Decizia nr. 305 din 8 mai 2018

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Liviu Drăgănescu.

1.Pe rol se află soluționarea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Asocierea TPF CProject - S.R.L. - Compania de Consultanță și Asistență Tehnică - S.R.L. - Getisa - Payma S.L. din București în Dosarul nr. 333/112/2016 al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și care formează obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 2.678D/2016.2. La apelul nominal lipsesc părțile. Procedura de citare este legal îndeplinită.

3.Cauza fiind în stare de judecată, președintele Curții acordă cuvântul reprezentantului Ministerului Public, care pune concluzii de respingere, ca inadmisibilă, a excepției de neconstituționalitate, întrucât criticile formulate vizează, în realitate, modul de aplicare a unor dispoziții legale de către instanța de judecată.

CURTEA,

având în vedere actele și lucrările dosarului, constată următoarele:

4.Prin Încheierea din 22 septembrie 2016, pronunțată în Dosarul nr. 333/112/2016, Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, excepție ridicată de Asocierea TPF CProject S.R.L. - Compania de Consultanță și Asistență Tehnică - S.R.L. - Getisa - Payma S.L. din București într-o cauză privind soluționarea recursului formulat împotriva unei sentințe civile a Tribunalului Bistrița-Năsăud prin care s-a dispus, printre altele, constatarea nulității absolute a unui contract de servicii.

5.În motivarea excepției de neconstituționalitate se susține, în esență, că, prin sintagma „alte cazuri prevăzute de lege“ din cuprinsul dispoziției legale criticate, trebuie să se înțeleagă alte cazuri de nulitate prevăzute expres de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006. Astfel, textul criticat este neconstituțional, întrucât, prin modul de redactare, nu oferă părților participante la procesele de contencios administrativ posibilitatea de a avea o reprezentare exactă a drepturilor și obligațiilor în ceea ce privește cazurile în care contractele de achiziție publică pot fi anulate de instanțele de judecată, nefiind clar dacă acestea se limitează strict la ipotezele de nulitate prevăzute exclusiv de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sau dacă cuprind toate cazurile de nulitate prevăzute de legile în vigoare la data semnării contractului de achiziție publică, inclusiv cele prevăzute de Codul civil din 2009. Se mai apreciază că nu există un reper sigur pentru soluționarea unitară a cererilor de anulare a contractelor de achiziție, ceea ce înseamnă că actul de justiție este lipsit de previzibilitate.

6.Totodată se invocă jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, respectiv hotărârile din 26 aprilie 1979, 20 mai 1999, 4 mai 2000 și 25 aprilie 2006, pronunțate în cauzele Sunday Times împotriva Regatului Unit, Rekvényi împotriva Ungariei, Rotaru împotriva României și, respectiv, Dammanm împotriva Elveției, prin care Curtea de la Strasbourg a reținut că o lege reprezintă o normă enunțată cu suficientă precizie, astfel încât orice persoană să prevadă consecințele ce pot decurge dintr-un act determinat. Se mai susține că principiul securității juridice se corelează cu un alt principiu de drept al Uniunii Europene, respectiv principiul încrederii legitime, potrivit căruia legislația trebuie să fie clară și previzibilă, unitară și coerentă, iar posibilitatea modificării normei juridice trebuie să fie limitată, astfel cum se desprinde din jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene în Hotărârea din 14 iulie 1994, pronunțată în Cauza C-91/92 Paola Faccini Dori împotriva Recreb Srl, sau Hotărârea din 22 octombrie 1987, pronunțată în Cauza C-314/85 Foto-Frost împotriva Hauptzollamt Lubeck-Ost.

7.Mai este menționată și jurisprudența Curții Constituționale cu privire la lipsa de accesibilitate și previzibilitate a dispozițiilor legale, spre exemplu, deciziile nr. 710 din 6 mai 2009, nr. 453 din 16 aprilie 2008 sau nr. 189 din 2 martie 2006.

8.Se mai susține că textul legal criticat, prin redactarea imprecisă, îi pune pe judecători în situația să adauge la lege cazuri de nulitate a contractelor de achiziție publică prevăzute de legile civile.

9.Curtea de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal apreciază că dispozițiile legale criticate sunt constituționale și, totodată, evidențiază faptul că, prin excepția de neconstituționalitate invocată, se urmărește validarea din punct de vedere constituțional a unei interpretări a normei legale, atribut care aparține în exclusivitate jurisdicțiilor judiciare.

10.Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, încheierea de sesizare a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, Guvernului și Avocatului Poporului, pentru a-și exprima punctele de vedere asupra excepției de neconstituționalitate ridicate.

11.Președinții celor două Camere ale Parlamentului, Guvernul și Avocatul Poporului nu au comunicat punctele lor de vedere asupra excepției de neconstituționalitate.

CURTEA,

examinând încheierea de sesizare, raportul întocmit de judecătorul-raportor, concluziile procurorului, dispozițiile legale criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

12.Curtea Constituțională a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. d) din Constituție, precum și ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 și 29 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze excepția de neconstituționalitate.

13.Obiectul excepției de neconstituționalitate, astfel cum rezultă din încheierea de sesizare, îl reprezintă dispozițiile art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii. Curtea constată că Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 a fost abrogată prin art. 238 alin. (1) din Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 390 din 23 mai 2016.14. Prin Decizia nr. 766 din 15 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 549 din 3 august 2011, Curtea a stabilit că sintagma „în vigoare“ din cuprinsul dispozițiilor art. 29 alin. (1) și ale art. 31 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată, este constituțională în măsura în care se interpretează în sensul că sunt supuse controlului de constituționalitate și legile sau ordonanțele ori dispozițiile din legi sau din ordonanțe ale căror efecte juridice continuă să se producă și după ieșirea lor din vigoare. Așadar, deși nu mai sunt în vigoare, dispozițiile criticate din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 își produc în continuare efectele juridice, deoarece acestea reprezintă temeiul juridic al cererilor de chemare în judecată și al constatării nulității absolute a contractului de servicii.

15.În concluzie, Curtea va reține ca obiect al excepției de neconstituționalitate dispozițiile art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 418 din 15 mai 2006, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare. Dispozițiile legale criticate au următorul cuprins:

(1)Instanța constată nulitatea contractului în următoarele cazuri: [...]d) în alte cazuri prevăzute de lege.

16.În opinia autoarei excepției de neconstituționalitate, dispozițiile legale criticate încalcă prevederile constituționale ale art. 21 privind accesul liber la justiție, art. 24 alin. (1) privind dreptul la apărare și ale art. 61 alin. (1) potrivit căruia „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării.“. Din motivarea excepției rezultă că în susținerea acesteia sunt invocate și dispozițiile art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la calitatea legii.

17.Examinând excepția de neconstituționalitate, Curtea reține că, potrivit dispozițiilor art. 287^10 alin. (1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, instanța constată nulitatea contractelor în următoarele cazuri: autoritatea contractantă a atribuit contractul fără să respecte obligațiile referitoare la publicarea unui/unei anunț/invitații de participare conform prevederilor prezentei ordonanțe de urgență; au fost încălcate prevederile art. 205 alin. (1) - referitoare la termenele de așteptare pentru încheierea contractelor, art. 206 alin. (3) - referitoare la comunicarea prin fax sau mijloace electronice a rezultatelor atunci când termenele de așteptare s-au majorat cu 5 zile, art. 256^3 alin. (3) - referitoare la dreptul de a încheia contractul numai după comunicarea deciziei Consiliului Național de Soluționare a Contestațiilor, dacă această încălcare a privat operatorul economic interesat de posibilitatea de a formula o cale de atac înainte de încheierea contractului, în cazul în care această încălcare este combinată cu încălcarea altor dispoziții în materia achizițiilor publice, dacă această din urmă încălcare a afectat șansele operatorului economic interesat de a obține contractul; autoritatea contractantă nu a respectat prevederile art. 150 sau ale art. 158-160 referitoare la procedura de reluare a competiției și la atribuirea contractelor de achiziție publică prin sistemul dinamic de achiziție publică; și în alte cazuri prevăzute de lege.

18.Curtea observă că dispoziția legală criticată a fost introdusă prin art. I pct. 69 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 77/2012 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 827 din 10 decembrie 2012, aprobată prin Legea nr. 193/2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 387 din 28 iunie 2013. În Nota de fundamentare care a însoțit proiectul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012, legiuitorul a menționat că proiectul vizează și corelarea cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, cu modificările și completările ulterioare, precum și ale noului Cod civil. Prin urmare, au fost propuse atât modificarea/ completarea domeniului de aplicare a ordonanței de urgență cu reglementarea regimului juridic al contractelor la care face referire, cât și schimbarea naturii juridice a contractului de achiziție publică, în sensul că acesta este un contract administrativ, și nu unul comercial.

19.În ceea ce privește natura juridică a contractului de achiziție publică, art. 3 lit. f) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, astfel cum a fost modificată, statuează că acesta este „contractul, asimilat, potrivit legii, actului administrativ, care include și categoria contractului sectorial, astfel cum este definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, încheiat în scris între una sau mai multe autorități contractante, pe de o parte, și unul ori mai mulți operatori economici, pe de altă parte, având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii;“ chiar anterior acestei modificări legislative, instanța constituțională a stabilit, prin Decizia nr. 284 din 27 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 344 din 21 mai 2012, caracterul de act administrativ al contractului de achiziție publică, într-o perioadă în care normele legale consacrau caracterul de contract comercial al acestuia. Curtea a statuat că persoanele care se consideră vătămate printr-un act al autorității contractante pot sesiza direct instanța de judecată, neexistând stabilită o interdicție în această privință, iar, potrivit art. 8 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „Instanța de contencios administrativ este competentă să soluționeze litigiile care apar în fazele premergătoare încheierii unui contract administrativ [...]“. Prin decizia menționată, Curtea a mai reținut că nicio dispoziție din cuprinsul Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 nu prevede că actele autorităților contractante pot fi atacate numai la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, astfel cum nicio dispoziție din același act normativ nu împiedică persoana să se adreseze numai instanțelor de judecată.

20.Având în vedere natura juridică a contractului de achiziție publică, astfel cum este prevăzută de normele legale în vigoare, acesta se încheie între o autoritate publică și o persoană fizică sau juridică declarată adjudecatar în urma unei licitații publice organizate și finalizate cu un proces-verbal de licitație și o hotărâre de adjudecare a comisiei de licitație. Contractele de achiziție publică beneficiază de o reglementare specială, în cazul de față fiind aplicabilă Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, licitația publică reprezentând condiția de valabilitate a contractului administrativ, iar, pentru ca aceasta să fie valabilă, trebuie să îndeplinească toate cerințele prevăzute de legea specială.

21.Înainte de abrogarea operată prin articolul unic pct. 12 din Legea nr. 193/2013 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 77/2012, potrivit art. 296^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice avea dreptul de a solicita instanței de judecată constatarea nulității absolute a unui contract de achiziție publică pentru motivele precizate în articolul menționat care are un conținut normativ similar lit. a)-c) ale art. 287^10 din aceeași reglementare. În aceste condiții, persoana vătămată poate uza de dispozițiile art. 287^10 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, potrivit cărora instanța de judecată constată nulitatea contractului pentru motivele prevăzute de aceste dispoziții.

22.Având în vedere că art. 3 lit. ș) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 prevede că prin procedura de atribuire se înțeleg etapele ce trebuie parcurse de autoritatea contractantă și de către candidați/ofertanți pentru ca acordul părților privind angajarea în contractul de achiziție publică să fie considerat valabil, iar, în cuprinsul ei, ordonanța de urgență dezvoltă aceste etape și condiții care trebuie respectate, Curtea constată că nerespectarea oricăror dispoziții legale imperative din cuprinsul actului normativ, altele decât cele expres prevăzute de art. 287^10, constituie un motiv de nulitate a contractului de achiziție, astfel încât dispoziția legală criticată este firească. În acest caz, persoana interesată are la îndemână, pentru constatarea nulității contractului de achiziție publică, acțiunea întemeiată pe dispozițiile art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, dispoziția legală criticată aplicându-se prin coroborare și cu alte dispoziții cuprinse în ordonanța de urgență, destinatarul normei putând cunoaște cazurile de nulitate ale contractului de achiziție publică.

23.În continuare, ținând cont de faptul că contractul de achiziție publică - contract administrativ - trebuie să îndeplinească și condițiile de formă sub sancțiunea nulității absolute, precum și faptul că potrivit art. 297 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 „În măsura în care prezenta ordonanță de urgență nu prevede altfel, sunt aplicabile dispozițiile dreptului comun“, Curtea reține că acestea au incidență și în constatarea nulității contractelor de achiziție publică, textul de lege criticat apărând ca un mijloc de garanție a principiului legalității prin care se asigură realizarea celor două funcții ale nulității: preventivă și sancționatorie.

24.Nulitatea contractului este reglementată în Codul civil prin art. 1246-1265 și este definită expres ca sancțiune care lipsește actul juridic de efectele sale; potrivit art. 1246 „orice contract încheiat cu încălcarea condițiilor cerute de lege pentru încheierea sa valabilă este supus nulității, dacă prin lege nu se prevede o altă sancțiune“.

25.Pe de altă parte, din interpretarea gramaticală a sintagmei „în alte cazuri prevăzute de lege“, cuprinsă de dispoziția legală criticată, rezultă că intenția legiuitorului nu a fost aceea de a restrânge motivele de nulitate a contractului de achiziție publică la cele strict prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006, acesta apreciind, prin inserarea lit. d) în alin. (1) al art. 287^10 din ordonanța de urgență, că sunt aplicabile și alte motive de nulitate cuprinse atât în ordonanța de urgență, cât și într-un act normativ distinct de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006.

26.Așadar, prin dispoziția legală criticată se creează posibilitatea părții interesate de a solicita constatarea nulității unui contract de achiziție publică ori de câte ori acesta este încheiat cu încălcarea dispozițiilor legale sau prin fraudarea legii.

27.În concordanță cu prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, în componenta privind calitatea legilor, dispozițiile legale criticate sunt clare și neechivoce, întrucât destinatarul normei are posibilitatea să prevadă condițiile cerute la încheierea unui contract de achiziție publică, sens în care își poate adapta conduita în mod corespunzător. În acest sens, Curtea Constituțională a statuat, în jurisprudența sa (de exemplu, Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012), că, de principiu, orice act normativ trebuie să îndeplinească anumite condiții calitative, printre acestea numărându-se previzibilitatea, ceea ce presupune că acesta trebuie să fie suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat; astfel, formularea cu o precizie suficientă a actului normativ permite persoanelor interesate - care pot apela, la nevoie, la sfatul unui specialist - să prevadă într-o măsură rezonabilă, în circumstanțele speței, consecințele care pot rezulta dintr-un act determinat. Desigur, poate să fie dificil să se redacteze legi de o precizie totală și o anumită suplețe poate chiar să se dovedească de dorit, suplețe care nu trebuie să afecteze, însă, previzibilitatea legii (a se vedea, în acest sens, Decizia Curții Constituționale nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, și Decizia Curții Constituționale nr. 743 din 2 iunie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 579 din 16 august 2011).

28.Totodată, drept consecință logică a principiului conform căruia legile trebuie să fie de aplicabilitate generală, formularea actelor normative nu este întotdeauna exactă, folosirea unor caracterizări generale fiind preferată unor liste exhaustive (a se vedea Hotărârea din 15 noiembrie 1996, pronunțată în Cauza Cantoni împotriva Franței, paragraful 31). Rezultă că interpretarea acestor norme depinde de practică și nu încape îndoială că instanțele interne sunt cele mai în măsură să examineze și să interpreteze legislația națională.

29.De aceea, nu poate fi primită susținerea potrivit căreia destinatarii dispozițiilor legale criticate nu își pot adapta conduita în funcție de conținutul lor, deoarece acestea nu sunt suficient de clare și de previzibile, sens în care, prin sintagma „în alte cazuri prevăzute de lege“, legiuitorul a avut în vedere motivele de nulitate reglementate de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 sau de un alt act normativ.

30.De asemenea, prevederile criticate nu îngrădesc nici accesul liber la justiție și nici dreptul la apărare. Judecătorii nu sunt puși în situația să adauge la lege cazurile de nulitate a contractelor de achiziție publică prevăzute de legile civile, deoarece textul criticat, prin sfera sa normativă permite aplicarea în privința contractelor de achiziție publică a sancțiunii nulității cuprinsă în orice act normativ indicat. Prin urmare, textul reprezintă o garanție pentru justițiabil, care are, astfel, deschisă calea acțiunii în justiție în vederea contestării nulității absolute a contractelor de achiziție publică în mod plenar. Totodată, dispozițiile legale criticate au fost edictate în lumina dispozițiilor constituționale ale art. 61 alin. (1), care statuează rolul Parlamentului de unică autoritate legiuitoare a țării, având în vedere specificul acestor proceduri și celeritatea cu care ele trebuie să se desfășoare.

31.Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A. d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Asocierea TPF CProject - S.R.L. - Compania de Consultanță și Asistență Tehnică - S.R.L. - Getisa - Payma S.L. din București în Dosarul nr. 333/112/2016 al Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și constată că dispozițiile art. 287^10 alin. (1) lit. d) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii sunt constituționale în raport cu criticile formulate.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Curții de Apel Cluj - Secția a III-a contencios administrativ și fiscal și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 8 mai 2018.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent,

Andreea Costin