Decizie nr. 14 din 18 ianuarie 2011

Augustin Zegrean - preşedinte

Aspazia Cojocaru - judecător

Acsinte Gaspar - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Ion Predescu - judecător

Puskas Valentin Zoltan - judecător

Ioana Marilena Chiorean - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Carmen-Cătălina Gliga.

Pe rol se află soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, excepţie ridicată de Asociaţia Organizatorilor şi Producătorilor de Jocuri de Noroc din România în Dosarul nr. 8.853/2/2009 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

La apelul nominal se constată lipsa părţilor, faţă de care procedura de citare a fost legal îndeplinită.

Cauza fiind în stare de judecată, preşedintele Curţii acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca neîntemeiată, a excepţiei de neconstituţionalitate, deoarece prevederile de lege criticate nu dispun achitarea unei taxe pentru trecut, ci numai după intrarea în vigoare a acestora. Totodată, apreciază că nu sunt încălcate nici dispoziţiile art. 115 alin. (4) din Constituţie prin emiterea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009.

CURTEA,

având în vedere actele şi lucrările dosarului, constată următoarele:

Prin Încheierea din 19 mai 2010, pronunţată în Dosarul nr. 8.853/2/2009, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a sesizat Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc.

Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de Asociaţia Organizatorilor şi Producătorilor de Jocuri de Noroc din România într-o cauză de contencios administrativ având ca obiect obligare emitere act administrativ.

În motivarea excepţiei de neconstituţionalitate autorul acesteia susţine că prevederile de lege criticate sunt neconstituţionale, întrucât se condiţionează menţinerea valabilităţii licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc de plată unor taxe stabilite printr-un act normativ intrat în vigoare după obţinerea licenţei. Respectarea principiului neretroactivităţii legii ar fi impus ca licenţele valabile la data intrării în vigoare a noii ordonanţe de urgenţă să îşi menţină valabilitatea până la expirarea termenului pentru care au fost acordate, cu obligaţia plăţii taxelor în vigoare la momentul acordării. Or, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 nu numai că stabileşte un alt cuantum al taxelor - pentru licenţele deja emise - dar schimbă întregul sistem de fiscalitate, în sensul că stabileşte o taxă unică de autorizare în locul taxei pentru licenţă, a timbrului social şi a taxei pentru monumentele istorice.

Mai arată autorul excepţiei de neconstituţionalitate că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 încalcă şi libera concurenţă, deoarece impune operatorilor economici, prin art. 15 alin. (6), deţinerea unui anumit număr de aparate, precum şi stabilirea de limite de mijloace de joc (aparate) pe locaţie. În acest fel sunt avantajaţi deţinătorii de capitaluri, în timp ce micii întreprinzători vor fi lipsiţi de posibilitatea de a-şi mai desfăşura activitatea. Stabilirea unui număr de aparate pe locaţii nu are nicio justificare economică şi este contrară criteriului de profitabilitate al locaţiilor respective, astfel cum este reglat de piaţă. În acest fel, actul normativ criticat acţionează discreţionar pe piaţă în direcţia limitării, restrângerii şi denaturării concurenţei.

De asemenea, susţine că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 contravine dispoziţiilor art. 115 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu este rezultatul unei situaţii extraordinare a cărei adoptare să nu fi putut fi amânată, iar motivarea urgenţei din preambulul ordonanţei de urgenţă este strict formală.

În final, arată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 încalcă prevederile constituţionale ale art. 139, precum şi dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, deoarece este contrasemnată de ministrul turismului.

Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal consideră că excepţia de neconstituţionalitate este neîntemeiată, deoarece Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 se aplică actelor şi faptelor ivite după adoptarea acesteia, fără să se aducă atingere actelor şi faptelor ale căror efecte juridice au fost epuizate anterior emiterii actului normativ. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 nu încalcă libera concurenţă, întrucât reglementarea activităţii jocurilor de noroc este o atribuţie a statului, şi nici dispoziţiile art. 139 din Constituţie, deoarece nu vizează impozite, taxe sau alte venituri bugetare.

În final, instanţa de judecată arată că ordonanţa de urgenţă a fost semnată de primul-ministru şi contrasemnată de ministrul finanţelor publice, viceprim-ministru, ministrul administraţiei şi internelor şi ministrul turismului.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

Avocatul Poporului consideră că dispoziţiile de lege criticate sunt constituţionale, întrucât, potrivit dispoziţiilor art. 27 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009, licenţele pentru exploatarea jocurilor de noroc acordate operatorilor economici până la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă mai sus menţionate îşi menţin valabilitatea până la data expirării, cu condiţia plăţii taxelor aferente autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc la termenele şi în cuantumul prevăzute de aceeaşi ordonanţă de urgenţă. Prin urmare, dispoziţiile de lege criticate reglementează pentru viitor o stare de drept născută anterior, stabilind modul de acţiune în timpul ulterior intrării ei în vigoare. Totodată, faţă de motivarea adoptării actului normativ criticat de către Guvern, apreciază că acesta îndeplineşte exigenţele prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituţie.

În ceea ce priveşte criticile de neconstituţionalitate referitoare la art. 135 şi art. 139 alin. (1) şi (2) din Constituţie consideră că acestea nu pot fi primite deoarece taxele instituite de actul normativ criticat constituie o plată în considerarea unei contraprestaţii din partea statului, constând în acordarea licenţei pentru exploatarea jocurilor de noroc. În plus, actul normativ în discuţie este expresia voinţei legiuitorului, care este singurul abilitat să le stabilească, în valorificarea dreptului persoanei la liberă iniţiativă.

Preşedinţii celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispoziţiile legale criticate, raportate la prevederile Constituţiei, precum şi Legea nr. 47/1992, reţine următoarele:

Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. d) din Constituţie, precum şi ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 şi 29 din Legea nr. 47/1992, să soluţioneze excepţia de neconstituţionalitate.

Obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 439 din 26 iunie 2009. Ulterior sesizării Curţii Constituţionale, aceasta a fost aprobată, cu modificări şi completări, prin Legea nr. 246/2010 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, lege publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 854 din 21 decembrie 2010, şi a fost modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 117/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal şi reglementarea unor măsuri financiar-fiscale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 891 din 30 decembrie 2010.

Autorul excepţiei de neconstituţionalitate consideră că prevederile de lege criticate contravin dispoziţiilor constituţionale ale art. 15 alin. (2) privind principiul neretroactivităţii legii, ale art. 115 alin. (4) privind condiţiile de adoptare a ordonanţelor de urgenţă, ale art. 135 alin. (1) privind libera concurenţă şi ale art. 139 privind impozitele, taxele şi alte contribuţii.

Examinând excepţia de neconstituţionalitate, Curtea reţine următoarele:

1.Cu privire la critica de neconstituţionalitate extrinsecă, Curtea observă că Guvernul poate adopta: ordonanţe simple, în domenii care nu fac obiectul legilor organice, în baza unei legi speciale de abilitare, lege care va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite aceste ordonanţe, în temeiul art. 115 alin. (1)-(3) din Constituţie, şi ordonanţe de urgenţă, numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, cu obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora, în temeiul art. 115 alin. (4)-(6) din Legea fundamentală.

Potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale, pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă este necesară existenţa unei stări de fapt obiective, cuantificabile, independente de voinţa Guvernului, care pune în pericol un interes public. Astfel, prin Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, şi prin Decizia nr. 1.008 din 7 iulie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 23 iulie 2009, Curtea a reţinut implicaţiile deosebirii terminologice dintre noţiunea de "caz excepţional", utilizat în concepţia art. 114 alin. (4) din Constituţie anterior revizuirii, şi cea de "situaţie extraordinară", arătând că, deşi diferenţa dintre cei doi termeni, din punctul de vedere al gradului de abatere de la obişnuit sau comun căruia îi dau expresie, este evidentă, acelaşi legiuitor a simţit nevoia să o pună la adăpost de orice interpretare de natură să minimalizeze o atare diferenţă, prin adăugarea sintagmei "a căror reglementare nu poate fi amânată", consacrând, astfel in terminis imperativul urgenţei reglementării.

Prin aceleaşi decizii, Curtea a reamintit jurisprudenţa sa pronunţată anterior revizuirii Legii fundamentale şi a precizat că de esenţa cazului excepţional este caracterul său obiectiv, în sensul că "existenţa sa nu depinde de voinţa Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacţioneze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanţei de urgenţă" (Decizia nr. 83 din 19 mai 1998, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 211 din 8 iunie 1998).

Curtea constată că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 a fost adoptată - astfel cum reiese din preambulul acesteia - ţinând seama că actele normative care reglementau activitatea de jocuri de noroc, având o vechime mare, nu mai corespundeau realităţilor economice, tehnice şi mai ales conceptuale din domeniul jocurilor de noroc, iar aplicarea acestora în practică a demonstrat existenţa necesităţii modificării şi perfecţionării acestor reglementări, pentru a răspunde cât mai bine cerinţelor pieţei specifice. Totodată, avându-se în vedere măsurile privind asigurarea surselor de finanţare a dezvoltării economice şi faptul că taxa de autorizare percepută organizatorilor de jocuri de noroc era neschimbată din anul 2000, Guvernul a considerat că se impunea modificarea nivelului de taxare a operatorilor economici din domeniul jocurilor de noroc.

Prin urmare, Curtea constată, pe de-o parte, că aceste împrejurări se încadrează în conceptul constituţional de "situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată", astfel cum acesta a fost definit în jurisprudenţa sa, iar, pe de altă parte, că urgenţa a fost motivată corespunzător în cuprinsul ordonanţei de urgenţă criticate.

În final, Curtea reţine că aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 prin Legea nr. 246/2010 nu poate avea relevanţă în examinarea constituţionalităţii extrinseci a acestei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, deoarece, potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale (a se vedea Decizia nr. 95/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie 2006 şi Decizia nr. 784/2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 466 din 7 iulie 2009), aprobarea prin lege a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului nu poate acoperi un eventual viciu de neconstituţionalitate extrinsecă a acesteia.

2.Referitor la criticile de neconstituţionalitate intrinsecă, şi anume la pretinsa încălcare a principiului neretroactivităţii legii, consacrat constituţional prin art. 15 alin. (2), Curtea constată că această susţinere nu poate fi primită, deoarece, potrivit art. 27 alin. (1) din actul normativ criticat, licenţele pentru exploatarea jocurilor de noroc acordate până la data intrării în vigoare a ordonanţei de urgenţă îşi menţin valabilitatea până la data expirării, cu condiţia plăţii taxelor aferente autorizaţiilor de exploatare a jocurilor de noroc. Prin urmare, ceea ce se modifică este cuantumul taxelor aferente autorizaţiilor de exploatare, iar nu condiţiile de acordare a licenţelor deja emise, acestea păstrându-şi valabilitatea obţinută anterior intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009, până la data expirării lor. În consecinţă, Curtea nu poate reţine încălcarea principiului neretroactivităţii legii, deoarece dispoziţiile criticate dispun numai pentru viitor, de la data publicării lor în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau de la o dată ulterioară prevăzută în cuprinsul lor, iar nu şi pentru trecut.

În ceea ce priveşte critica privind încălcarea principiului liberei concurenţe, prevăzut de dispoziţiile art. 135 alin. (1) din Legea fundamentală, Curtea reţine că nici aceasta nu poate fi primită, deoarece, potrivit art. 12 din ordonanţa de urgenţă criticată, licenţa de organizare a jocurilor de noroc se acordă operatorului economic care îndeplineşte condiţiile pentru organizarea activităţilor ce fac obiectul acestei ordonanţe de urgenţă. Or, stabilirea prin lege a unui anumit număr de aparate de joc pe locaţie nu reprezintă o limitare de natură să încalce libera concurenţă, deoarece exercitarea accesului liber al persoanelor la o activitate economică este garantată "în condiţiile legii", iar acest acces nu exclude, ci, dimpotrivă, implică stabilirea unor limite de exercitare a libertăţii economice, legiuitorul având libertatea să impună reguli de disciplină economică. În acest sens, art. 10 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 prevede că pentru orice tipuri de jocuri de noroc organizate în condiţiile stabilite prin ordonanţă de urgenţă menţionată mai sus este obligatorie deţinerea licenţei de organizare a jocurilor de noroc, respectiv a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc.

Cu privire la art. 139 alin. (1) din Constituţie, potrivit căruia impozitele, taxele şi orice alte venituri ale bugetului de stat şi ale bugetului asigurărilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, Curtea constată că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 dau expresie acestei norme constituţionale, deoarece, potrivit art. 13 al acesteia, acordarea licenţei de organizare a jocurilor de noroc, respectiv acordarea autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc se realizează cu perceperea de taxe, iar taxele percepute pentru obţinerea licenţei de organizare a jocurilor de noroc şi a autorizaţiei de exploatare a jocurilor de noroc constituie venit la bugetul de stat. Totodată, ordonanţa de urgenţă criticată prevede că un procent de 5% din aceste taxe se alocă anual prin legea bugetului de stat, astfel: 1,5% la Fondul cinematografic şi 3,5% pentru Programul Naţional de Restaurare a Monumentelor Istorice.

În final, referitor la pretinsa încălcare a unor prevederi din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, prin contrasemnarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 şi de către ministrul turismului, Curtea constată că nici această susţinere nu poate fi primită, deoarece, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, instanţa de contencios constituţional asigură controlul constituţionalităţii legilor, adică respectarea prevederilor şi principiilor constituţionale. Prin urmare, Curtea Constituţională nu se poate pronunţa asupra eventualelor contradicţii dintre prevederile a două sau mai multe acte normative.

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) şi al art. 29 din Legea nr. 47/1992,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 77/2009 privind organizarea şi exploatarea jocurilor de noroc, excepţie ridicată de Asociaţia Organizatorilor şi Producătorilor de Jocuri de Noroc din România în Dosarul nr. 8.853/2/2009 al Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă şi general obligatorie.

Pronunţată în şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2011.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE,

AUGUSTIN ZEGREAN

Magistrat-asistent,

Ioana Marilena Chiorean