Decizie nr. 764 din 14 decembrie 2016

Valer Dorneanu - preşedinte

Marian Enache - judecător

Petre Lăzăroiu - judecător

Mircea Ştefan Minea - judecător

Daniel Marius Morar - judecător

Mona-Maria Pivniceru - judecător

Livia Doina Stanciu - judecător

Simona-Maya Teodoroiu - judecător

Varga Attila - judecător

Marieta Safta - prim-magistrat-asistent

1.Pe rol se află pronunţarea asupra sesizării de neconstituţionalitate referitoare la dispoziţiile art. I pct. 6 şi art. II din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere, formulată de Guvernul României.

2.Sesizarea a fost înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 9.935 din 24 octombrie 2016, formând obiectul Dosarului nr. 2.323A/2016.

3.În motivarea sesizării se susţine că prevederile criticate "instituie un regim legal de excepţie, în favoarea unei categorii restrânse de cetăţeni, într-o formă care încalcă, într-un spaţiu restrâns, mai multe prevederi din legea fundamentală şi din alte legi aflate în vigoare. Raţiunile acestui sistem de privilegii nu sunt nici măcar argumentate la un nivel corespunzător, astfel încât legea criticată reprezintă rezultatul unui proces legislativ în care imperativele care decurg din Constituţie, legi şi normele de morală trebuie respectate". Se arată în acest sens că, "prin amendamentele adoptate, se reglementează la pct. 6 al art. I acordarea unei indemnizaţii suplimentare şi la art. II asimilarea regimului de salarizare din întregul sistem public instituţional al protecţiei mediului cu cel al personalului din cadrul Gărzii forestiere, fără a avea o fundamentare adecvată financiar şi fără a indica sursa fondurilor suplimentare necesare.[...] Prin această prevedere, sfera beneficiarilor salariilor de bază devine foarte largă iar din actul normativ adoptat de Parlament lipseşte cu desăvârşire orice estimare a acestui număr şi a impactului financiar asupra bugetului de stat care va trebui să suporte plata acestora." Se încalcă astfel, în opinia Guvernului, prevederile art. 1 alin. (5) din Constituţie, care impun ca legea să fie suficient de precisă, previzibilă, în scopul de a oferi securitate juridică destinatarilor săi.

4.În continuare se susţine încălcarea, prin textele criticate, a prevederilor art. 16 alin. (1) din Constituţie, întrucât acestea "instituie o categorie juridică pe care o putem defini fără dubiu ca fiind un privilegiu, anume privilegiul obţinerii unor venituri suplimentare de către o anumită categorie de personal din sistemul public, fără ca aceste privilegii să fie în legătură firească, logică, raţională, cu activitatea desfăşurată de titularii acelor funcţii publice sau în legătură cu constrângerile pe care le are o persoană titulară a acelor categorii de funcţii publice." Potrivit Guvernului, "norma adoptată creează prin ea însăşi o dublă discriminare între persoanele din aceeaşi categorie, respectiv a nivelului de salarizare a funcţionarilor publici din întregul sistem public şi cei din sistemul public de protecţie a mediului." Astfel, "nu indică condiţiile specifice care ar diferenţia această categorie socioprofesională (oarecum imprecis determinată), de celelalte categorii [...] în aşa fel încât să se poată asigura fundamentarea pertinentă şi concludentă a unei reglementări diferite. În condiţiile absenţei oricărei distincţii pertinente, de această natură, [...] norma devine profund discriminatorie, deoarece consolidează drepturi suplimentare în mod arbitrar unei anumite categorii socioprofesionale, încălcându-se astfel principiul fundamental al egalităţii în faţa legii.[...] Orice regim care acordă drepturi suplimentare unei anumite categorii trebuie să fie justificat de considerente care ţin de limitele pe care acele categorii le au."

5.Se mai susţine că prevederile criticate încalcă şi dispoziţiile constituţionale ale art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, precum şi pe cele ale art. 138 alin. (5) potrivit cărora nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Astfel, "prin neindicarea sursei de finanţare în expunerea de motive a propunerii legislative, asupra proiectului în discuţie planează un viciu de neconstituţionalitate". Se arată că, în acelaşi sens, art. 15 din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice dispune ca în cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget trebuie să se prevadă şi mijloacele necesare pentru acoperirea minusului de venituri sau creşterea cheltuielilor, scop în care Guvernul, prin ordonatorii principali de credite în domeniul în care se iniţiază proiecte de acte normative, şi Ministerul Finanţelor Publice vor elabora fişa financiară, care se ataşează la expunerea de motive. Se invocă şi prevederile art. 7 din Legea nr. 24/2000 referitoare la posibilitatea Parlamentului de a solicita Guvernului accesul la datele şi informaţii pentru evaluarea preliminară a impactului propunerilor legislative.

6.Se invocă şi principiile care stau la baza responsabilităţii fiscal-bugetare, prevăzute de Legea nr. 69/2010, şi anume principiul transparenţei, principiul stabilităţii, principiul responsabilităţii fiscale, principiul echităţii, principiul eficienţei, principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice. De asemenea se susţine că nu sunt respectate prevederile art. 15-17 ale aceleiaşi legi. Se apreciază că este relevantă în acest sens jurisprudenţa Curţii Constituţionale în care s-a reţinut necesitatea ca iniţiativa legislativă să conţină informaţii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, şi anume modificări ale cheltuielilor bugetare, precum şi la calculele privind fundamentarea acestor modificări (deciziile nr. 1.354/2010, nr. 1.358/2010, nr. 1.360/2010). Per a contrario, ori de câte ori o astfel de analiză nu însoţeşte o iniţiativă legislativă, se reţine încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 138 alin. (5).

7.Faţă de cele arătate se apreciază că "impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung, conţine informaţii referitoare la efectele financiare asupra bugetului general consolidat, şi anume la modificări ale cheltuielilor bugetare, precum şi la calculele privind fundamentarea acestor modificări." Prin urmare, "măsurile propuse prin proiectul de lege au impact suplimentar asupra deficitului bugetului general consolidat întrucât pentru plata salariilor ar trebui acordate sume suplimentare pentru echilibrarea bugetelor." Astfel, "în raport de influenţele financiare generate de aplicarea normelor adoptate, se creează premisele unui dezechilibru bugetar, cu consecinţa neîncadrării în Obiectivul Bugetar pe Termen Mediu (MTO) în anii 2017, 2018 şi 2019 şi a nerespectării obligaţiilor ce revin României, derivate din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare".

8.În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, obiecţia de neconstituţionalitate a fost comunicată preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, precum şi Avocatului Poporului, pentru a-şi exprima punctele lor de vedere.

9.Preşedintele Camerei Deputaţilor a transmis, cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.484 din 3 noiembrie 2016, punctul său de vedere prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

10.Astfel, răspunzând criticilor formulate în raport de art. 1 alin. (5) din Constituţie, se apreciază că "prevederile legale supuse controlului de constituţionalitate respectă pe deplin aceste cerinţe, întrucât soluţiile normative reglementate sunt temeinic fundamentate, luându-se în considerare atât interesul social, cât şi impactul acestora asupra legislaţiei specifice în vigoare".

11.Referitor la pretinsa încălcare a art. 16 din Constituţie se arată că, "având în vedere faptul că problematica tăierilor ilegale de arbori are o importanţă naţională deosebită, vizând chiar siguranţa naţională, se impune în mod obiectiv ca personalul angajat în structura nou-înfiinţată să fie salarizat în mod corespunzător gradului de dificultate şi de periculozitate la care este expus. Pe lângă reducerea volumului de lemn tăiat ilegal, înfiinţarea Gărzilor forestiere determină realizarea unor venituri suplimentare la bugetul de stat, provenite din amenzi contravenţionale şi confiscări de material lemnos, motiv pentru care legiuitorul a apreciat că personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură şi din cadrul structurilor teritoriale de specialitate ale acesteia beneficiază de indemnizaţii de grad profesional." Or, oportunitatea adoptării unui act normativ reprezintă unul dintre atributele fundamentale ale competenţei legislative a Parlamentului, care derivă din dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituţie, iar din analiza sesizării de neconstituţionalitate nu reiese că, din perspectiva autorului, se instituie încălcarea unor drepturi. Se apreciază că norma juridică dedusă controlului de constituţionalitate nu reprezintă o încălcare a principiului egalităţii în faţa legii, pentru că se aplică în mod nediscriminatoriu, indemnizaţiile reglementate evidenţiind dificultatea şi periculozitatea exercitării atribuţiilor de serviciu ale acestei categorii de personal silvic. Principiul egalităţii în drepturi nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune un tratament juridic identic numai în situaţii egale, în timp ce situaţiile care în mod obiectiv sunt diferite, justifică un tratament diferit. Se invocă deciziile Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006 şi nr. 693 din 17 octombrie 2006, prin care s-a statuat că sporurile, primele şi alte stimulente, acordate demnitarilor şi altor salariaţi prin acte normative, reprezintă drepturi salariale suplimentare, iar nu drepturi fundamentale, consacrate şi garantate de Constituţie. Diferenţierea indemnizaţiilor şi a salariilor de bază pentru demnitari şi alţi salariaţi din sectorul bugetar este opţiunea liberă a legiuitorului, ţinând seama de importanţa şi complexitatea diferitelor funcţii. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în anumite perioade de timp, le poate suspenda sau anula.

12.În punctul de vedere formulat se semnalează şi faptul că, în cauză, nu este vorba despre o propunere legislativă, ci de proiectul unei legi de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, motiv pentru care este neîntemeiată şi susţinerea referitoare la încălcarea art. 111 din Constituţie. Cât priveşte invocarea art. 138 alin. (5) din Constituţie se arată că în cuprinsul acestora legiuitorul nu se referă la existenţa in concreto a unor resurse financiare suficiente la momentul adoptării legii, ci la îndeplinirea unor condiţii prealabile: previzionarea, respectiv anticiparea cheltuielilor în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat, pentru a fi acoperite în mod cert în cursul anului bugetar. Or, prevederile art. II ale legii criticate vizează în mod direct cheltuieli bugetare începând cu anul 2017, nefiind incidente pentru anul 2016, situaţie care ar fi implicat modificări în structura bugetului pe anul în curs şi ar fi necesitat o intervenţie neaşteptată în execuţia bugetară a acestui an. De altfel, nicio dispoziţie constituţională nu prevede/nu impune ca amendamentul parlamentar să nu poată avea ca obiect crearea/sporirea unei cheltuieli publice. Parlamentul este în măsură să stabilească ce beneficii trebuie acordate funcţionarilor plătiţi din bugetul de stat, în funcţie de prerogativele funcţiei, de riscurile asumate, ca şi de impactul social al activităţii depuse. Astfel, acesta poate dispune introducerea, suspendarea sau încetarea plăţii unor astfel de beneficii prin modificări legislative corespunzătoare, având în vedere caracterul obiectiv rezonabil al măsurii dispuse.

13.Dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 24/2000 nu sunt incidente situaţiei examinate, întrucât sunt aplicabile propunerilor legislative provenite de la deputaţi/senatori/cetăţeni, în cazul de faţă fiind vorba despre un proiect de lege iniţiat de Guvern, iar norma juridică are caracter supletiv. În prezenta împrejurare, Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice şi Comisia pentru muncă şi protecţie socială din Camera Deputaţilor, sesizate în fond cu examinarea proiectului de lege, au primit punctul de vedere al Guvernului prin Departamentul pentru relaţia cu Parlamentul, în acord cu dispoziţiile art. 111 alin. (1) din Constituţie.

14.Preşedintele Senatului a transmis, cu Adresa înregistrată la Curtea Constituţională cu nr. 10.802 din 9 noiembrie 2016, punctul său de vedere prin care apreciază că sesizarea de neconstituţionalitate este neîntemeiată.

15.Astfel, cât priveşte pretinsa încălcare a art. 1 alin. (5) din Constituţie apreciază că în sesizarea formulată nu se arată, în concret, în ce constă lipsa de claritate şi predictibilitate a textului de lege criticat, autorul acesteia limitându-se să invoce doctrinar un principiu şi să menţioneze practica jurisdicţională a Curţii Constituţionale legată de principiul respectiv.

16.Nu poate fi reţinută nici încălcarea art. 16 din Constituţie, întrucât, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, este admis că pot fi făcute diferenţieri de tratament juridic între categorii diferite de subiecte de drept, fără a se încălca nici principiul egalităţii şi nici al discriminării.

17.Referitor la pretinsa încălcare a art. 111 din Constituţie se arată că în sesizare nu se precizează că nu s-ar fi soluţionat din partea sa informaţii prevăzute de acest text legal. Câtă vreme salarizarea personalului care cade sub incidenţa legii criticate se va aplica de la 1 ianuarie 2017 nu era necesară stabilirea unei surse bugetare concrete la final de an. Ca urmare, nu sunt încălcate nici prevederile art. 138 alin. (5) din Constituţie.

18.Avocatul Poporului nu a comunicat punctul de vedere asupra obiecţiei de neconstituţionalitate.

CURTEA,

examinând obiecţia de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedinţilor celor două Camere, raportul judecătorului-raportor, dispoziţiile legale criticate, precum şi prevederile Constituţiei, reţine următoarele:

19.Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 pentru organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze obiecţia de neconstituţionalitate.

20.Obiectul sesizării de neconstituţionalitate, astfel cum a fost formulat, îl constituie art. I pct. 6 şi art. II din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere, având următorul cuprins:

Art. I. - Se aprobă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 32 din 30 iunie 2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, cu modificările ulterioare, cu următoarele modificări şi completări:

[...] 6. La articolul 4, după alineatul (18) se introduce un nou alineat, alineatul (19), cu următorul cuprins:

«(19) Personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură şi din cadrul structurilor teritoriale de specialitate ale acesteia beneficiază de indemnizaţii de grad profesional, prevăzute în anexa nr. 3»

[...] Art. II. - (1) Începând cu data de 1 ianuarie 2017, salarizarea personalului Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, agenţiilor judeţene pentru protecţia mediului, Gărzii Naţionale de Mediu şi Administraţia Rezervaţiei Biosferei "Delta Dunării" se stabileşte prin asimilare cu salarizarea personalului din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, respectiv a personalului din cadrul Gărzilor Forestiere, după caz.

(2)Echivalarea funcţiilor şi asimilarea salariilor de bază cu funcţiile şi salariile de bază din cadrul autorităţilor publice centrale care răspunde de silvicultură, respectiv a personalului din cadrul Gărzilor Forestiere, după caz, prevăzută la art. (1), se face în condiţiile legii, prin ordin al ministrului mediului, apelor şi pădurilor, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

21.Dispoziţiile constituţionale invocate în motivarea sesizării sunt cele ale art. 1 alin. (5) care consacră principiul legalităţii, ale art. 16 - Egalitatea în drepturi, ale art. 111 - Informarea Parlamentului şi ale art. 138 alin. (5), potrivit cărora "Nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare."

22.Guvernul invocă, în motivarea sesizării, şi încălcarea prevederilor art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 597 din 13 august 2002, cu modificările şi completările ulterioare, având următorul cuprins: "(1) În cazurile în care se fac propuneri de elaborare a unor proiecte de acte normative/măsuri/politici a căror aplicare atrage micşorarea veniturilor sau majorarea cheltuielilor aprobate prin buget, se va întocmi o fişă financiară, care va respecta condiţiile prevăzute de Legea nr. 69/2010. În această fişă se înscriu efectele financiare asupra bugetului general consolidat, care trebuie să aibă în vedere:

a)schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani;

b)estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor;

c)măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar.

(2)În cazul propunerilor legislative, Guvernul va transmite Camerei Deputaţilor sau Senatului, după caz, fişa financiară prevăzută la alin. (1), în termen de 45 de zile de la data primirii solicitării.".

23.Sunt invocate, de asemenea, prevederile art. 4 şi art. 15-17 din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată în temeiul art. III din Legea nr. 377/2013 pentru modificarea şi completarea Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 330 din 14 mai 2015. Textele legale invocate consacră principiul transparenţei în ceea ce priveşte stabilirea obiectivelor fiscal-bugetare şi derularea politicii fiscale şi bugetare, principiul stabilităţii, principiul responsabilităţii fiscale, principiul echităţii, principiul eficienţei, principiul gestionării eficiente a cheltuielilor de personal plătite din fonduri publice (art. 4), obligaţia ca, în cazul propunerilor de introducere a unor măsuri/politici/iniţiative legislative a căror adoptare atrage majorarea cheltuielilor bugetare, iniţiatorii să prezinte fişa financiară prevăzută la art. 15 din Legea nr. 500/2002, cu modificările şi completările ulterioare, însoţită de ipotezele şi metodologia de calcul utilizată şi o declaraţie conform căreia majorarea de cheltuială respectivă este compatibilă cu obiectivele şi priorităţile strategice specificate în strategia fiscal-bugetară, cu legea bugetară anuală şi cu plafoanele de cheltuieli prezentate în strategia fiscal-bugetară (art. 15), obligaţia Guvernului şi a fiecărui ordonator de credite, precum şi a oricărei entităţi responsabile de elaborare a politicilor şi acordurilor salariale din sectorul public de a se asigura că toate aceste politici şi acorduri salariale sunt în concordanţă cu principiile responsabilităţii fiscale, regulile fiscale, precum şi cu obiectivele şi limitele din strategia fiscal-bugetară (art. 16) şi interdicţia de promovare de acte normative cu mai puţin de 180 de zile înainte de expirarea mandatului Guvernului, în conformitate cu art. 110 alin. (1) din Constituţia României, republicată, care conduc la creşterea cheltuielilor de personal sau a pensiilor în sectorul bugetar (art. 17).

24.Cele două texte de lege ce fac obiectul sesizării sunt criticate de Guvern, în esenţă, pentru: lipsă de predictibilitate [motivată însă, în esenţă, prin lipsa posibilităţii de estimare a impactului financiar asupra bugetului de stat, aşadar în corelaţie şi în susţinerea criticii prin raportare la art. 138 alin. (5) din Constituţie, motiv pentru care Curtea va reţine şi aceste critici ca fiind circumscrise acestui din urmă text constituţional], instituirea de privilegii pentru o categorie de personal din sistemul public, lipsa sursei de finanţare a cheltuielilor preconizate [acestea creând premisele unui dezechilibru bugetar, cu consecinţa neîncadrării în obiectivul bugetar pe termen mediu (MTO) în anii 2017, 2018 şi 2019 şi a nerespectării obligaţiilor ce revin României, derivate din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea şi guvernanţa în cadrul uniunii economice şi monetare] şi, respectiv, lipsa informării Parlamentului, în condiţiile art. 111 din Constituţie.

25.Examinând criticile astfel formulate, Curtea constată, mai întâi, că dispoziţiile criticate sunt cuprinse într-o lege de aprobare a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului. Supunerea spre adoptare a proiectului de lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere s-a făcut prin Hotărârea Guvernului României din 30 iunie 2015. În expunerea de motive care însoţeşte proiectul de lege, semnată de prim-ministrul interimar, la secţiunea a 4-a - Impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani), se menţionează: "Prezentul act normativ nu se referă la acest subiect".

26.După adoptarea de către Senat, în calitate de primă Cameră sesizată (în data de 20 octombrie 2015), proiectul de lege a fost înregistrat la Camera Deputaţilor pentru dezbatere, fiind trimis pentru raport la Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice şi Comisia pentru muncă şi protecţie socială, precum şi, pentru aviz, la Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi Comisia pentru mediu şi echilibru ecologic. Proiectul de lege a primit aviz favorabil de la Comisia pentru mediu şi echilibru ecologic, Comisia pentru buget, finanţe şi bănci, Comisia juridică, de disciplină şi imunităţi şi a fost înscris pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaţilor (în data de 29 martie 2016), când a fost trimis pentru raport suplimentar la Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice şi Comisia pentru muncă şi protecţie socială.

27.Textele de lege criticate în prezenta cauză, şi anume art. I pct. 6 şi art. II, au fost introduse în proiectul de lege cu ocazia redactării, de către Comisia pentru muncă şi protecţie socială şi Comisia pentru agricultură, silvicultură, industrie alimentară şi servicii specifice, a Raportului comun şi, respectiv, a Raportului comun de înlocuire asupra proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere. Motivele introducerii art. I pct. 6, reţinute în Raportul comun de înlocuire (la pct. 12), sunt următoarele: "pentru completarea normei în scopul motivării materiale a acestor categorii de personal", iar motivele introducerii art. II (pct. 26 din Raportul comun de înlocuire) sunt următoarele: "diversitatea şi complexitatea muncii din domeniul protecţiei mediului, având în vedere responsabilitatea necesară implementării directivelor, convenţiilor, regulamentelor şi deciziilor europene şi diversitatea domeniilor de activitate cum ar fi planurile/programele/proiectele, activităţile pentru care se solicită acte de reglementare în vederea obţinerii finanţărilor europene. Prin stimularea financiară a personalului din domeniul protecţiei mediului se preconizează o întărire a capacităţii administrative prin reducerea fluctuaţiei de personal, evitându-se în acest fel situaţii privind posibile întârzieri în accesarea fondurilor europene datorită lipsei de personal din sistem. Stabilirea salariilor nu se poate face decât prin ordin al ordonatorului principal de credite." Potrivit Raportului comun de înlocuire asupra proiectului de Lege pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere, textele art. I pct. 6 şi art. II din proiectul de lege au fost propuse de Comisii, acestea fiind autorii amendamentelor. În Raportul comun de înlocuire se menţionează expres că "prin amendamentele adoptate de comisii se propune îmbunătăţirea cadrului legal şi, în special, salarizarea acestei categorii de personal".

28.După primirea Raportului de înlocuire favorabil (în data de 4 octombrie 2016), proiectul de lege a fost înscris pe ordinea de zi a Camerei Deputaţilor (în data de 17 octombrie 2016) şi adoptat în data de 18 octombrie 2016, cu amendamentele astfel propuse.

29.Din derularea procedurii legislative rezultă în mod evident că textele de lege criticate în prezenta cauză au fost introduse direct în Camera decizională, după parcurgerea procedurii de avizare a proiectului de act normativ, prin intermediul unor amendamente propuse de membrii Comisiilor parlamentare sesizate în fond şi, desigur, însuşite de plenul Camerei Deputaţilor cu ocazia dezbaterii proiectului de lege. Spre deosebire de forma iniţială a proiectului de lege, astfel cum a fost supus aprobării de către Guvern, şi care, potrivit celor reţinute în expunerea de motive, "nu se referă" la aspecte privind "impactul financiar asupra bugetului general consolidat, atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât şi pe termen lung (pe 5 ani)", amendamentele propuse şi aprobate se referă la această problematică, câtă vreme au fost introduse tocmai pentru îmbunătăţirea cadrului legal şi, în special, a salarizării personalului Gărzilor forestiere. Astfel fiind, prin introducerea acestor prevederi, au devenit incidente dispoziţiile art. 111 alin. (1) teza finală din Constituţie, referitoare la informarea Parlamentului de către Guvern, potrivit cărora "În cazul în care o iniţiativă legislativă implică modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor sociale de stat, solicitarea informării este obligatorie." În acest sens sunt, de altfel, şi normele regulamentare care detaliază procedura legislativă. Astfel, dând expresie prevederilor constituţionale menţionate, Regulamentul Camerei Deputaţilor, aprobat prin Hotărârea Camerei Deputaţilor nr. 8/1994, republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 481 din 28 iunie 2016, stabileşte, în art. 92 alin. (6) că, "Dacă în cursul dezbaterii, în comisia sesizată în fond apar amendamente care impun modificarea prevederilor bugetului de stat sau ale bugetului asigurărilor sociale de stat, preşedintele comisiei va solicita în mod obligatoriu o informare din partea Guvernului, în condiţiile art. 111 din Constituţia României, republicată, într-un termen care să se încadreze în termenul de predare a raportului". Or, Curtea constată că această informare nu a fost solicitată, astfel cum se susţine, de altfel, şi în sesizarea formulată de Guvern, nefiind deci respectate prevederile constituţionale invocate.

30.Referitor la semnificaţia prevederilor art. 111 din Constituţie, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României sa reţinut că, prin intermediul lor, legiuitorul constituant a dorit să consacre garanţia constituţională a colaborării dintre Parlament şi Guvern în procesul de legiferare, instituind obligaţii reciproce în sarcina celor două autorităţi publice (a se vedea Decizia nr. 515 din 24 noiembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.195 din 14 decembrie 2004). Curtea a mai reţinut că în cadrul raporturilor constituţionale dintre Parlament şi Guvern este obligatorie solicitarea unei informări atunci când iniţiativa legislativă afectează prevederile bugetului de stat. Această obligaţie a Parlamentului este în consonanţă cu dispoziţiile constituţionale ale art. 138 alin. (2) care prevăd că Guvernul are competenţa exclusivă de a elabora proiectul bugetului de stat şi de a-l supune spre aprobare Parlamentului. În temeiul acestei competenţe, Parlamentul nu poate prestabili modificarea cheltuielilor bugetare fără să ceară Guvernului o informare în acest sens. Dat fiind caracterul imperativ al obligaţiei de a cere informarea menţionată, rezultă că nerespectarea acesteia are drept consecinţă neconstituţionalitatea legii adoptate (Decizia nr. 1.056 din 14 noiembrie 2007, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 802 din 23 noiembrie 2007).

31.Astfel fiind, introducerea unor dispoziţii care privesc salarizarea personalului bugetar, practic, direct la dezbaterea finală a proiectului de lege, după adoptarea proiectului de lege în prima Cameră sesizată, după parcurgerea procedurii de avizare, fără o informare a Parlamentului de către Guvern, eludează cadrul constituţional stabilit pentru întocmirea bugetului public, sens în care Guvernul a invocat în sesizarea sa prevederile constituţionale înscrise în art. 111, referitoare la informarea Parlamentului, şi în art. 138 alin. (5), potrivit cărora nicio cheltuială bugetară să nu fie aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Simpla participare, la lucrările Comisiilor parlamentare care au introdus amendamentele devenite texte legale, a unor reprezentanţi ai Ministerului Finanţelor Publice, nu este de natură să complinească cerinţele constituţionale menţionate, având în vedere că art. 111 din Constituţie îşi găseşte concretizarea în art. 15 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice şi în art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, care stabilesc obligaţia de întocmire a fişei financiare şi care îi conferă acesteia un caracter complex, dat de efectele financiare asupra bugetului general consolidat. Aceasta trebuie să cuprindă, potrivit legii, schimbările anticipate în veniturile şi cheltuielile bugetare pentru anul curent şi următorii 4 ani; estimări privind eşalonarea creditelor bugetare şi a creditelor de angajament, în cazul acţiunilor anuale şi multianuale care conduc la majorarea cheltuielilor; măsurile avute în vedere pentru acoperirea majorării cheltuielilor sau a minusului de venituri pentru a nu influenţa deficitul bugetar. În acest sens, Curtea Constituţională a stabilit, de exemplu, prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 160 din 2 martie 2016, paragraful 59, sau Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 30 (ce trimite la jurisprudenţa precitată), că "în lipsa unei fişe financiare reactualizate la momentul adoptării legii conform art. 15 alin. (3) din Legea nr. 500/2002, [...] şi în lipsa unui dialog real între Guvern şi Parlament [...], nu se poate trage decât concluzia că la adoptarea legii s-a avut în vedere o sursă de finanţare incertă, generală şi lipsită de un caracter obiectiv şi efectiv, nefiind aşadar reală". Tot astfel, faptul că cheltuielile de salarizare preconizate prin textele de lege criticate grevează bugetul pentru anul următor nu este de natură să justifice aprobarea unor cheltuieli fără implicarea, în condiţiile legii fundamentale, a Guvernului care, potrivit art. 138 alin. (2) din Constituţie, are competenţa de a elabora, anual, proiectul bugetului de stat şi al asigurărilor sociale. Potrivit jurisprudenţei Curţii, art. 138 alin. (5) din Constituţie se referă tocmai la caracterul obiectiv şi efectiv al sursei de finanţare şi operează cu elemente de certitudine şi previzibilitate bugetară, respectiv "acea cheltuială să fie previzionată în deplină cunoştinţă de cauză în bugetul de stat pentru a putea fi acoperită în mod cert în cursul anului bugetar" (Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016, paragraful 58, citată în Decizia nr. 593 din 14 septembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 886 din 4 noiembrie 2016, paragraful 29). Colaborarea loială între Parlament şi Guvern în privinţa legiferării în materie bugetară trebuie să se manifeste atât în privinţa elaborării bugetului public naţional, cât şi a modificării sale pe parcursul exerciţiului bugetar, având în vedere raţiunea pentru care este întocmit un asemenea buget, şi anume aceea de a oferi posibilitatea unei imagini de ansamblu, la nivel macroeconomic, a veniturilor şi cheltuielilor publice.

32.Cu referire la punctul de vedere potrivit căruia în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile care impun solicitarea fişei financiare, motivat de faptul că este în discuţie un proiect de lege, iar nu o propunere legislativă (a se vedea paragraful 12 al prezentei decizii), Curtea reţine că art. 111 din Constituţie utilizează sintagma "iniţiativă legislativă", care cuprinde atât proiectele de lege, cât şi propunerile legislative. De altfel, este adevărat că în cauză este vorba despre un proiect de lege iniţiat de Guvern, însă dispoziţiile care generează impact financiar asupra bugetului de stat au fost introduse în cadrul procedurii legislative din Camera Deputaţilor, care avea obligaţia de solicitare a fişei financiare.

33.Faţă de cele constatate şi având în vedere jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale dezvoltată cu privire la interpretarea art. 111 alin. (2) teza a doua şi art. 138 alin. (5) din Constituţie, Curtea va admite obiecţia de neconstituţionalitate în raport cu aceste dispoziţii constituţionale.

34.În ceea ce priveşte criticile referitoare la pretinsa instituire a unor privilegii, Curtea constată că sunt motivate în termeni generali, fără a exista repere pentru o analiză de constituţionalitate, adică o demonstraţie în sensul că justificarea reţinută la elaborarea normelor criticate nu se susţine din punct de vedere al principiului egalităţii în drepturi. Curtea nu se poate substitui autorului sesizării pentru a complini această cerinţă a motivării pretinsei încălcări a art. 16 din Constituţie, după cum nu se poate substitui nici legiuitorului pentru a hotărî în privinţa acordării, în principiu, a unor indemnizaţii. Astfel cum Curtea a statuat în jurisprudenţa sa, statul "are deplina legitimitate constituţională de a acorda sporuri, stimulente, premii, adaosuri la salariul de bază personalului plătit din fonduri publice, în funcţie de veniturile bugetare pe care le realizează. Acestea nu sunt drepturi fundamentale, ci drepturi salariale suplimentare. Legiuitorul este în drept, totodată, să instituie anumite sporuri la indemnizaţiile şi salariile de bază, premii periodice şi alte stimulente, pe care le poate diferenţia în funcţie de categoriile de personal cărora li se acordă, le poate modifica în diferite perioade de timp, le poate suspenda sau chiar anula (a se vedea Decizia Curţii Constituţionale nr. 108 din 14 februarie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 212 din 8 martie 2006, precum şi deciziile nr. 693/2006, nr. 207/2009, nr. 876/2009, nr. 1.250/2010, nr. 1.601/2010).

35.Eventualele divergenţe între Parlament şi Guvern în privinţa stimulării unei categorii sau a alteia de personal, ca şi caracterul suficient sau nu al resurselor necesare pentru acoperirea acestor cheltuieli în viitor excedează controlului de constituţionalitate. Tot astfel şi criticile formulate în raport cu dispoziţiile unor acte normative infraconstituţionale excedează sferei controlului de constituţionalitate, control care vizează compatibilitatea legii cu Constituţia.

36.Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţie, precum şi al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) şi al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecţia de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. I pct. 6 şi art. II din Legea pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 32/2015 privind înfiinţarea Gărzilor forestiere sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului, prim-ministrului şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunţată în şedinţa din data de 14 decembrie 2016.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE

prof. univ. dr. Valer Dorneanu

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta