Decizia nr. 681 din 6 noiembrie 2018

Pe rol se află soluționarea obiecției de neconstituționalitate referitoare la Legea privind Codul administrativ al României, obiecție formulată de 44 de deputați aparținând grupurilor parlamentare ale Partidului Național Liberal, Uniunii Salvați România și Partidului Mișcarea Populară și de 6 deputați neafiliați, în temeiul prevederilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale.

Prin Adresa nr. 2/6960 din 11 iulie 2018, secretarul general al Camerei Deputaților a trimis Curții Constituționale sesizarea formulată, care a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 6.314 din 12 iulie 2018 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.117A/2018.

În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorii acesteia formulează o serie de critici de neconstituționalitate intrinsecă cu referire la unele prevederi ale Legii privind Codul administrativ al României, după cum se va arăta în continuare.

Dispozițiile art. 3, prin consacrarea președinților consiliilor județene ca autorități ale administrației publice locale, contravin prevederilor art. 121 alin. (1) și art. 122 alin. (1) din Constituție, din care rezultă că autoritățile administrației publice sunt numai primarii, consiliile locale și consiliile județene.

Dispozițiile art. 210 din legea supusă controlului de constituționalitate, prin care se acordă pensii speciale în beneficiul persoanelor fizice care au exercitat funcțiile de primar, viceprimar, președinte și vicepreședinte de consiliu județean, începând cu anul 1992, încalcă prevederile constituționale ale art. 16 privind egalitatea în drepturi, în condițiile în care situația acestor persoane nu este diferită în comparație cu situația celorlalți cetățeni și nici nu fac parte dintr-o categorie socio-profesională vulnerabilă sau defavorizată, astfel încât să se poată considera că acordarea unor venituri suplimentare, prin derogare de la principiul contributivității la bugetul asigurărilor sociale de stat, ar putea avea ca scop sau ca efect compensarea unor neajunsuri discriminatorii și restabilirea egalității între aceștia și restul societății. Textul criticat încalcă și prevederile art. 147 alin. (4) din Constituție privind efectele deciziilor Curții Constituționale, întrucât preia soluții legislative cvasi-identice afectate de vicii de neconstituționalitate, constatate prin Decizia nr. 22 din 20 ianuarie 2016. De asemenea se susține și încălcarea prevederilor art. 1 alin. (5) și art. 138 alin. (5) din Legea fundamentală, întrucât textul în discuție nu reglementează modul de calcul al mandatelor cu tipologie diferită, nu precizează natura juridică a indemnizației pentru limită de vârstă, coroborată cu deplasarea implicită a acesteia spre o pensie de serviciu, și stabilește cheltuieli bugetare fără indicarea unei surse de finanțare reale. În acest sens este indicată Decizia Curții Constituționale nr. 581 din 20 iulie 2016.

Prevederile art. 250, art. 251 alin. (5) și ale art. 396 din Legea privind Codul administrativ al României, referitoare la modul de numire în funcția de prefect și subprefect, sunt apreciate ca fiind contrare prevederilor art. 16 alin. (1) și 148 alin. (2) și (4) din Constituție, invocându-se, sub acest ultim aspect, angajamentele asumate de România în perioada de preaderare la Uniunea Europeană cu privire la reforma administrației publice, care includeau și exercitarea controlului de legalitate, prin reprezentanții Guvernului în teritoriu, care să fie profesioniști, neutri din punct de vedere politic. Or, dispozițiile art. 250 și art. 396 din lege elimină prefectul și subprefectul din categoria înalților funcționari publici și îi include în categoria funcțiilor de demnitate publică, ceea ce contravine acestor angajamente. Sunt criticate, în acest context, și derogările de la condiția absolvirii unor programe de formare specializată organizate de Institutul Național de Administrație pentru numirea în funcția de prefect sau subprefect.

Dispozițiile art. 255 din Legea privind Codul administrativ al României sunt criticate din perspectiva faptului că nu reglementează posibilitatea prefectului de a verifica legalitatea și de a ataca în instanță actele administrative emise de președinții consiliilor județene, fiind, astfel, contrare art. 123 alin. (5) din Constituție.

Prevederile art. 280 și art. 645 din lege, care transformă funcția de conducător al serviciului public deconcentrat din funcție publică de conducere în funcție de demnitate publică, încalcă, în opinia autorilor sesizării, principiul egalității cetățenilor în fața legii și al accesului la funcțiile publice în condițiile legii, întrucât profesioniștii vor fi retrogradați sau chiar destituiți, pentru a fi înlocuiți de neprofesioniști numiți pe criterii politice. De asemenea se susține că este încălcat principiul accesului la funcția publică și cel al stabilității raporturilor de muncă, prin faptul că măsura instituită de dispoziția legală criticată conduce la transferarea și/sau mutarea definitivă a unor funcționari publici de conducere în funcții publice de execuție ori chiar la eliberarea acestora din funcție, din alte motive și în alte condiții decât cele prevăzute în Partea a VI-a din Legea privind Codul administrativ al României. Este invocată și nesocotirea obligațiilor rezultate din aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene - art. 148 alin. (2) și (4) din Constituție - pentru motive similare celor prezentate în legătură cu măsura politizării și deprofesionalizării funcțiilor de prefect și subprefect.

Dispozițiile art. 139 alin. (3) lit. g) din Legea privind Codul administrativ al României sunt criticate din perspectiva majorității necesare adoptării hotărârilor consiliilor locale privind administrarea patrimoniului unităților administrativ-teritoriale, ca fiind contrare prevederilor constituționale ale art. 136 alin. (2) și (4), referitoare la ocrotirea proprietății publice, indiferent de titular, și inclusiv sub aspectul reglementării modului prin care bunurile care fac obiectul proprietății publice pot fi date în administrare, concesiune, închiriere sau folosință gratuită.

Autorii sesizării consideră că dispozițiile art. 94 și art. 195 alin. (2) și (3) din Legea privind Codul administrativ al României sunt neconstituționale deoarece afectează caracterul oficial al limbii române, fiind, totodată, contrare și art. 120 alin. (2) din Constituție, prin aceea că impun obligativitatea folosirii limbilor materne ale minorităților naționale nu numai în relațiile cu autoritățile administrației publice locale și cu serviciile publice deconcentrate - astfel cum se prevede limitativ în Constituție - ci și în instituțiile publice aflate în subordine, organismele prestatoare de servicii publice și de utilitate publică de interes local sau județean, precum și în prefecturi. Alin. (2) al art. 94 din lege nesocotește obligația constituțională a existenței unei ponderi semnificative a cetățenilor aparținând unei minorități naționale ca premisă a folosirii limbii materne în relația cu autoritățile publice, pragul de 20%, stabilit prin alin. (1) al aceluiași articol, devenind opțional, iar asigurarea folosirii limbilor materne ale minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale unde nu se atinge acest prag este lăsată la arbitrarul organelor deliberative sau chiar al unei singure persoane. În sprijinul acestor critici se invocă preambulul Cartei europene a limbilor regionale sau minoritare, potrivit căruia protecția și încurajarea limbilor regionale sau minoritare nu trebuie să se facă în detrimentul limbilor oficiale și al necesității de a le însuși.

Sunt criticate, de asemenea, dispozițiile art. 253 lit. a) din Legea privind Codul administrativ al României, potrivit cărora prefectul asigură monitorizarea aplicării unitare și respectării Constituției, a legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, precum și a celorlalte acte normative de către autoritățile administrației publice locale și serviciile publice deconcentrate, la nivelul județului, respectiv al municipiului București. Critica vizează faptul că prevederile menționate lipsesc prefectul de calitate procesuală activă în orice altă situație de nelegalitate decât adoptarea unui act administrativ nelegal, fiind contrare prevederilor art. 123 alin. (2) din Constituție. Calitatea procesuală activă a prefectului, în toate cazurile de omisiune a respectării actelor normative ori de aplicare defectuoasă, este conferită nu prin atribuția de monitorizare, ci prin asigurarea aplicării și respectării legilor, a ordonanțelor și a hotărârilor Guvernului, precum și a celorlalte acte normative. Or, de vreme ce veghează la aplicarea programului de guvernare, prefectul trebuie să supervizeze și să aibă pârghii corespunzătoare de asigurare a aplicării și respectării actelor normative adoptate de autoritățile legislative și executive.

Se arată că sunt neconstituționale și dispozițiile art. 144 din Legea privind Codul administrativ al României, referitoare la reconstituirea consiliului local, întrucât autoritățile administrației publice locale nu se pot constitui altfel decât prin alegeri, conform art. 121 alin. (1) din Constituție.

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.

Președintele Camerei Deputaților a transmis, cu Adresa nr. 2/8013 din 10 septembrie 2018, înregistrat la Curtea Constituțională cu nr. 7.721 din 10 septembrie 2018, punctul său de vedere, prin care apreciază că obiecția de neconstituționalitate este neîntemeiată. Se arată, în esență, că nu poate fi reținută critica referitoare la art. 3 din lege prin raportare la art. 121 alin. (1) și art. 122 alin. (1) din Constituție, întrucât președintele consiliului județean este o autoritate de ordin constituțional, astfel cum rezultă din art. 123 alin. (4) din Legea fundamentală, potrivit căruia „Între prefecți, pe de o parte, consiliile locale și primari, precum și consiliile județene și președinții acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare.“. Astfel, președintele consiliului județean este reglementat la un articol distinct [art. 123 alin. (4) din Constituție] față de articolul dedicat autorităților de la nivelul județului [art. 122 din Constituție], iar din coroborarea celor două dispoziții constituționale rezultă că președintelui consiliului județean îi este recunoscut statutul de autoritate constituțională.

În ceea ce privește art. 210 din legea criticată, care reglementează cu privire la indemnizația pentru limită de vârstă și cu privire la beneficiarii acesteia, se arată că autorii obiecției reclamă ca fiind neconstituțională pensia de serviciu, și nu indemnizația pentru limită de vârstă, situație în care nu este incidentă jurisprudența Curții referitoare la principiul egalității, indicată în formularea criticilor de neconstituționalitate. Se mai arată că nu se instituie un tratament diferențiat între aleșii locali, întrucât reglementarea criticată are în vedere tocmai natura concretă a atribuțiilor exercitate de către titularii dreptului la indemnizația pentru limită de vârstă.

Referitor la criticile aduse art. 250, art. 251 alin. (5) și art. 396 din lege se arată că, prin modificarea funcțiilor de prefect și subprefect din funcții publice din categoria înalților funcționari publici în funcții de demnitate publică, este transpusă în legislație o măsură agreată de Guvernul României cu reprezentanți ai Comisiei Europene în cadrul procesului de îndeplinire a condiționalității ex-ante pentru domeniul administrație publică, pentru perioada de programare 2016-2020. În ce privește instituirea excepției prin art. 251 alin. (5) din lege se apreciază că este justificată prin faptul că, odată ce un parlamentar a exercitat această demnitate publică, atunci acesta poate exercita funcția de prefect/subprefect, funcții de demnitate publică, recunoscându-se astfel dobândirea de către acesta a unei experiențe juridice relevante în cadrul activității parlamentare, în ceea ce privește administrația publică. Consideră, totodată, că este justificat ca prefectul și subprefectul să ocupe funcții de demnitate publică, prefectul fiind reprezentantul pe plan local al Guvernului, structură eminamente politică, în componența căreia se regăsesc numai funcții de demnitate publică și care are, printre atribuții, analizarea modului de îndeplinire în județ, respectiv în municipiul București a obiectivelor cuprinse în Programul de guvernare. În plus, pentru asigurarea continuității activității instituției prefectului și pentru asigurarea stabilității funcționării acesteia, se înființează funcția de secretar general al instituției prefectului, care are statut de înalt funcționar public și care va ocupa această funcție ca urmare a promovării unui concurs.

În ceea ce privește art. 255 din lege se consideră că este neclară critica de neconstituționalitate referitoare la lipsa exercitării tutelei administrative a prefectului asupra actelor președintelui consiliului județean, atât timp cât autorii obiecției consideră că art. 3 din lege - care consacră ca autoritate a administrației publice locale și președintele consiliului județean - este neconstituțional.

Referitor la art. 280 și art. 645 din lege consideră că sunt neîntemeiate criticile de neconstituționalitate, precizându-se că deciziile instanței constituționale invocate vizează desființarea unor funcții publice și înlocuirea cu alte funcții publice, situație care nu se regăsește în prezenta cauză. Mai mult, art. 645 din lege instituie o protecție pentru funcționarii publici, ceea ce nu poate atrage neconstituționalitatea normei.

În ce privește pretinsa neconstituționalitate a dispozițiilor art. 139 alin. (3) lit. g) din lege se arată că majoritatea necesară luării unei decizii în consiliile locale nu afectează administrarea patrimoniului, ci, din contră, exercitarea acestei obligații. Mai mult, hotărârile respective sunt supuse controlului instanțelor competente în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În continuare se apreciază că dispozițiile art. 94 și art. 195 alin. (2) și (3) din lege nu afectează caracterul oficial al limbii române. Legiuitorul constituant, prin utilizarea sintagmei „în condițiile prevăzute de legea organică“ în cadrul art. 120 alin. (2) din Constituție, a atribuit legiuitorului ordinar competența de stabilire a condițiilor de implementare și de organizare a administrației publice locale din punct de vedere logistic/organizațional/al resurselor umane și materiale în vederea aplicării principiului asigurării folosirii limbii minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale cu o pondere semnificativă.

Referitor la dispozițiile art. 253 lit. a) din lege se apreciază că sunt constituționale, având în vedere că legiuitorul constituant a urmărit reglementarea instituției prefectului în vederea realizării unui echilibru între dimensiunile autonomiei locale recunoscute colectivităților locale și exigențele principiului legalității. În acest sens, prin rolul constituțional acordat prefectului, acesta este reprezentantul Guvernului pe plan local, conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale și exercită controlul de legalitate asupra actelor consiliului județean, primarului sau consiliului local.

În ceea ce privește dispozițiile art. 144 din lege se arată că instituția reconstituirii consiliului local cu supleanți este reglementată prin Legea administrației publice locale nr. 215/2001. Soluția legislativă criticată este de natură a debloca disfuncționalitatea în unele cazuri excepționale și, în același timp, determină economisirea de resurse financiare care ar fi alocate pentru organizarea unor noi alegeri.

Președintele Senatului și Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra obiecției de neconstituționalitate.

La dosarul cauzei a fost transmisă o serie de documente, în calitate de amicus curiae, din partea unor persoane fizice și juridice, și anume: domnul Emil Berdie, domnul Costel Cotirlan-Simioniuc, domnul Bogdan Gicu, domnul Ionel Coandă, Uniunea Democrată Maghiară din România și membrii asociațiilor patriotice din Alba Iulia.

Pe rolul Curții Constituționale se află și obiecția de neconstituționalitate a dispozițiilor Legii privind Codul administrativ al României, obiecție formulată de Președintele României și transmisă cu Adresa nr. CP1/1.284 din 31 iulie 2018.

Sesizarea a fost formulată în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție și al art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, a fost înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 7.275/31 iulie 2018 și constituie obiectul Dosarului nr. 1.217A/2018.

În motivarea sesizării de neconstituționalitate, autorul acesteia formulează atât critici de neconstituționalitate extrinsecă, cât și critici de neconstituționalitate intrinsecă.

Încălcarea art. 75 alin. (2), coroborat cu art. 61 alin. (2), precum și a art. 147 alin. (4) din Constituție în procedura legislativă de la Senat. În susținerea acestor critici de neconstituționalitate, autorul sesizării arată că legea supusă controlului a fost adoptată de Senat cu depășirea termenului de 60 de zile stabilit de art. 75 alin. (2) din Constituție pentru adoptarea de către prima Cameră sesizată a codurilor și a altor legi de complexitate deosebită.

Astfel, propunerea legislativă privind Codul administrativ al României a fost înregistrată la Senat pentru dezbatere în data de 12 decembrie 2017. În ședința din 19 decembrie 2017, Biroul permanent al Senatului a transmis propunerea, spre avizare, Consiliului Legislativ și Guvernului, în vederea formulării unui punct de vedere. Avizul Consiliului Legislativ a fost transmis la data de 18 ianuarie 2018, iar Guvernul a transmis punctul său de vedere la data de 2 martie 2018. În conformitate cu art. 93 alin. (1) din Regulamentul Senatului, propunerea a fost prezentată Biroului permanent al Senatului în ședința din 19 februarie 2018, fiind transmisă comisiilor competente, în vederea elaborării avizelor și a raportului. Legea supusă controlului de constituționalitate a fost adoptată de Senat, ca primă Cameră competentă, în ședința din data de 11 iunie 2018.

Articolul 75 alin. (2) din Constituție instituie o prezumție absolută, în virtutea căreia o inițiativă legislativă - chiar dacă nu a fost adoptată de o Cameră în termenul expres stipulat de 45, respectiv 60 de zile se consideră adoptată prin simpla trecere a acestor termene, această prezumție bazându-se pe o presupusă acceptare tacită a propunerii legislative și pe lipsa obiecțiilor primei Camere sesizate. Termenul de 45, respectiv de 60 de zile este un termen ce privește raporturile constituționale dintre cele două Camere ale Parlamentului, pe de o parte, și între acestea și Guvern, pe de altă parte. La împlinirea acestuia, dreptul și, totodată, obligația primei Camere competente să dezbată o inițiativă legislativă încetează, născându-se dreptul Camerei decizionale de a se pronunța și a decide definitiv. Împlinirea acestui termen are drept consecință imposibilitatea membrilor primei Camere competente de a mai formula și depune amendamente, iar, în privința Guvernului, încetează dreptul său de a mai formula și depune amendamente, de a solicita dezbaterea acesteia în procedură de urgență sau de a fi înscrisă cu prioritate pe ordinea de zi, aceste drepturi putând fi exercitate doar în cadrul Camerei decizionale.

Curtea Constituțională a stabilit, în jurisprudența sa, că termenele care privesc desfășurarea raporturilor constituționale dintre autoritățile publice, în măsura în care nu se prevede altfel în mod expres, nu se calculează pe zile libere, acestea fiind termene de drept public, calculate pe zile calendaristice, fiind incluse în termen atât ziua în care el începe să curgă, cât și ziua în care se împlinește (Decizia nr. 233 din 20 decembrie 1999, Decizia nr. 89 din 26 ianuarie 2010).

În condițiile în care dispozițiile art. 75 alin. (2) din Constituție nu prevăd un anumit mod de calcul al acestor termene pe care prima Cameră sesizată le are la dispoziție pentru a se pronunța asupra unei inițiative legislative, rezultă că respectivele termene de 45, respectiv 60 de zile se calculează pe zile calendaristice, urmând regula instituită prin jurisprudența constantă a Curții. Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 75 alin. (2) și ale art. 66 din Constituție, autorul sesizării consideră că singura ipoteză în care termenele de adoptare tacită ar putea fi suspendate este aceea a perioadei dintre sesiunile parlamentare ordinare, în condițiile în care nu s-a cerut întrunirea în sesiune extraordinară. Sistemul constituțional român instituie regula sesiunilor periodice, și nu a celor permanente. Prin urmare, între cele două perioade instituite de art. 66 alin. (1) din Constituție pentru cele două sesiuni ordinare, în absența unei cereri de convocare a unei sesiuni extraordinare, termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituție trebuie considerate ca fiind suspendate. Orice altă interpretare ar adăuga la textul constituțional și ar fi de natură să conducă la moduri diferite de calcul al termenelor constituționale ce privesc raporturile constituționale dintre autoritățile publice, ceea ce generează impredictibilitate și lipsă de transparență.

În acest context se observă faptul că, în prezent, potrivit regulamentelor parlamentare, termenele constituționale de adoptare tacită se socotesc în mod diferit la Camera Deputaților față de Senat, aspect ce este de natură să contravină și art. 1 alin. (5) din Constituție în ceea ce privește supremația acesteia.

Potrivit art. 119 din Regulamentul Senatului, „Pentru termenele procedurale ale procesului legislativ se iau în calcul numai zilele în care Senatul lucrează în plen sau în comisii permanente“, iar art. 118 arată că „pentru propunerile legislative, termenele de legiferare curg de la data înregistrării acestora la Biroul permanent, însoțite de avizele necesare“.

Potrivit art. 113 din Regulamentul Camerei Deputaților:

(1)În temeiul art. 75 alin. (1) și (2) din Constituția României, republicată, Camera Deputaților, ca primă Cameră sesizată, se pronunță asupra proiectului de lege sau a propunerii legislative în termen de 45 de zile de la data prezentării la Biroul permanent. Fac excepție codurile și legile de complexitate deosebită, asupra cărora se pronunță în termen de 60 de zile de la data prezentării la Biroul permanent și ordonanțele de urgență, pentru care termenul este de 30 de zile de la data depunerii acestora la Camera Deputaților.

(1^1)În cazul propunerilor legislative care sunt depuse la Camera Deputaților, ca primă Cameră sesizată, termenele aferente procesului legislativ curg de la data înregistrării la Biroul permanent însoțite de avizele solicitate și se socotesc luând în calcul 4 zile pe săptămână, cu excepția sărbătorilor legale.

(2)La data expirării termenelor prevăzute la alin. (1) proiectele de legi sau propunerile legislative se consideră adoptate de Camera Deputaților și se trimit Senatului sub semnătura președintelui Camerei Deputaților.

(3)Amendamentele, avizele și, eventual, raportul care nu a fost dezbătut în plen se vor transmite Senatului ca material documentar.

Așadar, Regulamentul Camerei Deputaților stabilește că aceste termene se calculează luând în calcul 4 zile pe săptămână, cu excepția sărbătorilor legale, în timp ce art. 119 din Regulamentul Senatului prevede că la calculul acestor termene se au în vedere numai zilele în care se lucrează în plen sau în comisii. Or, în cadrul autonomiei de care beneficiază, Camerele sunt libere să își stabilească programul de lucru așa cum consideră, dimensionându-l în funcție de multiple variabile. Din această perspectivă, programul de lucru în plen și în comisii nu este cunoscut la începutul unei sesiuni, uneori acesta putând să suporte modificări chiar în cursul unei săptămâni de lucru.

Prin urmare, extinderea aplicării dispozițiilor regulamentare și în ceea ce privește modul de calcul al termenelor prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituție pune în pericol securitatea raporturilor juridice în materie de legiferare. Conform jurisprudenței Curții, autonomia regulamentară a Parlamentului nu poate fi exercitată în mod discreționar, abuziv, cu încălcarea atribuțiilor constituționale ale forului legislativ sau a normelor imperative privind procedura parlamentară (Decizia nr. 209 din 7 martie 2012).

Momentul de la care încep să curgă termenele prevăzute la art. 75 alin. (2) din Constituție cunoaște reglementări asemănătoare în regulamentele celor două Camere ale Parlamentului, acesta fiind data înregistrării propunerilor legislative la Biroul permanent al fiecărei Camere, însoțite de avizele necesare.

Potrivit art. 93 alin. (3) din Regulamentul Senatului, „Senatul, ca primă Cameră sesizată, se pronunță asupra proiectelor de lege și propunerilor legislative cu care este sesizat, în termen de 45 de zile de la data prezentării acestora în Biroul permanent. Pentru coduri și alte legi de complexitate deosebită, termenul este de 60 de zile de la data prezentării în Biroul permanent.“

Din informațiile publice înscrise pe fișa ce corespunde procesului legislativ la Senat al Legii privind Codul administrativ al României, în data de 19 februarie 2018, Biroul permanent al Senatului a sesizat comisiile permanente în vederea elaborării avizelor și, respectiv, a raportului. În urma acestei decizii, în acord cu art. 93 și art. 94 din Regulamentul Senatului, legea a primit un număr de înregistrare ce atestă data prezentării ei în Biroul permanent, însoțită de avizele solicitate (L132/2018). De la acest moment începe să curgă termenul de 60 de zile prevăzut de art. 75 alin. (2) din Constituție, care, calculându-se pe zile calendaristice, s-a împlinit la data de 19 aprilie 2018.

Or, Senatul a adoptat legea supusă controlului la data de 11 iunie 2018, într-o formă diferită de cea a inițiatorului, cu încălcarea art. 75 alin. (2), coroborat cu art. 61 alin. (2) din Constituție. În acord cu aceste texte fundamentale, la împlinirea termenului de 60 de zile, legea ar fi trebuit considerată ca fiind adoptată tacit și transmisă Camerei Deputaților, în calitate de Cameră decizională. După împlinirea acestui termen, nici Senatul, în ansamblul său, și nici o altă structură de lucru sau de conducere nu ar mai fi putut să formuleze amendamente și nici nu ar mai fi putut înscrie legea pe ordinea de zi. Prin urmare, dezbaterea și adoptarea de Senat în ședința din 11 iunie 2018 echivalează și cu încălcarea art. 147 alin. (4) din Constituție, în ceea ce privește modul de calcul al termenelor referitoare la desfășurarea raporturilor constituționale între autoritățile publice.

Încălcarea art. 61 alin. (2) coroborat cu art. 66 alin. (2) și (3) în procedura legislativă de la Camera Deputaților. Legea criticată a fost adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, la data de 9 iulie 2018, în cadrul unei sesiuni extraordinare a Camerei Deputaților neconstituțional întrunită.

În ceea ce privește activitatea în timp a Parlamentului, art. 66 din Constituție prevede: „(1) Camera Deputaților și Senatul se întrunesc în două sesiuni ordinare pe an. Prima sesiune începe în luna februarie și nu poate depăși sfârșitul lunii iunie. A doua sesiune începe în luna septembrie și nu poate depăși sfârșitul lunii decembrie.

(2)Camera Deputaților și Senatul se întrunesc și în sesiuni extraordinare, la cererea Președintelui României, a biroului permanent al fiecărei Camere ori a cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor.

(3)Convocarea Camerelor se face de președinții acestora.“

Așadar, ca regulă, Parlamentul lucrează în două sesiuni ordinare pe an. Întrunirea Parlamentului în sesiune extraordinară se poate realiza la cerere sau de drept, în caz de agresiune armată împotriva țării, instituirea stării de asediu sau de urgență și în ipoteza depunerii de către Guvern spre aprobare a unei ordonanțe de urgență, dacă Parlamentul nu se află în sesiune. Titularii dreptului de a formula cerere de întrunire în sesiune extraordinară sunt Președintele României, biroul permanent al fiecărei Camere și cel puțin o treime din numărul deputaților sau al senatorilor. Președinții celor două Camere au atribuția constituțională de a convoca Senatul și Camera Deputaților în sesiune parlamentară.

Potrivit art. 84 alin. (9) și (10) din Regulamentul Camerei Deputaților, sesiunea extraordinară se întrunește pentru o anumită ordine de zi, indicată în cererea de convocare și aprobată ulterior.

Pe cale de consecință, pentru a fi considerate constituțional adoptate, inițiativele legislative adoptate în cadrul unei sesiuni extraordinare trebuie să respecte, pe lângă normele constituționale procedurale cuprinse la art. 61 alin. (2), coroborate cu cele ale art. 75 și art. 76, și pe cele ale art. 66 alin. (2) și (3), ceea ce presupune, pe de o parte, că acestea trebuie să fie dezbătute și adoptate într-o sesiune legal întrunită, iar, pe de altă parte, că trebuie să fie înscrise pe o ordine de zi constituțional aprobată.

Potrivit motivării autorului sesizării, în cazul Legii privind Codul administrativ nu a fost îndeplinită niciuna dintre cele două condiții, astfel:

a)sesiunea extraordinară a Camerei Deputaților nu a fost constituțional întrunită;

b)legea criticată a fost înscrisă pe o ordine de zi viciată, în ansamblul său, prin încălcarea art. 66 din Constituție.

Cu privire la prima condiție se arată că sesiunea extraordinară în care a fost adoptată Legea privind Codul administrativ a fost neconstituțional întrunită deoarece atât întrunirea, cât și convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară nu au respectat normele constituționale ale art. 66 alin. (2) și (3). Astfel, întrunirea Camerei Deputaților a avut loc ca urmare a aprobării, în ședința Biroului permanent din 27 iunie 2018, a ordinii de zi care cuprindea, la pct. 12, „Proiectul de Decizie privind convocarea Camerei Deputaților în sesiunea extraordinară“. Însă, potrivit stenogramei acestei ședințe, acest proiect de decizie aparține președintelui Camerei Deputaților, și nu Biroului permanent, doar această din urmă entitate având, potrivit art. 66 alin. (2) din Constituție, îndrituirea de a solicita întrunirea în sesiune extraordinară, alături de Președintele României sau cel puțin o treime din numărul deputaților. Prin urmare, Biroul permanent a luat în dezbatere și a votat un act care nici nu putea fi pus în discuție, întrucât respectivul Proiect de Decizie de convocare a Camerei Deputaților trebuia să succeadă deciziei/hotărârii Biroului permanent de convocare în sesiune extraordinară, și nu să o preceadă. Proiectul de decizie nu a fost supus, în ansamblul său, aprobării membrilor prezenți ai Biroului permanent (ci numai ordinea de zi a viitoarei sesiuni extraordinare), astfel încât să rezulte din acest vot o manifestare de voință a Biroului permanent în sensul formulării către președintele Camerei Deputaților a cererii de convocare în sesiune extraordinară. Întrucât nu a formulat o cerere proprie, Biroul permanent al Camerei Deputaților nici nu a putut reține - în mod firesc, de altfel - între hotărârile/deciziile sale altceva decât aprobarea cu modificări a proiectului de decizie a președintelui Camerei Deputaților. În raport cu proiectul de decizie a președintelui Camerei Deputaților, aprobat în ședința din 27 iunie 2018, Biroul permanent al Camerei Deputaților nu a adoptat și nu a emis un act propriu care să reprezinte propria sa manifestare de voință în sensul formulării unei cereri de convocare a Camerei Deputaților în sesiune extraordinară. Prin urmare, lipsa unei solicitări valabil formulate de către unul dintre titularii prevăzuți la art. 66 alin. (2) din Constituție a condus la lipsa din cuprinsul Deciziei nr. 5/2018 privind convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară a oricărei mențiuni cu privire la actul declanșator al procedurii de convocare în sesiune extraordinară. Acest viciu de procedură pune în discuție însăși validitatea sesiunii extraordinare în care a fost adoptată Legea privind Codul administrativ al României.

Practica parlamentară nu poate fi invocată. Prin comparație, se arată că Biroul permanent al Senatului a procedat în mod complet diferit și în acord cu art. 66 alin. (2) din Constituție. Întrunit în ședința din 28 iunie 2018, acesta a luat în discuție un proiect de cerere a Biroului permanent al acestei Camere de convocare în sesiune extraordinară, după care a adoptat Hotărârea nr. 12/2018 prin care se cere expres președintelui Senatului convocarea acestei Camere în sesiune extraordinară.

Autorul sesizării invocă jurisprudența prin care Curtea Constituțională a statuat că autonomia regulamentară poate opera exclusiv în cadrul limitelor stabilite de Legea fundamentală (Decizia nr. 292 din 27 martie 2012), precum și că unele dispoziții din regulamentele parlamentare sunt imperative, în măsura în care dau expresie unor norme constituționale (Decizia nr. 732 din 22 noiembrie 2017). Or, dispoziția care prevede faptul că cererea de convocare în sesiune extraordinară trebuie să fie realizată de Biroul permanent al Camerei Deputaților este una imperativă, fără de care normele art. 66 alin. (2) și (3) din Constituție ar fi lipsite de conținut.

Referitor la procedura privind convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară se arată, în esență, faptul că decizia de convocare a Camerei Deputaților în sesiune extraordinară este semnată de unul dintre vicepreședinții Camerei, în condițiile în care nu există publicat un act al președintelui Camerei prin care atribuțiile sale să fie delegate respectivului vicepreședinte. Or, potrivit art. 66 alin. (3) din Constituție, convocarea Camerelor se face de președinții acestora, iar această atribuție putea fi încredințată de președintele Camerei în temeiul art. 35 alin. (2) din Regulamentul Camerei Deputaților. Senatul, în schimb, a procedat în acord cu normele constituționale invocate, având în vedere Decizia președintelui Senatului nr. 8 din 27 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 27 iunie 2018, prin care acesta și-a delegat atribuțiile pentru ziua de 28 iunie 2018. În consecință, Decizia nr. 9/2018 de convocare a Senatului în sesiune extraordinară a fost semnată de vicepreședintele căruia președintele Senatului îi delegase atribuțiile.

Cât privește al doilea viciu de procedură privind neconstituționalitatea adoptării, în sesiune extraordinară, a Legii privind Codul administrativ al României, se arată că, potrivit Deciziei nr. 5/2018, convocarea sesiunii extraordinare a Camerei Deputaților în perioada 2-19 iulie 2018 s-a făcut pentru o ordine de zi cu 30 de puncte, ce cuprindea, la pct. 8, Proiectul de Lege privind Codul administrativ al României (Pl-x nr. 369/2018). Această ordine de zi, deși aprobată, este însă viciată la rândul său, în ansamblul său, în contextul neconstituționalității procedurii de întrunire și convocare a Camerei Deputaților în sesiune extraordinară, după cum s-a demonstrat mai sus.

Un alt viciu procedural ce atrage neconstituționalitatea extrinsecă a Legii privind Codul administrativ al României constă în faptul că ordinea de zi pe care acest proiect de lege figura a fost modificat, prin completarea cu trei puncte (trei inițiative legislative), cu ocazia aprobării sale în ședința plenului din 2 iulie 2018. Or, în cadrul unei sesiuni extraordinare, Camerele nu pot dezbate o altă problemă decât aceea ce a făcut obiectul cererii, în caz contrar fiind încălcat chiar caracterul „excepțional“ al sesiunii parlamentare. Într-o atare ipoteză este necesară o nouă convocare, chiar dacă aceasta ar avea sensul unei completări a convocării inițiale. Cu alte cuvinte, dacă în timpul unei sesiuni ordinare, competența Parlamentului este deplină, în timpul unei sesiuni extraordinare, această competență este limitată atât temporal, cât și material, aceasta fiind deosebirea de principiu față de o sesiune ordinară. Astfel, sesiunea extraordinară se întrunește pentru o ordine de zi clar indicată în cererea de convocare și aprobată ulterior, potrivit regulamentului. Camerele nu pot dezbate alte subiecte decât cele care au făcut expres obiectul convocării, iar propunerea de completare a ordinii de zi a sesiunii extraordinare nu poate fi formulată de un singur deputat, în caz contrar fiind încălcate art. 66 alin. (1) și (2) din Constituție, precum și art. 84 din Regulamentul Camerei Deputaților.

Încălcarea prevederilor art. 75 alin. (1) și (4) coroborate cu cele ale art. 73 alin. (3), precum și cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție. Legea privind Codul administrativ al României a fost adoptată ca lege organică, mai întâi de Senat, ca primă Cameră sesizată, și apoi de Camera Deputaților, în calitate de for decizional. Față de conținutul normativ al acestei legi, care este structurată în 10 părți, și în raport cu prevederile art. 75 alin. (1) din Constituție, care se referă la competența materială a fiecărei Camere, rezultă că cele două Camere ale Parlamentului au competențe materiale diferite, astfel: Camera Deputaților este primă Cameră sesizată pentru domeniile prevăzute în art. 73 alin. (3) lit. e), k) și o) - organizarea Guvernului, contenciosul administrativ și organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; Senatul este primă Cameră sesizată pentru domeniile prevăzute în Constituție la art. 73 alin. (3) lit. d), j), m) și p) și la art. 123 alin. (3) coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. t) - organizarea și desfășurarea referendumului, statutul funcționarilor publici, regimul juridic general al proprietății, regimul general privind raporturile de muncă și instituția prefectului și atribuțiile acestuia.

Or, la adoptarea prezentei legi, cele două Camere nu au respectat principiul bicameralismului funcțional și au procedat contrar prevederilor art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție, deoarece s-au comportat ca și cum prima (Senatul) ar fi avut doar competență de primă Cameră, iar Camera Deputaților ar fi avut deplină competență decizională pentru toate materiile reglementate. Mai mult, Senatul ar fi trebuit să transmită Camerei Deputaților faptul că, pentru domeniile de la art. 73 alin. (3) lit. e), k) și o) din Constituție, acesta are competență decizională.

Aspectul procedural privind competența decizională partajată a fost ignorat și cu prilejul adoptării, la Camera Deputaților, în redactări diferite, a unor prevederi din domenii care, conform art. 75 alin. (1) din Constituție, sunt de competența decizională a Senatului, cum ar fi art. 6, art. 25 lit. b), art. 39 alin. (6), art. 104 alin. (1) lit. f), art. 132 alin. (1), art. 136 alin. (3) lit. b) sau art. 243 alin. (3) din legea criticată. În vederea respectării și aplicării loiale a art. 75 alin. (4) din Constituție s-ar fi impus, cel puțin pentru normele menționate, întoarcerea legii de la Camera Deputaților la Senat, pentru ca aceasta să poată decide definitiv.

Încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut la art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție. Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, pentru respectarea principiului bicameralismului trebuie avute în vedere o serie de criterii, și anume scopul inițial al legii și dacă există deosebiri majore de conținut juridic, și, respectiv, o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere.

Or, față de forma adoptată de Senat, Camera Deputaților a adoptat direct, în ședința din 9 iulie 2018, un raport de admitere cu un număr de 125 de amendamente ce vizează dispoziții asupra cărora prima Cameră nu s-a pronunțat, respectiv art. 39 alin. (6), art. 60 alin. (5), art. 138 alin. (6), art. 210, art. 249 alin. (5), art. 258 lit. a), art. 272, art. 280, art. 337 alin. (15), art. 338 alin. (18), art. 343 alin. (8), art. 408, art. 408^1 - art. 408^4, art. 441^1, art. 535, art. 548 și art. 630^2.

În ce privește criteriul referitor la existența unei configurații semnificativ diferite, se arată că forma inițiatorului cuprindea un număr de 648 de articole și 4 anexe, forma adoptată de Senat cuprindea 636 de articole și 7 anexe, iar cea adoptată de Camera Deputaților cuprinde 651 de articole și 7 anexe. Se arată faptul că, prin Decizia nr. 62 din 13 februarie 2018, Curtea Constituțională a reținut existența unei configurații semnificativ diferite chiar și când forma adoptată de Camera de reflecție cuprindea un articol, iar cea adoptată de Camera decizională cuprindea două articole. Prin urmare, se apreciază că legea examinată contravine art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție, referitoare la principiul bicameralismului, astfel cum a fost dezvoltat în jurisprudența Curții Constituționale.

Încălcarea art. 1 alin. (5) și a art. 141 din Constituție. Un ultim argument referitor la neconstituționalitatea extrinsecă a Legii privind Codul administrativ al României vizează lipsa solicitării avizului Consiliului Economic și Social, necesitate rezultată din prevederile art. 2 alin. (1) și alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, potrivit cărora „(1) Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative.

(2)Domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social sunt: [...] c) relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament“. Având în vedere rolul constituțional al Consiliului Economic și Social, precum și atribuțiile legale ale acestuia, autorul sesizării consideră că, pentru dispozițiile referitoare la relațiile de muncă din administrația publică, Legea privind Codul administrativ al României a fost adoptată și cu încălcarea art. 141 din Constituție.

În primul rând, autorul obiecției de neconstituționalitate formulează o critică de neconstituționalitate intrinsecă referitoare la întreaga lege examinată, în ansamblul său, pe care o consideră contrară art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât, în esență, aceasta nu respectă exigențele de calitate a legii și nesocotește normele de tehnică legislativă. În acest sens, subliniază că dispozițiile din legea criticată nu au o structură omogenă, subsumată unor principii comune, apropiindu-se mai degrabă de conceptul de „codex“. Or, procedura codificării este diferită de cea a încorporării actelor normative în codexuri pe materii, iar Codul administrativ al României reprezintă un efort de sistematizare a legislației în domeniu, fără a se constitui, însă, într-un proces riguros de codificare. Descrie, în continuare, detaliat, imperfecțiunile pe care, în opinia sa, le prezintă actul normativ criticat, constând, în principal, în vicii de concepție și de redactare, în necorelări și paralelisme legislative.

Totodată, autorul sesizării formulează critici de neconstituționalitate intrinsecă privind, punctual, o serie de dispoziții cuprinse în Legea privind Codul administrativ al României.

Astfel, art. 3, care enumeră autoritățile administrației publice locale, încalcă prevederile art. 122 și art. 123 alin. (5) din Constituție, întrucât include printre acestea și președintele consiliului județean.

În ce privește art. 5 lit. a), lit. ee) și lit. cc) prin raportare la lit. dd) din lege, prin care se definesc actul administrativ, faptul administrativ, domeniul public și domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale, consideră că sunt lipsite de claritate, precizie și previzibilitate, fiind contrare exigențelor de calitate a legii prevăzute de art. 1 alin. (5) din Constituție.

Art. 10 din lege, care instituie, în sarcina autorităților și instituțiilor administrației publice centrale, precum și a personalului din cadrul acestora, obligația de a pune în aplicare programul de guvernare aprobat de către Parlament, încalcă, în opinia autorului sesizării, art. 1 alin. (5) din Constituție în componenta sa privind principiul legalității, întrucât programul de guvernare este transformat din instrument al Guvernului de orientare a politicii interne și externe în principiu general al funcționării administrației publice centrale.

Se mai arată că art. 15 din lege, care enumeră funcțiile Guvernului, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) și art. 102 alin. (1) din Constituție, întrucât limitează rolul acestuia, prin faptul că definițiile date funcțiilor sale sunt raportate la realizarea programului de guvernare, care este un document politic pe termen mediu, ce nu poate fi exhaustiv și suficient de detaliat. Aceasta ar putea să conducă și la anumite blocaje, cum ar fi imposibilitatea adoptării unor reglementări privind unele activități constante ale administrației publice, care nu depind de prioritățile strategice stabilite în programul de guvernare.

Art. 17 din lege, care stabilește condițiile generale pentru ocuparea funcției de membru al Guvernului, contravine statului de drept, caracterului general obligatoriu al deciziilor Curții Constituționale, precum și principiului egalității în drepturi, întrucât elimină un standard de integritate în privința membrilor Guvernului. Aceasta, deoarece dispoziția legală criticată nu mai preia interdicția de a fi membru al Guvernului reglementată de Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului și a ministerelor pentru persoanele care se găsesc în unul din cazurile de incompatibilitate prevăzute în cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției.

Art. 18 teza întâi și art. 619 alin. (8) încalcă prevederile art. 103 alin. (2) și (3) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Constituție, prin includerea între membrii Guvernului a secretarului general al acestuia, fără o mențiune expresă în ceea ce privește necesitatea votului de încredere acordat de Parlament.

Art. 21 din legea criticată, referitor la aparatul propriu de lucru al viceprim-ministrului, încalcă prevederile art. 16 alin. (1) din Constituție, deoarece creează un privilegiu pentru secretarii de stat sau consilierii de stat din cadrul aparatului propriu de lucru al viceprim-ministrului față de cei din aparatul propriu de lucru al prim-ministrului.

Se mai susține că art. 22 alin. (7) din lege contravine prevederilor constituționale ale art. 1 alin. (5) în componenta sa referitoare la calitatea legii și ale art. 74 alin. (1) privind inițiativa legislativă, întrucât acordă Secretariatului General al Guvernului un drept propriu de inițiativă, distinct de cel al Guvernului, pentru acte normative din domeniile aflate sub incidența atribuțiilor sale și ale autorităților și instituțiilor publice aflate în subordinea sa ori a Guvernului, inclusiv pentru proiecte de lege.

În ce privește prevederile art. 22 alin. (10) din lege, potrivit cărora Secretariatului General al Guvernului îi pot fi date în coordonare sau trecute în subordine organe de specialitate ale administrației publice centrale, se afirmă că sunt contrare dispozițiilor art. 116 alin. (2) și art. 117 alin. (2) din Constituție.

Se critică și prevederile art. 26 - Controlul ierarhic și ale art. 275 alin. (9) din lege, care precizează că ministrul care coordonează instituția prefectului poate propune Guvernului anularea anumitor ordine emise de prefect. Astfel, dispozițiile art. 26 din lege introduc un nou caz de anulare a actelor administrative - netemeinicia - fără însă a detalia criteriile de apreciere a acestui motiv. Totodată, prin folosirea sintagmei „anulare“ - care ține de competența exclusivă a instanțelor judecătorești - se produce confuzie, lipsind norma de claritate. În egală măsură, folosirea acestei formulări poate fi interpretată și ca o încălcare a competenței instanțelor de judecată de a dispune anularea unui act administrativ, contrar art. 1 alin. (4) din Constituție ce consacră principiul separației puterilor în stat, coroborat cu art. 126 alin. (6) din Constituție.

Referitor la prevederile art. 29 alin. (3) din lege, care stabilesc că deciziile prim-ministrului se contrasemnează de secretarul general al Guvernului, se susține că nu este clară intenția legiuitorului cu privire la necesitatea contrasemnării și că textul este imprecis, întrucât nu precizează care este sancțiunea lipsei contrasemnăturii. Totodată, se limitează astfel rolul constituțional al prim-ministrului.

Art. 39 alin. (1) și (2) din lege, care reglementează conflictul de interese în cazul membrilor Guvernului, este neconstituțional, întrucât restrânge definiția acestuia, aducând atingere art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, care consacră principiul statului de drept și principiul legalității.

În legătură cu art. 40 alin. (1) lit. g) din legea criticată, privitor la incompatibilitatea funcției de membru al Guvernului cu calitatea de persoană fizică autorizată sau de persoană care exploatează o întreprindere individuală sau o întreprindere familială, se susține că acesta contravine dispozițiilor art. 147 alin. (4) din Constituție prin faptul că s-a înlocuit sintagma „calitatea de comerciant persoană fizică“ din cuprinsul art. 84 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 cu privire la care Curtea s-a pronunțat prin Decizia nr. 336 din 11 mai 2017, prin care a reținut că „nu se poate afirma de plano că membrul unei întreprinderi familiale nu are calitatea de comerciant persoană fizică“.

Se apreciază că dispozițiile art. 42 din legea criticată, care enumeră cazurile de încetare a funcției de membru al Guvernului, contravin exigențelor statului de drept, deoarece elimină un standard de integritate, făcând posibil ca un membru al Guvernului a cărui avere a fost declarată, în tot sau în parte, ca fiind dobândită în mod ilicit, printr-o hotărâre judecătorească irevocabilă, să își poată continua activitatea.

Referitor la art. 50 alin. (2) din lege, care prevede că aprecierea necesității și oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparțin membrilor Guvernului, se susține că este neclar, imprecis și generează impredictibilitate, pentru că necesitatea și oportunitatea emiterii unui act aparțin organului colegial emitent, nu fiecăruia dintre membrii acestuia. De asemenea, textul este neclar, întrucât nu se poate stabili o distincție între noțiunea de „necesitate“ a emiterii și cea de „oportunitate“ a emiterii actului administrativ.

Art. 55 alin. (2) din lege este neconstituțional, întrucât dispune că ministrul răspunde de întreaga activitate a ministerului în fața prim-ministrului. Or, în lumina dispozițiilor Legii fundamentale, răspunderea politică a fiecărui membru al Guvernului este solidară cu a celorlalți. Potrivit Constituției, nu există un raport de subordonare ierarhică între miniștri și primministru, existând o subordonare între ministere și Guvern. Guvernul în ansamblul său răspunde în fața Parlamentului, fără a exista o răspundere distinctă a ministrului față de primministru.

Norma cuprinsă în art. 62 alin. (6) din lege, care stabilește că prim-ministrul poate solicita Parlamentului ca unii dintre viceprim-miniștri să aibă și calitatea de coordonator al activității unor ministere, este imprecisă, deoarece din formulare nu rezultă temeiul constituțional al unei astfel de solicitări și nici nu este clar care este actul juridic al Parlamentului prin care această solicitare se aprobă sau se respinge.

Prevederile art. 71 din lege, referitor la conducerea autorităților administrative autonome, sunt criticate sub aspectul nerespectării criteriilor de calitate a legii, întrucât permit interpretarea că numirea conducerii unor astfel de autorități se face numai de către Parlament, deși în legislația actuală sunt reglementate cazuri în care membri ai conducerii în diverse autorități administrative autonome sunt numiți și de alte autorități.

Art. 73 alin. (4) din lege, potrivit căruia dacă starea de incompatibilitate continuă să existe în cazul persoanelor care asigură conducerea autorităților administrative autonome și care au rang de ministru sau secretar de stat, persoana este considerată demisionată din această funcție, contravine art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât face trimitere atât la o încetare de drept a mandatului, cât și la o demisie concretă.

Se susține, în continuare, că art. 94 alin. (2) din lege, referitor la folosirea limbii minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale în care cetățenii aparținând minorităților naționale nu ating ponderea de 20% din numărul locuitorilor, contravine dispozițiilor art. 13 și art. 120 alin. (2) din Constituție, întrucât nu mai are în vedere criteriul constituțional al „ponderii semnificative“ a cetățenilor aparținând unei minorități naționale, lăsând la libera apreciere a autorităților și instituțiilor publice, precum și a altor entități juridice decizia cu privire la asigurarea folosirii limbii minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale.

În ce privește art. 114 alin. (5) din lege, care vizează încheierea judecătoriei privind validarea sau invalidarea mandatelor consilierilor locali, se arată că nu întrunește cerințele de calitate a legii, întrucât, în cadrul aceluiași alineat, se face trimitere atât la mandatele validate, cât și la cele invalidate, nefiind clar obiectul informării supleanților.

Art. 120. - Organizarea alegerilor parțiale încalcă standardele privind calitatea legii referitoare la claritate, precizie și predictibilitate, întrucât obligă la organizarea alegerilor parțiale chiar dacă se declară vacante toate locurile de consilieri locali.

Se mai susține că dispozițiile art. 136 din legea criticată, care reglementează parcursul proiectelor de hotărâri ale consiliului local, sunt contrare exigențelor constituționale de claritate a legii, întrucât nu se deduce în care etapă din acest parcurs consiliul local își îndeplinește obligațiile de transparență decizională prevăzute de dispozițiile Legii nr. 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică.

Art. 138 alin. (2) din lege, care consacră posibilitatea ca, în consiliile locale în care consilierii locali aparținând unei minorități naționale reprezintă cel puțin 20% din numărul total, la ședințele consiliului să se poată folosi și limba minorității naționale respective, contravine art. 1 alin. (5) și art. 13 din Constituție, întrucât criteriul ponderii semnificative utilizat de către constituant se referă la cetățenii unei minorități naționale, iar nu la reprezentanții aleși, consilieri locali.

În ce privește art. 149 alin. (2) din lege, referitor la invalidarea alegerii primarului, se susține că este neconstituțional, întrucât nu reglementează situația condamnării persoanei respective la o pedeapsă privativă de libertate. Or, mandatul de primar încetează de drept, indiferent de modalitatea de individualizare a executării pedepsei. O asemenea lacună legislativă conduce la situația absurdă a validării în condițiile existenței unei astfel de condamnări, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituție.

Se susține, de asemenea, că art. 157 alin. (1) și (2) privitor la delegarea de către primar a atribuțiilor este neclar și imprecis, întrucât, pe de o parte, se prevede posibilitatea delegării tuturor atribuțiilor către mai multe subiecte de drept, iar, pe de altă parte, se arată că dispoziția care vizează delegarea unor atribuții către un singur subiect de drept nu poate avea ca obiect toate atribuțiile prevăzute de lege în sarcina primarului. Mai mult, textul nu prevede perioada pentru care se deleagă anumite atribuții.

Referitor la art. 195 alin. (5) din lege, care prevede că în posturile care au atribuții privind relații cu publicul sunt încadrate și persoane care cunosc limba minorității naționale respective, se susține că instituie un privilegiu la angajare pentru persoanele cunoscătoare ale limbii minorității naționale, contrar dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție. Totodată, fără o trimitere la o pondere din numărul angajaților egală cu cea a minorității naționale din respectiva localitate, se ajunge la situația în care, dacă instituția are o singură persoană care desfășoară activități cu publicul, aceasta persoană va trebui să cunoască limba minorității naționale, aspect ce excedează obligației prevăzute de legiuitorul constituant în art. 120 alin. (2), care consacră principiile de bază ale administrației publice locale.

Cu privire la prevederile art. 195 alin. (6) din lege, care instituie obligația autorităților administrației publice locale de a asigura inscripționarea denumirii localităților, a străzilor, a piețelor și a parcurilor, a denumirii instituțiilor publice de sub autoritatea lor, precum și afișarea anunțurilor de interes public și în limba minorității naționale respective, se arată că sunt neconstituționale, întrucât denumirea străzilor, piețelor și a parcurilor nu vizează comunicarea dintre cetățenii aparținând minorității naționale și autoritățile locale respective, contravenindu-se art. 120 alin. (2) din Constituție.

Se apreciază că art. 197 alin. (1) și (2) din lege, care vizează comunicarea și aducerea la cunoștință a actelor administrative, este neclar și imprecis, în lipsa stabilirii unui termen în care actele consiliului local să fie comunicate primarului, precum și în lipsa reglementării obligației de comunicare a hotărârilor consiliului județean către președintele acestuia.

Art. 204 alin. (8) și (9), potrivit cărora constatarea încetării de drept a mandatului de consilier local sau de consilier județean, precum și vacantarea locului de consilier local sau de consilier județean se face de către prefect prin ordin, încalcă prevederile constituționale ale art. 120 alin. (1), ale art. 121 alin. (2), precum și cele ale art. 123 alin. (2) și (4).

Art. 208 din lege, care reglementează cu privire la constituirea în grupuri a consilierilor locali și a consilierilor județeni, contravine art. 1 alin. (5) din Constituție și art. 8 alin. (2) din Legea fundamentală, întrucât se poate ajunge la nesocotirea voinței politice a cetățenilor și modificarea configurației politice a respectivului consiliu local sau județean, în condițiile în care acesta a fost ales în cadrul unui scrutin de listă.

În opinia autorului obiecției, prevederile art. 210 alin. (1) și (9) din lege, care instituie, pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean, dreptul la indemnizație pentru limită de vârstă, contravin art. 147 alin. (1) din Constituție, prin raportare la deciziile Curții Constituționale nr. 581 din 20 iulie 2016 și nr. 22 din 20 ianuarie 2016.

Dispozițiile art. 224 alin. (1) lit. c) și art. 225 alin. (1) lit. d) din lege, care prevăd că funcția de primar și cea de consilier local sau județean sunt incompatibile cu exercitarea calității de angajat cu contract individual de muncă în aparatul de specialitate al autorității locale respective, cu excepția calității de angajat cu contract individual de muncă sau alt tip de contract în funcția de asistent social sunt neconstituționale, întrucât excepțiile de la regimul incompatibilităților menționate diminuează cadrul de integritate pentru exercitarea funcțiilor și demnităților publice.

Cu privire la prevederile art. 227 alin. (1) din lege, referitoare la momentul de la care intervine starea de incompatibilitate în cazul aleșilor locali, se arată că norma criticată nu întrunește cerințele de calitate a legii, deoarece poate fi interpretat în sensul că primul mandat de ales local se poate exercita în stare de incompatibilitate, urmând ca abia după începerea exercitării unui al doilea mandat de ales local să intervină starea de incompatibilitate. În ce privește art. 227 alin. (4), arată că nu este corelat cu situația prevăzută de art. 226 alin. (2) din legea criticată, constând în deținerea de către soțul/soția sau o rudă de până la gradul al II-lea inclusiv a calității de acționar semnificativ la o societate înființată de consiliul local.

Art. 228 alin. (5) din lege, care prevede că actele administrative ori juridice pentru emiterea/adoptarea sau, după caz, încheierea cărora alesul local are un interes personal de natură patrimonială sunt lovite de nulitate absolută când votul său a contribuit decisiv la adoptarea actului, este neclar, întrucât sintagma „a contribuit decisiv“ implică mai multe interpretări, neputându-se determina fără echivoc înțelesul acesteia.

Se susține că art. 240 alin. (2) din lege, care statuează că aprecierea necesității și oportunitatea adoptării și emiterii actelor administrative aparțin autorităților deliberative, respectiv executive, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) raportat la art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție, întrucât oportunitatea este un element al legalității actului administrativ, care poate fi verificată de către instanța de contencios administrativ și nu poate rămâne exclusiv la libera apreciere a autorităților publice.

Referitor la art. 240 alin. (3), care reglementează cu privire la răspunderea aferentă actelor administrative, autorul sesizării apreciază că nu rezultă cu claritate dacă se are în vedere răspunderea administrativă, civilă și penală a funcționarilor publici și a personalului contractual pentru atribuțiile lor specifice sau pentru actele administrative ale autorităților publice în cadrul cărora își desfășoară activitatea. Precizează, totodată, că angajarea răspunderii persoanelor care au realizat operațiunile administrative necesare emiterii actului nu trebuie să echivaleze cu exonerarea de răspundere a persoanelor care au atribuția emiterii actului.

Art. 244 alin. (2) și (3) este criticat prin prisma faptului că, din punctul de vedere al regimului incompatibilităților, administratorul public este asimilat funcționarilor publici, astfel că instituirea unui tratament diferențiat în privința numirii și eliberării din funcție a acestuia, prin renunțarea la condiția organizării unui concurs, prevăzută de actuala reglementare, aduce atingere art. 16 alin. (1) din Constituție. Totodată, formularea neclară lasă la latitudinea primarilor sau a președinților de consilii județene condiția referitoare la studiile superioare de specialitate necesare administratorilor publici.

Art. 250 alin. (1) și art. 619, care consacră statutul prefectului și al subprefectului, operând trecerea de la categoria înalților funcționari publici la funcția de demnitate publică, și care reglementează cu privire la situațiile tranzitorii generate de intrarea în vigoare a legii noi, încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Constituție. Se afectează astfel securitatea raporturilor juridice, principiul accesului la funcția publică și cel al stabilității raporturilor de muncă, întrucât nu este motivată în niciun fel necesitatea desființării unei categorii de funcții publice.

Prevederile art. 251 alin. (4) și (5), referitoare la condiția constând în absolvirea de programe de formare specializată pentru numirea în funcția de prefect sau subprefect și excepțiile de la aceasta, contravin art. 16 alin. (1) din Constituție, creând posibilitatea unei discriminări în cadrul corpului prefecților.

Art. 266 din lege, care prevede că îndrumarea și controlul ierarhic de specialitate asupra activității prefecților, a subprefecților și a instituțiilor prefectului se asigură de ministerul care coordonează instituția prefectului, încalcă art. 123 alin. (2) din Constituție, întrucât prefecții sunt reprezentanții Guvernului în teritoriu, astfel că nu pot fi subordonați și nici nu pot primi dispoziții obligatorii de la un minister aflat în subordinea Guvernului.

Art. 280 din lege, referitor la numirea și eliberarea din funcție a managerilor, în calitate de conducători ai serviciilor publice deconcentrate, încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 16 alin. (1) din Constituție. Aceste funcții fiind calificate drept funcții de demnitate publică, se creează un regim derogatoriu, o diferențiere nejustificată obiectiv și rațional. Se înfrânge, totodată, principiul accesului la funcția publică și cel al stabilității raporturilor de muncă. Art. 645, care reglementează în mod tranzitoriu situația conducătorilor serviciilor publice deconcentrate care au calitatea de funcționari publici, încalcă și prevederile art. 16 alin. (3) din Constituție, în conformitate cu care accesul la funcțiile publice se face „în condițiile legii“.

Se critică, de asemenea, și art. 389 lit. i) din lege, care include membrii Corpului diplomatic și consular al României și personalul contractual încadrat pe funcții specifice Ministerului Afacerilor Externe printre categoriile de personal bugetar cărora nu li se aplică prevederile privind funcționarii publici, arătânduse că este imposibil de stabilit care va fi norma aplicabilă în cazul acestora.

În opinia autorului sesizării, art. 408 alin. (1) din lege, care enumeră atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) și art. 41 alin. (1) din Constituție, deoarece în legea dedusă controlului de constituționalitate nu se mai regăsesc atribuțiile referitoare la avizarea concursurilor organizate de autoritățile publice pentru ocuparea posturilor de execuție și nici nu mai e reglementată posibilitatea acesteia de a propune măsurile speciale de protecție pentru funcționarii publici cu atribuții de control, de inspecție și de executare silită a creanțelor bugetare, precum și pentru alte categorii de funcționari publici care desfășoară activități cu grad ridicat de risc profesional. Or, diminuarea atribuțiilor Agenției Naționale a Funcționarilor Publici în legătură cu organizarea carierei funcționarilor publici este de natură să creeze o afectare a dreptului la muncă.

Referitor la art. 408 alin. (3), care definește noțiunea de „cadre de competență“, autorul sesizării observă că se aprobă prin hotărâre a Guvernului conținutul, competența și procedura de elaborare și avizare a acestora. Dar, prin reglementarea de către puterea executivă, printr-un act cu forță juridică inferioară legii, a unor dispoziții referitoare la organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, în domenii ce țin de statutul funcționarului public, se încalcă dispozițiile art. 1 alin. (4) din Constituție referitoare la principiul separației și echilibrului puterilor în stat.

Se consideră că sunt lipsite de claritate și prevederile art. 408 alin. (1) lit. e), potrivit cărora Agenția Națională a Funcționarilor Publici monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică.

Art. 413 din lege prin raportare la art. 623, potrivit cărora, prin excepție de la regula dobândirii calității de funcționar public prin concurs, până la data de 1 ianuarie 2019, calitatea de funcționar public se poate dobândi și prin transformarea posturilor de natură contractuală în posturi aferente funcțiilor publice, încalcă prevederile art. 16 alin. (1) și (3) și art. 147 alin. (4) din Constituție. Se invocă, în acest sens, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, prin care Curtea Constituțională a subliniat că o asemenea soluție legislativă consacră o modalitate paralelă de acces efectiv la funcțiile publice de execuție, instituind un privilegiu nejustificat obiectiv și rațional pentru persoanele care ocupă posturi contractuale.

Art. 426 alin. (2) și (3) din lege, care exceptează funcționarii publici care exercită funcția publică în temeiul unui raport de serviciu cu timp parțial de la beneficiul dreptului la recuperare sau la plata majorată pentru orele lucrate peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori declarate zile nelucrătoare, creează un tratament diferențiat în raport cu funcționarii publici cu normă întreagă - art. 429 alin. (3) din lege, un astfel de tratament diferențiat fiind contrar dispozițiilor art. 16 alin. (1) din Constituție.

Art. 434 alin. (2), care instituie obligația autorității sau instituției publice de a suporta cheltuielile necesare asigurării asistenței juridice, în cazul în care împotriva funcționarului public au fost formulate sesizări către organele de cercetare penală sau acțiuni în justiție cu privire la modul de exercitare a atribuțiilor de serviciu, încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5) și art. 138 alin. (5) din Constituție, deoarece este de natură să creeze standarde neunitare, putând conduce la un tratament diferențiat aplicabil funcționarilor publici în funcție de instituția sau autoritatea la care sunt angajați. Totodată, antrenează cheltuieli bugetare fără stabilirea unei surse de finanțare reale.

Art. 458 alin. (3), referitor la desemnarea consilierului de etică, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât acesta exercită un rol activ în domeniul încălcării de către funcționarii publici a normelor de conduită prevăzute de Codul administrativ. Or, o parte dintre atribuțiile specifice acestei funcții va fi cunoscută abia după reglementarea ei prin hotărâre de Guvern, adică printr-un act emis în executarea legii. Se invocă, mutatis mutandis, Decizia Curții Constituționale nr. 109 din 8 martie 2018, prin care s-a statuat că se creează, astfel, un teren propice modificărilor succesive, ceea ce poate determina insecuritate și incertitudine în aplicarea normei juridice. Argumente similare sunt aduse și în sprijinul neconstituționalității art. 465 alin. (10) din lege, care prevede că normele metodologice cu privire la formarea și perfecționarea profesională a funcționarilor publici sunt stabilite prin hotărâre a Guvernului, la propunerea ministerului cu atribuții în domeniul administrației publice.

Se susține, în continuare, că art. 475 din lege, care stabilește condițiile de vechime în specialitatea studiilor la ocuparea funcțiilor publice de execuție și de conducere, creează o situație juridică incertă prin modificările succesive ale vechimilor necesare ocupării unor funcții publice.

Autorul sesizării consideră că prevederile art. 492 din lege, care reglementează evaluarea performanțelor individuale ale funcționarilor, sunt contradictorii, insuficiente și neclare, nesocotind dispozițiile art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât din formularea acestora rezultă că un funcționar public va fi testat de două ori pentru verificarea acelorași cunoștințe.

Se mai susține că art. 520 din lege contravine dispozițiilor art. 1 alin. (3) și (5) din Constituție, deoarece permite interpretarea potrivit căreia nu se suspendă de drept raportul de serviciu al funcționarului public împotriva căruia s-a dispus măsura cercetării prealabile sub control judiciar ori sub control judiciar pe cauțiune, ci ar putea continua dacă în sarcina acestuia nu au fost stabilite obligații care să împiedice exercitarea raportului de serviciu.

Art. 557 alin. (1), care prevede că personalul contractual din administrația publică are aceleași drepturi și obligații ca și funcționarii publici, cu excepția drepturilor și îndatoririlor reglementate în mod expres pentru funcționarii publici, este neclar, întrucât nu rezultă care sunt celelalte drepturi și obligații ale funcționarilor publici de care personalul contractual va beneficia, respectiv le vor reveni.

În ce privește art. 561 alin. (1) și (4) din lege, se susține că încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece stabilirea prin hotărâre de Guvern sau act administrativ al ordonatorului principal de credite a normelor privind încadrarea și promovarea personalului contractual vulnerabilizează norma legislativă prin instituirea posibilității unor modificări succesive, ceea ce poate determina insecuritate și incertitudine în aplicarea acesteia.

Art. 563 alin. (4), care stabilește posibilitatea personalului contractual de a se adresa instanței în cazul contestării măsurilor în legătură cu stabilirea unor drepturi ale acestora, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât nu se corelează cu cele ale art. 37 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice.

Referitor la prevederile art. 578 alin. (2) din lege, autorul sesizării arată că, în opinia sa, acestea prezintă neclarități, fiind imprecise în ceea ce privește caracterul duratei în timp a angajării răspunderii administrativ-disciplinare, în condițiile în care textul de lege nu precizează caracterul definitiv al hotărârii judecătorești prin care se dispune achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau încetarea procesului penal.

Art. 580 din lege, care cuprinde definiția răspunderii administrativ-patrimoniale, și art. 581, care instituie răspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare, sunt neclare, întrucât legiuitorul ar fi trebuit să definească eroarea judiciară, prin descrierea elementelor, împrejurărilor sau situațiilor care pot fi încadrate pentru a stabili criterii clare și univoce, utile instanțelor judecătorești chemate să interpreteze și să aplice legea.

Art. 582, referitor la condițiile răspunderii exclusive a autorităților și instituțiilor publice pentru limitele serviciului public, este lipsit de claritate, întrucât nu se precizează ce reprezintă aceste limite și dacă acestea sunt, în fapt, niște condiții stabilite pentru angajarea răspunderii autorităților.

Art. 611 alin. (1) și art. 612 încalcă prevederile art. 1 alin. (3) și (5), art. 13 și art. 120 alin. (2) din Constituție, întrucât elimină criteriul „ponderii semnificative“ a cetățenilor aparținând unei minorități naționale.

Art. 628 alin. (1) și (2), potrivit căruia concursurile de recrutare, respectiv promovare pentru care a fost demarată procedura de organizare și desfășurare până la data intrării în vigoare a prezentului cod se desfășoară în continuare potrivit legii în vigoare la data solicitării avizului, respectiv înștiințării Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, cu aplicarea corespunzătoare a prevederilor Hotărârii Guvernului nr. 611/2008 pentru aprobarea normelor privind organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici, încalcă prevederile art. 1 alin. (4) și (5), art. 73 alin. (3) lit. j) și art. 147 alin. (4) din Constituție, întrucât, prin Decizia nr. 818 din 7 decembrie 2017, Curtea Constituțională a subliniat că „elementele esențiale referitoare la nașterea, executarea și încetarea raporturilor de serviciu ale unui funcționar public se referă în mod intrinsec la statutul acestuia“, care trebuie reglementat prin lege organică, nu prin hotărâre a Guvernului. Tot astfel, și art. 636 alin. (2) din lege încalcă prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, deoarece organizarea și dezvoltarea carierei funcționarilor publici sunt indisolubil legate de statutul funcționarilor publici și, astfel, reglementarea acestora trebuie realizată printr-o lege organică.

În fine, art. 639 din lege, care prevede că funcțiile publice de arhitect-șef se transformă în funcții de natură contractuală, încalcă prevederile art. 1 alin. (5) și art. 16 alin. (3) din Constituție. O asemenea soluție legislativă contravine principiului stabilității funcției publice, fiind nesocotite și cerințele de calitate a legii.

În conformitate cu dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, obiecția de neconstituționalitate a fost comunicată președinților celor două Camere ale Parlamentului, precum și Guvernului, pentru a-și exprima punctele lor de vedere.

Președintele Camerei Deputaților a transmis punctul său de vedere cu Adresa nr. 2/8.016 din 10 septembrie 2018, înregistrată la Curtea Constituțională sub nr. 7.724 din 10 septembrie 2018, apreciind că sesizarea este, în principal, inadmisibilă, iar, în subsidiar, neîntemeiată.

Cu privire la obiecțiile de natură extrinsecă, se arată, în esență, că sesizarea Comisiei speciale cu Propunerea legislativă privind Codul administrativ al României a fost declarată constituțională prin Decizia nr. 393 din 6 iunie 2018, paragraful 39, astfel încât toate motivele de natură extrinsecă invocate de autorul sesizării sunt inadmisibile.

Referitor la critica potrivit căreia sesiunea extraordinară ar fi fost întrunită neconstituțional, se arată că, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, modalitatea de aplicare a prevederilor regulamentare ale celor două Camere ale Parlamentului nu poate fi reținută sub forma criticilor de neconstituționalitate, sens în care sunt invocate deciziile nr. 223 din 13 aprilie 2016 și nr. 738 din 19 septembrie 2012. În ceea ce privește convocarea efectivă a Camerei Deputaților în sesiune extraordinară, se arată că, pe de o parte, nu pot fi puse la îndoială intenția și acordul majorității membrilor prezenți ai Biroului permanent al Camerei Deputaților cu privire la organizarea unei sesiuni extraordinare ulterior închiderii primei sesiuni ordinare a anului 2018, iar, pe de altă parte, în virtutea recunoașterii rolului preeminent al plenului Camerei Deputaților, ordinea de zi înscrisă în Decizia președintelui Camerei Deputaților nr. 5/2018, cu modificările și completările propuse în cadrul ședinței de plen, a fost aprobată.

Cu privire la critica autorului sesizării referitoare la presupusa încălcare a principiului bicameralismului, se precizează că, din analiza comparativă a documentelor privind desfășurarea procesului legislativ în cauză, se constată că modificările operate de către Camera Deputaților față de forma proiectului de lege adoptat de Senat în calitate de primă Cameră sesizată nu sunt de natură a imprima nici deosebiri majore de conținut juridic și nici o configurație semnificativ deosebită față de cea a proiectului de lege în forma adoptată de Senat.

Referitor la susținerea autorului potrivit căreia nesolicitarea avizului Consiliului Economic și Social ar atrage neconstituționalitatea legii criticate, se invocă Decizia Curții Constituționale nr. 354 din 24 septembrie 2013.

Cu privire la obiecțiile de natură intrinsecă, apreciază, în primul rând, că instanța constituțională nu se poate pronunța asupra aplicării in concreto a normelor privind structura actului normativ sau a condițiilor de fond pentru modificarea și completarea actelor normative. Consideră că legea supusă controlului de constituționalitate este în conformitate cu exigențele Legii nr. 24/2000 privind sistematizarea și concentrarea legislației în coduri, iar respectarea prevederilor aceluiași act normativ în procesul legislativ face ca normele criticate să nu fie lipsite de claritate, precizie și predictibilitate, aceste din urmă imperative vizând, de fapt, probleme de aplicare a legii. Mai mult, corelarea legislației în vigoare într-un anumit domeniu este de competența autorității legiuitoare sau a instanțelor judecătorești și nu intră în sfera contenciosului constituțional.

Se arată că, prin enumerarea, în cuprinsul art. 3 din legea criticată, a președintelui consiliului județean ca autoritate a administrației publice locale, se dă expresie consacrării constituționale a acestuia drept autoritate de ordin constituțional, astfel cum este înscrisă în art. 123 alin. (5) din Constituție.

În ce privește art. 15 din legea criticată, referitor la funcțiile Guvernului, arată că este clar și previzibil și nu reprezintă altceva decât o normă sistematizată a actualei legislații privind organizarea și funcționarea Guvernului României, care este în consonanță cu prevederile art. 102 alin. (1) din Constituție.

Se susține că nu se poate reține nici neconstituționalitatea art. 17 și 21 din lege față de dispozițiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 147 alin. (4) din Constituție, având în vedere deciziile Curții Constituționale nr. 53 din 19 februarie 2002, nr. 224 din 10 septembrie 2002, nr. 1.615 din 20 decembrie 2011, nr. 323 din 30 aprilie 2015 (paragraful 19), nr. 540 din 12 iulie 2016 (paragraful 21) și nr. 2 din 17 ianuarie 2017 (paragraful 23).

Art. 18 din lege nu încalcă prevederile art. 103 alin. (2) și (3) coroborat cu art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, întrucât nu comportă vreo neclaritate în sensul că votul de încredere nu l-ar viza și pe secretarul general al Guvernului, pentru că, din moment ce articolul criticat îl descrie ca fiind membru al Guvernului, și acestuia i se aplică prevederile art. 103 din Constituție.

Referitor la art. 22 alin. (10) și art. 275 alin. (9) din lege, se apreciază că nu se dă drept de inițiativă legislativă Secretariatului General al Guvernului, întrucât acesta nu este o instituție de sine stătătoare, ci o structură a Guvernului.

Art. 26 din lege reglementează posibilitatea organului ierarhic superior de a îndrepta o decizie a organului subordonat, ca o îndreptare a propriei conduite, de bunăvoie și cu bună-credință, neconfundându-se cu rolul instanței de judecată care, în virtutea puterii coercitive, obligă partea din proces la îndreptarea conduitei inclusiv prin anularea actelor ce au emanat de la aceasta.

Art. 29 alin. (3) din lege nu încalcă art. 107 alin. (1) din Legea fundamentală, întrucât secretarul general al Guvernului nu poate cenzura oportunitatea deciziilor prim-ministrului, ci poate refuza contrasemnarea exclusiv pentru motive de legalitate.

În ce privește dispozițiile art. 39 alin. (1) și (2) din lege, precizează că definesc conflictul de interese prin raportare la un interes de natură patrimonială, putând fi denumit conflictul de interese administrativ, diferit de conflictul de interese penal, care atrage cea mai gravă formă a răspunderii, cea penală.

Consideră că și art. 40 alin. (1) lit. g) este constituțional, întrucât, în „absența unei definiții legale a noțiunii de comerciant persoană fizică“, înlocuirea acestei noțiuni cu o alta în cuprinsul unei norme clare și cu un conținut precis pentru destinatarii acesteia (membrii Guvernului) nu poate fi considerată o încălcare a caracterului „general obligatoriu“ al deciziilor Curții Constituționale.

Referitor la art. 42 din Legea privind Codul administrativ al României, arată că „standardul de integritate pentru membrii Guvernului“, a cărui eliminare este criticată în cuprinsul sesizării, există și rezultă din interpretarea prevederilor legale cuprinse în Codul penal și în Legea nr. 115/1996 privind declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici.

Art. 50 alin. (2) din lege nu încalcă art. 108 alin. (4) din Constituție, care prevede obligația contrasemnării hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern, și nici art. 1 alin. (5) din Constituție, deoarece nu poate fi înțeles drept o normă care limitează controlul exercitat de instanța de contencios administrativ.

Cu privire la neconstituționalitatea art. 55 alin. (2) din lege, se arată că aceasta nu poate fi reținută, întrucât, deși Constituția nu recunoaște un raport de subordonare ierarhică între miniștri și prim-ministru, relația de coordonare dintre aceștia presupune dreptul prim-ministrului de a analiza modalitatea în care miniștrii își îndeplinesc atribuțiile.

Art. 71 din Legea privind Codul administrativ al României nu încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție, întrucât una dintre caracteristicele care definește controlul parlamentar este și dreptul Parlamentului de a numi conducerea autorităților pe care le controlează.

Referitor la art. 94 alin. (2), art. 138 și art. 195 alin. (5) și (6) și art. 611 din lege, se afirmă că asigurarea folosirii limbii minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale în care acestea au o pondere semnificativă reprezintă unul din principiile de bază ale organizării și funcționării administrației publice locale, însă legiuitorul constituant a atribuit legiuitorului ordinar competența de stabilire a condițiilor de implementare și de organizare a administrației publice locale potrivit acestui principiu.

Se mai susține că art. 114 alin. (5) din lege, referitor la validarea mandatelor de consilier local, este suficient de precis și clar pentru a putea fi aplicat, întrucât precizează subiecții de drept cărora li se adresează - prefectul, secretarul general al unității/subdiviziunii administrativ-teritoriale, precum și consilierii locali aleși validați, consilierii locali aleși nevalidați și supleanții consilierilor locali nevalidați - și termenul de comunicare a încheierii judecătoriei privind validarea sau, după caz, invalidarea mandatelor consilierilor locali.

Nici art. 120 alin. (1) și (2) din lege nu încalcă dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 2 din Constituție, întrucât organizarea alegerilor parțiale de completare vizează o situație excepțională, expres delimitată, care se realizează ulterior unui proces electoral general, cu respectarea legislației privind alegerile autorităților administrației publice locale.

Art. 136 din lege este constituțional și se completează/se corelează cu prevederile legislației privind transparența decizională care vizează regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale.

De asemenea, și art. 149 alin. (2) din lege este constituțional, întrucât reglementează situația juridică anterioară exercitării efective a mandatului de ales local. Ulterior începerii exercitării mandatului de către primarul ales validat, sunt avute în vedere, pe lângă condițiile solicitate la depunerea candidaturii, și alte condiții, între care se regăsește și condamnarea persoanei la o pedeapsă privativă de libertate.

Dispozițiile art. 157 alin. (1) și (2) din lege sunt clare, întrucât reglementează dreptul primarului de a delega atribuțiile sale anumitor subiecți, enumerând în mod distinct titularii actului de delegare și elementele esențiale ale dispoziției de delegare, sub sancțiunea nulității actului, în spiritul principiului constituțional al autonomiei locale.

Prevederile art. 204 alin. (2) și (4) din lege sunt constituționale, având în vedere că mecanismul de constatare a încetării mandatului aplicabil consilierilor locali/județeni se armonizează cu cel aplicabil primarului, autoritate administrativă autonomă, care, alături de consiliile locale, rezolvă treburile publice din comune și orașe.

Art. 208 reglementează o opțiune, și nu o obligație, de organizare a consilierilor locali/județeni. Independent de asocierea acestora în grupuri, în vederea eficientizării activității de la nivelul autorității deliberative, aceștia își păstrează mandatul și identitatea politică.

Cu privire la criticile aduse art. 210 alin. (1) și (9) din lege, se consideră că nu se poate susține ideea că indemnizația pentru limită de vârstă ar crea un tratament diferențiat între aleșii locali, pentru că în cauză se are în vedere tocmai natura concretă a atribuțiilor exercitate de către titularii dreptului la indemnizația pentru limită de vârstă.

Se arată că prevederile referitoare la incompatibilități dau expresie voinței legiuitorului, intrând în marja de apreciere a acestuia. Același argument este folosit și pentru demonstrarea constituționalității art. 580 și 581 din lege, despre care autorul sesizării afirmă că nu conțin o definiție a „erorii judiciare“.

Nu se poate reține nici neconstituționalitatea art. 228 alin. (5) din lege, având în vedere faptul că acesta reglementează situațiile de conflict de interese aplicabile aleșilor locali, prin definirea în mod clar și previzibil a conflictului de interese de natură administrativă. Totodată, se vizează reglementarea consecinței juridice asupra actelor administrative emise sau adoptate cu nerespectarea regimului conflictului de interese.

Se mai afirmă că pretinsa neconstituționalitate a art. 240 alin. (2) și (3) din lege este lipsită de temei, întrucât materia reglementată - supunerea administrației publice ierarhiei normelor juridice - nu semnifică altceva decât principiul legalității, administrației publice fiindu-i însă lăsat și un anumit grad de libertate de a alege între mai multe soluții posibile, care ține de puterea discreționară a acesteia.

Se arată că prin art. 244 din lege au fost asigurate condițiile exercitării funcției de administrator public în concordanță cu principiile imparțialității, integrității, transparenței deciziei și supremației interesului public, exigențe consacrate de jurisprudența constantă a Curții Constituționale.

În ce privește art. 250 alin. (1) și art. 619 din lege, se precizează că accentuează responsabilitatea Guvernului cu privire la numirea în funcțiile de prefect și subprefect a persoanelor care îndeplinesc cerințele privind competența și integritatea necesare exercitării acestor funcții. Art. 619 conține numeroase dispoziții aplicabile în situația transformării celor două funcții de mai sus și nu poate fi considerat o normă lipsită de claritate și precizie.

Și art. 251 alin. (4) și (5) din lege este constituțional prin raportare la aceleași texte din Constituție, întrucât excepțiile reglementate pentru ocuparea funcției de prefect/subprefect se justifică prin faptul că respectivele persoane au alături de competențele teoretice dovedite prin absolvirea cursului și practica exercitării acestei funcții.

Referitor la prevederile art. 266 din lege, se precizează că, potrivit Legii fundamentale, ministerele sunt în subordinea Guvernului, iar prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor, astfel încât subordonarea față de minister este pe deplin constituțională.

Stabilirea unui funcții de demnitate publică pentru conducerea serviciilor publice deconcentrate aduce o uniformizare necesară pentru o mai bună colaborare, eliminând diferențele de statut la nivelul conducătorilor serviciilor publice deconcentrate. În ce privește critica potrivit căreia prevederile art. 280 și ale art. 645 nu ar fi corelate cu prevederile art. 397 alin. (1) lit. e) și f), apreciază că este nefondată.

Prin prevederile art. 389 lit. i) din Legea privind Codul administrativ al României este clarificat faptul că membrii corpului diplomatic și consular nu sunt funcționari publici, statutul acestora fiind stabilit prin legea specială actuală, respectiv Legea nr. 269/2003, cu modificările și completările ulterioare.

Cu privire la art. 408 alin. (1) și (3) din lege, se afirmă că prevederile criticate vizează, de fapt, nu aspecte constituționale, respectiv elemente concrete ce țin de statutul funcționarului public, ci aspecte operaționale, în interiorul procedurii de organizare a activității proprii a Guvernului.

În ce privește art. 413 prin raportare la art. 623 din lege, se precizează că este vorba despre o normă tranzitorie pentru transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice, care respectă jurisprudența Curții Constituționale, concretizată în Decizia nr. 459 din 13 noiembrie 2013. De asemenea, se consideră că norma vizată nu conține elemente care ar încălca egalitatea în drepturi.

Referitor la art. 426 alin. (2) și (3) din lege, reglementarea are în vedere asigurarea unui tratament similar pentru funcționarii publici și personalul contractual, în ceea ce privește orele suplimentare sau cele efectuate în zilele de sărbători legale, similar celui stabilit prin Codul muncii.

Art. 434 alin. (2) din lege, contrar susținerilor autorului sesizării, prevede o sursă de finanțare, întrucât conducătorul autorității sau instituției publice stabilește prin act administrativ condițiile necesare. Implicând o chestiune de personal, este evident că acele cheltuieli pot fi incluse la capitolele de cheltuieli ale instituției, fiind pe deplin previzionate în bugetul instituției pentru a fi acoperite în mod cert în cursul anului bugetar.

Art. 458 din lege stabilește cadrul general aplicabil funcției de consilier de etică, iar atribuțiile care ar urma să fie stabilite în sarcina sa prin hotărâre a Guvernului nu sunt atribuții distincte, care să completeze atribuțiile deja prevăzute în lege.

Art. 465 alin. (10) detaliază etapele procesului de formare profesională a funcționarilor publici, inclusiv în scopul asigurării respectării drepturilor și obligațiilor deja stabilite pentru funcționarii publici prin raportare la procesul de formare.

Art. 475 din lege nu reprezintă altceva decât o opțiune care aparține legiuitorului cu privire la vechimile solicitate diferitelor categorii de funcții publice, acesta putând lua decizia modificării lor prin raportare la un anumit context social sau la prioritățile existente. În același sens, art. 492 propune modificarea sistemului de evaluare, norma fiind detaliată în anexa nr. 7 la lege.

Art. 520 alin. (1) lit. e) din lege nu contravine jurisprudenței Curții Constituționale, întrucât legiuitorul a identificat o nouă situație de suspendare a raporturilor de serviciu ale funcționarului public, nereglementată în prezent și care are în vedere remedierea unor situații din practică în care nu există temei legal pentru suspendare, dar funcționarul public se regăsește în situația de a nu își putea desfășura atribuțiile de serviciu. Textul criticat menționat se aplică, așadar, doar anterior trimiterii în judecată, în situații identificate în mod expres de legiuitor.

Art. 557, art. 561 și art. 563 din lege instituie o serie de reguli în sarcina personalului contractual, în condițiile în care această categorie de personal nu este guvernată de aceleași restricții existente la nivelul funcției publice.

Nu se poate reține nici neconstituționalitatea art. 578 alin. (2) din lege, nefiind necesară specificarea caracterului definitiv al hotărârii judecătorești prin care se dispune achitarea, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei sau încetarea procesului penal și care determină suspendarea procedurii angajării răspunderii administrativ-disciplinare. Aceasta, deoarece hotărârile instanțelor penale devin executorii la data când au rămas definitive, conform art. 550 din Codul de procedură penală.

Cu privire la art. 628 din lege privind condițiile răspunderii exclusive a autorităților și instituțiilor publice pentru limitele serviciului public, se susține că este constituțional și că este conform normelor Uniunii Europene.

Art. 628 din lege respectă principiul aplicării legii în timp, având în vedere că, pentru concursurile aflate în desfășurare la data intrării în vigoare a Codului administrativ, procedura concursului se finalizează potrivit legii aflate în vigoare la momentul începerii concursului, astfel încât nu se poate reține neconstituționalitatea acestuia.

În fine, se menționează că, prin legea supusă controlului de neconstituționalitate, sunt reglementate în mod expres aspectele care vizează cadrul general al carierei funcționarilor publici. Aspectele care vor face obiectul hotărârii Guvernului menționate la art. 636 din lege vizează doar detalierea procedurilor deja prevăzute la nivel de lege și nu încalcă prevederile Constituției.

Președintele Senatului a transmis, cu Adresa nr. 11.977 din 17 septembrie 2018, înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 7.829 din 17 septembrie 2018, punctul său de vedere cu privire la sesizarea de neconstituționalitate care face obiectul Dosarului Curții Constituționale nr. 1.217A/2018, apreciind că aceasta este neîntemeiată.

Referitor la criticile de neconstituționalitate extrinsecă, apreciază că legea dedusă controlului de constituționalitate a fost adoptată în termenul de 60 de zile prevăzut în art. 75 alin. (2) din Constituție, explicând felul în care, în opinia sa, trebuie calculat acest termen.

În ce privește critica prin raportare la art. 66 alin. (2) și (3) din Constituție, arată că, în materie de proceduri parlamentare, trebuie avut în vedere că rigurozitatea constituțională poate fi atenuată de cutume praeter legem, izvorâte din practică și acceptate prin consens de către toate grupurile parlamentare.

Referitor la pretinsa încălcare a dispozițiilor constituționale care reglementează competența legislativă diferențiată a Senatului și Camerei Deputaților și principiului bicameralismului, se arată că plenul Curții Constituționale urmează să aprecieze în fiecare caz în parte.

În legătură cu susținerile de neconstituționalitate formulate prin raportare la lipsa avizului Consiliului Economic și Social, se menționează jurisprudența Curții referitoare la obligativitatea solicitării acestui aviz, fiind indicate în acest sens Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009 sau Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013.

În ceea ce privește criticile de neconstituționalitate intrinsecă, se opinează în sensul netemeiniciei lor, făcându-se referire, în acest sens, la unele texte criticate în cuprinsul sesizării, cum ar fi: art. 10 - Punerea în aplicare a programului de guvernare, art. 26 care consacră controlul administrativ ierarhic al Guvernului asupra ministerelor, asupra organelor de specialitate din subordinea sa, precum și asupra prefecților, art. 29 alin. (3) referitor la contrasemnarea deciziilor prim-ministrului de către secretarul general al Guvernului, art. 50 alin. (2) care conferă membrilor Guvernului aprecierea necesității și oportunității emiterii actelor administrative ale acestuia, art. 55 alin. (2) privind răspunderea membrilor Guvernului și art. 94 alin. (2), art. 138, art. 195 alin. (5) și (6) și art. 611 din legea criticată referitoare la asigurarea folosirii limbii minorităților naționale în unitățile administrativ-teritoriale.

Guvernul nu a comunicat punctul său de vedere cu privire la obiecția de neconstituționalitate.

Ca urmare a Solicitării nr. 7.581 din 20 august 2018, formulate de Curtea Constituțională în temeiul art. 76 din Legea nr. 47/1992, secretarul general al Camerei Deputaților a comunicat, prin Adresa înregistrată la Curtea Constituțională cu nr. 7.620 din 30 august 2018, un răspuns prin care face precizări referitoare la actul prin care se solicită întrunirea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară și la mecanismul de adoptare a unei asemenea decizii, la care a atașat, în copie, următoarele documente: Ordinea de zi a ședinței din data de 27 iunie 2018 a Biroului permanent al Camerei Deputaților, Proiectul de decizie privind convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară, Decizia președintelui Camerei Deputaților privind convocarea Camerei Deputaților în sesiune extraordinară, stenograma ședinței Biroului permanent al Camerei Deputaților din data de 27 iunie 2018 și Decizia președintelui Camerei Deputaților nr. 2/2016 pentru aprobarea Normelor tehnice privind pregătirea, prezentarea și circuitul documentelor care se supun dezbaterii Biroului permanent al Camerei Deputaților și Comitetului liderilor grupurilor parlamentare.

La dosar au transmis memorii, în calitate de amicus curiae, Uniunea Democrată Maghiară din România, solicitând respingerea obiecției de neconstituționalitate în ceea ce privește punctele ce asigură drepturile minorităților naționale, Asociația Mișcarea Angajament Civic din Târgu Mureș, care solicită, de asemenea, respingerea obiecției de neconstituționalitate în ceea ce privește prevederile referitoare la utilizarea limbii materne, precum și membrii asociațiilor patriotice din Alba Iulia, care solicită admiterea obiecției, pe motiv că limba maghiară se transformă în a doua limbă oficială.

Curtea, la termenul de judecată din 20 septembrie 2018, a amânat, succesiv, dezbaterile pentru data de 16 octombrie 2018, 25 octombrie 2018 și 6 noiembrie 2018, când, având în vedere obiectul sesizărilor de neconstituționalitate, în temeiul art. 139 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. 14 din Legea nr. 47/1992, a dispus conexarea Dosarului nr. 1.217A/2018 la Dosarul nr. 1.117A/2018, care este primul înregistrat, și a pronunțat prezenta decizie.

Obiectul controlului de constituționalitate, astfel cum rezultă din actele de sesizare a Curții Constituționale, îl constituie Legea privind Codul administrativ al României, în ansamblul său, precum și, în special, dispozițiile art. 3, art. 5 lit. a), lit. ee) și lit. cc) prin raportare la lit. dd), art. 10, art. 15, art. 17, art. 18 teza întâi, art. 21, art. 22 alin. (7), art. 22 alin. (10), art. 26, art. 29 alin. (3), art. 39 alin. (1) și (2), art. 40 alin. (1) lit. g), art. 42, art. 50 alin. (2), art. 55 alin. (2), art. 62 alin. (6), art. 71, art. 73 alin. (4), art. 94, art. 114 alin. (5), art. 120, art. 136, art. 138 alin. (2), art. 139 alin. (3) lit. g), art. 144, art. 149 alin. (2), art. 157 alin. (1) și (2), art. 195 alin. (2), (3), (5) și (6), art. 197 alin. (1) și (2), art. 204 alin. (8) și (9), art. 208, art. 210, art. 224 alin. (1) lit. c), art. 225 alin. (1) lit. d), art. 227 alin. (1) și (4), art. 228 alin. (5), art. 240 alin. (2) și (3), art. 244 alin. (2) și (3), art. 250 alin. (1), art. 251 alin. (4) și (5), art. 253 lit. a), art. 255, art. 266, art. 275 alin. (9), art. 280, art. 389 lit. i), art. 396, art. 408 alin. (1) și (3), art. 413 prin raportare la art. 623, art. 426 alin. (2) și (3), art. 434 alin. (2), art. 458 alin. (3), art. 465 alin. (10), art. 475, art. 492, art. 520 alin. (1) lit. e), art. 557 alin. (1), art. 561 alin. (1) și (4), art. 563 alin. (4), art. 578 alin. (2), art. 580, art. 581, art. 582, art. 611 alin. (1), art. 612, art. 619 alin. (8), art. 628 alin. (1) și (2), art. 636 alin. (2), art. 639 și ale art. 645 din aceasta.

Autorii sesizării susțin că dispozițiile criticate contravin prevederilor din Legea fundamentală cuprinse la art. 1 - Statul român, art. 2 - Suveranitatea, art. 8 - Pluralismul și partidele politice, art. 13 - Limba oficială, art. 16 - Egalitatea în drepturi, art. 41 alin. (1) privind munca și protecția socială a muncii, art. 52 - Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 73 alin. (3) lit. j) privind reglementarea prin lege organică a statutului funcționarilor publici, art. 74 alin. (1) privind inițiativa legislativă, art. 85 alin. (2) și (3) privind numirea Guvernului, art. 102 alin. (1) privind rolul și structura Guvernului, art. 103 alin. (2) și (3) privind învestitura Guvernului, art. 107 alin. (1) privind prim-ministrul, art. 108 alin. (1), (2) și (4) privind actele Guvernului, art. 109 alin. (1) privind răspunderea membrilor Guvernului, art. 116 privind structura administrației publice centrale de specialitate, art. 117 alin. (2) privind înființarea organelor de specialitate, art. 120 privind principiile de bază ale administrației publice locale și asigurarea folosirii limbii minorității naționale, art. 121 alin. (2) referitor la consiliile locale și primari, care funcționează ca autorități administrative autonome și rezolvă treburile publice din comune și orașe, art. 122 - Consiliul județean, art. 123 alin. (2), (4) și (5) privind prefectul, art. 126 - Instanțele judecătorești, art. 138 alin. (5) potrivit cărora nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare, art. 147 alin. (4) privind efectele deciziilor Curții Constituționale și ale art. 148 alin. (2) și (4) referitoare la principiul priorității față de dispozițiile contrare din legile interne a prevederilor tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și a celorlalte reglementări ale dreptului european cu caracter obligatoriu și, respectiv, la obligația Parlamentului, a Președintelui României, a Guvernului și a autorității judecătorești de a garanta ducerea la îndeplinire a obligațiilor rezultate din actul aderării și aplicarea principiului priorității dreptului european.

(1)Admisibilitatea obiecției de neconstituționalitate

În vederea soluționării prezentelor sesizări, Curtea procedează, mai întâi, la verificarea admisibilității acestora. Analiza îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a sesizării trebuie realizată prin raportare la art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, referitor la subiectele îndreptățite să sesizeze Curtea Constituțională cu exercitarea controlului de constituționalitate a priori și la obiectul asupra căruia acesta poartă. Din această perspectivă, se constată că autorii celor două sesizări, și anume 50 de deputați, respectiv Președintele României, sunt titulari ai dreptului de a se adresa Curții pentru exercitarea controlului legilor anterior promulgării, potrivit art. 146 lit. a) din Constituție. De asemenea, obiectul sesizării se încadrează în competența Curții delimitată de prevederile mai sus indicate, acesta vizând Legea privind Codul administrativ al României, lege adoptată de Parlament, trimisă Președintelui României spre promulgare, dar nepromulgată încă.

De asemenea, Curtea va aprecia admisibilitatea sesizărilor și prin prisma art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, referitor la termenul de sesizare. Sub acest aspect, Curtea constată, mai întâi, că, potrivit fișei legislative aferente legii ce constituie obiectul sesizării, aceasta a fost adoptată în procedură de urgență. În această situație, termenul pentru exercitarea dreptului de sezină este de 2 zile, în sensul că, potrivit art. 15 alin. (2) teza finală din Legea nr. 47/1992, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curții Constituționale, cu 2 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curți de Casație și Justiție, precum și Avocatului Poporului și se depune la secretarul general al Camerei Deputaților și la cel al Senatului.

În concret, legea a fost depusă la secretarul general la data de 10 iulie 2018, iar la data de 12 iulie 2018, 50 de deputați au sesizat Curtea cu obiecția de neconstituționalitate ce constituie obiectul Dosarului nr. 1.117A/2018, deci cu respectarea termenului prevăzut la art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992.

În ce privește sesizarea ce formează obiectul Dosarului nr. 1.217A/2018, aceasta a fost adresată de către Președintele României la data de 31 iulie 2018, în condițiile în care Parlamentul a trimis legea spre promulgare în data de 12 iulie 2018, în aceeași zi Președintele României fiind informat, prin adresa Curții Constituționale, și cu privire la declanșarea controlului a priori asupra respectivei legi, în baza sesizării anterioare, ce constituie obiectul Dosarului nr. 1.117A/2018. Având în vedere jurisprudența Curții, și anume Decizia nr. 67 din 21 februarie 2018, paragraful 70, prin care Curtea a sintetizat cazurile în care o sesizare este admisibilă, în funcție de termenul de sesizare, rezultă că și această sesizare, fiind formulată înăuntrul termenului ipotetic de 20 de zile prevăzut de art. 77 alin. (1) din Constituție pentru promulgarea legii, respectă exigențele în această materie.

Prin urmare, Curtea Constituțională constată că a fost legal sesizată și este competentă, potrivit dispozițiilor art. 146 lit. a) din Constituție și ale art. 1, art. 10, art. 15, art. 16 și art. 18 din Legea nr. 47/1992, să se pronunțe asupra constituționalității prevederilor legale criticate.

(2)Parcursul legislativ al legii analizate

Propunerea legislativă cu titlul „Lege privind Codul administrativ al României“ a fost inițiată de 168 de deputați și a fost înregistrată la Senat la data de 12 decembrie 2017, ca lege organică, asupra căreia s-a aprobat adoptarea în procedură de urgență.

În cadrul procedurii legislative de la Senat, propunerea a fost trimisă pe data de 19 decembrie 2017 la Consiliul Legislativ și la Guvern, în vederea emiterii avizului, respectiv a punctului de vedere. În data de 18 ianuarie 2018 a fost primit avizul Consiliului Legislativ, iar la data de 19 februarie 2018 a fost prezentată în Biroul permanent, Senatul fiind primă Cameră sesizată. În aceeași zi, propunerea a fost trimisă pentru raport la Comisia pentru administrație publică și organizarea teritoriului și pentru aviz la Comisia juridică, de numiri, disciplină, imunități și validări și la Comisia pentru drepturile omului, culte și minorități. Acestea au fost primite la data de 15, respectiv 20 martie 2018, iar în data de 2 martie 2018 a fost primit punctul de vedere al Guvernului.

În data de 12 martie 2018 a avut loc prezentarea în Biroul permanent, moment la care Comisia pentru administrație publică și organizarea teritoriului a solicitat decalarea termenului de depunere a raportului, stabilit inițial la 20 martie 2018, pentru data de 17 aprilie 2018. La data de 7 mai 2018, Biroul permanent al Senatului a aprobat desesizarea Comisiei pentru administrație publică și organizarea teritoriului, fiind aprobată, concomitent, sesizarea Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și a Senatului pentru elaborarea Codului administrativ, în vederea elaborării raportului. La data de 8 iunie 2018, Comisia specială comună a depus raportul, propunerea legislativă fiind adoptată de Senat la data de 11 iunie 2018 (85 voturi pentru, 25 împotrivă și 11 abțineri).

Procedura legislativă la Camera Deputaților a demarat la data de 12 iunie 2018, când au avut loc prezentarea formei adoptate de Senat în Biroul permanent al Camerei Deputaților, aprobarea adoptării în procedură de urgență - solicitată de inițiatori - și trimiterea pentru raport către aceeași Comisie specială comună.

La data de 22 iunie 2018 a fost primit raportul favorabil al Comisiei speciale comune. La data de 25 iunie 2018, propunerea legislativă a fost înscrisă pe ordinea de zi a plenului Camerei Deputaților, a doua zi fiind trimis pentru raport suplimentar la aceeași Comisie. La data de 28 iunie 2018 a fost primit raportul de înlocuire favorabil, fiind înscris pe ordinea de zi a plenului Camerei la data de 2 iulie 2018.

La data de 5 iulie 2018 au avut loc dezbateri în plenul Camerei, iar la data de 9 iulie 2018 a fost primit un raport de înlocuire de la Comisia specială comună, în aceeași zi fiind supusă dezbaterii și adoptată de Camera Deputaților.

La data de 12 iulie 2018, legea adoptată a fost trimisă la promulgare. În aceeași zi, un număr de 50 de deputați au sesizat Curtea Constituțională pentru exercitarea controlului de constituționalitate (Dosarul nr. 1.117A/2018), iar la data de 31 iulie 2018, Președintele României a sesizat Curtea în privința aceleiași legi (Dosarul nr. 1.217A/2018).

(3)Analiza obiecției de neconstituționalitate. Analiza criticilor de neconstituționalitate extrinsecă

(3.1) Criticile privind încălcarea dispozițiilor art. 75 alin. (1) și (4) coroborate cu cele ale art. 73 alin. (3), precum și cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție

Referitor la această critică se susține că Legea privind Codul administrativ al României a fost adoptată de cele două Camere ale Parlamentului cu încălcarea principiului bicameralismului funcțional și a prevederilor art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție referitoare la întoarcerea legii, deoarece Camerele s-au comportat ca și cum Senatul ar fi avut doar competență de primă Cameră, iar Camera Deputaților ar fi avut deplină competență decizională pentru toate materiile reglementate. Or, față de conținutul normativ al acestei legi, care este structurată în 10 părți, și în raport cu prevederile art. 75 alin. (1) din Constituție, care stabilesc competența materială a fiecărei Camere, rezultă că cele două Camere ale Parlamentului au competențe funcționale diferite, astfel: Camera Deputaților este primă Cameră sesizată pentru domeniile prevăzute în art. 73 alin. (3) lit. e), k), l) și o) - organizarea Guvernului; contenciosul administrativ; organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; Senatul este primă Cameră sesizată pentru domeniile prevăzute în Constituție la art. 73 alin. (3) lit. d), j), m) și p) și la art. 123 alin. (3) coroborat cu art. 73 alin. (3) lit. t) - organizarea și desfășurarea referendumului; statutul funcționarilor publici; regimul juridic general al proprietății; regimul general privind raporturile de muncă și instituția prefectului și atribuțiile acestuia. Mai mult, Senatul ar fi trebuit să transmită Camerei Deputaților faptul că, pentru domeniile de la art. 73 alin. (3) lit. e), k) și o) din Constituție, acesta are competență decizională.

Cu privire la această critică, Curtea observă că, în temeiul art. 75 alin. (1) din Constituție, dispozițiile art. 92 alin. (7) din Regulamentul Senatului stabilesc competența Senatului, ca primă Cameră sesizată, „spre dezbatere și adoptare, în privința proiectelor de lege și propunerilor legislative în domeniile stabilite de art. 75 din Constituția României, republicată, după cum urmează:

1.proiectele de lege și propunerile legislative de nivelul legilor ordinare;

2.proiectele legilor organice prevăzute la:

–art. 3 alin. (2) - Teritoriul;

–art. 5 alin. (1) - Cetățenia;

–art. 12 alin. (4) - Simboluri naționale;

–art. 16 alin. (4) - Egalitatea în drepturi;

–art. 44 alin. (2) - Dreptul de proprietate privată;

–art. 70 alin. (1) - Jurământul deputaților și senatorilor;

–art. 73 alin. (3) - Categorii de legi:

–lit. a) - sistemul electoral, organizarea și funcționarea Autorității Electorale Permanente;

–lit. b) - organizarea, funcționarea și finanțarea partidelor politice;

–lit. d) - organizarea și desfășurarea referendumului;

–lit. f) - regimul stării de mobilizare parțială sau totală a forțelor armate și al stării de război;

–lit. g) - regimul stării de asediu și al stării de urgență;

–lit. h) - infracțiunile, pedepsele și regimul executării acestora;

–lit. i) - acordarea amnistiei sau a grațierii colective;

–lit. j) - statutul funcționarilor publici;

–lit. m) - regimul juridic general al proprietății și al moștenirii;

–lit. p) - regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele, patronatele și protecția socială;

–lit. r) - statutul minorităților naționale din România;

–lit. s) - regimul general al cultelor;

–art. 83 alin. (3) - Președintele României - prelungirea mandatului;

–art. 136 alin. (3), (4) și (5) - Proprietatea;

–art. 141 - Consiliul Economic și Social.“

Totodată, competența decizională a Senatului și, corelativ, de primă Cameră sesizată a Camerei Deputaților rezultă din alin. (8) al aceluiași art. 92 din Regulamentul Senatului și se referă la următoarele domenii de legiferare:

1.proiectele de lege și propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaționale și a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate ori acorduri;

2.proiectele legilor organice referitoare la: organizarea și funcționarea serviciilor publice de radio și televiziune și controlul parlamentar al acestora; dreptul de asociere; dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, apărarea țării; organizarea și funcționarea instituției Avocatul Poporului; categorii de legi; organizarea Guvernului și a Consiliului Suprem de Apărare a Țării; organizarea și funcționarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanțelor judecătorești, a Ministerului Public și a Curții de Conturi; organizarea generală a învățământului; organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală; Consiliul Legislativ; Guvernul - rolul și structura și incompatibilități; înființarea de autorități administrative autonome; sistemul de apărare; administrația publică locală - principii de bază; statutul judecătorilor; instanțele judecătorești; folosirea limbii materne și a interpretului în justiție; Consiliul Superior al Magistraturii - atribuții; Curtea de Conturi; Curtea Constituțională - structura.

Potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 474 din 28 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 590 din 3 august 2016, dispozițiile art. 89 alin. (8) pct. 2 liniuța 13 din Regulamentul Senatului, prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituție - Prefectul, au fost declarate neconstituționale, Curtea arătând că referirile acestuia la dezbaterea și adoptarea de către Senat în calitate de Cameră decizională a proiectelor de lege și a propunerilor legislative vizând prefectul sunt neconstituționale, întrucât dispozițiile constituționale ale art. 123 alin. (3) nu sunt expres menționate în cuprinsul tezei întâi a art. 75 alin. (1) din Constituție, astfel că Senatul este Cameră de reflecție, și nu decizională.

În continuare, Curtea reține că Legea privind Codul administrativ al României este structurată în 10 părți care acoperă următoarele domenii: partea I „Dispoziții generale“, partea a II-a „Administrația publică centrală“, partea a III-a „Prefectul, Instituția prefectului și Serviciile publice deconcentrate“, partea a IV-a „Administrația publică locală“, partea a V-a „Exercitarea dreptului de proprietate publică și privată a statului sau a unităților administrativ-teritoriale“, partea a VI-a „Statutul funcționarilor publici și Statutul juridic aplicabil personalului contractual din administrația publică și evidența personalului plătit din fonduri publice“, partea a VII-a „Răspunderea administrativă“, partea a VIII-a „Serviciile publice“, partea a IX-a „Dispoziții tranzitorii și finale“, partea a Xa „Modificări și completări aduse altor acte normative în vigoare corelativ cu prevederile Codului administrativ“.

Curtea reține că, suplimentar față de codurile normative existente, momentan, în vigoare, prezenta lege reglementează, în premieră, un Cod administrativ al României, reunind un mare număr de acte normative cu o legătură directă sau conexă domeniului dreptului public și dreptului administrativ. Codul administrativ abrogă 16 acte normative și modifică sau completează alte 6 acte normative. Așadar, nu se poate vorbi, în cazul de față, de o reglementare asupra unui domeniu strict delimitat legislativ, ci de o operă de legiferare complexă, care, potrivit Expunerii de motive a propunerii legislative, „are menirea de a reprezenta legea de bază a administrației publice și urmărește să asigure cadrul juridic necesar asigurării stabilității și eficienței autorităților atât la nivel central, cât și la nivel local“. Axa principală a acestei reglementări o reprezintă administrația publică, atât la nivel central, cât și local, cu toate subdiviziunile ei și toate implicațiile și interconexiunile cu celelalte domenii cu care este legată indisolubil. Prin urmare, direcțiile principale de reglementare sunt reprezentate de regimul juridic, statutul și raporturile de muncă aplicabile, după caz, prefectului, aleșilor locali, funcționarului public, personalului contractual din cadrul autorităților și instituțiilor publice, precum și regimului bunurilor aparținând proprietății publice și publice a statului și unităților administrative-teritoriale, răspunderea administrativă, serviciile publice.

În ce privește cele mai multe dintre aceste domenii, Constituția prevede expres necesitatea de a fi reglementate prin lege organică, pentru adoptarea căreia Senatul are calitatea de primă Cameră sesizată, iar cealaltă parte a acestor domenii principale sau a unora conexe lor sunt de rangul legilor ordinare, pentru care, de asemenea, Senatul are calitatea de Cameră de reflecție.

Abordarea unitară a Parlamentului în opera de legiferare a unui Cod de o asemenea complexitate răspunde cerinței imperative de coeziune, coerență, dar și celeritate, având în vedere că această lege a fost adoptată prin procedură de urgență. Prin urmare, este firesc ca, analizându-se domeniile centrale/direcțiile principale de legiferare și constatându-se că, în privința acestora, Senatul are în mod preponderent, majoritar, calitatea de primă Cameră sesizată, procedura legislativă să debuteze cu depunerea propunerii legislative la această Cameră. Aplicarea tale quale a dispozițiilor art. 75 alin. (1) din Constituție, în funcție de încadrarea strictă și distinctă, a fiecăreia dintre normele ce alcătuiesc Legea privind Codul administrativ al României, în structura mai sus amintită (10 părți și 7 anexe) ar fi condus la disiparea efortului parlamentar de legiferare, la o reglementare fragmentată, necorelată, care nu și-ar fi atins, în cele din urmă, scopul final, cel de centralizare, unificare și armonizare a tuturor normelor incidente materiei dreptului administrativ.

Desigur, abordarea unitară sub aspectul procedurii parlamentare de legiferare, și anume stabilirea primei Camere sesizate în privința dezbaterii și adoptării unei asemenea propuneri legislative de tip bloc normativ monolit, nu exclude respectarea prevederilor art. 75 alin. (4) și (5) din Constituție, potrivit cărora „(4) În cazul în care prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit alineatului (1), intră în competența sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă și cea de-a doua Cameră este de acord. În caz contrar, numai pentru prevederea respectivă, legea se întoarce la prima Cameră sesizată, care va decide definitiv în procedură de urgență.

(5)Dispozițiile alineatului (4) referitoare la întoarcerea legii se aplică în mod corespunzător și în cazul în care Camera decizională adoptă o prevedere pentru care competența decizională aparține primei Camere.“

Dispozițiile constituționale citate reglementează procedura întoarcerii legii la Camera parlamentară cu competență decizională definitivă, stabilită în funcție de obiectul de reglementare al unei anumite prevederi legale și reprezintă o soluție novatoare, introdusă în anul 2003, cu prilejul revizuirii Constituției, care a înlocuit procedura medierii prevăzută la art. 76 din Constituția din 1991, nerevizuită. Deși art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală a partajat competența decizională a celor două Camere ale Parlamentului, legiuitorul constituant a avut în vedere, cu prilejul revizuirii Constituției, ipoteza în care proiectul de lege/propunerea legislativă supus(ă) adoptării este modificat(ă) în sensul că o Cameră adoptă, în cursul procesului de legiferare, o prevedere care, prin obiectul său de reglementare, raportat la art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, se plasează sub competența decizională definitivă a celeilalte Camere. Noua instituție a întoarcerii legii urmărește evitarea unui eventual blocaj în procesul de legiferare specific sistemului bicameralismului funcțional, prin asigurarea prevalenței Camerei parlamentare cu competență decizională definitivă.

Astfel, conform art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală, dacă în cadrul procesului de legiferare, prima Cameră sesizată adoptă o prevedere care, potrivit obiectului său de reglementare, intră, în temeiul art. 75 alin. (1) din Constituție, în competența sa decizională, prevederea este definitiv adoptată dacă și a doua Cameră „este de acord“. În situația contrară, potrivit căreia a doua Cameră intervine asupra respectivei prevederi (în sensul eliminării sau modificării/completării acesteia), legea, astfel cum a fost adoptată de a doua Cameră, trebuie trimisă primei Camere care, exclusiv în privința acelei prevederi, va decide definitiv, prin vot, în procedură de urgență. Practic, prima Cameră este repusă astfel în situația de a acționa în calitate de Cameră decizională, în considerarea obiectului de reglementare al respectivei prevederi și în acord cu dispozițiile art. 75 alin. (1) din Constituție, ca expresie a principiului bicameralismului funcțional.

Aceeași regulă a întoarcerii legii este prevăzută de art. 75 alin. (5) din Constituție și pentru situația în care a doua Cameră, cea decizională, adoptă o prevedere ce intră, prin obiectul său, în competența decizională a primei Camere sesizate. Evident că, în această situație, Camera decizională adoptă o prevedere nouă față de forma legii primite în urma adoptării acesteia de către prima Cameră sesizată. În acest caz, a doua Cameră nu are competență decizională proprie cu privire specială la obiectul de reglementare al noii prevederi, ci reprezintă forul de reflecție, astfel că este necesar ca legea să fie trimisă primei Camere, care va decide definitiv numai cu privire la intervenția legislativă (de noutate) a celei de-a doua Camere. Cu alte cuvinte, nu este posibil ca o prevedere să fie introdusă, în etapa adoptării în Camera decizională, exclusiv de către aceasta, dacă, strict în privința ei, această Cameră nu are competența de legiferare decizională definitivă atribuită expres de art. 75 alin. (1)din Constituție , deoarece ar însemna ca acea normă legală să fie rezultatul adoptării de către o singură Cameră parlamentară, ceea ce contravine principiului bicameralismului.

Din cele mai sus expuse rezultă că instituția întoarcerii legii acționează ca un regulator de competență, în sensul protejării Camerei cu competență decizională definitivă, stabilită conform art. 75 alin. (1) din Constituție, având o strânsă conexiune și cu principiul bicameralismului, deoarece doar în privința unei prevederi asupra căreia a doua Cameră intervine se poate pune atât problema respectării principiului bicameralismului, cât și a întoarcerii legii, în funcție de menținerea sau nu a competenței sale decizionale definitive în raport cu obiectul de reglementare al prevederii în cauză.

Revenind la criticile de neconstituționalitate formulate prin raportare la încălcarea dispozițiilor art. 75 alin. (1) și (4) coroborate cu cele ale art. 73 alin. (3), precum și cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție, referitoare la pretinsa sesizare greșită a Senatului ca primă Cameră, cu rol de reflecție, în vederea adoptării Legii privind Codul administrativ al României, Curtea constată, pentru considerentele prezentate la paragrafele 201-207 din prezenta decizie, că acestea nu sunt întemeiate, reținând, în esență, faptul că, sub aspectul domeniului general de reglementare, respectiv administrația publică, procedura parlamentară de adoptare a legii criticate a respectat prevederile art. 73 alin. (3) și ale art. 75 alin. (1) din Constituție, Senatul fiind în mod corect sesizat ca primă Cameră de legiferare.

Pe de altă parte, criticile de neconstituționalitate extrinsecă raportate la prevederile art. 75 alin. (1) și (4) coroborate cu cele ale art. 73 alin. (3), precum și cu cele ale art. 61 alin. (2) din Constituție și care vizează, punctual, anumite texte adoptate, în opinia autorului sesizării, cu ignorarea procedurii privind întoarcerea legii, vor fi analizate de Curte în continuare, concomitent cu examinarea criticilor privind nerespectarea principiului bicameralismului, pentru motivele arătate la paragrafele 209-212.

(3.2) Criticile privind încălcarea principiului bicameralismului, prevăzut la art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție

Autorul sesizării ce formează obiectul Dosarului nr. 1.217A/2018 susține încălcarea principiului bicameralismului Parlamentului deoarece, între forma adoptată de Senat, ca primă Cameră sesizată, și cea adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră decizională, există atât deosebiri majore de conținut juridic, cât și o configurație semnificativ diferită. Astfel, față de forma adoptată de Senat, Camera Deputaților a adoptat direct, în ședința din 9 iulie 2018, un raport de admitere cu un număr de 125 de amendamente ce vizează dispoziții asupra cărora Camera de reflecție nu s-a pronunțat, respectiv art. 39 alin. (6), art. 60 alin. (5), art. 138 alin. (6), art. 210, art. 249 alin. (5), art. 258 lit. a), art. 272, art. 280, art. 337 alin. (15), art. 338 alin. (18), art. 343 alin. (8), art. 408, art. 408^1 - art. 408^4, art. 441^1, art. 535, art. 548 și art. 630^2. Totodată, se arată că forma inițiatorului cuprindea un număr de 648 de articole și 4 anexe, forma adoptată de Senat cuprindea 636 de articole și 7 anexe, iar forma finală, adoptată la Camera Deputaților, cuprinde 651 de articole și 7 anexe.

Curtea Constituțională a dezvoltat acest principiu printr-o solidă și constantă jurisprudență, relevante fiind, în acest sens, Decizia nr. 710 din 6 mai 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 358 din 28 mai 2009, Decizia nr. 413 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011. În esență, Curtea a stabilit două criterii esențiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicameralismului: (a) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (b) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului.

Totodată, stabilind limitele principiului bicameralismului, prin Decizia nr. 1 din 11 ianuarie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 53 din 23 ianuarie 2012, Curtea a observat că aplicarea acestui principiu nu poate avea ca efect „deturnarea rolului de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate [...] în sensul că aceasta ar fi Camera care ar fixa în mod definitiv conținutul proiectului sau propunerii legislative (și, practic, conținutul normativ al viitoarei legi), ceea ce are drept consecință faptul că cea de-a doua Cameră, Camera decizională, nu va avea posibilitatea să modifice ori să completeze legea adoptată de Camera de reflecție, ci doar posibilitatea de a o aproba sau de a o respinge“. Sub aceste aspecte, „este de netăgăduit că principiul bicameralismului presupune atât conlucrarea celor două Camere în procesul de elaborare a legilor, cât și obligația acestora de a-și exprima prin vot poziția cu privire la adoptarea legilor; prin urmare, lipsirea Camerei decizionale de competența sa de a modifica sau de a completa legea astfel cum a fost adoptată de Camera de reflecție, deci de a contribui la procesul de elaborare a legilor, ar echivala cu limitarea rolului său constituțional și cu acordarea unui rol preponderent Camerei de reflecție în raport cu cea decizională în procesul de elaborare a legilor. Într-o atare situație, Camera de reflecție ar elimina posibilitatea Camerei decizionale de a conlucra la elaborarea actelor normative, aceasta din urmă putându-și doar exprima prin vot poziția cu privire la propunerea sau proiectul de lege deja adoptat de Camera de reflecție, ceea ce este de neconceput“.

De asemenea, Curtea a statuat, prin Decizia nr. 624 din 26 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 937 din 22 noiembrie 2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, folosind sintagma „decide definitiv“ cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator.

Curtea a mai reținut, prin Decizia nr. 514 din 5 iulie 2017, paragraful 40, că „extinderea scopului legii sau a măsurilor adoptate în sensul atingerii scopului vizat în procesul legislativ desfășurat în Camera decizională nu poate avea valențele unei încălcări a principiului bicameralismului. În aceste condiții, nu se poate vorbi despre o veritabilă deturnare a scopului inițial al legii, ci de o mai clară și cuprinzătoare reglementare, de natură a dezvolta scopul originar al propunerii legislative.“ Curtea a constatat, cu acel prilej, că, deși au o anumită pondere cantitativă, textele de lege introduse în procedura de legiferare a Camerei decizionale nu au și semnificația unui aport calitativ semnificativ, adică nu aduc modificări sau completări substanțiale, de natură să determine încălcarea principiului bicameralismului prin întrunirea cumulativă a celor două condiții reținute în jurisprudența sa în materie. „Așadar, o propunere legislativă poate primi îmbunătățiri, atât de ordin formal, cât și în privința conținutului, fără a modifica însă substanțial forma și conținutul legii supuse adoptării, deoarece chiar prin aceste contribuții active ale fiecărei Camere se manifestă, în definitiv, rolul structurii bicamerale a Parlamentului în cadrul funcției sale de legislator suveran“.

Evaluarea respectării principiului bicameralismului impune un examen comparativ între forma legii adoptată de Camera de reflecție și cea adoptată de Camera decizională, prin raportare la scopul și filosofia inițiale ale legii, iar rezultatul unei asemenea operațiuni trebuie evaluat, la rândul său, prin prisma jurisprudenței Curții Constituționale în materie, respectiv a celor două condiții cumulative (1) existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și (2) existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și a limitelor principiului bicameralismului stabilite pe această cale (astfel cum s-a menționat la paragraful 214 al prezentei decizii).

Având în vedere criticile de neconstituționalitate extrinsecă formulate prin raportare la dispozițiile art. 61 alin. (2) și ale art. 75 din Constituție, referitoare atât la pretinsa nerespectare a principiului bicameralismului, cât și a procedurii privind întoarcerea legii la Camera competentă decizional, Curtea va examina coroborat aceste critici, analizând, pe rând, dispozițiile indicate în sesizare, în forma adoptată de Senat, comparativ cu forma adoptată de Camera Deputaților.

Art. 39 alin. (6) din forma Senatului, cu denumirea marginală „Conflictul de interese“, potrivit căruia „(6) Încălcarea prevederilor alin. (2) constatată în condițiile legii determină încetarea funcției de membru al Guvernului.“ a fost eliminat, această operațiune fiind necesară, potrivit explicațiilor din Raportul Comisiei speciale comune a Camerei Deputaților și Senatului pentru elaborarea Codului administrativ, pentru „corelarea cu legislația în vigoare - Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010“. Alin. (2) al art. 39 prevede: „Membrul Guvernului care se află în conflict de interese în condițiile alin. (1) este obligat să se abțină de la luarea deciziei sau de la participarea la luarea deciziei, de la emiterea actului administrativ sau încheierea actului juridic respectiv care ar produce un folos material pentru sine sau pentru soț, soție ori rude până la gradul al II-lea.“ Așadar, Camera Deputaților a eliminat, odată cu alin. (6) al art. 39, sancțiunea constând în încetarea funcției de membru al Guvernului pentru nerespectarea alin. (2). Curtea observă, totodată, faptul că, potrivit art. 73 alin. (1) și (2) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, „(1) Încălcarea obligațiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) constituie abatere administrativă, dacă nu este o faptă mai gravă, potrivit legii.

(2)Actele administrative emise sau actele juridice încheiate prin încălcarea obligațiilor prevăzute în art. 72 alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută.“, iar art. 72 alin. (1), mai sus referit, are un conținut juridic asemănător cu cel al art. 39 alin. (2) din Legea privind Codul administrativ al României, respectiv: „(1) Persoana care exercită funcția de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcții asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcției publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I“. Legea criticată operează, la art. 651, modificări și completări inclusiv asupra Legii nr. 161/2003, însă articolele mai sus enunțate rămân în vigoare, astfel că, pentru fapta constând în încălcarea prevederilor art. 39 alin. (2) din Legea privind Codul administrativ al României, se va aplica sancțiunea prevăzută la art. 73 din Legea nr. 161/2003. Prin urmare, prin intervenția Camerei decizionale, sancțiunea aplicată în cazul constatării conflictului de interese în privința unui membru al Guvernului a fost diminuată (de la încetarea funcției de membru al Guvernului, în forma Senatului, la abatere administrativă, dacă nu este o faptă mai gravă, potrivit legii, în forma Camerei Deputaților), fiind menținute prevederile legale incidente în vigoare. Or, de vreme ce sancțiunile aplicabile unei categorii profesionale reprezintă un element important ce configurează statutul sau regimul juridic specific acesteia, Curtea apreciază că o atare modificare, operată de Camera Deputaților fără ca Senatul să o poată dezbate, este de natură a înfrânge principiul bicameralismului, astfel cum a fost acesta configurat în jurisprudența Curții. În plus, Curtea observă că Legea nr. 161/2003 - sediul materiei în privința instituției „conflictului de interese“ - este o lege adoptată anterior revizuirii din anul 2003 a Constituției, are caracter organic și a fost modificată prin Legea nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate - lege organică, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 535 din 3 august 2009, adoptată de Camera Deputaților, în calitate de Cameră de reflecție, și de Senat, în calitate de Cameră decizională. Prin urmare, rezultă că intervenția Camerei Deputaților în sensul diminuării (prin eliminarea textului) unei sancțiuni adoptate în prealabil de Senat, ce are, strict în această materie, calitatea de for decizional, trebuia să urmeze regulile prevăzute de art. 75 alin. (4) din Constituție, pentru ca Senatul să poată decide definitiv. În lipsa declanșării procedurii de întoarcere a legii strict în privința acestei operațiuni legislative a Camerei Deputaților, Curtea apreciază că au fost încălcate atât prevederile art. 61 alin. (2), cât și cele ale art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală, prin raportare la art. 75 alin. (1) din aceasta.

Același motiv al corelării cu actele normative menționate - Legea nr. 161/2003 și Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 aprilie 2010 - este invocat și în ceea ce privește eliminarea, din cuprinsul alin. (5) al art. 60 al formei de la Senat, cu denumirea marginală „Incompatibilități și conflictul de interese pentru secretarii de stat și subsecretarii de stat“, a sintagmei „sau a conflictului de interese“ din următorul text: „(5) În cazul în care se constată, în condițiile legii privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, existența stării de incompatibilitate sau conflictului de interese pentru secretarii de stat, subsecretarii de stat sau pentru persoanele care îndeplinesc funcții asimilate acestora, Prim-ministrul dispune eliberarea din funcție“. Într-adevăr, eliminarea era necesară deoarece Legea nr. 176/2010 nu face nicio referire la conflictul de interese, acesta fiind obiectul de reglementare al Legii nr. 161/2003. Or, dispozițiile art. 72 și ale art. 73 din Legea nr. 161/2003, referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcției de membru al Guvernului și a altor funcții publice de autoritate din administrația publică centrală și locală, se mențin în vigoare și au ca destinatari inclusiv secretarii de stat, subsecretarii de stat sau persoanele care îndeplinesc funcții asimilate acestora. Modificarea operată de Camera decizională vizează, prin urmare, o corelare necesară pentru coerența cadrului legislativ aplicabil materiei, ce răspunde imperativelor prevăzute de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, fără ca aceasta să reprezinte o modificare de esență efectuată de Camera decizională asupra formei adoptate de Camera de reflecție, de natură să încalce principiul bicameralismului. În schimb, intervenția Camerei Deputaților trebuia să obțină și acordul Senatului, deoarece, în această materie, a conflictului de interese și a incompatibilităților membrilor Guvernului, în temeiul art. 75 alin. (1), prin raportare la art. 105 alin. (2) din Constituție, Senatul are competența de a decide definitiv. Or, în lipsa îndeplinirii procedurii de întoarcere a legii, rezultă că, odată cu eliminarea art. 60 alin. (5) în forma adoptată de Camera Deputaților, a fost încălcat art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală.

Art. 138 alin. (6) din forma de la Senat, cu denumirea marginală „Desfășurarea ședințelor consiliului local“, a fost eliminat la Camera Deputaților, potrivit Raportului, de către Comisia specială comună, fără însă a fi prezentată în scris nicio explicație în acest sens. Curtea observă că dispoziția respectivă se circumscrie conținutului normativ al art. 38 - art. 54 din Legea administrației publice locale nr. 215/2001, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2017, care se referă la desfășurarea ședințelor consiliului local, însă alin. (6) al art. 138 din legea criticată - eliminat de Camera Deputaților - nu are un text corespondent în legislația în vigoare incidentă, respectiv Legea nr. 215/2001, pe care, de altfel, legea supusă controlului de constituționalitate o și abrogă, prin art. 604 alin. (2) lit. e). Deși avea caracter de noutate și reglementa, în concret, modalitatea de desfășurare a dezbaterilor în cadrul ședinței consiliului local, stabilind o anumită ordine de desfășurare a dezbaterilor, nu se poate ignora faptul că acest text se circumscrie, totuși, materiei referitoare la regimul general al autonomiei locale, precum și la organizarea și funcționarea administrației publice locale [art. 1 alin. (1) din Legea nr. 215/2001], domeniu care, potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție, se reglementează prin lege organică și intră, conform art. 75 alin. (1) din Constituție, în competența de legiferare a Camerei Deputaților în calitate de primă Cameră sesizată și, deci, a Senatului în calitate de for decizional. Deoarece Camera Deputaților a eliminat o prevedere de substanță, adoptată anterior de forul cu competență decizională, în privința căreia Camera Deputaților are calitatea de Cameră de reflecție, devin incidente prevederile art. 75 alin. (4) din Constituție. Întrucât legea nu a fost întoarsă la Senat pentru aplicarea acestor norme constituționale, Curtea constată, cu privire la eliminarea art. 138 alin. (6) din Legea privind Codul administrativ al României, că au fost încălcate atât prevederile art. 61 alin. (2), cât și ale art. 75 alin. (4) din Constituție, prin raportare la art. 75 alin. (1) din aceasta.

Art. 210, în forma adoptată la Senat, purta denumirea marginală „Dreptul la pensie“, în timp ce la Camera Deputaților a primit titlul „Indemnizația pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean“. Potrivit Raportului Comisiei speciale comune, „este necesară modificarea denumirii marginale a articolului 210 având în vedere conținutul articolului care reglementează dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă pentru primar, viceprimar, președinte al consiliului județean și vicepreședinte al consiliului județean“. Având în vedere faptul că substanța juridică a art. 210 nu a suferit modificări, ci doar sa operat o modificare a titlului marginal, prin care se caracterizează mai exact și mai în detaliu conținutul juridic adoptat, Curtea reține că nu a fost încălcat principiul bicameralismului. Cât privește incidența art. 75 alin. (4) din Constituție, Curtea constată că intervenția Camerei Deputaților operează în domeniul prevăzut de art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție - organizarea administrației publice locale, reglementat prin lege organică și în privința căruia Camera Deputaților are calitate de primă Cameră sesizată, conform art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală. Așa fiind, sunt aplicabile prevederile constituționale ale art. 75 alin. (4), în sensul că legea trebuia trimisă Senatului care, în calitate de for cu competență decizională definitivă, trebuie să își exprime, prin vot definitiv, acordul asupra intervenției operate de Camera Deputaților. Deoarece această procedură nu a fost urmată, rezultă că au fost nesocotite prevederile art. 75 alin. (4) din Constituție.

Art. 249 alin. (5) de la Senat, cu denumirea marginală „Rolul prefectului“, a fost modificat la Camera Deputaților în sensul că prefectul este ajutat de un subprefect, și nu de doi subprefecți, cum era în forma adoptată de Senat. Așa cum s-a arătat mai sus, în privința proiectelor de lege și a propunerilor legislative vizând prefectul, Curtea Constituțională a arătat, prin Decizia nr. 474 din 28 iunie 2016, că Senatul este Cameră de reflecție, și nu decizională. Prin urmare, neavând semnificația unei modificări esențiale a soluției legislative adoptate de Senat, rezultă că intervenția Camerei Deputaților, în calitate legitimă de Cameră decizională, nu înfrânge principiul bicameralismului și nici nu impunea aplicarea prevederilor art. 75 alin. (4) din Constituție. Aceeași concluzie este valabilă și în privința intervențiilor operate de acest for legislativ asupra art. 258 lit. a) - „Alte atribuții [ale prefectului]“ și art. 272 alin. (2) și (3) - „Obligația de informare în situația călătoriilor în afara județului [ale prefectului și subprefectului]“. În cazul acestui din urmă text, Camera Deputaților a introdus două noi alineate, potrivit cărora „(2) Prefecții și subprefecții nu au dreptul la grevă.

(3)Prefecții și subprefecții nu pot să înființeze organizații sindicale proprii“. Având în vedere noul statut de demnitate publică pe care Legea privind Codul administrativ al României îl configurează prefectului și subprefectului, Curtea apreciază că noile prevederi se integrează acestui statut și nu pot reprezenta o diferență specifică (între forma adoptată de Senat și cea adoptată de Camera Deputaților) de substanță, care să justifice susținerea încălcării principiului bicameralismului. De asemenea, deoarece Senatul are calitatea de Cameră de reflecție în această materie, nu se poate reține incidența art. 75 alin. (5) din Constituție.

Art. 280, cu denumirea marginală „Numirea și eliberarea din funcție a conducătorilor serviciilor publice deconcentrate“, a fost adoptat de Senat în următoarea formă: „Conducătorii serviciilor publice deconcentrate sunt numiți și eliberați din funcție prin ordin al conducătorului ministerului de resort, respectiv al organului de specialitate al administrației publice centrale competente.

(2)Numirea, modificarea, suspendarea sau încetarea raporturilor de serviciu sau de muncă, după caz, ale conducătorilor serviciilor publice deconcentrate se comunică prefectului județului în care serviciul public deconcentrat este organizat sau are sediul ori Prefectului Municipiului București, după caz, în termen de 10 zile de la intervenirea acestora“. La Camera Deputaților, textul a fost adoptat astfel: „(1) Serviciul public deconcentrat este condus de un manager, funcție de demnitate publică. Managerul este numit și eliberat din funcție prin ordin al ministrului de resort sau al conducătorului organului de specialitate al administrației publice centrale competent. Ordinul se comunică prefectului județului în care serviciul public deconcentrat este organizat sau are sediul ori prefectului municipiului București, după caz, în termen de 10 zile de la intervenirea acestora.

(2)Managerul serviciului public deconcentrat are calitatea de ordonator de credite și beneficiază de drepturile de natură salarială prevăzute de lege.“

Prin urmare, ca noutate, Camera Deputaților a definit titulatura de „manager“ a conducătorului serviciului public deconcentrat și i-a configurat, de asemenea, statutul de demnitar, aspect neprevăzut în forma Senatului, dar care prezintă o importanță deosebită în materie, de natură a atrage concluzia potrivit căreia nu a fost respectat principiul bicameralismului.

Cu privire la încadrarea domeniului vizând serviciile publice deconcentrate sub aspectul nivelului și procedurii de legiferare, Curtea observă că acestea reprezintă structuri înființate în subordinea ministerelor în unitățile-administrativ teritoriale. Potrivit art. 73 alin. (3) lit. e) din Constituție, organizarea Guvernului se face prin lege organică, la fel ca și organizarea administrației publice locale [potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituție], asupra ambelor domenii Senatul având calitatea de Cameră decizională. Or, intervențiile operate de a doua Cameră ar fi trebuit supuse atenției Senatului, din moment ce Camera Deputaților a operat anumite modificări de substanță asupra textului anterior adoptat de Senat, astfel cum dispune art. 75 alin. (4) din Constituție. Prin urmare, în lipsa inițierii procedurii de întoarcere a legii în privința acestor dispoziții, Curtea constată, în privința art. 280, că au fost încălcate atât prevederile art. 61 alin. (2), cât și cele ale art. 75 alin. (4) din Constituție, prin raportare la art. 73 alin. (3) lit. e) și o) și art. 75 alin. (1) din aceasta.

Art. 337 alin. (15) - „Etapa de transparență“ , art. 338 alin. (18) - „Reguli privind oferta“ și art. 343 alin. (8) - „Determinarea ofertei câștigătoare“ prezintă diferențe între forma adoptată de Senat și cea adoptată de Camera Deputaților, constând în faptul că, referitor la procedura licitației, Senatul a avut în vedere depunerea a „cel puțin trei oferte“ , iar Camera decizională a adoptat textele în aceeași formă, cu referire la „cel puțin două oferte“ . Motivația autorului amendamentului constă în „armonizarea textului în cuprinsul actului normativ“. Curtea apreciază că modificarea operată la Camera Deputaților nu este de natură să înfrângă principiul bicameralismului, de vreme ce soluția legislativă de principiu adoptată de prima Cameră nu a fost anihilată prin diminuarea numărului de oferte depuse în cadrul unei proceduri de licitație, fiind menținute standardele minimale cu privire la principiile transparenței și concurenței în această procedură. Pe de altă parte, potrivit art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituție, regimul juridic general al proprietății se reglementează prin lege organică, Camera decizională fiind, conform art. 75 alin. (1) din Constituție, Camera Deputaților. Așa fiind, nu se poate reține incidența art. 75 alin. (4) din Constituție, referitor la procedura întoarcerii legii.

Art. 408 - „Atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici“ diferă în forma adoptată de Camera Deputaților față de cea adoptată de Senat prin faptul că, la alin. (1), sunt introduse alte 9 atribuții în sarcina Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, pe lângă cele 9 adoptate de Senat, precum și prin aceea că sunt introduse alte 3 alineate [alin. (2)-(4)] în structura acestui articol. Curtea observă că dispozițiile introduse direct la Camera decizională întăresc rolul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici în ceea ce privește, în esență, activitățile de management al funcției publice și al funcționarilor publici la nivel național, de elaborare a actelor normative privind funcția publică și funcționarii publici și de aplicare a acestor norme în mod unitar. Deși în Expunerea de motive a inițiatorilor legii este menționat, la pct. E, subpunctul 1, managementul deficitar al resurselor umane din administrația publică, Curtea reține că, având în vedere natura lor - atât sub aspect cantitativ, cât și calitativ - aceste prevederi nou introduse de Camera Deputaților ar fi trebuit supuse și dezbaterii Senatului, pentru a nu reprezenta opera de legiferare a unei singure Camere. Totodată, Curtea subliniază că, în materia reglementării statutului funcționarilor publici, Senatul are calitatea de primă Cameră sesizată, astfel că nu se pune problema incidenței art. 75 alin. (5) din Constituție, cu privire la întoarcerea legii, ci exclusiv a respectării exigențelor principiului bicameralismului, astfel cum rezultă din art. 61 alin. (2) din Constituție și din jurisprudența incidentă a Curții Constituționale. Așadar, dat fiind aportul exclusiv al Camerei decizionale, semnificativ atât sub aspect substanțial (calitativ), cât și cantitativ, Curtea constată că adoptarea art. 408 din Legea privind Codul administrativ al României a avut loc cu încălcarea principiului bicameralismului.

Art. 408^1 [devenit art. 411 din Cod] - „Gestiunea resurselor umane de către autoritățile și instituții publice“ a fost introdus la Camera Deputaților. Potrivit autorului amendamentului, astfel cum apare înscris în Raportul Comisiei speciale comune, „este necesară introducerea acestui articol întrucât acesta prevede că gestiunea curentă a resurselor umane și a funcțiilor publice este organizată și realizată, în cadrul fiecărei autorități și instituții publice, de către un compartiment specializat și că acesta colaborează cu A.N.F.P. în exercitarea competențelor acordate A.N.F.P. conform prezentului Cod“. Curtea apreciază că textul nou introdus este indisolubil legat de celelalte prevederi care definesc atribuțiile Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, cu referire specială la cele legate de managementul resursei umane din administrația publică sau de activitățile de centralizare, sistematizare, detectare și raportare a tuturor problemelor specifice activității funcționarilor publici, așa cum sunt, de pildă, cele de la art. 408 alin. (1) lit. k), l), o), q), r), s) sau alin. (4) din Cod. Textul nou introdus stabilește competența fiecărei autorități și instituții publice de a realiza activitatea de gestiune curentă a propriei resurse umane, însă prevede și obligația acestora de a colabora cu Agenția Națională a Funcționarilor Publici, tocmai pentru realizarea rolului acesteia din urmă. Prin urmare, cu privire la acest text, Curtea va pronunța, pentru identitate de rațiune, aceeași soluție ca și în cazul analizei art. 408, constatând nerespectarea exigențelor principiului bicameralismului, precum și lipsa incidenței art. 75 alin. (5) din Constituție, referitor la procedura întoarcerii legii.

În ce privește art. 408^2 [devenit art. 412 din Cod] - „Stabilirea structurii de posturi“ , de asemenea introdus la Camera Deputaților, text care prevede că „Structura de posturi se stabilește pe baza activităților prevăzute la art. 377 alin. (1)-(3) precum și prin raportare la activitățile desfășurate de categoriile de personal prevăzute la art. 389“ , Curtea observă că, în motivarea înscrisă în raportul Comisiei speciale comune, s-a reținut că „este necesară introducerea acestui articol întrucât acesta prevede că modul în care se stabilește structura de funcții prin stabilirea de funcții publice prin raportare la prerogativele de putere publică și delimitarea de categoriile de personal bugetar contractual“. Cu alte cuvinte, potrivit textului nou introdus, structura posturilor se stabilește atât pe baza activităților cu caracter general și cu caracter special prin care se exercită prerogativele de putere publică [art. 377 alin. (1)-(3) din Cod], cât și prin raportare la activitățile desfășurate de personalul bugetar căruia nu i se aplică prevederile privind funcționarii publici [art. 389 din Cod]. Curtea consideră că aceste dispoziții, deși reprezintă exclusiv aportul unei singure Camere parlamentare, nu sunt de natură să contravină principiului bicameralismului, deoarece nu modifică în mod substanțial filosofia inițială a legii și nici nu deturnează voința primei Camere sesizate. În plus, potrivit art. 73 alin. (3) lit. j) coroborat cu art. 75 alin. (1) din Constituție, statutul funcționarilor publici se reglementează prin lege organică, iar forul legiuitor cu competență decizională definitivă este Camera Deputaților, astfel că prevederile art. 75 alin. (5) din Legea fundamentală nu pot fi incidente.

Art. 408^3 [devenit art. 413] - „Transformarea posturilor de natură contractuală în funcții publice“ preia soluția legislativă de principiu în vigoare, reglementată la art. 111 alin. (1) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcționarilor publici, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 29 mai 2007. Prin urmare, introducerea acestui text în corpul Legii privind Codul administrativ al României se impunea pentru menținerea unui cadru legislativ coerent, în condițiile în care Legea nr. 188/1999 urmează a fi abrogată, astfel că nu se poate reține încălcarea principiului bicameralismului și, pentru motivele arătate la paragraful anterior, nici a prevederilor art. 75 alin. (5) din Legea fundamentală.

Art. 408^4 [devenit art. 414] - „Stabilirea de funcții publice“ nu este un text care să prezinte caracter de noutate absolută, deoarece soluția este consacrată, parțial, prin art. 107 - Dispoziții finale și tranzitorii din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, astfel cum a fost modificată și completată prin Legea nr. 140/2010 pentru modificarea și completarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 8 iulie 2010. Procedura avizării de către Agenția Națională a Funcționarilor Publici este menținută în continuare, potrivit art. 409 din Cod. Prin urmare, Curtea apreciază, la fel ca în cazul textului precedent, că nu se poate reține încălcarea principiului bicameralismului, intervenția Camerei decizionale fiind justificată pentru asigurarea unui cadru legislativ coerent, complet și armonios în materia administrației publice și, totodată, nu este incident nici art. 75 alin. (5) din Constituție.

Art. 441^1 [devenit art. 449] - „Subordonarea ierarhică“, potrivit căruia „Funcționarii publici au obligația de a rezolva, în termenele stabilite de către superiorii ierarhici, lucrările și sarcinile repartizate“, a fost introdus la Camera Deputaților, în motivarea acestui amendament fiind arătat că obligația subordonării ierarhice și a rezolvării sarcinilor de serviciu reprezintă „fundament pentru evaluarea activității funcționarilor publici“. Curtea observă că aceste principii sunt reglementate în forma în vigoare a Legii nr. 188/1999, la art. 3, potrivit căruia „Principiile care stau la baza exercitării funcției publice sunt: (...) c) eficiență și eficacitate;

d)responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; (...) g) subordonare ierarhică“. Ca și în cazurile anterioare, pentru aceleași motive mai sus arătate, nici această intervenție a Camerei decizionale nu este de natură a încălca principiul bicameralismului sau procedura întoarcerii legii.

Art. 535 [devenit art. 544] - „Contravenții și sancțiuni“ a fost modificat la Camera Deputaților, mai întâi, în sensul eliminării lit. e) de la alin. (1) – „e) nerespectarea prevederilor art. 536“, în condițiile în care art. 536 [devenit art. 545 în forma finală a legii], în forma adoptată de Senat, are denumirea marginală „Obiectul de reglementare“ și este plasat în cap. I - „Statutul juridic aplicabil personalului contractual din administrația publică“, Titlul III - „Personalul contractual din administrația publică“, fără a reglementa o faptă, acțiune/inacțiune de natură a atrage constatarea unei contravenții și aplicarea unei sancțiuni. Prin urmare, Curtea apreciază că această intervenție a Camerei decizionale aduce un plus de coerență logico-juridică în ansamblul reglementării, fără a se putea susține încălcarea principiului bicameralismului. Totodată, fiind vorba despre o intervenție legislativă ce se subsumează materiei privind statutul funcționarilor publici, în privința căreia Camera Deputaților are, prin raportare la art. 75 alin. (1) și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție, competența decizională definitivă, rezultă că nu se poate susține incidența art. 75 alin. (4) din Legea fundamentală, referitoare la întoarcerea legii. O altă intervenție a Camerei Deputaților vizează o modificare, și anume înlocuirea, la alin. (2) al art. 535 [devenit art. 544], a actului procedural de constatare a contravențiilor și aplicare a sancțiunilor, în sensul că acesta nu mai este ordinul președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici, ci ordinul ministrului de resort. În justificarea acestei intervenții legislative, se arată că „este necesară stabilirea contravențiilor și a autorității competente pentru constatarea și sancționarea acestora“. În soluția adoptată, Senatul a optat în sensul menținerii în vigoare a soluției legislative consacrate de art. 22 alin. (1) lit. q) din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia „(1) Agenția Națională a Funcționarilor Publici are următoarele atribuții: (...) q) constată contravenții și aplică sancțiuni, în condițiile legii“. Curtea consideră că intervenția Camerei decizionale asupra art. 535 nu este de natură a afecta principiul bicameralismului, având în vedere că modificarea operată are caracter procedural și, pentru aceleași argumente mai sus arătate, aceasta nu implică nici incidența art. 75 alin. (4) din Constituție.

Art. 548 [devenit art. 557] a primit, la Camera Deputaților, un alt titlu marginal - „Drepturile și obligațiile specifice ale personalului contractual“ (în forma Senatului acest titlu fiind „Drepturile și obligațiile personalului contractual în conformitate cu legislația specifică domeniului de activitate“), precum și un alineat nou - alin. (4^1), cu următorul cuprins: „(4^1) Programele de formare specializată destinate dezvoltării competențelor necesare exercitării unei funcții contractuale de conducere sunt organizate de Institutul Național de Administrație, în condițiile legii“. Potrivit motivării amendamentului nou introdus, „este necesară introducerea acestuia pentru reglarea obligațiilor sau drepturilor similar pentru funcționarii publici și personalul contractual (transformare posturi din perioadă determinată în perioadă nedeterminată, drepturi și obligații asociate procesului de formare etc.“). Curtea reține că intervenția Camerei Deputaților nu impunea declanșarea procedurii de întoarcere a legii și nici nu este de natură să contravină principiului bicameralismului, de vreme ce respectiva prevedere asupra căreia a intervenit [regimul general privind raporturile de muncă - art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție] se încadrează, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală, în propria sa competență decizională și urmărește asigurarea unui anumit standard de profesionalism pentru personalul contractual cu funcții de conducere în sfera administrației publice.

Art. 630^2 [devenit art. 645] a fost introdus la Camera Deputaților cu scopul de a reglementa situații tranzitorii în privința conducătorilor serviciilor publice deconcentrate care au calitatea de funcționari publici, în condițiile în care art. 280 din legea criticată prevede numirea în această calitate a unui manager, funcție de demnitate publică. Deși Camera Deputaților are competență decizională definitivă în materia statutului funcționarilor publici, Curtea observă că aceste prevederi conțin soluții legislative de o deosebită importanță asupra raporturilor de serviciu în desfășurare ale conducătorilor serviciilor publice deconcentrate și ar fi trebuit supuse inclusiv analizei Senatului. De aceea, Curtea constată că, prin adoptarea art. 630^2 [devenit art. 645], au fost nesocotite exigențele principiului bicameralismului, fără ca prevederile art. 75 alin. (5) din Constituție să fie incidente.

În concluzie, Curtea reține că în cazul adoptării dispozițiilor art. 39 [prin eliminarea alin. (6)], art. 138 [prin eliminarea alin. (6)] și ale art. 280 din legea criticată au fost încălcate prevederile constituționale ale art. 61 alin. (2) și ale art. 75 alin. (4), prin raportare la art. 75 alin. (1) din Constituție, în sensul nerespectării atât a principiului bicameralismului, cât și a procedurii parlamentare privind întoarcerea legii.

În ceea ce privește art. 408 și art. 408^1 [devenit art. 411] și art. 630^2 [devenit art. 645] din legea criticată, Curtea constată că adoptarea acestora a avut loc exclusiv cu nesocotirea prevederilor art. 61 alin. (2) din Constituție, referitoare la principiul bicameralismului.

În ceea ce privește art. 60 alin. (5) și art. 210 din Legea privind Codul administrativ al României, Curtea constată că au fost adoptate cu încălcarea exclusiv a art. 75 alin. (4) din Constituție.

(3.3) Încălcarea art. 1 alin. (5) și a art. 141 din Constituție

Având în vedere rolul constituțional al Consiliului Economic și Social, consacrat de art. 141 din Legea fundamentală, precum și prevederile art. 2 alin. (1) și alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, autorul sesizării ce formează obiectul Dosarului nr. 1.217A/2018 susține că, pentru dispozițiile referitoare la relațiile de muncă din administrația publică, ar fi trebuit solicitat avizul Consiliului Economic, lipsa acestuia atrăgând neconstituționalitatea legii în raport cu art. 1 alin. (5) și art. 141 din Legea fundamentală.

Cu privire la aceste critici, Curtea reține că art. 141 din Constituție consacră Consiliului Economic și Social rolul de „organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului în domeniile de specialitate stabilite prin legea sa organică de înființare, organizare și funcționare“.

Prevederile constituționale menționate sunt reluate în art. 1 alin. (1) din Legea nr. 248/2013 privind organizarea și funcționarea Consiliului Economic și Social, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 740 din 2 octombrie 2015, iar potrivit art. 2 alin. (1) și alin. (2) lit. c) din această lege, „(1) Consiliul Economic și Social este consultat obligatoriu asupra proiectelor de acte normative inițiate de Guvern sau a propunerilor legislative ale deputaților ori senatorilor. Rezultatul acestei consultări se concretizează în avize la proiectele de acte normative.

(2)Domeniile de specialitate ale Consiliului Economic și Social sunt: (...) c) relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament“.

Cu privire la rolul Consiliului Economic și Social și natura avizului acestuia, Curtea reține că, prin Decizia nr. 83 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 187 din 25 martie 2009, și prin Decizia nr. 354 din 24 septembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 9 decembrie 2013, a statuat că art. 141 din Constituție se rezumă doar la consacrarea rolului Consiliului Economic și Social de organ consultativ al Parlamentului și al Guvernului, iar pentru detalii privind domeniile de specialitate în care acesta este consultat, textul face trimitere la legea sa organică de înființare, organizare și funcționare. Norma constituțională, exprimând sintetic rolul pur consultativ pentru Parlament și Guvern al Consiliului Economic și Social, nu face niciun fel de referire expresă la obligația inițiatorilor proiectelor de acte normative de a solicita avizul consultativ al Consiliului Economic și Social și nici cu privire la mecanismele de consultare a acestui organ consultativ, acestea fiind tratate în legea de organizare și funcționare a acestuia, la care Legea fundamentală face trimitere.

Într-un mod cu totul diferit, legiuitorul constituant a reglementat în art. 79 din Legea fundamentală rolul Consiliului Legislativ, de „organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării și coordonării întregii legislații. El ține evidența oficială a legislației României“. Sub acest aspect, nesolicitarea avizului consultativ al Consiliului Legislativ duce la neconstituționalitatea legii sau ordonanței - simplă sau de urgență. Dacă voința legiuitorului constituant ar fi fost în sensul impunerii obligativității solicitării avizului, atunci aceasta ar fi fost exprimată în cuprinsul art. 141 din Legea fundamentală, într-un mod asemănător celui folosit la redactarea art. 79, pentru reglementarea rolului și atribuțiilor Consiliului Legislativ.

Curtea a reținut, în consecință, că nesolicitarea obligatorie a avizului consultativ al Consiliului Economic și Social de către Executiv la inițiativa proiectului ordonanței de urgență a Guvernului privind încadrarea în muncă și detașarea străinilor pe teritoriul României nu poate avea drept consecință neconstituționalitatea ordonanței, prin raportare la art. 141 din Constituție.

Aceste considerente ale Curții se impun a fi menținute și în speța de față, prin raportare strict la prevederile art. 141 din Constituție.

Prin raportare însă la prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție, invocate în prezenta sesizare și neanalizate în jurisprudența mai sus referită, Curtea constată că aceasta este întemeiată, deoarece, din consultarea fișei legislative a legii criticate, Curtea reține că, într-adevăr, avizul acestei autorități nu a fost solicitat.

Astfel, potrivit art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie.“ Or, dispozițiile art. 2 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 248/2013 - legea organică de înființare, organizare și funcționare a Consiliului Economic și Social - prevăd obligația inițiatorilor de proiecte sau propuneri legislative de a solicita avizul Consiliului Economic și Social în cazul în care reglementările preconizate vizează domeniile de specialitate ale Consiliului reprezentate de relațiile de muncă, protecția socială, politicile salariale și egalitatea de șanse și de tratament. În acest sens, Curtea observă că Legea privind Codul administrativ al României reglementează raporturile de muncă/de serviciu ale angajaților - personal contractual sau funcționari publici - din cadrul administrației publice. Prin urmare, Curtea constată, în lipsa solicitării avizului cu prilejul declanșării procedurii parlamentare de legiferare a actului normativ examinat, că au fost nesocotite prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție. Dată fiind materia de reglementare a propunerii legislative în discuție, era obligatoriu să fi fost solicitat avizul Consiliului Economic și Social, în sensul consultării acestuia, ca organ de specialitate consultativ al Parlamentului și al Guvernului, neavând relevanță dacă legiuitorul, în opera sa de legiferare, ar fi ținut sau nu seama de conținutul acestuia. Ignorarea principiului constituțional al obligativității respectării legii în cursul procedurilor parlamentare de legiferare ar plasa legiuitorul pe o poziție privilegiată, interzisă de principiul constituțional al egalității, consacrat de art. 16 alin. (2) din Legea fundamentală, potrivit căruia „Nimeni nu este mai presus de lege“.

În consecință, Curtea constată că Legea privind Codul administrativ al României este neconstituțională, în ansamblul său, fiind adoptată cu încălcarea normelor fundamentale ale art. 141 raportate la art. 1 alin. (5).

Întrucât au fost constatate viciile de neconstituționalitate de natură extrinsecă mai sus arătate, care, în final, atrag neconstituționalitatea legii în ansamblul său, Curtea nu va mai proceda la examinarea celorlalte critici de neconstituționalitate extrinsecă formulate în prezenta cauză. De asemenea, pentru același motiv, Curtea reține, în acord cu jurisprudența sa, că nu mai este necesară nici examinarea criticilor de neconstituționalitate intrinsecă formulate de autorii obiecțiilor de neconstituționalitate (a se vedea, în același sens, Decizia nr. 747 din 4 noiembrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 922 din 11 decembrie 2015, paragraful 35, Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, paragraful 33, Decizia nr. 545 din 5 iulie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 638 din 25 iulie 2006, sau, mutatis mutandis, Decizia nr. 82 din 15 ianuarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 33 din 16 ianuarie 2009).

Cât privește efectele unei decizii prin care Curtea, în cadrul controlului anterior promulgării, constată neconstituționalitatea unei legi, în integralitatea sa, iar nu doar a unor dispoziții din cuprinsul acesteia, instanța de contencios constituțional reamintește că nu pot fi incidente prevederile art. 147 alin. (2) din Constituție (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 432 din 21 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 575 din 6 iulie 2018, paragraful 36 și următoarele, sau Decizia nr. 581 din 20 iulie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 737 din 22 septembrie 2016, paragraful 47). Curtea a arătat în jurisprudența sa că „situația determinată de constatarea neconstituționalității legii în ansamblul său [...] are un efect definitiv cu privire la acel act normativ, consecința fiind încetarea procesului legislativ în privința respectivei reglementări“ (ilustrative sunt, în acest sens, Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 309 din 9 mai 2012, Decizia nr. 1 din 10 ianuarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 19 februarie 2014, Decizia nr. 619 din 11 octombrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 6 din 4 ianuarie 2017, sau Decizia nr. 89 din 28 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 13 aprilie 2017).

Raportat la cele constatate prin prezenta decizie, în temeiul art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală și având în vedere jurisprudența Curții în materie, Parlamentului îi revine în continuare obligația de a constata încetarea de drept a procesului legislativ, ca urmare a constatării neconstituționalității legii, în integralitatea sa. Evident, cu prilejul inițierii unui nou proces legislativ, trebuie să fie respectate indicațiile cuprinse în decizia de admitere a Curții Constituționale cu referire la viciile de neconstituționalitate extrinsecă constatate. În acest sens, Curtea reamintește considerentele de principiu reținute constant în jurisprudența sa, potrivit cărora forța obligatorie care însoțește actele jurisdicționale ale Curții se atașează nu numai dispozitivului, ci și considerentelor pe care se sprijină acesta (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 414 din 14 aprilie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 291 din 4 mai 2010, Decizia nr. 903 din 6 iulie 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 584 din 17 august 2010, Decizia nr. 727 din 9 iulie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 477 din 12 iulie 2012, Decizia nr. 1.039 din 5 decembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 61 din 29 ianuarie 2013). Curtea a reținut, totodată, că nicio altă autoritate publică nu poate contesta considerentele de principiu rezultate din jurisprudența Curții Constituționale, aceasta fiind obligată să le aplice în mod corespunzător, respectarea deciziilor Curții Constituționale fiind o componentă esențială a statului de drept.

Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 146 lit. a) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) și al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi,