustrării scrise este de natură să încalce și principiul egalității de drepturi, reglementat de art. 16 din Constituție. În concret, din maniera în care este redactat alin. (3) al art. 493 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, care face trimitere la dispozițiile alin. (1) al aceluiași articol, rezultă că angajatorul are obligația de a efectua cercetarea disciplinară a salariatului chiar și atunci când aplică sancțiunea mustrării scrise. Pe de altă parte, atunci când aplicarea sancțiunii mustrării scrise este propusă de către comisia de disciplină constituită la nivelul autorității publice, nu mai este necesară efectuarea cercetării disciplinare, în condițiile în care art. 32 din anexa nr. 7 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 prevede în mod expres că nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile în cazul aplicării mustrării scrise. În aceste condiții, se creează o situație discriminatorie pentru salariații aceleiași instituții sancționați cu „mustrare scrisă“, în ipoteza în care această sancțiune disciplinară se aplică direct de către angajator (când legiuitorul impune obligativitatea cercetării), față de salariații sancționați cu aceeași sancțiune disciplinară, dar aplicată de angajator la propunerea comisiei de disciplină (în această ipoteză nemaifiind obligatorie cercetarea prealabilă).

8.În susținerea criticilor de neconstituționalitate sunt invocate aspecte din jurisprudența Curții Constituționale privind exigențele de calitate a legii (spre exemplu, Decizia nr. 31 din 27 ianuarie 2016 și Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016) și dispoziții din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

9.Curtea de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal consideră că dispozițiile legale contestate sunt constituționale, iar în cauză se aduce în discuție, de fapt, modul de interpretare a acestora. Reține că dispozițiile art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 sunt lipsite de echivoc, stipulând că sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) din acest act normativ, respectiv mustrarea scrisă, se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) referitoare la cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și audierea funcționarului public.

Faptul că legiuitorul a prevăzut în cuprinsul art. 32 din anexa nr. 7 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 că procedura de cercetare administrativă este obligatorie pentru aplicarea sancțiunilor disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) - f) din Codul administrativ nu poate conduce la concluzia că această procedură nu ar fi obligatorie în cazul sancțiunii mustrării scrise, contrariul rezultând din cuprinsul dispozițiilor art. 493 alin. (3) menționat anterior. De altfel, dispozițiile art. 49 alin. (1) din anexa nr. 7 la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 instituie pentru comisia de disciplină posibilitatea să propună, în urma dezbaterii cazului, aplicarea uneia dintre sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) din Codul administrativ, în cazul în care s-a dovedit săvârșirea unei abateri disciplinare, deci inclusiv mustrarea scrisă, cu mențiunea că, în ceea ce privește această sancțiune, ea poate fi aplicată și direct de conducătorul instituției, în măsura în care apreciază că aceasta ar corespunde gravității abaterii săvârșite de funcționarul public, chiar dacă comisia de disciplină a propus aplicarea unei sancțiuni mai severe. Instanța judecătorească mai reține că dispozițiile legale menționate reprezintă dreptul comun în materie de sancționare disciplinară a funcționarilor publici, existența unor norme speciale neputând avea niciun fel de efect asupra cadrului normativ general, după principiul conform căruia specialul derogă de la general.

10.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

11.Guvernul consideră că excepția este inadmisibilă, deoarece aspectele sesizate vizează interpretarea și aplicarea legii. Distinct de acest aspect, apreciază că dispozițiile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ satisfac cerințele privind claritatea și previzibilitatea, deoarece prevăd în mod clar că sancțiunea disciplinară a mustrării scrise se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) referitoare la cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și audierea funcționarului public. Mai mult, din interpretarea art. 32 din anexa nr. 7 la Codul administrativ nu se poate deduce concluzia că procedura de cercetare administrativă nu ar fi obligatorie în cazul sancțiunii mustrării scrise, contrariul rezultând din prevederile art. 493 alin. (3) din același act normativ.

12.Președinții celor două Camere ale Parlamentului și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, prevederile legale criticate, raportate la dispozițiile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

13.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

14.Obiectul excepției de neconstituționalitate îl constituie dispozițiile art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 555 din 5 iulie 2019, având următorul cuprins: „Sancțiunea disciplinară prevăzută la art. 492 alin. (3) lit. a) se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1).“15. Dispozițiile art. 492 alin. (3) lit. a) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, la care textul de lege criticat face trimitere, au următorul cuprins: „Sancțiunile disciplinare sunt:

a)mustrarea scrisă;“. Dispozițiile art. 493 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019, la care teza finală a textului de lege criticat face trimitere, au următorul cuprins: „Sancțiunile disciplinare prevăzute la art. 492 alin. (3) lit. b) - f) nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a faptei săvârșite și după audierea funcționarului public. Audierea funcționarului public trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității. Refuzul funcționarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declarație privitoare la abaterile disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal și nu împiedică finalizarea cercetării prealabile și aplicarea sancțiunii.“16. În opinia autorilor excepției, prevederile legale criticate încalcă dispozițiile din Constituție cuprinse în art. 1 alin. (5) privind principiul legalității și în art. 16 privind egalitatea în drepturi.

17.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea observă că prevederile art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, criticate în prezenta cauză, fac parte din capitolul VIII: Sancțiunile disciplinare și răspunderea funcționarilor publici al titlului II: Statutul funcționarilor publici din partea a VI-a a Codului administrativ. Curtea reține că, prin prevederile legale criticate, legiuitorul delegat a reglementat, în cazul funcționarului public, aplicarea sancțiunii disciplinare a mustrării scrise, utilizând, pentru sublinierea unor conexiuni legislative, tehnica normei de trimitere. Astfel, potrivit dispozițiilor legale criticate, mustrarea scrisă se poate aplica și direct de către conducătorul instituției publice, cu aplicarea corespunzătoare a dispozițiilor alin. (1) al art. 493 din același act normativ, care instituie, în esență, regula efectuării cercetării prealabile a faptei săvârșite și obligația audierii funcționarului public, care trebuie consemnată în scris, sub sancțiunea nulității.

18.Referitor la standardele de calitate a legii, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că, pentru a fi respectată de către destinatarii săi, legea trebuie să îndeplinească anumite cerințe de precizie, claritate și previzibilitate, astfel încât aceștia să își poată adapta în mod corespunzător conduita. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate fi dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze însă previzibilitatea legii (a se vedea, spre exemplu, Decizia nr. 166 din 4 aprilie 2023, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 697 din 28 iulie 2023, paragraful 24, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Decizia nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011).

19.De asemenea, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, previzibilitatea legii presupune ca cetățeanul să dispună de informații suficiente și prealabile asupra normelor juridice aplicabile unei situații concrete, iar, prin raportare la cerința previzibilității, redactarea legilor nu poate prezenta o precizie absolută, din cauza caracterului de generalitate al normelor juridice (Hotărârea din 26 aprilie 1979, pronunțată în Cauza Sunday Times împotriva Regatului Unit, paragraful 49). Conform aceleiași jurisprudențe, imprecizia termenilor legali poate fi acoperită de o interpretare constantă realizată de instanțele naționale (Hotărârea din 4 mai 2000, pronunțată în Cauza Rotaru împotriva României, paragrafele 56-62), iar persoana trebuie să poată prevedea, într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele concrete ale cauzei, consecințele unui act determinat de conduită (Hotărârea din 25 ianuarie 2007, pronunțată în Cauza Sissanis împotriva României, paragraful 66, Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 29, Hotărârea din 25 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Wingrove împotriva Regatului Unit, paragraful 40, Hotărârea din 9 noiembrie 2006, pronunțată în Cauza Leempoel S.A. ED. Ciné Revue împotriva Belgiei, paragraful 59).

20.Aplicând aceste considerente în prezenta cauză, Curtea constată că normele legale criticate, care dispun posibilitatea aplicării sancțiunii disciplinare constând în mustrarea scrisă și direct de către conducătorul instituției publice și care trimit la regulile privind efectuarea cercetării prealabile, permit destinatarilor săi să le înțeleagă conținutul și să își conformeze conduita dispozițiilor pe care le cuprind, nefiind identificate deficiențe care să afecteze exigențele clarității, preciziei, previzibilității și accesibilității normei juridice.

21.De altfel, interpretarea potrivit căreia, în cazul aplicării sancțiunii disciplinare a mustrării scrise de către conducătorul instituției publice, la propunerea comisiei de disciplină, nu este obligatorie efectuarea cercetării prealabile a faptei săvârșite ar echivala cu ignorarea tezei finale a prevederilor art. 493 alin. (3) din Codul administrativ, ceea ce nu este permis, având în vedere că „în România, respectarea (...) legilor este obligatorie“, astfel cum dispune art. 1 alin. (5) din Constituție, care consacră principiul constituțional al legalității.

22.Având în vedere cele anterior menționate, Curtea constată că prevederile legale criticate nu contravin dispozițiilor art. 1 alin. (5) din Constituție, astfel încât criticile de neconstituționalitate formulate sunt neîntemeiate.

23.În ceea ce privește pretinsa încălcare a dispozițiilor art. 16 din Legea fundamentală, Curtea reține că, prin conținutul lor normativ, prevederile legale criticate nu disting între destinatari, fiind aplicabile în mod egal, fără discriminări bazate pe considerente arbitrare, tuturor funcționarilor publici vizați de ipoteza normei juridice. În aceste condiții, Curtea constată că nu există temei pentru calificarea reglementării deduse controlului de constituționalitate ca fiind discriminatorie, deci contrară normei constituționale de referință.

24.De altfel, Curtea constată că susținerile referitoare la absența unor criterii obiective potrivit cărora sancțiunea disciplinară a mustrării scrise se poate aplica direct de către conducătorul autorității publice cu efectuarea cercetării disciplinare ori de către conducătorul autorității publice la propunerea comisiei de disciplină, fără efectuarea cercetării disciplinare, nu se circumscriu conținutului normativ al prevederilor legale criticate, ci vizează, în esență, interpretarea dispozițiilor legale criticate, inclusiv prin raportare la întreg ansamblul normativ din care acestea fac parte. Or, asemenea aspecte excedează controlului de constituționalitate, fiind de competența autorităților publice responsabile, iar în caz de litigiu, a instanțelor judecătorești.

25.În plus, referitor la susținerea pretinsei neconstituționalități a dispozițiilor legale criticate invocate prin prisma dispozițiilor art. 32 din anexa nr. 7 la Codul administrativ, prin care este reglementată procedura de cercetare administrativă, Curtea precizează că aceste din urmă dispoziții nu formează obiect al controlului de constituționalitate în prezenta cauză. De asemenea, Curtea subliniază că, într-o asemenea situație, nu se pune în discuție o chestiune privind constituționalitatea, ci, eventual, una de coordonare a legislației în vigoare, de competența autorității legiuitoare. În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că examinarea constituționalității unui text de lege are în vedere compatibilitatea acestuia cu dispozițiile constituționale pretins încălcate, iar nu compararea prevederilor mai multor legi sau texte legale între ele și raportarea concluziei ce ar rezulta din această comparație la dispoziții ori principii ale Constituției. Procedându-se altfel s-ar ajunge inevitabil la concluzia că, deși fiecare dintre dispozițiile legale este constituțională, numai coexistența lor ar pune în discuție constituționalitatea uneia dintre ele (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 284 din 17 mai 2022, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 834 din 24 august 2022, paragraful 21, Decizia nr. 523 din 12 decembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 55 din 22 ianuarie 2014, sau Decizia nr. 343 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 669 din 31 octombrie 2013).

26.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de municipiul Roman și primarul municipiului Roman în Dosarul nr. 263/103/2022 al Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 493 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Bacău - Secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 15 octombrie 2024.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

MARIAN ENACHE

Magistrat-asistent,

Simina Popescu-Marin