Decizia nr. 145 din 13 martie 2019

1.Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice.

2.Obiecția de neconstituționalitate a fost formulată de Președintele României, în temeiul art. 146 lit. a) teza întâi din Constituție, art. 11 alin. (1) lit. A.a) și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 111 din 7 ianuarie 2019 și constituie obiectul Dosarului nr. 74A/2019.3. În motivarea obiecției de neconstituționalitate sunt formulate, deopotrivă, critici de neconstituționalitate extrinsecă și intrinsecă.

4.În ceea ce privește motivele de neconstituționalitate extrinsecă, se susține, mai întâi, că Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice a fost adoptată cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5), art. 119 și ale art. 147 alin. (4) din Constituție, cu raportare la art. 4 lit. d) din Legea nr. 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, întrucât adoptarea legii s-a realizat fără a se solicita avizul acestei instituții. Se arată în acest sens că, prin modificarea art. 26 alin. (1) pct. 2 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, realizată prin art. II pct. 1 din legea supusă controlului de constituționalitate, printre atribuțiile principale ale acestei instituții sunt incluse măsuri de prevenire și combatere a terorismului. Conform art. 1 din Legea nr. 535/2004 privind prevenirea și combaterea terorismului, „Terorismul reprezintă ansamblul de acțiuni și/sau amenințări care prezintă pericol public și afectează securitatea națională, având următoarele caracteristici:

a)sunt săvârșite premeditat de entități teroriste, motivate de concepții și atitudini extremiste, ostile față de alte entități, împotriva cărora acționează prin modalități violente și/sau distructive;

b)au ca scop realizarea unor obiective specifice, de natură politică;

c)vizează factori umani și/sau factori materiali din cadrul autorităților și instituțiilor publice, populației civile sau al oricărui alt segment aparținând acestora;

d)produc stări cu un puternic impact psihologic asupra populației, menit să atragă atenția asupra scopurilor urmărite“. Potrivit art. 6 din Legea nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, „(1) Organele de stat cu atribuții în domeniul securității naționale sunt: Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază, precum și Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Justiției, prin structuri interne specializate.

(2)Activitatea pentru realizarea securității naționale este organizată și coordonată de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării“. În aceste condiții, reglementarea ca atribuție principală a aplicării de „măsuri de prevenire și combatere a terorismului“ de către o autoritate a administrației publice centrale, Poliția Română, structură demilitarizată aflată în subordinea Ministerului Afacerilor Interne, califică această structură drept un „organ de stat cu atribuții în domeniul securității naționale“. Ca urmare, adoptarea unui act normativ ce vizează organizarea și funcționarea unei instituții cu atribuții în domeniul securității naționale, fără avizul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, încalcă competența de avizare și rolul său prevăzut de art. 119 din Constituție.

5.În plus, introducerea unei asemenea atribuții principale, fără corelarea cu atribuțiile celorlalte organe de stat cu atribuții în domeniul securității naționale, a cărei realizare este organizată și coordonată de către Consiliul Suprem de Apărare a Țării, lipsește norma de claritate și precizie, contrar exigențelor stabilite de art. 1 alin. (5) din Constituție. De asemenea, potrivit art. II pct. 13 din legea supusă controlului de constituționalitate, art. 38 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române este completat cu o serie de cazuri în care polițistul este îndreptățit să pătrundă „în orice mod, într-o locuință sau orice spațiu delimitat ce aparține ori este folosit de o persoană fizică sau juridică, fără consimțământul acesteia sau al reprezentatului legal, pentru: (...) d) a prinde autorul unor acte de terorism, dacă există indicii că acesta se află în acel spațiu“. Tot astfel, având în vedere amploarea modificărilor realizate la nivelul Legii nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române și faptul că modificările aduse acestui act normativ sunt propuse de inițiatori pentru îmbunătățirea mecanismelor de care dispune Poliția Română în asigurarea ordinii publice, domeniul actului normativ se încadrează în domeniul pentru care competența de avizare aparține Consiliului Suprem de Apărare a Țării, având în vedere și considerentele dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale. În acest sens, Curtea a constatat că realizarea securității naționale nu reprezintă o proiecție viitoare, ci este un proces continuu, care menține starea de securitate națională existentă. Spre deosebire de „apărarea țării“, care presupune posibilitatea unei intervenții active, dinamice în cazul unor atacuri sau al unor acțiuni ostile din exterior, „securitatea națională“ implică activități destinate menținerii unei stări preexistente de liniște și de siguranță internă (Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, paragraful 343).

6.Se conchide în sensul că, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că nerespectarea de către inițiatorii actelor normative a obligației legale conform căreia Consiliul Suprem de Apărare a Țării avizează proiectele de acte normative inițiate sau emise de Guvern privind securitatea națională este contrară prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) care consacră principiul legalității și ale art. 119 referitoare la atribuțiile Consiliului Suprem de Apărare a Țării (Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015), situație valabilă și în prezenta cauză, prin raportare la considerente expuse anterior.

7.O altă critică de neconstituționalitate extrinsecă privește faptul că Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice a fost adoptată de Senat cu încălcarea prevederilor art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2), precum și cu cele ale art. 147 alin. (4) din Constituție, respectiv cu depășirea termenului constituțional de adoptare tacită, cu consecința încălcării principiului bicameralismului.

8.Astfel, în data de 26 februarie 2018, proiectul de lege inițiat de Guvern a fost prezentat în Biroul permanent al Senatului, în calitate de primă Cameră competentă. Fiind însoțit de avizul Consiliului Legislativ emis în data de 21 februarie 2018, în data de 26 februarie 2018, ziua prezentării la Biroul permanent al Senatului, proiectul de lege a fost trimis pentru un raport comun la Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări și Comisia pentru apărare, ordine publică și siguranță națională. De asemenea, proiectul a fost trimis pentru aviz la Comisia pentru administrație publică și organizarea teritoriului și Comisia pentru drepturile omului, culte și minorități. În ședința din data de 14 mai 2018, plenul Senatului a aprobat prelungirea termenului de adoptare tacită de la 45 la 60 de zile. Constituția instituie însă o prezumție absolută, în virtutea căreia o inițiativă legislativă, chiar dacă nu a fost adoptată de o Cameră, se consideră adoptată prin simpla trecere a timpului. Prezumția se bazează pe o presupusă acceptare tacită a propunerii legislative și pe lipsa obiecțiilor primei Camere sesizate. Termenul de 45 de zile, respectiv de 60 de zile, prevăzut la art. 75 alin. (2) din Legea fundamentală, este un termen care privește raporturile constituționale dintre autoritățile publice, respectiv raporturile dintre cele două Camere ale Parlamentului, pe de o parte, și între acestea și Guvern, pe de altă parte. Se face referire în acest sens și la Decizia Curții Constituționale nr. 646 din 16 octombrie 2018, paragraful 83, precum și la statuările instanței constituționale potrivit cărora „termenele care privesc desfășurarea raporturilor constituționale dintre autoritățile publice, (...) în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere.“ (Decizia nr. 233 din 20 decembrie 1999; Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010).

9.Prin raportare la art. 118 din Regulamentul Senatului care prevede că „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoțite de avizele necesare“, termenul constituțional de 45 de zile pentru adoptare tacită, prevăzut de art. 75 alin. (2) din Constituție, a început să curgă din data de 26 februarie 2018, când propunerea legislativă a fost prezentată în Biroul permanent al Senatului și au fost sesizate comisiile permanente în vederea elaborării avizelor și, respectiv, a raportului. Prin urmare, aplicând cele expuse anterior, termenul de 45 de zile pentru adoptare tacită s-a împlinit la data de 11 aprilie 2018, moment la care Senatul trebuia să constate că proiectul a fost adoptat tacit și să-l transmită Camerei Deputaților, care urma să decidă definitiv. Ca atare, la data de 14 mai 2018, plenul Senatului nu mai putea să modifice termenul de adoptare tacită prin prelungirea lui la 60 de zile, întrucât acesta se împlinise deja. De altfel, la această dată se împlinise chiar și termenul maxim constituțional de 60 de zile în care Senatul ar fi putut să se pronunțe asupra legii criticate în calitate de primă Cameră sesizată. Prin continuarea procedurii parlamentare după împlinirea termenului de adoptare tacită, legea criticată a fost adoptată cu încălcarea dispozițiilor art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție, situație constatată ca fiind neconstituțională și în jurisprudența recentă a Curții (Decizia nr. 646 din 16 octombrie 2018, paragraful 90). Ca urmare, continuarea procedurii parlamentare s-a realizat și cu încălcarea prevederilor art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală în ceea ce privește modul de calcul al termenelor referitoare la desfășurarea raporturilor constituționale între autoritățile publice.

10.În ceea ce privește motivele de neconstituționalitate intrinsecă se susține, mai întâi, că art. II pct. 8 din lege încalcă art. 1 alin. (5), prin raportare la art. 23 și art. 53 din Constituție. Potrivit modificării cuprinse în acest articol și art. 32^2 alin. (1) nou-introdus, polițistul are dreptul să legitimeze și să stabilească identitatea persoanei în situația în care „aceasta încalcă dispozițiile legale, ori există motive verosimile pentru a bănui că pregătește sau a comis o faptă ilegală“. Sintagma „motive verosimile“ nu este una definită în cuprinsul modificărilor aduse actului normativ, contrar exigențelor de tehnică legislativă, fiind una neclară, de natură să lipsească norma de precizie și claritate, în dezacord cu art. 1 alin. (5) din Constituție.

11.În egală măsură, potrivit art. 32^4 alin. (1) lit. b), dispoziție nou-introdusă, polițistul are dreptul să conducă o persoană la sediul poliției atunci când „din cauza comportamentului, locului, momentului, circumstanțelor ori bunurilor aflate asupra sa, creează motive verosimile pentru a bănui că pregătește sau a comis o faptă ilegală“, iar, potrivit art. 32^4 alin. (1) lit. d), un alt motiv care permite polițistului să conducă o persoană la sediul poliției este cazul în care „luarea unor măsuri legale, pe loc, ar putea crea un pericol pentru acesta sau pentru ordinea publică“. Având în vedere faptul că o astfel de măsură reprezintă o restrângere a exercițiului libertății individuale, modul general de formulare a acestor cazuri este unul lipsit de claritate și precizie, de natură să încalce exigențele stabilite de art. 53 din Constituție privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, așa cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale.

12.Potrivit art. 32^12 nou-introdus „polițistul are dreptul de a utiliza bastoane, tonfe, dispozitive cu substanțe iritant-lacrimogene și/sau paralizante, câini de serviciu, scuturi de protecție, căști cu vizor, dispozitive cu electroșocuri, arme neletale cu bile de cauciuc sau alte arme neletale, precum și alte mijloace de imobilizare care nu pun în pericol viața sau nu produc o vătămare corporală gravă, în scopul împiedicării sau neutralizării acțiunilor violente ale persoanei, atunci când:

a)utilizarea forței fizice nu a fost sau nu este aptă să producă acest rezultat, sau b) aceasta intenționează să săvârșească sau săvârșește acțiuni violente cu obiecte, dispozitive, substanțe sau animale ce pot pune în pericol viața, sănătatea ori integritatea corporală a persoanelor“. Având în vedere efectele pe care astfel de mijloace le pot avea asupra integrității fizice a persoanelor vizate, folosirea de către polițist a dispozitivelor cu electroșocuri reprezintă o măsură disproporționată în raport cu scopul său, prin raportare la art. 53 din Constituție.

13.În considerarea acestor argumente, se solicită Curții Constituționale să admită sesizarea de neconstituționalitate și să constate că Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice este neconstituțională.

14.În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, sesizarea a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului și Guvernului, pentru a comunica punctele lor de vedere.

15.Președintele Camerei Deputaților a transmis punctul său de vedere cu Adresa cu nr. 2/1.300 din 14 februarie 2019, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 1.018 din 14 februarie 2019, prin care apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată.

16.Potrivit punctului de vedere exprimat, nu poate fi primită critica în raport cu prevederile art. 1 alin. (5), art. 119 și art. 147 alin. (4) din Constituție, în sensul că legea ar fi fost adoptată fără solicitarea avizului Consiliului Suprem de Apărare a Țării. Se arată în acest sens că, potrivit prevederilor art. 1-3 din Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Poliția Română [...] este instituția specializată a statului, care exercită atribuții privind apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea și descoperirea infracțiunilor, respectarea ordinii și liniștii publice, [...]. Activitatea Poliției Române constituie serviciu public specializat și se realizează în interesul persoanei, al comunității, precum și în sprijinul instituțiilor statului, exclusiv pe baza și în executarea legii. În îndeplinirea misiunilor care îi revin, Poliția Română cooperează cu instituțiile statului și colaborează cu asociațiile și organizațiile neguvernamentale, precum și cu persoanele fizice și juridice, în limitele legii. De asemenea, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) și ale art. 4 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 104/2001 privind organizarea și funcționarea Poliției de Frontieră Române, aprobată cu modificări prin Legea nr. 81/2002, cu modificările și completările ulterioare, activitatea Poliției de Frontieră Române constituie serviciu public și se desfășoară în interesul persoanei, al comunității și în sprijinul instituțiilor statului, exclusiv pe baza și în executarea legii. În îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin, Poliția de Frontieră Română cooperează cu celelalte instituții ale statului care au atribuții privind asigurarea ordinii de drept și colaborează în acest sens cu cetățenii, în condițiile legii. Se conchide că, prin modificarea adusă art. 26 alin. (1) pct. 2 din Legea nr. 218/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, Poliția Română nu a dobândit calitatea de organ de stat cu atribuții în domeniul securității naționale.

17.Se mai subliniază că Poliția Română îndeplinește astfel de responsabilități și în prezent, în contextul atribuțiilor sale generale privind prinderea celor care comit infracțiuni, apărarea vieții, integrității corporale și sănătății persoanelor, inclusiv activitățile de negociere care sunt realizate prin polițiști-negociatori, fiind invocate în acest sens dispozițiile art. 31 alin. (1) lit. e), f) și g) din Legea nr. 218/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare. Se arată că art. 6 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 535/2004 privind prevenirea și combaterea terorismului, cu modificările și completările ulterioare, prevede că Ministerul Afacerilor Interne, la nivel național, cooperează în domeniul activității de prevenire și combatere a terorismului. De asemenea, potrivit art. 11 lit. a) din aceeași lege, atribuțiile specifice în combaterea terorismului constau în activități de identificare și alte activități desfășurate, potrivit atribuțiilor autorităților și instituțiilor publice componente ale Sistemului național de prevenire și combatere a terorismului, din care face parte și Ministerul Afacerilor Interne, în vederea tragerii la răspundere, potrivit legii, a persoanelor care inițiază, pregătesc, comit ori favorizează actele de terorism. Acestea sunt realizate, fără dubiu, de Poliția Română, prin polițiștii de poliție judiciară.

18.De asemenea, prin legea criticată se realizează o corelare cu normele adoptate în domeniul cooperării și asistenței polițienești internaționale, precum și al cooperării judiciare internaționale în materie penală. În contextul provocărilor cu care se confruntă în prezent Uniunea Europeană (terorismul, extremismul violent, criminalitatea transfrontalieră organizată, criminalitatea informatică etc.), cooperarea cu polițiile statelor membre reprezintă un pilon important în lupta împotriva fenomenului infracțional. Totodată, polițistul folosește metode și mijloace tehnico-științifice în cercetarea locului faptei și conservarea probelor, examinarea probelor și a mijloacelor materiale de probă, efectuând constatări și expertize criminalistice, prin specialiști și experți proprii acreditați, precum și rapoarte criminalistice de constatare, rapoarte de interpretare a urmelor sau de evaluare a comportamentului infracțional ori a personalității criminale și nu în ultimul rând neutralizarea dispozitivelor, nu doar explozive, amplasate în scopul tulburării ordinii publice, vătămării integrității corporale, sănătății persoanelor sau provocării de daune proprietății publice ori private.

19.Se mai arată că nu pot fi reținute nici criticile formulate în ceea ce privește completarea art. 38 din lege [prin introducerea alin. (2) lit. d)]. Pe lângă considerentele deja expuse, atribuția polițistului stabilită de aceste prevederi survine și din aplicarea dispozițiilor art. 38 din lege (în vigoare) care prevede că polițistul este obligat să ia măsurile necesare pentru înlăturarea pericolelor care amenință ordinea publică sau siguranța persoanelor, în toate situațiile în care ia cunoștință direct ori când este sesizat despre acestea.

20.Se apreciază că este neîntemeiată și critica potrivit căreia norma nu este corelată cu atribuțiile celorlalte organe de stat care au competențe în domeniul securității naționale. Prin modificările aduse se corelează atribuțiile polițistului cu atribuțiile principale ale Poliției Române, tocmai pentru considerente de claritate și de precizie a textului. În critica de neconstituționalitate este doar enunțată necorelarea cu atribuțiile altor organe de stat, fără a fi evidențiat în ce mod se manifestă această lipsă de corelare. Tocmai pentru a nu exista interpretări privind suprapunerea competențelor, proiectul de lege a fost avizat și de autoritatea națională în domeniu (Serviciul Român de Informații).

21.Se conchide în sensul că, în aceste condiții, în care nu este creată o nouă atribuție în domeniul securității naționale, nu se impune nici obținerea unui aviz al Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

22.Potrivit punctului de vedere exprimat, nu sunt încălcate nici prevederile art. 75 alin. (2) coroborate cu cele ale art. 61 alin. (2), precum și cu cele ale art. 147 alin. (4) din Constituție. Proiectul de lege a fost adoptat de Senat în deplin acord atât cu prevederile constituționale la care se face referire, cât și cu prevederile regulamentare (art. 93, 94, 118 și art. 119). În cadrul procedurii legislative derulate la prima Cameră sesizată (Senat), aceasta a adoptat proiectul de lege în forma inițiatorului (Guvernului, deci fără amendamente - modificări și/sau completări), cu respectarea prevederilor art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituție (așa cum este menționat și în atestarea legalității proiectului de lege), care prevede că prima Cameră sesizată se pronunță în termen de 45 de zile. Pentru coduri și alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depășirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate.

23.De asemenea, nu se poate reține consecința încălcării principiului bicameralismului. Pe cale jurisprudențială (a se vedea Decizia Curții Constituționale nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011), Curtea a stabilit două criterii esențiale pentru a se determina cazurile în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului. Față de această jurisprudență, și pornind de la premisa că legea este, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament, din analiza comparativă a conținutului normativ adoptat în prima Cameră sesizată (Senatul), respectiv în Camera decizională (Camera Deputaților), modificările aduse nu se circumscriu criteriilor esențiale stabilite de Curtea Constituțională pentru determinarea cazurilor în care prin procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Pentru toate aceste argumente critica adusă de autorul sesizării este neîntemeiată.

24.Referitor la motivele intrinseci de neconstituționalitate, se apreciază că sunt neîntemeiate. Astfel, în ceea ce privește neclaritatea și nedefinirea în cuprinsul legii criticate a sintagmei „motive verosimile“, se precizează că sintagma este preluată ad litteram din cuprinsul art. 5 alin. (1) lit. c) - Dreptul la libertate și la siguranță - al Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Este important ca Legea privind organizarea și funcționarea Poliției Române să fie aliniată jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului (CEDO), care beneficiază deja de o practică judiciară consistentă în ceea ce privește interpretarea acestei sintagme.

25.Se mai arată că nu poate fi reținută nici critica vizând formularea generală, lipsită de claritate și precizie a textelor menționate în sesizare. Activitatea polițistului are un caracter operativ și este guvernată în foarte multe situații de elemente regăsite în dinamica intervenției, cu ocazia realizării unor misiuni de ordine publică. Cu alte cuvinte, polițistul poate lua măsurile prevăzute de lege în baza unor motive verosimile, generate de coroborarea unor elemente precum: comportamentul persoanei, locul în care aceasta se află, momentul surprinderii, bunurile pe care le are asupra sa etc. Prin urmare, textele criticate sunt în acord cu interpretările CEDO, care a arătat că art. 5 alin. (1) lit. c) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului nu cere ca organele de urmărire penală să acumuleze suficiente dovezi pentru a putea înainta o acuzare în momentul reținerii. Astfel, faptele care dau naștere acestor bănuieli bazate pe motive verosimile nu trebuie să fie de același grad cu cele necesare pentru a justifica condamnarea sau pentru punerea sub acuzare, aspecte ce intervin într-o fază ulterioară a procesului penal (Murry contra Regatul Unit, § 55, 29 octombrie 1994, seria A nr. 300-A, și Korkmaz și alții contra Turciei, § 26, 21 martie 2006).

26.Referitor la critica potrivit căreia folosirea de către polițist a dispozitivelor cu electroșocuri reprezintă o măsură disproporționată, în raport cu scopul său, prin raportare la art. 53 din Constituție, se precizează mai întâi că textul considerat ca „nou“ în critica de neconstituționalitate reprezintă doar o reformulare a art. 33 (propus spre abrogare) din Legea nr. 218/2002, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care face referire la bastoane cu șocuri electrostatice. Reformularea are în vedere, pe lângă actualizarea terminologică în raport cu evoluția tehnică, introducerea unor garanții suplimentare pentru cetățeni. În expunerea de motive a proiectului de lege au fost prezentate suficient de detaliat modalitățile de utilizare a forței de către organele de poliție, pe „baza piramidei pericolului“. Din studiul acestora, se poate observa că utilizarea dispozitivelor cu electroșocuri respectă principiile necesității, gradualității și proporționalității și reprezintă o intervenție preferabilă celei care ar presupune utilizarea unor arme de foc.

27.Având în vedere considerentele expuse, se apreciază că legea supusă controlului de constituționalitate nu contravine în niciun fel Legii fundamentale, astfel că sesizarea de neconstituționalitate formulată este neîntemeiată și, în consecință, se propune respingerea acesteia.

28.Președintele Senatului și Guvernul nu au transmis Curții Constituționale punctele lor de vedere.

29.La termenul de judecată stabilit pentru data de 27 februarie 2019, Curtea a amânat pronunțarea pentru data de 13 martie 2019, dată la care a pronunțat prezenta decizie.

CURTEA,

examinând obiecția de neconstituționalitate, punctul de vedere al președintelui Camerei Deputaților, raportul întocmit de judecătorul-raportor, dispozițiile legii criticate, raportate la prevederile Constituției, precum și Legea nr. 47/1992, reține următoarele:

30.Curtea a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție, precum și ale art. 1, 10, 15 și 18 din Legea nr. 47/1992, să soluționeze obiecția de neconstituționalitate.

31.Astfel, autorul sesizării este Președintele României, titular al dreptului de sesizare a Curții Constituționale, în conformitate cu prevederile art. 146 lit. a) din Constituție. Obiectul sesizării se încadrează în competența Curții, delimitată de textele mai sus menționate, acesta vizând Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice, adoptată de Parlament, dar nepromulgată. În ceea ce privește termenul de sesizare, se constată că, potrivit fișei legislative, legea criticată a fost adoptată în data de 12 decembrie 2018 de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, la data de 17 decembrie a fost depusă la secretarul general al Camerei Deputaților, pentru exercitarea dreptului de sesizare asupra constituționalității legii, iar la data de 19 decembrie 2018 a fost trimisă la promulgare. Sesizarea de neconstituționalitate a fost înregistrată la Curtea Constituțională în data de 7 ianuarie 2019, așadar în cadrul termenului stabilit de art. 77 alin. (1) din Constituție.

32.Cât privește obiectul controlului de constituționalitate, Curtea a fost sesizată cu obiecția de neconstituționalitate a Legii pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice. Din examinarea criticilor formulate, se constată că acestea vizează, în mod punctual, o serie de dispoziții cuprinse în lege, respectiv art. II pct. 8 [cu referire la art. 32^2 alin. (1) lit. a), art. 32^4 alin. (1) lit. b) și d), și art. 32^12], precum și legea în ansamblul său.

33.Dispozițiile constituționale invocate sunt cuprinse în art. 1 alin. (5) potrivit căruia „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie“, art. 23 privind libertatea individuală, art. 53 privind restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți, art. 61 alin. (2) potrivit căruia „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și Senat“ coroborat cu art. 75 alin. (2) privind procedura aprobării tacite, art. 119 privind Consiliul Suprem de Apărare a Țării și art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curții Constituționale.

34.Analizând criticile de neconstituționalitate în ordinea cuprinsă în sesizarea formulată, Curtea va examina, mai întâi, susținerea privind încălcarea art. 1 alin. (5), art. 119 și art. 147 alin. (4) din Constituție, determinată de lipsa solicitării avizului Consiliului Suprem de Apărare a Țării, susținere circumscrisă neconstituționalității extrinseci a legii.

35.Argumentarea autorului sesizării se bazează, în esență, pe faptul că prin art. II pct. 1 [cu referire la art. 26 alin. (1), pct. 2 și 4 din Legea nr. 218/2002] și prin art. II pct. 13 [cu referire la art. 38 alin. (1)-(7) din Legea nr. 218/2002] se modifică Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române, în sensul introducerii atribuțiilor de prevenire și combatere a terorismului, fiind realizate și modificări de amploare în vederea îmbunătățirii mecanismului de care dispune Poliția Română în asigurarea ordinii publice, subsumate semnificației conceptului de securitate națională, așa cum a fost definit în jurisprudența Curții Constituționale. În opinia autorului sesizării, devin astfel incidente prevederile art. 4 lit. d) pct. 2 din Legea nr. 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, referitoare la competența de avizare a acestuia, astfel că lipsa solicitării avizului determină neconstituționalitatea legii în ansamblul său.

36.Analizând aceste susțineri, Curtea reține mai întâi că, de principiu, lipsa solicitării sau a existenței unor avize în procedura de elaborare a actelor normative constituie aspecte ce țin de respectarea obligațiilor legale ale autorităților implicate în această procedură și, implicit, vizează neconstituționalitatea actelor normative (a se vedea Decizia nr. 63 din 8 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 145 din 27 februarie 2017, paragraful 108).

37.Cât privește dispozițiile art. 119 din Constituție care reglementează rolul Consiliului Suprem de Apărare a Țării, invocate de autorul sesizării, acestea nu fac referire expresă la obligația inițiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul autorității menționate. Atribuția de avizare, precum și sfera actelor normative supuse avizării sale sunt însă stabilite de Legea nr. 415/2002 privind organizarea și funcționarea Consiliului Suprem de Apărare a Țării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 494 din 10 iulie 2002, cu modificările ulterioare, lege care reprezintă o reflectare a dispozițiilor art. 119 din Legea fundamentală. Curtea a reținut în acest sens că „indiferent că este vorba de o competență acordată prin lege sau direct prin textul Constituției, autoritățile sunt obligate să o aplice și să o respecte în virtutea art. 1 alin. (5) din Constituție“. O atare concluzie se impune datorită faptului că principiul legalității este unul de rang constituțional (a se vedea Decizia nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009). Sub acest aspect, art. 4 lit. d) din Legea nr. 415/2002, invocat de autorul sesizării în aplicarea art. 1 alin. (5) și art. 119 din Constituție, prevede că instituția menționată „d) avizează proiectele de acte normative inițiate sau emise de Guvern privind:

1.securitatea națională;

2.organizarea generală a forțelor armate și a celorlalte instituții cu atribuții în domeniul securității naționale“.

38.Pentru stabilirea înțelesului sintagmei „instituții cu atribuții în domeniul securității naționale“, cuprinsă în textul de lege citat, se impune coroborarea acestuia cu prevederile Legii nr. 51/1991 privind securitatea națională a României, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 18 martie 2014, de asemenea invocată de autorul sesizării, lege care enumeră expres și limitativ în art. 6 alin. (1) „Organele de stat cu atribuții în domeniul securității naționale“ după cum urmează: „Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază, precum și Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Interne și Ministerul Justiției, prin structuri interne specializate.“ Curtea observă că, în privința Ministerului Afacerilor Interne și a celorlalte două ministere enumerate, art. 6 alin. (1) din Legea nr. 51/1991 realizează o circumstanțiere, prin utilizarea sintagmei „structuri interne specializate“, fără însă a defini, respectiv fără a preciza care sunt aceste structuri. Ca urmare, în lipsa unei definiri în textul legii speciale a sintagmei „structuri interne specializate“, analiza trebuie raportată la rolul și atribuțiile respectivelor structuri interne.

39.Poliția Română nu este calificată de lege în mod expres ca fiind structură internă specializată prin care Ministerul Afacerilor Interne să exercite atribuții în domeniul securității naționale. Legea nr. 218/2002 privind organizarea și funcționarea Poliției Române republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilește însă în art. 1 că Poliția Română „face parte din Ministerul Afacerilor Interne și este instituția specializată a statului, care exercită atribuții privind apărarea drepturilor și libertăților fundamentale ale persoanei, a proprietății private și publice, prevenirea și descoperirea infracțiunilor, respectarea ordinii și liniștii publice, în condițiile legii.“ Rezultă așadar că reglementarea rolului și atribuțiilor specifice ale Poliției Române sunt subsumate conceptului de securitate națională, astfel cum este acesta definit chiar de art. 1 din Legea nr. 51/1991, respectiv „starea de legalitate, de echilibru și de stabilitate socială, economică și politică necesară existenței și dezvoltării statului național român ca stat suveran, unitar, independent și indivizibil, menținerii ordinii de drept, precum și a climatului de exercitare neîngrădită a drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, potrivit principiilor și normelor democratice statornicite prin Constituție“. În acest sens, Curtea Constituțională a reținut în jurisprudența sa că „realizarea securității naționale nu reprezintă o proiecție viitoare, ci este un proces continuu care menține starea de securitate națională existentă“ (Decizia nr. 91 din 28 februarie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 348 din 20 aprilie 2018, paragraful 53); „spre deosebire de «apărarea țării», care presupune posibilitatea unei intervenții active, dinamice în cazul unor atacuri sau al unor acțiuni ostile din exterior, «securitatea națională» implică activități destinate menținerii unei stări preexistente de liniște și de siguranță internă“ (Decizia nr. 80 din 16 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 246 din 7 aprilie 2014, paragraful 343). De altfel, potrivit expunerii de motive ce însoțește fișa legislativă a proiectului Legii nr. 218/2002, acesta a fost avizat de Consiliul Suprem de Apărare a Țării, ceea ce ar conduce la aceeași concluzie, și anume că rolul și atribuțiile Poliției Române au fost ab initio concepute în strânsă legătură cu securitatea națională.

40.Cât privește modificările aduse prin legea criticată, la care se referă autorul sesizării, Curtea constată mai întâi că, în actuala redactare, Legea nr. 218/2002 cuprinde șapte capitole, după cum urmează: capitolul I - Dispoziții generale, capitolul II - Organizare și funcționare, capitolul III - Atribuțiile Poliției Române, capitolul IV - Personalul Poliției Române, capitolul V - Drepturi și obligații, capitolul VI - Asigurarea logistică, materială și financiară, capitolul VII - Dispoziții finale. Legea criticată modifică și completează dispoziții cuprinse în capitolul III - Atribuțiile Poliției Române și în capitolul V - Drepturi și obligații. În acest sens, în expunerea de motive se precizează că „prin proiectul de Lege prezentat, Ministerul Afacerilor Interne propune o serie de măsuri care să conducă la creșterea capacității de intervenție în domeniul ordinii și siguranței publice, prin aceasta înțelegându-se instituirea instrumentelor legale necesare exercitării atribuțiilor de serviciu sau îndeplinirii misiunilor, dar și a celor necesare asigurării unei protecții juridice și, mai ales, fizice a personalului angrenat. Măsurile propuse (...) sunt însoțite și de o serie de garanții oferite cetățeanului, care, prin texte de lege predictibile va cunoaște care îi sunt drepturile, căror obligații trebuie să se conformeze, care sunt limitele de acțiune ale polițistului, motivele utilizării unor mijloace din dotare, ș.a.m.d.“.

41.În motivarea sesizării se invocă drept element de natură să determine caracterizarea Poliției Române ca organ de stat cu atribuții în domeniul securității naționale, introducerea ca atribuție principală a aplicării de „măsuri de prevenire și combatere a terorismului“. Curtea constată însă că și legea în vigoare se referă la prevenirea și combaterea terorismului, în capitolul V - Drepturi și obligații. Astfel, potrivit art. 31 alin. (1) lit. e) și f) din Legea nr. 218/2002, „(1) În realizarea atribuțiilor ce îi revin, potrivit legii, polițistul este investit cu exercițiul autorității publice și are următoarele drepturi și obligații principale: (...) e) în cazul săvârșirii unei infracțiuni, al urmăririi unor infractori sau al unei acțiuni teroriste, să intre în incinta locuințelor, a unităților economice, a instituțiilor publice ori particulare, a organizațiilor social-politice, indiferent de deținător sau de proprietar, precum și la bordul oricăror mijloace de transport românești, cu respectarea dispozițiilor legale;

f)să efectueze, cu respectarea dispozițiilor legale, controale ale persoanelor și bagajelor, precum si ale vehiculelor aflate în circulație, atunci când există indicii temeinice cu privire la săvârșirea unor infracțiuni sau posibile acțiuni teroriste“. Ca urmare, nu este vorba despre o competență cu caracter de noutate, de natură să determine, în sine, o altă calificare a Poliției Române. Enunțarea distinctă a acestei atribuții relevă importanța pe care legiuitorul i-o acordă, în considerarea gravității și efectelor actelor de terorism, care justifică măsuri adecvate acestei gravități. Pe de altă parte, dintr-o perspectivă pur tehnică, enunțarea distinctă a prevenirii și combaterii terorismului în capitolul din lege vizând atribuțiile Poliției Române realizează o corelare armonioasă cu prevederile referitoare la exercitarea acestei atribuții, cuprinse în capitolul vizând drepturile și obligațiile polițistului.

42.Tocmai de aceea însă, având în vedere, pe de o parte, rolul și atribuțiile Poliției Române, concepute ab initio în strânsă legătură cu securitatea națională, iar, pe de altă parte, amploarea modificărilor operate prin legea criticată, inclusiv în sensul consolidării acestor atribuții, se impunea solicitarea avizului Consiliului Suprem de Apărare a Țării.

43.Curtea Constituțională a reținut în mod constant că lipsa avizului autorităților publice implicate nu conduce în mod automat la neconstituționalitatea legii asupra căreia acesta nu a fost dat, întrucât ceea ce prevalează este obligația Guvernului de a-l solicita. Împrejurarea că autoritatea care trebuie să emită un astfel de aviz, deși i s-a solicitat, nu și-a îndeplinit această atribuție „constituie o înțelegere greșită a rolului său legal și constituțional, fără a fi însă afectată constituționalitatea legii asupra căreia nu a fost dat avizul“ (a se vedea Decizia nr. 383 din 23 martie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 281 din 21 aprilie 2011, Decizia nr. 574 din 4 mai 2011 și Decizia nr. 575 din 4 mai 2011, publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 368 din 26 mai 2011). În cauza de față Curtea constată că se invocă lipsa solicitării avizului Consiliului Suprem de Apărare a Țării (a se vedea și Decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 30 ianuarie 2015 sau Decizia nr. 455 din 4 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 622 din 18 iulie 2018). Or, față de considerentele mai sus menționate, obligația de solicitare a avizului cu privire la legea criticată este impusă de rolul constituțional al Consiliul Suprem de Apărare a Țării, consfințit de art. 119 din Constituție, concretizat la nivelul legii organice prin instituirea atribuției de avizare menționate.

44.Pentru toate aceste considerente, Curtea constată că este întemeiată critica formulată de autorul sesizării în raport cu art. 1 alin. (5), art. 119 și art. 147 alin. (4) din Constituție, cu consecința neconstituționalității legii în ansamblul său.

45.Circumscrisă criticilor de neconstituționalitate extrinsecă este și susținerea referitoare la încălcarea dispozițiilor constituționale care reglementează termenele de adoptare tacită a legilor. Astfel, potrivit art. 75 alin. (2) din Constituție, „Prima Cameră sesizată se pronunță în termen de 45 de zile. Pentru coduri și alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depășirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate“. Cu privire la modul de calcul al acestor termene, art. 119 din Regulamentul Senatului, în redactarea în vigoare la data de referință, prevedea că „pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisii permanente“, iar art. 118 din același regulament prevede că „Pentru propunerile legislative termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoțite de avizele necesare“.

46.Potrivit fișei legislative publicate pe pagina de internet a Senatului, procedura de adoptare a legii la Senat (prima Cameră sesizată) s-a derulat în intervalul 26 februarie 2018 (data prezentării în Biroul permanent) - 25 iunie 2018 [data adoptării în condițiile art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituție]. În acest interval, în data de 14 mai 2018, plenul Senatului a aprobat prelungirea termenului de adoptare tacită de la 45 la 60 de zile. Verificând calendarul afișat pe pagina de internet a Senatului, se constată că, indiferent de modul în care s-ar calcula termenul constituțional, respectiv pe zile calendaristice, în sensul arătat de autorul sesizării, sau potrivit Regulamentului Senatului în redactarea în vigoare la data de referință, în sensul arătat în punctul de vedere transmis în cauză de președintele Camerei Deputaților, termenul de adoptare tacită a legii a fost depășit, procedura de adoptare a legii la prima Cameră sesizată având o durată de aproape patru luni calendaristice. Astfel fiind, Curtea constată că sunt întemeiate și criticile potrivit cărora Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice a fost adoptată de Senat cu nerespectarea prevederilor art. 75 alin. (2) din Constituție, legea adoptată fiind neconstituțională, întrucât în procedura legislativă în prima Cameră sesizată a fost depășit termenul de adoptare tacită stabilit de normele constituționale de referință (a se vedea în același sens Decizia nr. 646 din 16 octombrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.087 din 21 decembrie 2018).

47.Curtea subliniază că principiul legalității, prevăzut de dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, interpretat în coroborare cu celelalte principii subsumate statului de drept reglementat de art. 1 alin. (3) din Constituție, impune ca atât exigențele de ordin procedural, cât și cele de ordin substanțial să fie respectate în cadrul legiferării. Regulile referitoare la fondul reglementărilor, procedurile de urmat, inclusiv solicitarea de avize de la instituțiile prevăzute de lege, respectarea termenelor constituționale și legale nu sunt însă scopuri în sine, ci mijloace, instrumente pentru asigurarea dezideratului calității legii, respectiv o lege care să răspundă necesității de reglementare în domeniile de referință, clară și predictibilă. În același sens, Curtea Constituțională s-a mai pronunțat, de exemplu, prin Decizia nr. 128 din 6 martie 2019, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 189 din 8 martie 2019, când a reținut că „în ansamblul normelor constituționale, dispozițiile care cuprind reguli cu caracter procedural incidente în materia legiferării se corelează și sunt subsumate principiului legalității, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție, la rândul său acest principiu stând la temelia statului de drept, consacrat expres prin dispozițiile art. 1 alin. (3) din Constituție. De altfel, și Comisia de la Veneția, în raportul intitulat Rule of law checklist, adoptat la cea de-a 106-a sesiune plenară (Veneția, 11-12 martie 2016), reține că procedura de adoptare a legilor reprezintă un criteriu în aprecierea legalității, care constituie prima dintre valorile de referință ale statului de drept (pct. II A5).(...) Referitor la rolul acestor proceduri, Comisia reține că statul de drept este legat de democrație prin faptul că promovează responsabilitatea și accesul la drepturile care limitează puterile majorității“. (paragrafele 32-33)48. Având în vedere viciile de neconstituționalitate extrinsecă reținute, cu consecința neconstituționalității legii în ansamblul său, Curtea nu va mai proceda la analiza celorlalte critici formulate de autorul obiecției de neconstituționalitate (a se vedea în același sens Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 11 martie 2019, Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 526 din 15 iulie 2015, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009).

49.Raportat la cele constatate prin prezenta decizie, în temeiul art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală și având în vedere jurisprudența Curții în materie, Parlamentului îi revine în continuare obligația de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituționalității legii, în integralitatea sa. În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat sub acest aspect că „situația determinată de constatarea neconstituționalității legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări“ (a se vedea, de exemplu, Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017, Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 190 din 11 martie 2019). În cazul inițierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate statuările cuprinse în decizia de admitere a Curții Constituționale cu referire la viciile de neconstituționalitate constatate.

50.Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUȚIONALĂ

În numele legii

DECIDE:

Admite obiecția de neconstituționalitate formulată de Președintele României și constată că Legea pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul ordinii și siguranței publice este neconstituțională în ansamblul său.

Definitivă și general obligatorie.

Decizia se comunică Președintelui României, președinților celor două Camere ale Parlamentului și prim-ministrului și se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Pronunțată în ședința din data de 13 martie 2019.

PREȘEDINTELE CURȚII CONSTITUȚIONALE

prof. univ. dr. VALER DORNEANU

Prim-magistrat-asistent,

Marieta Safta