Decizia nr. 771 din 22 octombrie 2020

1.Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România, obiecție formulată de Președintele României.

2.Obiecția de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 3.465 din 26 iunie 2020 și constituie obiectul Dosarului nr. 808A/2020.3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate se susține că art. II din lege încalcă art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 din Constituție, întrucât operează o intervenție legislativă derogatorie de la Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, lege ale cărei prevederi se aplică în anul 2020 și care, prin specificul ei, de regulă, are o aplicabilitate pe durata unui singur an financiar. Această derogare echivalează, de fapt, și cu o modificare implicită a art. 35 din legea bugetului de stat. Or, într-o atare situație era necesar ca o astfel de modificare să fie realizată în ședința comună a celor două Camere, astfel cum sunt realizate toate modificările aduse legilor bugetului de stat, sub forma rectificărilor bugetare, cel mai recent exemplu fiind chiar Legea nr. 115/2020 privind aprobarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 50/2020 cu privire la rectificarea bugetului de stat pe anul 2020, care a fost adoptată, de asemenea, în ședința comună a celor două Camere. Totodată, în susținerea criticii referitoare la necesitatea modificării unei legi în ședința comună a celor două Camere tot printr-o astfel de procedură, se invocă deciziile nr. 1.018 din 19 iulie 2010 și nr. 619 din 11 octombrie 2016, paragraful 31, concluzionându-se că, prin modul în care a fost adoptată, legea contravine și art. 147 alin. (4) din Constituție, fiind nesocotit efectul obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale.

4.Cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) teza a doua și ale art. 138 alin. (5) din Constituție, se arată că, potrivit modificărilor operate prin art. I pct. 4 din legea criticată, veniturile proprii nu mai reprezintă o sursă pentru finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor din cadrul Academiei Oamenilor de Știință din România, singura sursă de finanțare rămânând cea a subvențiilor acordate de la bugetul de stat, conform legilor bugetare anuale. Totodată, în forma inițiatorului, art. I pct. 5 din propunerea legislativă prevedea că drepturile salariale pentru personalul bugetar din aparatul de lucru se acordă pentru funcțiile de execuție și de conducere, prin asimilare, conform prevederilor Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, iar prin amendamentele aduse în Camera Deputaților s-a stabilit ca drepturile salariale ale personalului de conducere și de execuție din cadrul Academiei Oamenilor de Știință din România să fie încadrate în grilele din anexele nr. III și VIII la Legea-cadru nr. 153/2017. În același sens se arată că art. II din legea criticată derogă de la prevederile art. 35 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, astfel ca finanțarea cheltuielilor Academiei Oamenilor de Știință din România să se asigure din subvenții acordate de la bugetul de stat.

5.Toate aceste reglementări/modificări implică cheltuieli cu impact asupra bugetului de stat. Or, din analiza parcursului legislativ al legii criticate rezultă că fișa financiară nu a existat și nu a fost solicitată nici la momentul inițierii legii, nici în momentul adoptării unor amendamente în Camera decizională, cu impact asupra bugetului de stat. Totodată, nici expunerea de motive a legii criticate nu detaliază impactul bugetar al soluțiilor legislative preconizate și nici nu indică sursa de finanțare.

6.Invocându-se Decizia Curții Constituționale nr. 22 din 20 ianuarie 2016, se concluzionează că adoptarea unor asemenea prevederi nu se putea realiza decât după cererea prealabilă a informării Parlamentului, formulată de acesta și înaintată Guvernului, întrucât cheltuielile stabilite prin textele legii criticate afectează bugetul de stat. De aceea, se susține că legea criticată încalcă art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție.

7.Cu privire la încălcarea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv încălcarea art. 75 alin. (1) din Constituție, se arată că, din punct de vedere al statutului său juridic, Academia Oamenilor de Știință din România este o autoritate administrativă autonomă, în sensul art. 117 alin. (3) din Constituție. Conform dispoziției art. 117 alin. (3) din Legea fundamentală, autoritățile administrative autonome se pot înființa prin lege organică. Acest text constituțional trebuie interpretat prin prisma deciziilor Curții Constituționale nr. 16 din 10 ianuarie 2007 și nr. 52 din 1 februarie 2018, paragraful 36, potrivit cărora actele și atribuțiile autorităților administrative autonome sunt în legătură directă cu natura acestor autorități, iar o asemenea autoritate nu se înființează numai prin simplul fapt al existenței sale, ci prin atribuțiile și actele pe care le emite, acestea din urmă fiind cele care produc consecințe juridice.

8.Art. I pct. 2 și 3 din legea criticată elimină atribuția Guvernului de a aproba, prin hotărâre, statutul acestei autorități și, în mod corelativ, modifică atribuția adunării generale a Academiei Oamenilor de Știință din România prevăzută de art. 11 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 31/2007. Din acest punct de vedere, modificarea unui element ce ține chiar de înființarea și statutul juridic al acestei autorități reprezintă unul dintre aspectele esențiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziția normativă de înființare, alături de atribuțiile și actele acestei autorități. Or, în situația modificării unor aspecte esențiale care sunt în legătură intrinsecă cu dispoziția normativă de înființare a unei autorități administrative autonome, Camera Deputaților este Cameră de reflecție, iar Senatul este Camera decizională, și nu invers, astfel cum s-a întâmplat în cauza de față. Așadar, adoptarea legii criticate a fost realizată cu încălcarea competențelor celor două Camere și cu nesocotirea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv a art. 75 alin. (1) din Constituție.

9.Totodată, se remarcă faptul că, inclusiv în expunerea de motive, s-a intenționat o clarificare a statutului acestei autorități, motiv pentru care legea criticată trebuia să fie adoptată cu majoritatea cerută pentru o lege organică prevăzută de art. 76 alin. (1) din Constituție. De altfel, în formularea inițiatorului, propunerea legislativă menționează formula adoptării sale cu respectarea prevederilor art. 76 alin. (1) din Constituție, formulă însă care nu se mai regăsește în momentul votării legii de către Camera decizională. Se mai arată că norma nu cuprinde nicio prevedere referitoare la controlul parlamentar specific autorităților administrative autonome, cum ar fi obligația prezentării unui raport anual cu privire la activitatea autorității, rezultatele acesteia și modul în care resursele publice alocate au fost folosite pentru atingerea obiectivelor pentru care aceasta a fost înființată, ceea ce accentuează, contrar intenției inițiatorilor, neclaritatea cu privire la statutul juridic al acesteia.

10.În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.

11.Președintele Camerei Deputaților apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

12.Cu privire la încălcarea art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 și art. 147 alin. (4) din Constituție, se arată că aceasta nu poate fi reținută, întrucât cu prilejul derulării procedurii legislative, legiuitorul a avut în vedere actuala reglementare a art. 20 alin. (1) din Legea nr. 31/2007, care prevede că modalitatea de finanțare a cheltuielilor se face de la bugetul de stat și din venituri proprii, precum și faptul că în anii anteriori cheltuielile de finanțare ale Academiei Oamenilor de Știință din România au fost în totalitate asigurate de la bugetul de stat (cca. 6-10 milioane lei anual), iar veniturile proprii, conform legilor bugetare anuale, au fost virate la bugetul de stat. De asemenea, potrivit prevederilor art. 35 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, în anul 2020, Academia Oamenilor de Știință din România va fi finanțată în integralitate din venituri proprii fără a beneficia de niciun transfer sau subvenție de la bugetul de stat, reglementare care nu este străină de modul de finanțare din anii anteriori, veniturile proprii fiind virate în bugetul de stat. Se menționează că Academia Oamenilor de Știință din România se bucură de o largă recunoaștere națională și internațională, ceea ce justifică sprijinul financiar pe care statul l-a acordat până în prezent și necesitatea de a continua acest sprijin care se asigură din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, conform legilor bugetare anuale.

13.Astfel, ca urmare a modificării prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 31/2007, instituite prin legea criticată, derogarea de la Legea nr. 5/2020 a urmărit doar corelarea acesteia cu prevederile textului modificat, fără a se aduce atingere, în esență, bugetului național. S-a urmărit întoarcerea la modul de finanțare existent de la apariția Legii nr. 31/2007, și anume finanțarea de la bugetul de stat. Prin urmare, textul criticat nu face decât să pună în acord sursa finanțării, aceasta fiind una reală, aptă să acopere cheltuiala bugetară angajată.

14.Cu privire la încălcarea art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție, prin prisma lipsei fișei financiare, se precizează că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a transmis Guvernului, prin Adresa nr. XXXV/5290 din data de 24 septembrie 2019, propunerea legislativă pentru ca acesta să emită punctul de vedere și să-l transmită Parlamentului, în termen de 30 de zile de la data solicitării. Invocându-se Decizia Curții Constituționale nr. 22 din 20 ianuarie 2016, se arată că aceasta este aplicabilă mutatis mutandis prezentei spețe.

15.Cu privire la încălcarea dispozițiilor art. 138 alin. (5) din Constituție, se arată că o atare critică nu poate fi reținută, întrucât legiuitorul constituant nu reglementează existența unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci are în vedere îndeplinirea unei condiții prealabile, și anume: previzionarea, respectiv anticiparea cheltuielilor în deplină cunoștință de cauză în bugetul de stat, pentru a putea fi acoperite în mod cert în cursul anului bugetar, astfel că la adoptarea legii nu se poate trage concluzia că s-a avut în vedere o sursă de finanțare incertă, generală și lipsită de un caracter obiectiv și efectiv. Astfel, prin modificarea prevederilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 31/2007 instituite prin legea criticată, s-a urmărit întoarcerea la modul de finanțare existent de la data apariției Legii nr. 31/2007, și anume finanțarea de la bugetul de stat, fără a se aduce atingere, în esență, bugetului național. În anii precedenți, finanțarea cheltuielilor Academiei a fost asigurată de la bugetul de stat, iar veniturile proprii realizate au fost virate la acest buget, așadar sursa finanțării este una reală, aptă să acopere cheltuiala bugetară angajată.

16.Totodată, se arată că, prin Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, Curtea a subliniat că nu are competența de a aprecia asupra caracterului suficient al resurselor financiare, pentru că o asemenea operațiune nu își are temeiul în art. 138 alin. (5) din Constituție, fiind o problemă exclusiv de voință politică, ce privește, în esență, relațiile dintre Parlament și Guvern. Or, tocmai acest lucru este criticat: lipsa resurselor financiare pentru susținerea acestor demersuri, aspect care excede controlului de constituționalitate exercitat de Curtea Constituțională, sens în care se face trimitere la deciziile Curții Constituționale nr. 22 din 20 ianuarie 2016 și nr. 393 din 5 iunie 2019.

17.Chiar dacă Guvernul este cel care elaborează proiectul bugetului de stat, nu înseamnă că Parlamentul nu poate adopta inițiative legislative care să determine Guvernul să inițieze un proiect de lege/ordonanță de urgență de modificare a bugetului în curs sau inițierea proiectului de buget pentru anul următor adoptării legii ce impune cheltuieli bugetare, cu luarea în considerare a acestor inițiative legislative. Prin urmare, nu se poate reține încălcarea Constituției pentru simplul fapt că Parlamentul și-a exercitat rolul prevăzut de art. 61 alin. (1) din Constituție.

18.Prin urmare, rezultă că prevederile cuprinse în legea criticată nu implică cheltuieli bugetare noi, întrucât în actuala reglementare a Legii nr. 31/2007 modalitatea de finanțare a cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor se asigură din venituri proprii și din subvenții acordate de la bugetul de stat, așadar sursa de finanțare este una previzibilă.

19.Cu privire la încălcarea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv încălcarea art. 75 alin. (1) din Constituție, se arată că Academia este for național, de consacrare științifică, care reunește personalități reprezentative ale științei, așadar o instituție academică, de interes public, cu personalitate juridică de drept public, autonomă. Legea nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România a fost încadrată încă de la momentul adoptării ei în categoria legilor ordinare, iar prin obiectul și scopul său statutul Academiei este unul de asociație, cu toate caracteristicile specifice acestei forme de organizare a unei persoane juridice, având ca principală atribuție conceperea, promovarea, dezvoltarea, sprijinirea și protejarea științei, a creației intelectuale sub toate formele ei. Prin urmare, nu poate fi reținută critica de neconstituționalitate a autorului sesizării cu privire la încadrarea Academiei Oamenilor de Știință din România în categoria autorităților administrative autonome, în sensul art. 117 alin. (3), aspect care ar impune ca legea criticată să fie fost adoptată ca una organică.

20.Astfel, se susține că legea criticată nu încalcă dispozițiile art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138, art. 75 alin. (1), art. 76 alin. (1), art. 111 alin. (1), art. 117 alin. (3), art. 138 alin. (5), respectiv art. 147 alin. (4) din Constituție.

21.Președintele Senatului apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

22.Cu referire la încălcarea dispozițiilor art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 și art. 147 alin. (4) din Constituție, se arată că însăși Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 a fost adoptată printr-o procedură inedită, diferită de procedura obișnuită de dezbatere în ședința comună a Camerei Deputaților și Senatului, și anume prin angajarea răspunderii Guvernului în temeiul art. 114 alin. (3) din Constituție. Se arată că prezenta obiecție de neconstituționalitate putea face obiectul reexaminării parlamentare a legii criticate, și nu al unei sesizări a Curții Constituționale pentru un viciu de neconstituționalitate. Se menționează că, în avizul Consiliului Legislativ pe marginea legii criticate, se precizează că aceasta se încadrează în categoria legilor ordinare, iar procedura legislativă urmează să se desfășoare potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, prima Cameră sesizată fiind Senatul. Așadar, în privința legii criticate, s-a urmat procedura legislativă recomandată în Avizul Consiliului Legislativ.

23.Cu referire la încălcarea dispozițiilor art. 111 alin. (1) teza a doua și ale art. 138 alin. (5) din Constituție, se arată că, în realitate, din fișa inițiativei legislative, rezultă că Senatul, în calitate de primă Cameră sesizată, a transmis Guvernului, la 24 septembrie 2019, propunerea legislativă în vederea emiterii unui punct de vedere, stabilind chiar termenul de răspuns la 24 octombrie 2019. Guvernul a omis să transmită Parlamentului punctul său de vedere referitor la susținerea sau la refuzul de a susține inițiativa legislativă.

24.Este adevărat că în acea fază a procedurii parlamentare, inițiativa legislativă nu conținea un text referitor la susținerea de la bugetul de stat a cheltuielilor Academiei Oamenilor de Știință din România, dar avea în vedere punerea de acord a prevederilor Legii nr. 31/2007 cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, ceea ce atrăgea după sine competența Guvernului de a emite un punct de vedere referitor la implicațiile financiare ale propunerii legislative.

25.Guvernul apreciază că obiecția de neconstituționalitate este întemeiată. În acest sens se arată că, din examinarea comparativă a conținutului normativ al art. 35 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 și al art. II din legea analizată, rezultă că noua soluție legislativă modifică radical modalitatea de finanțare a cheltuielilor Academiei Oamenilor de Știință din România. Dacă de lege lata finanțarea se face „în integralitate din venituri proprii fără a beneficia de niciun transfer sau subvenție de la bugetul de stat“, potrivit noului text, s-ar asigura din „subvenții acordate de la bugetul de stat“. Având în vedere acest element, art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, precum și jurisprudența Curții Constituționale, se apreciază că au fost încălcate prevederile constituționale ale art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 și art. 147 alin. (4).

26.Având în vedere modificările preconizate la art. I pct. 5 din legea criticată, se apreciază că reglementările adoptate implică, în mod indubitabil, o serie de cheltuieli cu impact asupra bugetului de stat. În acest context, se arată că fișa financiară nu a fost solicitată nici la momentul inițierii legii, nici la momentul adoptării unor amendamente în Camera decizională, cu impact asupra bugetului de stat, ceea ce determină încălcarea art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție.

27.Se mai susține că legea criticată încalcă și prevederile constituționale ale art. 75 alin. (1) și art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), subliniindu-se că în procesul de legiferare a fost nesocotită ordinea de sesizare a Camerelor Parlamentului.

28.Termenul de judecată a fost inițial fixat pentru data de 16 septembrie 2020, termen la care Curtea a amânat dezbaterile, succesiv, pentru data de 24 septembrie 2020 și 14 octombrie 2020. Acest din urmă termen a fost preschimbat pentru data de 22 octombrie 2020, dată la care Curtea a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctele de vedere ale președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

29.Curtea Constituțională a fost sesizată, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, republicată, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

30.Obiectul controlului de constituționalitate îl constituie Legea pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România în ansamblul său. Având în vederea motivarea criticilor de neconstituționalitate, Curtea reține drept obiect al controlului de constituționalitate legea în ansamblul său, iar principalele texte care conduc la neconstituționalitatea invocată sunt art. I pct. 4 (cu referire la abrogarea art. 18^1), pct. 5 [cu referire la art. 20 alin. (1) și (2^4)] și art. II din legea antereferită, care, în mod punctual, au următorul cuprins:

–Art. I pct. 4 (cu referire la abrogarea art. 18^1): „Articolul 18^1 se abrogă“;

–Art. I pct. 5 [cu referire la art. 20 alin. (1) și (2^4)]:

(1)Finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor se asigură din subvenții acordate de la bugetul de stat, conform legilor bugetare anuale.

[…]

(2^4)Drepturile salariale pentru personalul bugetar din aparatul de lucru se acordă, prin asimilare, pentru funcțiile de execuție conform prevederilor din Anexa III, Capitolul IV, litera b) și Anexa VIII, Capitolul II, Subcapitolul 1: A. Secțiunea I, punct 1, litera b), iar pentru funcțiile de conducere conform prevederilor din Anexa VIII, Capitolul II, Subcapitolul 1: A. Secțiunea I, punct 1, litera a) din Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare.

–Art. II:

(1)Prin derogare de la prevederile art. 35 din Legea nr. 5/2020 a bugetului de stat pe anul 2020, cu modificările ulterioare, până la data de 31 decembrie 2020, finanțarea cheltuielilor Academiei Oamenilor de Știință din România se asigură din subvenții acordate de la bugetul de stat.

(2)Ministerul Finanțelor Publice este autorizat să opereze modificările necesare pentru punerea în aplicare a prevederilor alin. (1).

31.Textele constituționale invocate în susținerea obiecției de neconstituționalitate sunt cele ale art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 privind ședințele comune ale Camerelor în ipoteza legilor bugetare și de rectificare bugetară, art. 75 alin. (1) privind sesizarea Camerelor, art. 76 alin. (1) privind adoptarea legilor organice, art. 111 alin. (1) privind informarea Parlamentului, art. 117 alin. (3) privind autoritățile administrative autonome, art. 138 alin. (5), potrivit căruia „Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“, și art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curții Constituționale.

(1.) Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate32. În prealabil examinării obiecției de neconstituționalitate, Curtea are obligația verificării condițiilor de admisibilitate ale acesteia, prin prisma titularului dreptului de sesizare, a termenului în care acesta este îndrituit să sesizeze instanța constituțională, precum și a obiectului controlului de constituționalitate. Dacă primele două condiții se referă la regularitatea sesizării instanței constituționale, din perspectiva legalei sale sesizări, cea de-a treia vizează stabilirea sferei sale de competență, astfel încât urmează a fi cercetate în ordinea antereferită, iar constatarea neîndeplinirii uneia dintre ele are efecte dirimante, făcând inutilă analiza celorlalte condiții (Decizia nr. 66 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 213 din 9 martie 2018, paragraful 38).

33.Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate îndeplinește condițiile prevăzute de art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție atât sub aspectul titularului dreptului de sesizare, întrucât a fost formulată de Președintele României, cât și sub aspectul obiectului, fiind vorba de o lege adoptată, dar nepromulgată încă.

34.Cu privire la termenul în care poate fi sesizată instanța de contencios constituțional, potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, acesta este de 5 zile de la data depunerii legii adoptate la secretarii generali ai celor două Camere ale Parlamentului, respectiv de 2 zile, începând de la același moment, dacă legea a fost adoptată în procedură de urgență. Totodată, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Legea fundamentală, Curtea Constituțională se pronunță asupra constituționalității legilor înainte de promulgarea acestora, care, potrivit art. 77 alin. (1) teza a doua din Constituție, se face în termen de cel mult 20 de zile de la primirea legii adoptate de Parlament, iar, potrivit art. 77 alin. (3) din Constituție, în termen de cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare.

35.În cauză, propunerea legislativă a fost inițiată de 11 de deputați și 9 senatori și a fost adoptată tacit de Senat la 10 februarie 2020, iar la 3 iunie 2020 a fost adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională. La 3 iunie 2020 legea a fost depusă la secretarii generali ai celor două Camere pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii și trimisă la promulgare în data de 9 iunie 2020.36. Luând act de faptul că obiecția de neconstituționalitate a fost formulată în interiorul termenului de promulgare de 20 de zile, prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituție, și anume la data de 26 iunie 2020, Curtea constată că obiecția de neconstituționalitate este admisibilă sub aspectul respectării termenului în care poate fi sesizată instanța de control constituțional (a se vedea în acest sens Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 223 din 13 martie 2018).

(2.) Analiza obiecției de neconstituționalitate

(2.1.) Criticile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv încălcarea art. 75 alin. (1) din Constituție

37.În jurisprudența sa, Curtea a mai fost confruntată cu critici de neconstituționalitate care au vizat conceptul de autoritate administrativă autonomă (a se vedea Decizia nr. 237 din 3 iunie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 16 iunie 2020, paragrafele 55-58). Pentru a califica o anumită entitate ca având acest statut/caracter, Curtea a analizat dacă aceasta acționează în calitate de putere publică, obiectul de activitate și legăturile funcționale ale acesteia și, spre exemplu, în urma unei astfel de analize, Curtea a ajuns la concluzia că Institutul de Studii Avansate pentru Cultura și Civilizația Levantului nu este o autoritate administrativă autonomă.

38.În cauza de față, Curtea constată că, potrivit art. 1 din Legea nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 35 din 18 ianuarie 2007:

(1)Academia Oamenilor de Știință din România este for național, de consacrare științifică, care reunește personalități reprezentative ale științei.

(2)Academia Oamenilor de Știință din România, denumită în continuare AOSR, este instituție de interes public, cu personalitate juridică de drept public, autonomă.

(3)AOSR este continuatorul și unicul legatar al Academiei de Științe din România care a funcționat în perioada 1936-1948 și al Asociației Oamenilor de Știință din România, înființată prin Hotărârea Consiliului de Miniștri nr. 1.012 din 30 mai 1956, care și-a schimbat titulatura din Asociația Oamenilor de Știință din România în Academia Oamenilor de Știință din România prin Hotărârea judecătorească din 3 octombrie 1996, adoptată de Judecătoria Sectorului 1 București.

39.De asemenea, art. 3 din Legea nr. 31/2007 prevede că „Principalele atribuții ale AOSR sunt: conceperea, promovarea, dezvoltarea, sprijinirea și protejarea științei sub toate formele, acțiunile și metodele directe, indirecte sau adiacente“, în timp ce art. 4 stabilește că „În realizarea atribuțiilor sale, AOSR recunoaște Academia Română ca cel mai înalt for național de consacrare științifică și culturală și colaborează cu academiile de profil de ramură, cu Ministerul Educației și Cercetării, cu instituții și organizații științifice academice, de cercetare și învățământ, din țară și din străinătate“.

40.Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, autoritatea publică este acel „organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public“. De asemenea, legea asimilează autorităților publice „persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică“.

41.Prin urmare, rezultă că Academia Oamenilor de Știință din România este o instituție publică de interes public, autonomă, cu profil academic, având ca obiect de activitate conceperea, promovarea, dezvoltarea, sprijinirea și protejarea științei sub toate formele, acțiunile și metodele directe, indirecte sau adiacente.

42.Astfel, niciunul dintre elementele caracteristice ale naturii juridice a Academiei nu demonstrează calitatea acesteia de autoritate publică administrativă. Academia nu este nici organ de stat care acționează în regim de putere publică și nici persoană juridică de drept privat care, potrivit legii, deține statut de utilitate publică sau este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Legiuitorul nu a acordat statut de utilitate publică și nici nu a autorizat Academia să presteze un serviciu public.

43.Rezultă că Academia Oamenilor de Știință din România nu este o autoritate administrativă autonomă, astfel că reglementarea organizării și funcționării sale se realizează prin lege ordinară. În consecință, Curtea reține că Legea nr. 31/2007 nu a înființat o autoritate administrativă autonomă, iar legea criticată nu a reglementat atribuțiile unei atari autorități, ceea ce înseamnă că aceasta a fost în mod corect adoptată ca lege ordinară. Prin urmare, nu poate fi reținută critica privind încălcarea dispozițiilor art. 117 alin. (3) din Constituție, care prevăd că „Autorități administrative autonome se pot înființa prin lege organică“, raportate la art. 76 alin. (1) referitoare la majoritatea de vot necesară adoptării legilor organice. În mod implicit, nu sunt încălcate nici dispozițiile constituționale cuprinse în art. 75 alin. (1) referitoare la ordinea de sesizare a Camerelor Parlamentului în cazul adoptării unei legi care vizează înființarea unei autorități administrative autonome, respectiv de modificare a statutului unei atari autorități.

44.În consecință, Curtea constată că legea criticată nu încalcă art. 117 alin. (3) prin raportare la art. 76 alin. (1), respectiv art. 75 alin. (1) din Constituție.

(2.2.) Criticile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 65 alin. (2) lit. b) prin raportare la art. 138 din Constituție

45.Bugetul se constituie ca un plan financiar al statului, aprobat prin lege, prin care sunt prevăzute veniturile și cheltuielile publice stabilite în fiecare an, necesare îndeplinirii funcțiilor și sarcinilor statului. Astfel, în acest domeniu, Guvernul, în concordanță cu art. 138 alin. (1) și (2) din Constituție, asigură elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale și transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului (Decizia nr. 1.657 din 28 decembrie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 13 ianuarie 2011, și Decizia nr. 127 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, paragraful 95).

46.Bugetul de stat nu poate prevedea cu o exactitate absolută evoluțiile economice în cursul unui an bugetar, ci trasează marile direcții ale acțiunii statului din perspectivă bugetară. Eventualele dezechilibre apărute pe parcursul anului bugetar se pot corecta prin acte normative de forța legii. Astfel, finanțarea cheltuielilor bugetare se face din surse financiare alocate în buget, iar majorarea unor cheltuieli se finanțează fie prin suplimentarea alocațiilor bugetare din fondul de rezervă bugetară la dispoziția Guvernului, fie prin rectificare bugetară. Planul financiar al statului este elaborat pe baza legilor aflate în fondul activ al legislației, legi care stabilesc atât veniturile, cât și cheltuielile statului. Desigur, între Parlament și Guvern trebuie să existe o relație de cooperare loială, astfel ca nici primul să nu pună în pericol finanțele statului prin adoptarea unor măsuri imprudente de diminuare a veniturilor statului sau de creștere a cheltuielilor acestuia și nici cel de-al doilea să nu se transforme într-un controlor al politicii legislative a Parlamentului. Faptul că o măsură legislativă ce implică cheltuieli bugetare nu a fost luată în calcul la adoptarea bugetului nu scutește Guvernul de obligația sa de a o pune în executare; mai mult, adoptarea legii bugetului nu echivalează cu lipsa competenței Parlamentului ca pe anul în curs să adopte o lege care are implicații bugetare (Decizia nr. 593 din 15 iulie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 645 din 22 iulie 2020, paragraful 53).

47.În ceea ce privește procedura parlamentară, potrivit art. 65 alin. (2) lit. b) din Constituție, aprobarea bugetului de stat se realizează de cele două Camere în ședință comună. Mai mult, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituție, Guvernul este cel care are competența constituțională exclusivă de a iniția proiectul de lege privind bugetul de stat. Prin urmare, orice modificare a acestuia, sub forma rectificărilor bugetare, se inițiază tot de către Guvern, pe baza legislației adoptate de Parlament. Rezultă că și orice „derogare“ de la legea bugetului de stat trebuie, pe de o parte, inițiată de Guvern, iar, pe de altă parte, adoptată în ședința comună a celor două Camere ale Parlamentului.

48.În cauză, derogarea de la art. 35 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 2 din 6 ianuarie 2020, potrivit căruia „În anul 2020, Academia Oamenilor de Știință din România va fi finanțată în integralitate din venituri proprii fără a beneficia de niciun transfer sau subvenție de la bugetul de stat“, a fost adoptată de Camera Deputaților, în ședință separată, în corpul unei legi inițiate de parlamentari, ca urmare a unui amendament introdus în Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport din Camera Deputaților de „deputat PNL Florica Cherecheș + Comisia“ (a se vedea Raportul din 3 iunie 2020, întocmit de Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport din Camera Deputaților). Or, pe de o parte, rectificarea legii bugetului de stat se poate face numai pe calea unui proiect de lege/ ordonanță/ordonanță de urgență, după caz, cu alte cuvinte, numai la inițiativa Guvernului, iar, pe de altă parte, legea de rectificare se adoptă în ședința comună a celor două Camere.

49.Prin urmare, Curtea constată că art. II din lege încalcă art. 65 alin. (2) lit. b) și art. 138 alin. (2) din Constituție.

50.Totodată, Curtea subliniază și faptul că legea bugetului de stat se elaborează pe baza legilor aflate în vigoare, și nu prin modificarea acestora; astfel, legea bugetului de stat nu poate modifica legi organice/ordinare care se adoptă în ședințe separate ale Camerelor, aspect care s-a întâmplat chiar prin art. 35 din Legea bugetului de stat pe anul 2020 nr. 5/2020 [prin lăsarea fără consistență normativă a art. 20 alin. (1) teza finală din Legea nr. 31/2007], însă, Curtea nu este competentă să controleze eventualele probleme de constituționalitate a altor legi în vigoare pe calea controlului a priori de constituționalitate.

51.În cadrul acestor critici a fost invocată și încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituție pe motiv că, în mai multe decizii, Curtea a statuat că dacă o lege se adoptă, potrivit Constituției, în ședința comună a celor două Camere, ea nu poate fi adoptată în ședințe separate cu referire la statutul deputaților și senatorilor (Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017). Totuși, nu se poate reține încălcarea acestui text constituțional pentru că ipotezele de lucru sunt similare, dar nu și identice. Astfel, pentru modificarea statutului deputaților și senatorilor, inițiativa trebuie să aibă proveniență parlamentară, și nu guvernamentală și, totodată, Curtea, în decizia menționată, nu s-a referit la legile bugetare, ci la statutul deputaților și senatorilor. Prin urmare, legea criticată nu încalcă art. 147 alin. (4) din Constituție.

(2.3.) Criticile de neconstituționalitate referitoare la încălcarea art. 111 alin. (1) teza a doua și art. 138 alin. (5) din Constituție

52.Cu privire la art. 111 alin. (1) din Constituție, Curtea, în jurisprudența sa, a reținut că acesta stabilește, pe de o parte, obligația Guvernului și a celorlalte organe ale administrației publice de a prezenta informațiile și documentele necesare actului legiferării și, pe de altă parte, modalitatea de obținere a acestor informații, respectiv la cererea Camerei Deputaților, a Senatului sau a comisiilor parlamentare, prin intermediul președinților acestora (Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 493 din 18 iunie 2019, paragraful 42). Acest text consacră garanția constituțională a colaborării dintre Parlament și Guvern în procesul de legiferare, instituind obligații reciproce în sarcina celor două autorități publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reținut că în cadrul raporturilor constituționale dintre Parlament și Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când inițiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligație a Parlamentului este în consonanță cu dispozițiile constituționale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competența exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat și de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competențe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligației de a cere informarea menționată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecință neconstituționalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).

53.Prin Decizia nr. 629 din 9 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 68 din 28 ianuarie 2019, paragraful 31, și Decizia nr. 331 din 21 mai 2019, paragraful 43, Curtea a precizat că art. 111 alin. (1) din Constituție prevede expres și limitativ că relația dintre autoritățile menționate se realizează prin intermediul președinților Camerei Deputaților și Senatului sau ai comisiilor parlamentare. În acest sens au fost invocate, de altfel, și normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituționale menționate, Regulamentul Camerei Deputaților, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 338 din 27 aprilie 2020, stabilește, în art. 91 alin. (4), că „În cazul propunerilor legislative depuse în condițiile alin. (1), care implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele Camerei Deputaților va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, în același termen de 15 zile“, iar la alin. (6) că, „Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, președintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condițiile art. 111 din Constituția României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului“. De asemenea Regulamentul Senatului stabilește la art. 88 alin. (3) că „Propunerile legislative se comunică Guvernului în termen de 3 zile de la prezentarea în Biroul permanent, pentru a se pronunța și în ceea ce privește aplicarea art. 111 din Constituția României, republicată“, iar la art. 92 alin. (6) că „Propunerile legislative formulate de senatori și deputați, care implică modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, trebuie să fie însoțite de dovada solicitării informării Guvernului, înaintată prin președintele Senatului, în conformitate cu dispozițiile art. 111 din Constituția României, republicată“. Prin urmare, Curtea a statuat că un document prin care o Cameră a Parlamentului transmite Guvernului o inițiativă legislativă solicitând informarea prevăzută de art. 111 din Constituție, dar care nu este semnat de președintele Camerei respective, nu produce efectul juridic consacrat de norma constituțională, neabsolvind Camera de obligația prevăzută de art. 111 teza a doua din Constituție (Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 199 din 12 martie 2020, paragrafele 56 și 57).

54.Prin Decizia nr. 767 din 14 decembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 131 din 21 februarie 2017, paragraful 60, Curtea a statuat că „fișa financiară prevăzută de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 nu trebuie confundată cu punctul de vedere emis de Guvern [...], cele două documente generate de Guvern având un regim juridic și, implicit, finalități diferite. Prin urmare, atunci când o propunere legislativă are implicații bugetare, Guvernul trebuie să prezinte ambele documente menționate, așadar atât punctul de vedere, cât și fișa financiară“.

55.Prin Decizia nr. 56 din 5 februarie 2020, paragrafele 67 și 71, și Decizia nr. 58 din 12 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 205 din 13 martie 2020, paragrafele 54 și 55, Curtea a stabilit ca, pentru a respecta procedura constituțională de adoptare a unui act normativ care implică o cheltuială bugetară, respectiv art. 138 alin. (5) din Constituție, inițiatorii actului normativ să facă dovada că au solicitat Guvernului fișa financiară.

56.În cauza de față, Curtea constată că art. I pct. 5 [cu referire la art. 20 alin. (2^4)] din lege trebuie exclus din evaluarea pe care o va realiza cu privire la impactul financiar al legii, pentru că nu reprezintă altceva decât o dispoziție legală de corelare cu privire la realitatea normativă existentă. Textul în vigoare face referire/trimitere la salarizarea personalului bugetar prin raportare la o legislație vetustă (legislație care nu mai este în vigoare de circa 10 ani), iar noul text nu a făcut altceva decât să se raporteze la noua legislație existentă, respectiv la Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 492 din 28 iunie 2017 (Familia ocupațională de funcții bugetare „Cultură“ unități de cultură și Familia ocupațională de funcții bugetare „Administrație“), aspect reținut și în Raportul din 3 iunie 2020, întocmit de Comisia pentru învățământ, știință, tineret și sport din Camera Deputaților. Prin urmare, nu există motive să se creadă că s-a modificat fundamental grila de salarizare a personalului - prin raportare la o grilă mai favorabilă, din moment ce însăși Comisia menționează expres că modificarea a fost realizată „pentru claritatea textului și realizarea unor trimiteri la actele normative în vigoare. OUG nr. 24/2000 și Legea nr. 383/2001 sunt abrogate prin Legea nr. 330/2009“.

57.Prin urmare, Curtea reține că, în realitate, critica de neconstituționalitate este raportată la art. I pct. 4, pct. 5 [cu referire la art. 20 alin. (1)] și art. II din lege, care, în esență, stabilesc că finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor din cadrul Academiei Oamenilor de Știință din România se asigură din subvenții acordate de la bugetul de stat, începând cu data intrării în vigoare a legii, în condițiile în care Legea nr. 31/2007 prevede suportarea acestora atât din venituri proprii, cât și din subvențiile de la bugetul de stat, iar pentru anul 2020 ele se suportă din venituri proprii.

58.Curtea reține că veniturile proprii nu sunt eliminate, art. 20 alin. (2) din Legea nr. 31/2007 prevăzând: „Veniturile proprii ale AOSR provin din: programe de cercetare, donații, sponsorizări, taxe, chirii, publicații, studii, prestații editoriale, consultații științifice, studii pentru avize, lucrări de exploatare a unor bunuri mobile și imobile din patrimoniul propriu, precum și din alte activități realizate“, însă aceste venituri vor fi folosite pentru alte scopuri, și nu pentru finanțarea cheltuielilor de întreținere, funcționare și a indemnizațiilor. Rezultă că a fost operată o modificare cu privire la sursa de finanțare a acestor cheltuieli, suportarea acestora urmând a fi realizată exclusiv din subvenția de la bugetul de stat.

59.În consecință, este evident că o asemenea schimbare de optică legislativă are un impact bugetar. Pentru aceasta trebuie solicitată informarea Parlamentului de către Guvern, conform art. 111 din Constituție, precum și fișa financiară de către inițiatorii propunerii legislative, conform art. 138 alin. (5) din Constituție.

60.Or, în cauză, s-a solicitat informarea Parlamentului în temeiul art. 111 din Constituție „asupra implicațiilor bugetare generate“, astfel că nu se încalcă art. 111 alin. (1) teza a doua din Constituție. Însă nici inițiatorii propunerii legislative și nici Biroul permanent nu au solicitat fișa financiară prevăzută de art. 15 din Legea nr. 500/2002 în condițiile art. 15 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010.

61.În consecință, având în vedere natura viciului de neconstituționalitate, Curtea reține că legea în ansamblul său încalcă art. 138 alin. (5) din Constituție.

62.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate și constată că Legea pentru modificarea Legii nr. 31/2007 privind reorganizarea și funcționarea Academiei Oamenilor de Știință din România este neconstituțională.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 22 octombrie 2020.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Magistrat-asistent-șef,

Benke Károly