referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013
Dosar nr. 266/1/2019
| Iulia Cristina Tarcea | - președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție - președintele completului |
| Laura-Mihaela Iva[novici | - președintele Secției I civile |
| Eugenia Voicheci | - președintele Secției a II-a civile |
| Corina Alina Corbu | - președintele Secției de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Grădinaru | - președintele Secției penale |
| Andreia Liana Constanda | - judecător la Secția I civilă |
| Carmen Georgeta Negrilă | - judecător la Secția I civilă |
| Nina Ecaterina Grigoraș | - judecător la Secția I civilă |
| Alina Iuliana Țuca | - judecător la Secția I civilă |
| Lavinia Dascălu | - judecător la Secția I civilă |
| Simona Lala Cristescu | - judecător la Secția I civilă |
| Beatrice Ioana Nestor | - judecător la Secția I civilă |
| Cristina Petronela Văleanu | - judecător la Secția I civilă |
| Mariana Constantinescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Mădălina Elena Grecu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Carmen Maria Ilie | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Iuliana Măiereanu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Claudia Marcela Canacheu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Ionel Barbă | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Daniel Gheorghe Severin | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Marius Ionel Ionescu | - judecător la Secția de contencios administrativ și fiscal |
| Veronica Magdalena Dănăilă | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Dorin | - judecător la Secția a II-a civilă |
| Rodica Cosma | - judecător la Secția penală |
| Ioana Bogdan | - judecător la Secția penală |
Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit în conformitate cu dispozițiile art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă raportat la art. 27^2 alin. (1) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Ședința este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție este reprezentat de Luminița Nicolescu, procuror șef birou al Secției judiciare.
La ședința de judecată participă magistratul-asistent Ileana Peligrad, desemnat pentru această cauză în conformitate cu dispozițiile art. 27^3 din Regulamentul privind organizarea și funcționarea administrativă a Înaltei Curți de Casație și Justiție, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București cu privire la practica neunitară ivită în soluționarea următoarei probleme de drept: „În interpretarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor sau, dimpotrivă, se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect?“.
Magistratul-asistent învederează legala constituire a completului competent să judece recursul în interesul legii, precum și faptul că la dosarul cauzei au fost depuse raportul întocmit de judecătorii-raportori și punctul de vedere al Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
Președintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție, a acordat cuvântul reprezentantului Ministerului Public.
Reprezentantul procurorului general a solicitat admiterea recursului în interesul legii și pronunțarea unei hotărâri prin care să se asigure aplicarea și interpretarea unitară a legii cu privire la problema de drept sesizată, arătând că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța a soluționat fondul notificării, conform art. 35 alin. (2) din aceeași lege, entitatea notificată va înainta dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, fără efectuarea controlului de legalitate de către perfect.
Atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către perfect este inadmisibil și în contra dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, conform cărora prefectul exercită control de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, nu și în procedura judiciară, în același sens fiind și jurisprudența Curții Constituționale.
Așadar, în cazurile supuse analizei, controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunțată în aceste cauze ține loc de dispoziție administrativă.
Președintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, constatând că nu mai sunt alte completări, chestiuni de invocat sau întrebări de formulat din partea membrilor completului, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunțare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, a constatat următoarele:
I. Temeiul juridic al recursului în interesul legii
Articolul 514 din Codul de procedură civilă prevede astfel:
Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanțele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, din oficiu sau la cererea ministrului justiției, Colegiul de conducere al Înaltei Curți de Casație și Justiție, colegiile de conducere ale curților de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curți de Casație și Justiție să se pronunțe asupra problemelor de drept care au fost soluționate diferit de instanțele judecătorești.
Sesizarea s-a făcut de către Colegiul de conducere al Curții de Apel București, atașându-se, în dovedirea practicii neunitare, jurisprudență relevantă doar din raza Curții de Apel București.III. Normele de drept intern care formează obiectul sesizării Înaltei Curți de Casație și Justiție
Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 165/2013:
Articolul 21
(1)În vederea acordării de măsuri compensatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură, entitățile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naționale deciziile care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii, întreaga documentație care a stat la baza emiterii acestora și documentele care atestă situația juridică a imobilului obiect al restituirii la momentul emiterii deciziei, inclusiv orice înscrisuri cu privire la construcții demolate. [...]
(3)Dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile. [...]
Articolul 33
(1)Entitățile învestite de lege au obligația de a soluționa cererile formulate potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, înregistrate și nesoluționate până la data intrării în vigoare a prezentei legi și de a emite decizie de admitere sau de respingere a acestora, după cum urmează:
a)în termen de 12 luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de până la 2.500 de cereri;
b)în termen de 24 de luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr cuprins între 2.500 și 5.000 de cereri;
c)în termen de 36 de luni, entitățile învestite de lege care mai au de soluționat un număr de peste 5.000 de cereri.
(2)Termenele prevăzute la alin. (1) curg de la data de 1 ianuarie 2014.
(3)Entitățile învestite de lege au obligația de a stabili numărul cererilor înregistrate și nesoluționate, de a afișa aceste date la sediul lor și de a le comunica Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților. Datele transmise de entitățile învestite de lege vor fi centralizate și publicate pe pagina de internet a Autorității Naționale pentru Restituirea Proprietăților.
(4)Cererile se analizează în ordinea înregistrării lor la entitățile prevăzute la alin. (1). Prin excepție, se analizează cu prioritate cererile formulate de persoanele certificate de entități desemnate de statul român sau de alte state membre ale Uniunii Europene, ca supraviețuitoare ale Holocaustului, aflate în viață la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a prezentei legi. [...]
Articolul 35
(1)Deciziile emise cu respectarea prevederilor art. 33 și 34 pot fi atacate de persoana care se consideră îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul entității, în termen de 30 de zile de la data comunicării.
(1^1)Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acțiunii.
(2)În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor.
(3)În cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi.
(4)Hotărârile judecătorești pronunțate potrivit alin. (3) sunt supuse numai apelului.
(5)Cererile sau acțiunile în justiție formulate în temeiul alin. (1) și (2) sunt scutite de taxa judiciară de timbru.
Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 554/2004:
Tutela administrativă
Articolul 3
(1)Prefectul poate ataca direct în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile administrației publice locale, dacă le consideră nelegale; acțiunea se formulează în termenul prevăzut la art. 11 alin. (1), care începe să curgă de la momentul comunicării actului către prefect și în condițiile prevăzute de prezenta lege. Acțiunea introdusă de prefect este scutită de taxa de timbru.
(2)Agenția Națională a Funcționarilor Publici poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele autorităților publice centrale și locale prin care se încalcă legislația privind funcția publică, în condițiile prezentei legi și ale Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată.
(3)Până la soluționarea cauzei, actul atacat potrivit alin. (1) și (2) este suspendat de drept. [...]
Termenul de introducere a acțiunii
Articolul 11
(1)Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:
a)data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;
b)data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;
c)data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;
d)data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile.
(2)Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz.
Art. 123 [...] (5) Prefectul poate ataca, în fața instanței de contencios administrativ, un act al consiliului județean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept.
Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului, republicată, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare Legea nr. 340/2004:
Articolul 19
(1)În calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul îndeplinește următoarele atribuții principale: (..)
e)verifică legalitatea actelor administrative ale consiliului județean, ale consiliului local sau ale primarului; [...]
Articolul 20
Prefectul poate verifica măsurile întreprinse de primar sau de președintele consiliului județean în calitatea lor de reprezentanți ai statului în unitatea administrativ-teritorială și poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare, în condițiile legii.
Este de menționat că, prin Decizia Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept nr. 11 din 11 mai 2015, pronunțată în Dosarul nr. 447/1/2015 și publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 501 din 8 iulie 2015 (denumită în continuare Decizia nr. 11/2015), s-a admis sesizarea și, în interpretarea dispozițiilor art. 3 din Legea nr. 554/2004, s-a stabilit că prefectului îi este recunoscut dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ actele administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
În practica instanțelor din raza Curții de Apel București, interpretarea și aplicarea prevederilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 în dosarele având ca obiect soluționarea pe fond a notificării în temeiul dispozițiilor art. 35 alin. (2) raportat la art. 33 din Legea nr. 165/2013 nu se realizează unitar, instanțele pronunțându-se diferit asupra cererilor reclamanților privind înaintarea dosarului administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, situația premisă fiind următoarea:
Prin cererile înregistrate pe rolul Tribunalului București, reclamanții au solicitat instanței ca, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul București prin primarul general, să soluționeze pe fond notificarea pe care au formulat-o în baza Legii nr. 10/2001, în sensul restituirii în natură sau propunerii de măsuri reparatorii prin echivalent, stabilirea despăgubirilor urmând să fie făcută în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 165/2013, și să oblige pârâtul la emiterea unei dispoziții, precum și să trimită dosarul la Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în vederea stabilirii întinderii măsurilor compensatorii, în conformitate cu Legea nr. 165/2013.
În primă instanță, Tribunalul București a admis acțiunea, a constatat calitatea reclamanților de persoane îndreptățite la măsuri compensatorii prin puncte pentru imobilul ce face obiectul notificării, a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantului dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru imobilul preluat abuziv de stat și să transmită dosarul administrativ către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, în vederea emiterii deciziei de compensare.
În motivare s-a reținut că notificarea nu a fost soluționată de entitatea învestită nici în noile termene stabilite prin art. 33 din Legea nr. 165/2013, motiv pentru care s-a constatat că devin incidente dispozițiile art. 35 alin. (2) și (3) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora, în cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor, instanța judecătorească pronunțându-se asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispunând restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi.
În analiza condițiilor prevăzute de Legea nr. 10/2001, tribunalul a apreciat că reclamantul are calitatea de persoană îndreptățită la măsuri compensatorii prin puncte pentru imobilul ce face obiectul notificării și a obligat pârâtul să emită în favoarea reclamantului dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru acest imobil.
În temeiul dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (2) din Legea nr. 165/2013 și întrucât soluționarea notificării a intervenit pe cale judecătorească, prima instanță a constatat că nu se mai impune controlul de legalitate la care face trimitere art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, motiv pentru care a obligat pârâtul să transmită dosarul administrativ privind imobilul către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor în vederea emiterii deciziei de compensare.
Împotriva acestei sentințe a declarat apel pârâtul Municipiul București prin primarul general, arătând că în mod greșit a fost obligat să trimită dosarul administrativ împreună cu hotărârea judecătorească pronunțată direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, deoarece are obligația legală, conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, de a înainta dosarul administrativ la prefect, în vederea exercitării controlului de legalitate de către acesta.
Soluțiile jurisprudențiale diferite:
Într-o primă orientare jurisprudențială, instanța de apel a admis apelul, a schimbat parțial sentința atacată, în sensul că a respins cererea reclamantului de obligare a pârâtului de a înainta dispoziția emisă și dosarul administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, ca neîntemeiată, și a păstrat în rest dispozițiile sentinței.
Curtea de apel a constatat că este întemeiat motivul de apel invocat de apelantul-pârât Municipiul București, ce vizează cererea prin care s-a solicitat obligarea acestuia la trimiterea dosarului administrativ direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor.
În acest sens s-a arătat că, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoțit de avizul de legalitate al instituției prefectului, astfel că este necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ, însoțit de toate înscrisurile menționate la art. 21 din Legea nr. 165/2013, să fie înaintat instituției prefectului.
Instanța de apel a învederat că, în situația în care decizia de propunere a măsurilor reparatorii prin echivalent a fost emisă în baza unei hotărâri judecătorești, cum este cazul și în speța de față, controlul de legalitate al instituției prefectului nu va putea viza legalitatea acestei decizii, opunându-se în acest sens autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești în baza căreia s-a emis respectiva decizie. Controlul de legalitate poate viza numai respectarea restului dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 165/2013, iar nu modul de soluționare în fond a notificării.
Deși legalitatea acordării măsurilor reparatorii a fost verificată de instanțe și nu mai poate face obiectul unei cenzuri a organului administrativ (prefectul), totuși controlul de legalitate al prefectului este mai larg, întrucât nu vizează numai verificarea acordării măsurilor reparatorii, ci se extinde și asupra altor aspecte administrative legate de înaintarea dosarului către comisie, precum și asupra conformității dispoziției emise de primarul general cu cele stabilite prin hotărârea judecătorească, aspecte suplimentare celor care privesc strict soluționarea pe fond a notificării de către instanță.
Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că instanța nu poate crea o procedură paralelă cu cea reglementată de art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, cu atât mai mult cu cât o astfel de procedură ar determina un regim discriminatoriu în raport cu alte situații similare, având în vedere că soluționarea dosarelor de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor se face în ordinea înregistrării lor la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor. Prin urmare, pe lângă prioritatea legală de care dosarul reclamanților urmează să beneficieze în baza art. 34 alin. (5) lit. b) din Legea nr. 165/2013, prin trimiterea dosarului
direct către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, cu omiterea unei etape din circuitul legal, dosarul ar primi și o prioritate neprevăzută de lege, întrucât ar ajunge să fie înregistrat la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor înaintea altor dosare aflate în situații similare.
Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că prima instanță nu a dispus ea însăși acordarea măsurilor reparatorii direct, în aplicarea Deciziei nr. XX/2007 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, ci a obligat pârâtul să emită o dispoziție administrativă în sensul celor constatate de instanță.
În cea de-a doua orientare jurisprudențială, instanța de apel a respins ca nefondat apelul declarat de apelantul-pârât Municipiul București prin primarul general împotriva sentinței de fond prin care Tribunalul București a admis cererea formulată de reclamant, a dispus obligarea pârâtului Municipiul București prin primarul general să emită în favoarea acestuia dispoziție cu propunere de acordare a măsurilor compensatorii prin puncte pentru imobilul notificat și a dispus obligarea pârâtului să înainteze dispoziția mai sus menționată, împreună cu dosarul administrativ, către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
S-a arătat că tribunalul a făcut o corectă aplicare în cauză a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, iar un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară.
Astfel, din examinarea dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două modalități în care poate fi soluționată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 a prevăzut că acele dispoziții emise de entitățile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătorești ce conține obligația pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii - cum este și dispoziția ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătorești -, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acesteia (deci, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziției), în timp ce alin. (3) din art. 21 se ocupă de situația dispozițiilor emise de entitățile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziții, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect, în conformitate cu dispozițiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.
Prin urmare, critica potrivit căreia apelantul-pârât Municipiul București are obligația legală de a înainta dosarul administrativ Instituției Prefectului Municipiului București în vederea verificării legalității actului emis și emiterii avizului de legalitate a fost înlăturată ca nefondată, deoarece s-a apreciat că o asemenea modalitate de soluționare ar echivala cu încălcarea atribuțiilor puterii judecătorești și admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.
Este de necontestat faptul că în cauză nu este vorba despre ipoteza soluționării notificării în procedura administrativă de către o autoritate administrativă publică locală, ci despre soluționarea notificării în procedura judiciară - situație în care s-a apreciat că dosarul administrativ se înaintează în mod direct Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Prefectul exercită controlul de legalitate asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale, deci asupra dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în faza administrativă, iar nu și asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale ce sunt emise în executarea unei hotărâri judecătorești prin care instanța de judecată a soluționat pe fond notificarea persoanelor îndreptățite, în conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 și cu Decizia în recurs în interesul legii nr. XX/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secțiile Unite.
De asemenea, s-a reținut că legalitatea unei hotărâri judecătorești poate fi verificată doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.
Or, exercitarea controlului de legalitate de către prefect asupra dispoziției emise în executarea hotărârii judecătorești care a soluționat fondul notificării ar echivala cu o veritabilă cale de atac împotriva hotărârii judecătorești, ceea ce este inadmisibil conform cadrului constituțional (art. 123 din Constituția României, revizuită) și legal (Legea nr. 340/2004 și Legea nr. 554/2004), care reglementează atribuțiile prefectului.
Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit Deciziei nr. XX/2007, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite în recurs în interesul legii, s-a stabilit cu putere obligatorie, în aplicarea dispozițiilor art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001, că instanțele judecătorești sunt competente să soluționeze pe fond nu numai contestațiile formulate împotriva deciziei/dispoziției de respingere a cererilor prin care s-a solicitat restituirea imobilelor preluate în mod abuziv, ci și acțiunea persoanei îndreptățite în cazul refuzului nejustificat al entității deținătoare de a răspunde la notificarea părții interesate.
Prin urmare, o astfel de hotărâre pronunțată de instanța de judecată, prin care s-a stabilit calitatea de persoană îndreptățită, în sensul legii speciale, nu poate fi supusă controlului de legalitate al unui organ administrativ, ci doar cenzurii instanței ierarhic superioare, în cadrul căilor de atac reglementate de lege.
Prima instanță a analizat pe fond notificarea formulată de reclamantă, procedând conform dispozițiilor Deciziei nr. XX/2007, și a avut în vedere, la soluționarea pricinii, toate înscrisurile care probează dreptul de proprietate asupra imobilului notificat, preluarea abuzivă, precum și calitatea de persoană îndreptățită, subrogându-se unității deținătoare cât privește soluționarea notificării.
Prin urmare, întregul control de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, curtea de apel apreciind că nu sunt incidente dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind controlul de legalitate al prefectului, care privesc doar deciziile/dispozițiile emise în procedura administrativă.
S-a reținut că aceste prevederi legale sunt aplicabile doar în ipoteza soluționării notificării pe cale administrativă, și nu în situația în care controlul de legalitate a fost realizat de instanța de judecată.
Cum hotărârea judecătorească pronunțată în cauză ține loc de dispoziție administrativă, se impune ca transmiterea notificării și a dosarului administrativ să se facă direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
S-a mai considerat că ar fi afectat principiul securității raporturilor juridice din perspectiva dreptului la un proces echitabil în fața unei instanțe, garantat de art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale (C.E.D.O.), care trebuie interpretat în lumina preambulului Convenției, care enunță preeminența dreptului ca element de patrimoniu comun al statelor contractante. Unul dintre elementele fundamentale ale preeminenței dreptului este principiul securității raporturilor juridice, care înseamnă - între altele - că o soluție definitivă a oricărui litigiu nu trebuie rediscutată (Cauza Brumărescu împotriva României).
Nici măcar Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, care, în baza art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013, are printre atribuții verificarea dosarelor (din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii), evaluarea întregului dosar administrativ și validarea sau invalidarea deciziei entității învestite de lege, nu i se acceptă exercitarea acestor atribuții, în cazul în care deciziile sunt emise în baza unor hotărâri judecătorești definitive, prin care instanțele s-au pronunțat asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate.
Această constatare rezultă din Decizia Curții Constituționale nr. 686 din 26 noiembrie 2014 , prin care, în urma admiterii unei excepții de neconstituționalitate, s-a constatat că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoană îndreptățită și asupra întinderii dreptului de proprietate.
În considerentele deciziei, Curtea Constituțională a constatat că reglementarea în sarcina Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și a secretariatului acesteia a competenței de reexaminare a existenței dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii și, în consecință, de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii și cuantumul despăgubirilor, în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească, echivalează cu instituirea unei noi căi de atac și, implicit, a unui sistem concurent cu sistemul instanțelor judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției.
Prin urmare, pentru identitate de rațiune, în ipoteza în care decizia emisă de entitatea învestită de lege, care conține propunerea de acordare de măsuri compensatorii, a fost dată în executarea unei hotărâri judecătorești care a examinat existența dreptului persoanei îndreptățite la măsuri reparatorii, nu mai poate fi acceptat controlul de legalitate al prefectului.
Instanța de apel a arătat că, deși apelantul invoca și dispozițiile articolului unic pct. 24 cu referire la art. 16 alin. (2^1) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 81/2007 ce modifică titlul VII al Legii nr. 247/2005, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, lege care a abrogat titlul VII al Legii nr. 247/2005 și care se aplică prezentei cauze, conform art. 4 din Legea nr. 165/2013.
În măsura în care s-ar privi acest control al prefectului ca având un obiect restrâns doar la verificarea conformității dispoziției care urmează a fi emisă de către primărie în executarea sentinței judecătorești cu conținutul însuși al acestei sentințe, s-a apreciat că nu acesta este scopul dispozițiilor legale în discuție, ci rolul acestor dispoziții este de a se exercita un control de legalitate asupra condițiilor de acordare a măsurilor reparatorii.
Pe de altă parte, având în vedere că dispoziția care urmează a fi emisă de primărie în executarea sentinței judecătorești reprezintă un simplu act de executare, iar nu o dispoziție de soluționare a notificării în înțelesul art. 21 din Legea nr. 10/2001, chestiunea conformității dispoziției cu sentința vizează deja faza de executare a titlului executoriu reprezentat de hotărârea judecătorească, nemaiintrând sub incidența art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013.
Un alt argument în favoarea acestei interpretări este acela că nu poate reține nici considerentul de oportunitate conform căruia instituția prefectului poate realiza un control de legalitate asupra altor aspecte decât fondul notificării, deoarece înaintarea către prefect a hotărârii judecătorești de față, prin care a fost soluționată pe fond notificarea din 2001, nu este de natură să scurteze termenul de soluționare a acestei notificări, având în vedere faptul că intimata-reclamantă are dreptul la soluționarea cererii sale într-un termen rezonabil, ca parte integrantă a dreptului la un proces echitabil garantat de art. 6 paragraful 1 din C.E.D.O., termen ce include și durata procedurilor administrative.
Incidența acestui control al prefectului, care ar avea un caracter pur formal, trebuie exclusă și din rațiuni de necesitate a aplicării cât mai eficiente a procedurilor legale de restituire, în condițiile în care acordarea acestor măsuri reparatorii către persoana îndreptățită trenează într-o manieră nepermisă încă din anul 2001, deci de aproximativ 17 ani, acest deziderat fiind considerat în mod constant în practica instanței europene și trebuind a fi urmărit și de instanțele naționale, care sunt chemate, în definitiv, să asigure aplicarea cât mai eficientă a legii și recunoașterea efectivă a drepturilor persoanelor.
Prin punctul de vedere înaintat, Ministerul Public a concluzionat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din aceeași lege, entitatea notificată va înainta dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, fără efectuarea controlului de legalitate de către prefect.
S-a avut în vedere faptul că, în ipoteza în care deciziile/dispozițiile entităților au fost date în executarea unor hotărâri judecătorești, atribuțiile conferite de dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) - validarea/invalidarea deciziilor, respectiv de art. 21 alin. (5) și (8) - verificarea dosarelor din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii și, eventual, suplimentarea documentației - nu vor mai fi exercitate de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor.
În această situație, alin. (10) al art. 21 din Legea nr. 165/2013 prevede că singura opțiune a Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor constă în emiterea deciziei de compensare prin puncte, la propunerea secretariatului comisiei.
Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor nu mai poate, așadar, să invalideze decizia entității, așa cum ar fi putut să facă dacă nu exista situația de excepție reglementată de alin. (10) al art. 21, când lipsa avizului de legalitate al prefectului constituia de plano motiv de invalidare a deciziei/dispoziției entității notificate.
De altfel, aceleași verificări pe care le-ar fi făcut prefectul în cadrul controlului de legalitate au fost făcute deja de instanță - îndeplinirea condițiilor legale pentru recunoașterea calității de persoană îndreptățită, depunerea notificării cu respectarea procedurii în termenul prevăzut de lege, existența la dosar a înscrisurilor care dovedesc calitatea de fost proprietar, respectiv de moștenitor al fostului proprietar al bunului imobil, existența actelor doveditoare referitoare la preluarea abuzivă și înscrisurile care atestă imposibilitatea restituirii în natură a imobilului.
În aceste condiții nu se mai justifică efectuarea controlului de legalitate de către prefect, respectiv de către Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor, dacă aceste verificări au făcut obiectul judecății unei instanțe, întrucât aceasta ar însemna a se recunoaște un control administrativ asupra unei hotărâri judecătorești, deci o cale de atac neprevăzută de lege, ceea ce contravine dispozițiilor art. 129 din Constituția României, potrivit cărora: „Împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii.“
Or, în situația dată, controlul de legalitate a fost deja efectuat de instanța de judecată, iar hotărârea judecătorească pronunțată în aceste cauze ține loc de dispoziție administrativă.
Instanța de sesizare nu a comunicat nicio opinie cu privire la problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii.
Curțile de apel Brașov, Constanța, Craiova, Ploiești, Suceava și Târgu Mureș nu au identificat practică judiciară și nu au comunicat un punct de vedere în sensul celor solicitate.
La nivelul Curții de Apel Alba Iulia, Tribunalul Sibiu a comunicat că punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secției a II-a civile, de contencios administrativ și fiscal este în sensul că instituția notificată va înainta dispoziția împreună cu dosarul administrativ către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect.
Magistrații Tribunalului Hunedoara apreciază că și în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, întrucât dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 nu fac nicio excepție de la această obligație. Cum hotărârea instanței este transpusă în actul administrativ, s-a considerat că este necesară, cel puțin, verificarea conformității dispoziției cu hotărârea judecătorească.
Opinia unanimă a judecătorilor Secției I civile din cadrul Curții de Apel Bacău este în sensul că dispoziția în dosarul administrativ trebuie înaintată direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, deoarece prefectul nu poate analiza legalitatea și/sau temeinicia unei hotărâri judecătorești, judecătorii Tribunalului Bacău și Tribunalului Neamț exprimând aceeași opinie, întrucât dispoziția entității notificate fiind emisă în executarea unor hotărâri judecătorești, nu mai este necesară efectuarea controlului de legalitate de către prefect.
Opinia judecătorilor din cadrul Secției a III-a civile și pentru cauze cu minori și de familie din cadrul Curții de Apel București a fost în sensul că, în cazul în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării în conformitate cu Decizia în recurs în interesul legii nr. XX/2007 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de instanță (după ce aceasta a analizat fondul notificării), împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, soluție conformă cu Decizia Curții Constituționale nr. 686/2014.
La nivelul secțiilor a III-a, a IV-a și a V-a civile ale Tribunalului București au fost exprimate ambele opinii.
Magistrații din cadrul Secției civile a Tribunalului Călărași au exprimat opinia potrivit căreia se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, în raport cu dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 și deciziile Curții de Apel București pronunțate în acest sens.
La nivelul Tribunalului Ialomița s-a apreciat că, în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Aceasta, deoarece atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară.
Astfel, din examinarea dispozițiilor art. 21 alin. (1) și (3) din Legea nr. 165/2013 reiese că legiuitorul a avut în vedere cele două stadii în care poate fi soluționată pe fond o notificare formulată în baza Legii nr. 10/2001: la alin. (1) al art. 21 prevăzând că acele dispoziții emise de entitățile învestite de lege, în faza judiciară, ca act de executare a unei hotărâri judecătorești ce conține obligația pârâtului de a propune reclamantului acordarea de măsuri compensatorii - cum este și dispoziția ce va fi emisă de pârât în executarea hotărârii judecătorești pronunțate în dosarul de față -, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor împreună cu toată documentația care a stat la baza emiterii acesteia (în cazul de față, împreună cu hotărârea judecătorească pusă în executare prin emiterea dispoziției); în timp ce alin. (3) al art. 21 se ocupă de situația dispozițiilor emise de entitățile învestite în faza administrativă a procedurii reglementate de Legea nr. 10/2001, prevăzând că numai aceste dispoziții, ca acte administrative, pot face obiectul controlului de legalitate exercitat de prefect în conformitate cu dispozițiile art. 11 din legea contenciosului administrativ.
Prin urmare, critica potrivit căreia municipiul București are obligația legală de a înainta dosarul administrativ Instituției Prefectului Municipiului București în vederea verificării legalității actului emis și emiterii avizului de legalitate nu poate fi reținută, deoarece o asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorității puterii judecătorești și cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.
La nivelul Tribunalului Ilfov s-a apreciat că normele la care se face referire sunt incidente în faza administrativă de soluționare a cererii de acordare a măsurilor reparatorii, iar nu în faza judiciară, fază în care controlul de legalitate este exercitat de către instanța de judecată.
Prin urmare, în soluționarea cererii deduse judecății, instanța de judecată poate dispune transmiterea dosarului către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor fără a mai fi necesară exercitarea controlului de legalitate de către prefect.
Magistrații din cadrul Tribunalului Giurgiu au opinat în sensul primei orientări jurisprudențiale, respectiv cea potrivit căreia, conform dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, dosarul administrativ trebuie însoțit de avizul de legalitate al instituției prefectului, fiind astfel necesar ca, înainte de a ajunge la Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, dosarul administrativ să fie înaintat instituției prefectului, însoțit de toate înscrisurile menționate la art. 21 din Legea nr. 165/2013.
Punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secției civile a Tribunalului Teleorman a fost în sensul că, în situația în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Dispoziția entității notificate, care se emite în executarea unei asemenea hotărâri judecătorești, nu poate face obiectul controlului de legalitate din partea prefectului, pentru că respectiva dispoziție nu a fost întocmită în baza unei evaluări proprii a autorității administrative notificate, ci reprezintă numai formalitatea prin care se dă eficiență statuărilor făcute de instanță cu privire la drepturile ce fac obiect al propunerii de acordare a măsurilor reparatorii.
Opinia judecătorilor Secției I civile din cadrul Curții de Apel Cluj este în sensul că dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești astfel pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor după efectuarea controlului de legalitate de către prefect, fără dispoziția instanței de judecată.
Tribunalul Cluj a comunicat următoarele: conform art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013: „Dispozițiile autorităților administrației publice locale emise potrivit Legii nr. 10/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se transmit Secretariatului Comisiei Naționale după exercitarea controlului de legalitate de către prefect. Dispozițiile art. 11 alin. (1) și (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, rămân aplicabile.“
Pe de altă parte, prevederile art. 35 alin. (2) și (3) din Legea nr. 165/2013 stabilesc că: „În cazul în care entitatea învestită de lege nu emite decizia în termenele prevăzute la art. 33 și 34, persoana care se consideră îndreptățită se poate adresa instanței judecătorești prevăzute la alin. (1) în termen de 6 luni de la expirarea termenelor prevăzute de lege pentru soluționarea cererilor; în cazurile prevăzute la alin. (1) și (2), instanța judecătorească se pronunță asupra existenței și întinderii
dreptului de proprietate și dispune restituirea în natură sau, după caz, acordarea de măsuri reparatorii în condițiile prezentei legi.“
Prin urmare, din economia dispozițiilor Legii nr. 165/2013 rezultă faptul că dosarul administrativ se înaintează Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor doar după exercitarea controlului de legalitate de către prefect.
Faptul că, în temeiul art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, instanța de judecată obligă entitatea notificată la emiterea deciziei de restituire a imobilului, fie în natură, fie prin acordarea de măsuri reparatorii nu justifică eludarea obligațiilor ce revin prefectului de efectuare a controlului de legalitate, obligație ce îi revine în temeiul dispozițiilor legale și fără a fi necesară o statuare în acest sens de către instanța de judecată.
Față de prevederile art. 35 alin. (1^1) din Legea nr. 165/2013, potrivit cărora: „Litigiile privind modalitatea de aplicare a prevederilor prezentei legi sunt de competența secțiilor civile ale tribunalelor, indiferent de calitatea titularului acțiunii“, judecătoriile arondate Tribunalului Cluj nu au formulat un punct de vedere vizând problema de drept analizată.
Opinia judecătorilor Secției I civile a Curții de Apel Galați este în sensul că dispoziția pe care entitatea notificată a fost obligată să o emită în baza Legii nr. 165/2013 trebuie, împreună cu dosarul administrativ, să fie înaintată direct Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea imobilelor.
Punctul de vedere majoritar al judecătorilor Secției I civile a Tribunalului Galați este în sensul că se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor; atât timp cât controlul de legalitate a fost efectuat de către instanța de judecată, un nou control de legalitate efectuat de către prefect este inadmisibil și în contra acelor dispoziții din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prefectul exercită controlul de legalitate doar asupra dispozițiilor emise exclusiv în procedura administrativă, iar nu și în procedura judiciară. O asemenea modalitate ar echivala cu încălcarea autorității puterii judecătorești și cu admiterea ideii conform căreia legalitatea unei hotărâri judecătorești ar putea fi verificată și pe cale administrativă, de către prefect, iar nu doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege.
La nivelul Curții de Apel Iași, opinia exprimată de judecătorii din cadrul Tribunalului Vaslui cu privire la problema de drept supusă dezbaterii este în sensul că, în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secției I civile a Curții de Apel Oradea și al Tribunalului Bihor este în sensul că, în cazul în care instanța de judecată soluționează fondul notificării conform art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor; această instanță a atașat și hotărâri judecătorești, dintre care numai una este definitivă și privește problema de drept ce face obiectul recursului în interesul legii.
La nivelul Curții de Apel Pitești, punctul de vedere al judecătorilor din cadrul Secției civile a Tribunalului Argeș este în sensul că hotărârea prin care instanța a dispus acordarea de măsuri compensatorii prin puncte persoanei îndreptățite pentru imobilul notificat nu poate fi supusă controlului de legalitate de către prefect.
Cu ocazia verificării îndreptățirii persoanei notificatoare la acordarea de despăgubiri în temeiul Legii nr. 165/2013, instanța are obligația de a efectua toate verificările pe fond ce se impun, întocmai ca cele efectuate în procedura administrativă, în acord cu Decizia nr. XX/2007, pronunțată în soluționarea unui recurs în interesul legii de către Înalta Curte de Casație și Justiție - Secțiile Unite, împrejurare în care o nouă verificare de către prefect ar înfrânge autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești, control inadmisibil.
Opinia Tribunalului Timiș - Secția I civilă, instanță arondată Curții de Apel Timișoara, este în sensul obligării entității notificate să înainteze dispoziția la emiterea căreia a fost obligată de către instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
S-a considerat că această opinie corespunde unei corecte interpretări a dispozițiilor legale menționate, având în vedere faptul că, odată ce instanța pronunță hotărârea judecătorească, nu mai este necesară intervenția prefectului în procedura transmiterii către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor a documentului pentru acordarea măsurilor reparatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013, hotărârea judecătorească fiind, prin ea însăși, expresia verificării condițiilor legale în materie.
Doar în ipoteza în care dispozițiile pentru acordarea măsurilor compensatorii prevăzute de Legea nr. 165/2013 sunt emise de autoritățile publice locale (ca entități învestite), fără concursul instanței, este necesară viza de legalitate a prefectului, art. 21 alin. (3) din actul normativ anterior menționat nefiind decât o aplicare particulară a atribuției prevăzute în acest sens de art. 19 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 340/2004 privind prefectul și instituția prefectului.
Prin Decizia nr. 686 din 26 noiembrie 2014 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a), art. 21 alin. (5), (8) și (9), precum și a celor ale art. 4 teza întâi raportate la cele ale art. 22, art. 23, art. 35 alin. (1) și (2) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015, s-au reținut următoarele:
20 [...] Curtea reține că, prin Decizia nr. 972 din 21 noiembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 800 din 28 noiembrie 2012, și Decizia nr. 460 din 13 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 762 din 9 decembrie 2013, a statuat, referitor la efectele hotărârilor judecătorești, că: «Înfăptuirea justiției, în numele legii, are semnificația că actul de justiție izvorăște din normele legale, iar forța lui executorie derivă tot din lege. Altfel spus, hotărârea judecătorească reprezintă un act de aplicare a legii pentru soluționarea unui conflict de drepturi sau interese, constituind un mijloc eficient de restabilire a ordinii de drept democratice și de eficientizare a normelor de drept substanțial. Datorită acestui fapt, hotărârea judecătorească - desemnând tocmai rezultatul activității judiciare - reprezintă, fără îndoială, cel mai important act al justiției. Hotărârea judecătorească, având autoritate de lucru judecat, răspunde nevoii de securitate juridică, părțile având obligația să se supună efectelor obligatorii ale actului jurisdicțional, fără posibilitatea de a mai pune în discuție ceea ce s-a stabilit deja pe calea judecății. Prin urmare, hotărârea judecătorească definitivă și irevocabilă se situează în sfera actelor de autoritate publică, fiind învestită cu o eficiență specifică de către ordinea normativă constituțională. Pe de altă parte, un efect intrinsec al hotărârii judecătorești îl constituie forța executorie a acesteia, care trebuie respectată și executată atât de către cetățeni, cât și de autoritățile publice. Or, a lipsi o hotărâre definitivă și irevocabilă de caracterul ei executoriu reprezintă o încălcare a ordinii juridice a statului de drept și o obstrucționare a bunei funcționări a justiției.»
21.Tocmai de aceea, Curtea apreciază că atribuția conferită de legiuitor Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Secretariatului acesteia de a verifica dosarele din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră
îndreptățită la măsuri reparatorii și în consecință de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii chiar și în cazul în care existența dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii a fost stabilită printr-o hotărâre judecătorească, iar decizia care conține propunerea de acordare de măsuri compensatorii a fost emisă ca urmare a acestei hotărâri judecătorești, generează posibilitatea ca un organ administrativ să exercite atribuții care țin exclusiv de competența instanțelor judecătorești. Curtea apreciază că numai o instanță judecătorească învestită de lege cu soluționarea unei căi extraordinare de atac împotriva unei asemenea hotărâri judecătorești o poate invalida. A recunoaște Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Secretariatului acesteia competența de reexaminare a existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii și în consecință de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească înseamnă a recunoaște un control administrativ asupra acestei hotărâri, deci o cale de atac neprevăzută de lege, ceea ce contravine dispozițiilor art. 129 din Constituție, potrivit cărora, «Împotriva hotărârilor judecătorești, părțile interesate și Ministerul Public pot exercita căile de atac, în condițiile legii.» [...]
24.Prin urmare, Curtea constată că darea în competența Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Secretariatului acesteia a verificării existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii și în consecință de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii chiar și în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească este contrară prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (4), art. 124,art. 126 alin. (1) și ale art. 129. [...]27. Curtea constată că prin reglementarea în sarcina Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor și Secretariatului a competenței de reexaminare a existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii și în consecință de a valida/invalida în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii și a cuantumului despăgubirilor și în cazul în care aceste aspecte au fost stabilite deja printr-o hotărâre judecătorească echivalează cu instituirea unei noi căi de atac și, implicit, a unui sistem concurent cu sistemul instanțelor judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției. Având în vedere cele expuse, Curtea apreciază că dispozițiile art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 contravin și prevederilor art. 1 alin. (3) din Constituție și celor ale art. 6 paragraful 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.
Prin raportul întocmit de judecătorii-raportori desemnați, conform art. 516 alin. (5) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că, în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire, în natură sau prin echivalent, a imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România, cu modificările și completările ulterioare, se impune a fi obligată entitatea notificată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Verificând regularitatea sesizării, Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii a fost legal sesizată de Colegiul de conducere al Curții de Apel București care, potrivit dispozițiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimare procesuală de a declanșa acest mecanism de unificare a practicii, în scopul interpretării și aplicării unitare a legii de către toate instanțele judecătorești.
Cu referire la condițiile de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă stabilește astfel: „Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecății au fost soluționate în mod diferit prin hotărâri judecătorești definitive, care se anexează cererii.“
Din cuprinsul normei anterior citate rezultă următoarele condiții care trebuie îndeplinite pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil: sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept; această problemă de drept să fi fost dezlegată diferit de instanțele judecătorești; dovada soluționării diferite să se facă prin hotărâri judecătorești definitive, iar hotărârile judecătorești să fie anexate cererii.
Primele două condiții de admisibilitate sunt îndeplinite, întrucât, în practica secțiilor civile de la nivelul Curții de Apel București nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în cazul în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, în sensul că unele completuri din cadrul Secției a IV-a civile a Curții de Apel București au considerat că se impune obligarea entității notificate să înainteze dispoziția (la emiterea căreia a fost obligată prin hotărâre), împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, în timp ce alte completuri din cadrul secțiilor a III-a și a IV-a civile ale Curții de Apel București au apreciat că, dimpotrivă, se impune ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă de entitatea notificată în executarea hotărârii judecătorești pronunțate, să fie înaintat către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect.
Titularul sesizării, în ilustrarea cerinței privind existența practicii neunitare, a anexat sesizării pentru soluționarea prezentului recurs în interesul legii hotărâri judecătorești definitive pronunțate de cele două secții civile din cadrul Curții de Apel București.
În plus, s-a procedat la emiterea unor adrese către curțile de apel din țară, prin care li s-a solicitat să precizeze dacă, în privința problemei de drept ce constituie obiectul prezentei sesizări, au fost pronunțate hotărâri definitive divergente.
Astfel cum rezultă din expozeul prezentei decizii, majoritatea curților de apel au comunicat că nu au identificat în evidențele proprii practică judiciară cu privire la problema de drept semnalată, excepție făcând Curtea de Apel Timișoara, care a anexat o singură sentință, fără mențiunea definitivă - Sentința civilă nr. 501/PI din 11 aprilie 2018 a Tribunalului Timiș - Secția I civilă și Curtea de Apel Oradea, cea din urmă instanță înaintând mai multe hotărâri judecătorești, dintre care doar două sunt pronunțate în apel, fiind, prin urmare, definitive, iar dintre acestea, numai una rezolvă problema de drept ce interesează sesizarea de față - Decizia civilă nr. 48A din 11 februarie 2019 a Curții de Apel Oradea - Secția I civilă, în sensul primei orientări jurisprudențiale arătate în expozeul deciziei de față.
În ceea ce privește întinderea practicii neunitare cu privire la problema de drept cu a cărei dezlegare este sesizată Înalta Curte de Casație și Justiție în cadrul mecanismului de unificare reprezentat de recursul în interesul legii, deși referitor la această condiție de admisibilitate dispozițiile art. 515 din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă și cele ale art. 330^5 din Codul de procedură civilă de la 1865 nu conțin vreo diferență de substanță, se constată că, sub imperiul noului Cod de procedură civilă, instanța supremă și-a reconsiderat aprecierea făcută asupra cerinței de a se constata existența unei practici neunitare la nivelul mai multor curți de apel, considerându-se suficientă demonstrarea acestei condiții și în cazul în care practica neunitară este ilustrată prin hotărâri judecătorești definitive provenind de la o singură curte de apel sau de la un număr restrâns de curți de apel; sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă au fost însă respinse sesizări pentru soluționarea unor recursuri în interesul legii pentru acest motiv - existența unei practici neunitare doar la nivelul unei singure curți de apel - anume prin deciziile nr. 5 din 19 ianuarie 2009 și nr. 6 din 26 septembrie 2010, pronunțate în recurs în interesul legii de Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție.
Se apreciază că nu se poate considera că, în situația în care practica neunitară există la nivelul unei singure instanțe de ultim grad sau la nivelul a două instanțe (prin luarea în considerare și a Curții de Apel Oradea, conform celor menționate), promovarea unui recurs în interesul legii ar fi inadmisibilă, întrucât, pe de o parte, legea nu distinge cu privire la numărul instanțelor aflate în divergență cu privire la o problemă de drept.
Pe de altă parte, într-o atare situație, înlăturarea practicii neunitare nu și-ar găsi niciun alt remediu eficace în legislația în vigoare, în condițiile în care Codul de procedură civilă pune la dispoziție doar două mecanisme de unificare a practicii judiciare: procedura pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept - menită să preîntâmpine apariția practicii neunitare - control a priori - și procedura recursului în interesul legii - control a posteriori - ceea ce conduce la înlăturarea pentru viitor a practicii neunitare, dat fiind caracterul obligatoriu pentru instanțe al dezlegării date problemelor de drept judecate de către Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă, precum și în cadrul procedurii pronunțării unei hotărâri prealabile, conform art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Totodată, se constată că mecanismul legal al schimbării jurisprudenței, reglementat de art. 26 din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, este exclusiv la îndemâna Înaltei Curți de Casație și Justiție, iar nu și a celorlalte instanțe judecătorești care judecă și ele în ultimă instanță; astfel, conform normei invocate: „Dacă o secție a Înaltei Curți de Casație și Justiție consideră că este necesar să revină asupra propriei jurisprudențe, întrerupe judecata și sesizează Secțiile Unite ale Înaltei Curți de Casație și Justiție, care judecă cu citarea părților din dosarul a cărui judecată a fost întreruptă. După ce Secțiile Unite s-au pronunțat asupra sesizării privind schimbarea jurisprudenței, judecata continuă.“
De asemenea, nu ar putea fi luată în considerare drept o soluție alternativă adecvată nici dezbaterea problemelor de drept (soluționate neunitar, în acest caz) în cadrul adunărilor generale ale judecătorilor, potrivit celor prevăzute de art. 51 lit. c) din Legea nr. 304/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, având în vedere că un atare mecanism nu ar avea efectul obligativității pentru toate instanțele a unei eventuale soluții unitare la care s-ar ajunge și, în consecință, nu constituie un remediu pentru înlăturarea practicii neunitare.
Nici procedura administrativă reglementată de art. 25 și 26 din Hotărârea Plenului Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1.375/2015 pentru aprobarea Regulamentului de ordine interioară al instanțelor judecătorești nu constituie un remediu efectiv pentru practica neunitară, întrucât finalitatea acestor norme de rang inferior dispozițiilor Codului de procedură civilă nu vizează și nici nu ar putea viza adoptarea unor hotărâri cu caracter obligatoriu pentru toate instanțele - efect propriu al hotărârilor prealabile și al deciziilor pronunțate în interesul legii de Înalta Curte de Casație și Justiție, ci constituie doar o probabilitate sau numai o posibilitate de a se ajunge la unificarea practicii.
Textele invocate din Regulamentul de ordine interioară al instanțelor judecătorești stabilesc astfel:
Articolul 25
(1)La nivelul fiecărei secții sau, după caz, al fiecărei instanțe, dacă nu există secții, se organizează întâlniri lunare ale judecătorilor, în care vor fi discutate problemele de drept care au condus la pronunțarea unor soluții diferite sau probleme de drept de mare noutate, care ar putea genera practică neunitară.
(2)Președintele de secție sau, după caz, vicepreședintele instanței ori judecătorul delegat cu organizarea studiului profesional al judecătorilor urmărește ca în cadrul întâlnirilor periodice să fie analizată practica instanțelor de control judiciar. De asemenea, va fi organizată discutarea, în colective de judecători, a noilor reglementări și a modului de interpretare a acestora.
(3)Problemele de drept prevăzute la alin. (2) sunt analizate, în prealabil, de către președintele secției sau, după caz, de vicepreședintele instanței ori de judecătorul prevăzut la art. 33, care va prezenta un studiu asupra acestora, cu referire și la practica judiciară a altor instanțe, studiu ce se supune dezbaterii judecătorilor.
(4)Opiniile judecătorilor asupra problemelor de drept dezbătute se consemnează într-o minută după modelul stabilit pentru minuta întâlnirilor trimestriale, care va fi analizată în cadrul acestor întâlniri organizate la nivelul curții de apel.
(5)În cazul în care, într-o cauză pe care o are spre soluționare, un judecător constată probleme juridice de o complexitate deosebită și de mare noutate sau dacă se estimează că instanțele vor fi învestite și cu alte cauze de același fel care pot primi soluții neunitare, acesta poate solicita președintelui de secție organizarea unei întâlniri ad-hoc a judecătorilor care soluționează cauze în aceeași materie. Prevederile alin. (4) se aplică în mod corespunzător.
Articolul 26
(1)Vicepreședintele curții de apel răspunde de organizarea întâlnirilor trimestriale ale judecătorilor din cadrul curții și al instanțelor din circumscripția acesteia, în care vor fi dezbătute problemele de drept care au generat o practică neunitară. Întâlnirile pot fi organizate și pe domenii de specializare.
(2)Procedura de desfășurare a întâlnirilor trimestriale prevăzute la alin. (1) este stabilită de Secția pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii.
(3)La întâlnirile trimestriale organizate pe domenii de specializare, pot fi invitați și judecători din cadrul secției de specialitate a Înaltei Curți de Casație și Justiție, în scopul discutării problemelor de practică neunitară la nivel național.
Prin urmare, și în situația în care practica divergentă este identificată fie și numai între secții ale aceleiași instanțe sau privește doar practica judiciară a două instanțe de ultim grad pentru soluționarea cauzelor respective care au generat practică neunitară, se consideră că promovarea unui recurs în interesul legii este singurul mecanism viabil și eficient pentru ca o anumită interpretare a legii să dobândească un caracter obligatoriu pentru instanțe, având drept efect unificarea pentru viitor a practicii judiciare. X.2. Analiza fondului recursului în interesul legii
Situația premisă care a condus la sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție cu un recurs în interesul legii, în conformitate cu dispozițiile art. 514 din Codul de procedură civilă, a fost generată de existența pe rolul secțiilor civile ale Curții de Apel București a cererilor având ca obiect dezlegarea pe fond a notificărilor formulate în baza Legii nr. 10/2001, ca urmare a nesoluționării acestora pe cale administrativă, în termenele prevăzute de dispozițiile art. 33 din Legea nr. 165/2013.
În această situație s-a constatat că devin incidente prevederile art. 35 alin. (2) și (3) din Legea nr. 165/2013, completurile s-au pronunțat asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate, dispunând acordarea de măsuri reparatorii, în condițiile legii.
În concret, pârâtul (entitatea învestită de lege cu soluționarea notificării) a fost obligat să emită dispoziție motivată prin care să propună acordarea de măsuri compensatorii prin puncte în favoarea reclamantului/reclamanților pentru imobilul identificat în cuprinsul hotărârii.
Unele completuri au obligat pârâtul să înainteze direct dosarul Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, în momentul rămânerii definitive a hotărârii, fără a mai fi necesar avizul de legalitate al prefectului, prevăzut de dispozițiile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, în timp ce alte completuri au dispus ca dosarul administrativ, împreună cu dispoziția ce va fi emisă, să fie înaintat Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor, după efectuarea controlului de legalitate de către prefect.
Așadar, problema de drept care a fost soluționată diferit se referă la obligativitatea controlului de legalitate al prefectului, în situația în care instanța de judecată se pronunță asupra fondului notificării, potrivit dispozițiilor art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013, și obligă primarul (ca entitate învestită de lege cu soluționarea notificării) să emită dispoziție administrativă.
Este de necontestat că, potrivit dispozițiilor legale redate în preambulul prezentei decizii, prefectul exercită controlul asupra actelor administrative emise de autoritățile administrației publice locale, în înțelesul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
În economia Legii nr. 165/2013, însă, prefectul exercită controlul de legalitate asupra dispozițiilor autorităților administrației publice locale emise în temeiul Legii nr. 10/2001.
Controlul de legalitate al prefectului are semnificația verificării conformității actelor administrației publice locale cu dreptul obiectiv.
Controlul exercitat de prefect cuprinde însă două componente, și anume: pe de o parte, emiterea unui aviz de legalitate asupra actului administrativ și, pe de altă parte, când actul este considerat nelegal și nu este revocat de emitent, prefectul poate ataca direct actul în fața instanței de contencios administrativ competente (tutela administrativă).
Prin hotărârile judecătorești contradictorii anexate sesizării s-a reținut existența a două situații distincte:
–emiterea dispoziției potrivit Legii nr. 10/2001 în faza administrativă;
–emiterea aceleiași dispoziții ca urmare a punerii în executare a unei hotărâri judecătorești definitive.
Numai cea de-a doua ipoteză privește sesizarea de față, iar în cuprinsul acesteia s-au născut cele două orientări jurisprudențiale.
Completurile care consideră întemeiată opinia exercitării controlului de legalitate de către prefect stabilesc totuși această obligație în mod nuanțat.
Astfel, deși prefectul are obligația să exercite controlul de legalitate, acesta nu mai poate analiza calitatea de persoană îndreptățită, dreptul de proprietate sau măsurile reparatorii acordate, ci doar poate verifica alte aspecte.
Aceste alte aspecte au fost identificate în hotărârile judecătorești anexate și ele privesc:
–respectarea celorlalte dispoziții ale art. 21 din Legea nr. 165/2013;
–înaintarea dosarului către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor;
–conformitatea dispoziției cu hotărârea judecătorească.
Dimpotrivă, cealaltă opinie susține, în esență, faptul că instanța de judecată a efectuat deja controlul de legalitate, iar dispoziția emisă de primar reprezintă un act de executare a hotărârii judecătorești, or controlul exercitat de prefect este conceput de legiuitor numai pentru faza administrativă a procedurii.
Înalta Curte de Casație și Justiție apreciază că este corectă această ultimă orientare jurisprudențială.
Prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 arată care este procedura de urmat în vederea acordării de măsuri reparatorii pentru imobilele care nu pot fi restituite în natură.
Entitățile învestite de lege transmit Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor deciziile care conțin propunerea de acordare a măsurilor reparatorii împreună cu întreaga documentație, după exercitarea controlului de legalitate de către prefect, potrivit art. 21 alin. (3) din lege.
În această situație, prefectul poate introduce și acțiune directă la instanța de contencios administrativ competentă, potrivit art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004.
Art. 35 alin. (2) din Legea nr. 165/2013 dă dreptul persoanelor îndreptățite, în situația în care decizia nu este emisă în termenele prevăzute de lege, să se adreseze instanței de judecată, care, în conformitate cu art. 35 alin. (3), se pronunță asupra fondului notificării, asupra existenței și întinderii dreptului de proprietate și dispune acordarea de măsuri reparatorii, în condițiile legii.
Este de remarcat că dispozițiile legale ce impun exercitarea controlului de către prefect conferă acestuia competența de a efectua controlul sub toate aspectele.
Nu există nicio prevedere legală care să limiteze controlul de legalitate numai la unele aspecte colaterale din cuprinsul actului administrativ sau, dimpotrivă, să îl extindă în sensul de a se verifica punerea în executare a unei hotărâri judecătorești.
De asemenea, se observă că, în afară de dispozițiile art. 21 alin. (1)-(3) din Legea nr. 165/2013, în cuprinsul art. 21 nu mai există alte referiri la obligațiile avute de entitățile învestite în cadrul procedurii, astfel încât prefectul nu poate efectua controlul de legalitate asupra „respectării celorlalte dispoziții ale art. 21“, cum se susține în opinia contrară.
Prin urmare, este întemeiată interpretarea conform căreia prevederile art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013 sunt aplicabile numai în situația în care notificarea a fost soluționată prin dispoziția emisă de primar, în faza administrativă a procedurii.
În sens contrar, dacă s-ar admite cealaltă opinie, un nou control de legalitate efectuat de către prefect ar fi excesiv și ar prelungi în mod inutil termenul de soluționare a notificării.
Când pronunță hotărârea judecătorească, instanța competentă se substituie în atribuțiile entității notificate și statuează asupra fondului pretenției de acordare a măsurilor reparatorii.
Un alt argument în favoarea opiniei potrivit căreia prefectul nu mai poate exercita controlul de legalitate în situația analizată este și acela potrivit căruia legalitatea unei hotărâri judecătorești este verificată doar prin intermediul căilor de atac prevăzute de lege, astfel că un aviz de legalitate din partea unui organ al administrației publice ar echivala cu o veritabilă cale de atac împotriva hotărârii judecătorești.
Dispoziția entității notificate care se emite în executarea hotărârii judecătorești, la rândul său, nu poate face obiect al controlului de legalitate din partea prefectului și aceasta deoarece acea dispoziție nu a fost întocmită în baza unei evaluări proprii a autorității administrative notificate potrivit Legii nr. 10/2001, ci reprezintă numai formalitatea de executare benevolă prin care se dă eficiență statuărilor făcute de instanța judecătorească cu privire la drepturile ce fac obiect al propunerii de acordare a măsurilor reparatorii.
Dacă s-ar accepta opinia contrară și s-ar da prevalență dreptului prefectului de a exercita controlul de legalitate asupra unei dispoziții emise în condițiile analizate, aceasta ar conduce, în mod cert, la afectarea principiului stabilității și securității raporturilor juridice din perspectiva dreptului la un proces echitabil în fața instanței.
În plus, în susținerea punctului de vedere exprimat poate fi menționată și Decizia Curții Constituționale nr. 686/2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 27 ianuarie 2015 (a se vedea, în acest sens, paragraful 21).
Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a) și art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 și a decis că aceste prevederi sunt constituționale în măsura în care nu se aplică deciziilor/dispozițiilor entităților învestite cu soluționarea notificărilor emise în executarea unor hotărâri judecătorești prin care instanțele s-au pronunțat irevocabil/definitiv asupra calității de persoane îndreptățite și asupra întinderii dreptului de proprietate.
Potrivit dispozițiilor art. 17 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 165/2013, Comisia Națională pentru Compensarea Imobilelor validează/invalidează în tot sau în parte deciziile emise de entitățile învestite de lege care conțin propunerea de acordare de măsuri compensatorii.
Art. 21 alin. (5) și (8) din Legea nr. 165/2013 dă dreptul Secretariatului Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor să verifice dosarele din punctul de vedere al existenței dreptului persoanei care se consideră îndreptățită la măsuri reparatorii, scop în care poate solicita documente în completare entităților învestite de lege, titularilor dosarelor și oricăror altor instituții care ar putea deține documente relevante, urmând ca, ulterior verificării, să valideze/invalideze decizia entității învestite de lege.
Argumentându-și soluția, Curtea Constituțională a reamintit jurisprudența sa anterioară, respectiv deciziile nr. 127 din 27 martie 2003, nr. 404 din 10 aprilie 2008 și nr. 972 din 21 noiembrie 2012, prin care deja s-a arătat că nicio autoritate a administrației publice nu poate controla, anula ori modifica o hotărâre a unei instanțe judecătorești, aceasta echivalând cu transformarea autorității în putere judecătorească, concurentă cu instanțele judecătorești în ceea ce privește înfăptuirea justiției.
S-a mai reiterat și faptul că unul dintre elementele fundamentale ale supremației dreptului este principiul securității raporturilor juridice, ce transpare din hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului în cauzele Androne împotriva României, paragraful 44; Stanca Popescu împotriva României, paragraful 99.
În același sens se consideră că nicio altă autoritate a administrației publice, în speță, prefectul, nu poate cenzura dispoziția emisă de entitatea învestită conform Legii nr. 10/2001, ca urmare a punerii în executare a unei hotărâri judecătorești definitive, printr-un control de legalitate ulterior celui realizat de instanța de judecată.
Cât privește posibilitatea exercitării controlului de legalitate al prefectului asupra „celorlalte dispoziții ale art. 21 din Legea nr. 165/2013“, este contrazisă, în primul rând, de instituția juridică ce reglementează controlul de legalitate, care nu conține și nu poate conține limitări sau extinderi ale acestuia, cum deja s-a afirmat în cuprinsul raportului, și, pe de altă parte, lecturându-se conținutul prevederilor art. 21 din lege, se observă că celelalte dispoziții se referă la verificarea imposibilității atribuirii în compensare totală sau parțială a unor alte imobile/servicii/bunuri disponibile și deținute de entitate sau la verificarea epuizării suprafețelor de teren agricol afectate restituirii în natură, identificate la nivel local, aspecte ce nu privesc ipoteza analizată.
Cu privire la documente, situația juridică a imobilului și imposibilitatea restituirii în natură, instanța de judecată s-a pronunțat prin hotărâre judecătorească, iar prefectul nu mai poate efectua un nou control de legalitate.
În ipoteza în care însăși hotărârea judecătorească pronunțată conține erori, neclarități etc., sunt aplicabile exclusiv dispozițiile din Codul de procedură civilă privitoare la îndreptarea erorilor materiale, completarea sau lămurirea hotărârii, revizuire, contestație în anulare, contestație la executare.
Dacă însăși dispoziția emisă în baza hotărârii judecătorești conține astfel de erori, de asemenea, există remediile unei îndreptări administrative sau, dacă nu s-a respectat hotărârea judecătorească, partea interesată poate recurge la justiție fie prin formularea unei contestații la executare propriu-zise, fie prin formularea unei contestații la titlu, astfel că temerea existenței unei greșeli în cuprinsul actului administrativ poate fi înlăturată prin utilizarea unor forme de procedură prevăzute de lege, și nu printr-un supracontrol administrativ în afara dispozițiilor legale.
Față de acestea, pentru soluționarea unitară a problemei de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii, în situația în care instanța de judecată a soluționat fondul notificării în conformitate cu prevederile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, se impune ca entitatea notificată să fie obligată să înainteze dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
În numele legii
DECIDE:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel București și, în consecință, stabilește că:
În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, entitatea notificată va înainta dispoziția, la emiterea căreia a fost obligată de instanță, împreună cu dosarul administrativ, direct către Secretariatul Comisiei Naționale pentru Compensarea Imobilelor.
Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunțată în ședință publică astăzi, 20 mai 2019.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Ileana Peligrad
Forma oficială este cea publicată în Monitorul Oficial.
